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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 25 novembre 2014

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Loi de finances pour 2015 - Crédits « Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits relatifs aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux du projet de loi de finances pour 2015.

M. Hervé Maurey, président - Nous examinons le rapport pour avis sur les crédits « Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux », pour lequel nous avons désigné Louis Nègre rapporteur pour avis. Louis Nègre est un vrai spécialiste de ces questions et je ne doute pas qu'il va pouvoir nous donner un éclairage intéressant sur ce budget.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Je vais d'abord vous présenter rapidement les crédits du projet de loi de finances pour 2015 consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux. Je reviendrai ensuite sur deux sujets d'actualité : les conséquences de l'abandon de l'écotaxe sur le financement des infrastructures de transport et l'avenir de notre système ferroviaire - vous verrez que les défis à relever sont nombreux.

En ce qui concerne les crédits, nous examinons en fait trois séries de dispositions :

- une partie des crédits inscrits au programme budgétaire 203 intitulé « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ;

- les montants des fonds de concours attendus en 2015 pour les transports ferroviaires, collectifs et fluviaux, parmi lesquels figurent, au premier rang, les crédits de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- le compte d'affectation spéciale « services nationaux de transport conventionné de voyageurs », qui concerne les trains d'équilibre du territoire (TET).

Je commence par les crédits et fonds de concours consacrés aux transports ferroviaires et collectifs. Nouveauté par rapport aux années précédentes, la subvention d'équilibre versée par l'État à l'AFITF, qui avait vocation à s'éteindre avec l'entrée en vigueur de l'écotaxe, et qui était encore de près de 660 millions d'euros en 2014, disparaît complètement en 2015. Cette suppression est plus que compensée par l'affectation de 1,1 milliard d'euros de recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), ainsi que le prévoit l'article 20 du projet de loi de finances.

À périmètre constant, l'enveloppe accordée à Réseau ferré de France - demain SNCF Réseau, avec l'entrée en vigueur de la réforme ferroviaire - est identique à celle votée en loi de finances pour 2014. Elle s'élève à 2,5 milliards d'euros et couvre la redevance d'accès facturée par le gestionnaire d'infrastructure pour l'exploitation des trains express régionaux, les TER, comme des trains d'équilibre du territoire, les TET, ainsi qu'une participation de l'État pour l'utilisation du réseau par les trains de fret.

Ce financement devrait être complété par 372 millions d'euros de fonds de concours provenant de l'AFITF, pour le financement d'opérations contractualisées dans les contrats de projet État-régions jusqu'en 2013. Il s'agit toutefois encore d'une évaluation, le budget de l'AFITF devant être arrêté en décembre.

En ce qui concerne les crédits consacrés au soutien et à la régulation des transports terrestres, 30 millions d'euros sont prévus, comme l'année dernière, pour compenser à la SNCF les tarifications sociales nationales imposées par l'État. 16 millions d'euros sont dédiés au soutien au transport combiné ferroviaire, un montant quasiment stable par rapport à l'année dernière. Enfin, 29 millions d'euros de fonds de concours de l'AFITF devront notamment servir à la mise en sécurité des passages à niveau et des tunnels.

J'en viens aux crédits octroyés aux transports fluviaux. La subvention versée à Voies navigables de France s'élève à 262 millions d'euros, en diminution de 1 % par rapport au projet de loi de finances pour 2014. Le montant consacré au soutien au transport combiné fluvial et maritime, de 8 millions d'euros, est préservé.

Enfin, je rappelle que 18 millions d'euros sont consacrés aux dépenses transversales du programme « infrastructures et services de transport », en diminution de 3,7 % par rapport à l'an dernier. Ils servent à financer les études et les dépenses de logistique de la direction générale des infrastructures de transports et de la mer (DGITM) ou des services qui lui sont rattachés.

Sur le papier, les crédits consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux sont donc globalement préservés par rapport à 2014. Mais les députés ont adopté, en seconde délibération, une réduction de 16,5 millions d'euros des crédits consacrés aux infrastructures et services de transport, tous modes confondus. Si la somme peut paraître limitée, on ignore quels crédits seront touchés par cette mesure. Le Gouvernement indique que cette baisse portera sur des « dépenses non obligatoires », mais il est des dépenses « non obligatoires » auxquelles l'on ne saurait renoncer, même si elles n'ont pas encore été engagées juridiquement. Je ne donnerai qu'un seul exemple : l'entretien du réseau ferroviaire.

Autre problème, beaucoup plus grave : il manque 840 millions d'euros. Un oubli majeur ! Je veux évidemment parler de l'indemnisation d'Écomouv', qui n'est provisionnée à aucun endroit dans ce budget. Dès lors, comment ne pas le considérer comme problématique ? Vous remarquerez que j'emploie un vocabulaire plus modéré que Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial de la commission des finances, qui l'a qualifié d'insincère.

J'en viens au compte d'affectation spéciale, qui retrace les recettes et dépenses affectées aux trains d'équilibre du territoire. Celui-ci n'évolue pas par rapport à l'année dernière. Il est doté de 309 millions d'euros, destinés à financer l'exploitation de ces services et la maintenance du matériel roulant. Ses recettes proviennent quasi-exclusivement de la SNCF, par le biais de la contribution de solidarité territoriale et de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires. Seuls 19 millions d'euros sont issus du produit de la taxe d'aménagement du territoire imposée aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Je reviendrai dans un instant sur ce point.

Je voudrais, dans un deuxième temps, m'attarder sur la question du financement des infrastructures de transport.

Comme vous le savez, le Gouvernement s'est engagé à compenser intégralement le manque à gagner résultant de l'abandon de l'écotaxe pour 2015, ce qu'il a effectivement fait en prévoyant une augmentation de la fiscalité sur le gazole. L'AFITF devrait ainsi bénéficier de 2,24 milliards d'euros de recettes pour 2015, ce qui est positif.

Par ailleurs, devant la commission, le ministre Alain Vidalies a annoncé pour décembre la remise des résultats du troisième appel à projets dédié aux transports collectifs en site propre (TCSP). Je suis soulagé. S'y ajoutera le volet « mobilité multimodale » des contrats de plan État-régions, pour 6,7 milliards d'euros. C'est très bien.

Enfin, le Gouvernement a réitéré son engagement à financer le scénario 2 de la commission Mobilité 21, le plus ambitieux. Je ne peux que m'en réjouir.

Mais comment va-t-on y arriver, concrètement ? L'abandon de l'écotaxe est seulement compensé pour 2015. Il ne permet même pas à l'AFITF de rattraper tous les retards de paiement accumulés en 2013 et 2014, en raison de l'insuffisance de ses ressources. Cette insuffisance est due au fait que la subvention d'équilibre de l'État a été réduite avant même que les recettes de l'écotaxe commencent à être perçues ! L'AFITF a ainsi accumulé plus de 770 millions d'euros de dettes vis-à-vis de RFF.

D'après Philippe Duron, le président du conseil d'administration de l'AFITF, il lui faudrait un budget annuel de 2,5 milliards d'euros pour financer le scénario 2, auxquels s'ajoutent encore deux chantiers d'envergure, le tunnel Lyon-Turin et le canal Seine-Nord, qui ne sont pas comptabilisés dans ce scénario.

Autant dire que nous sommes très loin du compte ! Et au lieu de trouver des recettes pérennes pour le financement des transports, le Gouvernement en supprime ! Je ne reviens pas sur l'écotaxe, qui a été abandonnée moins de trois mois après avoir été modifiée par le Parlement et validée sous une nouvelle forme, le péage de transit poids lourds. Je fais ici référence à la taxe « Grenelle II », que j'avais fait adopter en tant que rapporteur dans la loi du même nom. Elle devait permettre aux autorités organisatrices des transports de récupérer une partie de la revalorisation foncière liée au développement de nouvelles infrastructures de transports ferroviaires ou collectifs. Le Gouvernement justifie sa suppression par le fait qu'elle n'a jamais été appliquée. Encore aurait-il fallu, pour cela, que son décret d'application soit pris ! Je ne veux pas m'attarder sur ce sujet, qui est mineur par rapport aux sommes que nous cherchons à obtenir, mais il s'ajoute au précédent.

Pour répondre à l'enjeu qui est posé, j'appelle de mes voeux la réunion d'un « Grenelle III » dédié au financement de la mobilité. Pourquoi réserver cette question cruciale à un groupe de travail restreint et confidentiel, dont on ignore, qui plus est, la composition exacte, mais dans lequel les fédérations de transport routiers ont la plus large place ? Car il faut non seulement compenser les 760 millions d'euros perdus avec l'abandon de l'écotaxe, mais aussi trouver les recettes supplémentaires permettant de financer la maintenance ou la modernisation des infrastructures de transport, le scénario 2 de la commission Mobilité 21, et s'attaquer à l'effet de ciseau catastrophique entre l'augmentation continue des charges et la baisse continue des recettes. Les transports sont le seul service public où les recettes diminuent. Et ce sont les collectivités territoriales qui doivent compenser le manque à gagner.

Je voudrais aussi réagir aux doutes exprimés par la commission des finances au sujet de l'utilité budgétaire de l'AFITF. Je comprends que cette agence dérange, sur le strict plan de l'orthodoxie budgétaire. Elle possède tout de même l'énorme avantage de sanctuariser les crédits consacrés aux transports suivant une logique vertueuse de report modal : ses recettes sont issues de la route, essentiellement des concessionnaires d'autoroutes, et sont affectées, pour plus de la moitié, à des modes plus respectueux de l'environnement - transports ferroviaires, collectifs et fluviaux. L'agence présente aussi l'avantage de réunir dans son conseil d'administration plusieurs acteurs du financement de ces infrastructures - des élus locaux, des parlementaires, les différentes administrations concernées -, qui sont ainsi associés au processus d'engagement des dépenses d'infrastructures. Ce serait, il me semble, une erreur et surtout un risque énorme de perdre ces crédits en les noyant dans la masse des dépenses budgétaires courantes.

Pour finir, je voudrais vous présenter les défis que doit relever notre système ferroviaire. Pour faire preuve d'honnêteté, je m'appuierai sur le point de vue de la gauche. Qu'ai-je vu dans les journaux d'hier ? Aujourd'hui en France évoque dans un titre le cri de colère des présidents de régions Haute-Normandie et Basse-Normandie contre la SNCF, en raison de retards de plus en plus fréquents, de pannes de matériel, du manque de chauffage, des toilettes fermées, d'une communication défaillante... Le catalogue des récriminations s'allonge dans ces régions présidées par des socialistes.

M. Hervé Maurey, président. - Je confirme !

M. Louis Nègre, rapporteur. - Toujours hier, le député de la Gironde Gilles Savary, qui a été rapporteur de la loi sur la réforme ferroviaire, signe un article intitulé  « Chemins de fer : on va dans le mur ? Alors, on continue ! ». Ce n'est pas moi qui le dis ! Je termine avec un article des Échos qui nous informe que « L'industrie ferroviaire redoute 10 000 suppressions d'emplois ». D'après le journal, « les sites industriels du leader français, Alstom, encaisseraient l'essentiel de cette dégringolade, notamment à Belfort (plus d'activité à la fin du programme TGV en cours), à Aytré (agglomération de La Rochelle) et à Reischoffen, en Alsace. Le site de Bombardier de Crespin (Nord) ne serait pas non plus épargné, avec une charge en chute libre dès fin 2015?». Je rappelle que l'industrie ferroviaire française est la troisième industrie ferroviaire du monde, nous devons la défendre ! On s'évertue à créer de nouvelles filières, il faut aussi tout faire pour sauver celles qui ont bien fonctionné jusqu'à aujourd'hui !

Le Gouvernement a fait adopter cet été une réforme ferroviaire qui change en particulier la gouvernance du système. Mais la réforme ne répond pas à une question fondamentale, qui est celle de la dette. Celle du gestionnaire du réseau atteint aujourd'hui près de 34 milliards d'euros, et croît de 3 milliards par an ! Même si SNCF Réseau réalise des efforts de productivité, l'accroissement de sa dette pourra, dans le meilleur des cas, être réduit à 1 milliard d'euros par an à partir de 2020, mais on n'inverse pas encore la tendance !

Or, nous devons encore assumer des investissements importants pour l'entretien et la régénération du réseau. L'audit de l'école polytechnique de Lausanne nous a ouvert les yeux en 2005 et 2012. Nous avons commencé à rattraper notre retard dans ce domaine, mais nous n'avons pas encore réussi à arrêter le vieillissement du réseau ! Les besoins sont tout aussi importants pour le fret ferroviaire, qui, lui, est carrément menacé de disparition, alors qu'il reçoit la subvention la plus haute possible de la part des pouvoirs publics.

J'avais tenté d'apporter une première solution, en proposant, l'ouverture à la concurrence du rail, qui a déjà été mise en place dans d'autres pays européens. Les présidents de région étaient d'accord, mais je n'ai pas été suivi. Il faut que la maison SNCF évolue pour se préparer à cette ouverture à la concurrence, qui finira bien par arriver. En attendant, des promesses de gains de productivité ont été faites. Dont acte. À nous de suivre précisément leur réalisation. Mais pourrons-nous fermer les yeux longtemps sur le problème du surcoût de notre système national, qui peut aller jusqu'à 30% par rapport aux autres pays ? Nous verrons ce qui ressortira des négociations en cours sur le cadre social harmonisé applicable à l'ensemble du secteur, nouveaux entrants compris, mais je dois vous avouer que je suis inquiet.

Une autre piste de travail réside dans la lutte contre la fraude. Elle coûte chaque année 300 millions d'euros, rien que pour la SNCF. S'y ajoutent 100 millions pour la RATP, et certainement, pour les transports collectifs de province, une somme de l'ordre de 100 millions également. Nous arrivons ainsi à une perte de 500 millions d'euros environ - un demi-milliard -, soit plus que le montant du troisième appel à projets pour les transports collectifs en site propre !

La SNCF commence à réagir. Elle a par exemple réduit la durée de validité des billets sans réservation à 7 jours pour éviter l'utilisation multiple d'un billet non composté. Elle compte aussi réactualiser ses forfaits de régularisation, pour préserver leur caractère dissuasif. Mais c'est en fait l'ensemble du cadre juridique prévu pour lutter contre la fraude qui doit être revu. Savez-vous que pour être passible d'un délit de « fraude d'habitude », il faut avoir eu plus de dix contraventions en une année ? Je vous proposerai un amendement pour modifier ce système que j'estime en fait incitatif à la fraude.

Au-delà de ces éléments je voudrais mettre l'accent sur trois autres sujets qui constituent une vive préoccupation pour le secteur ferroviaire.

Premièrement, notre filière ferroviaire, la troisième du monde, est en grand danger. Après avoir été pendant longtemps l'un des atouts de la France, son plan de charge va nettement diminuer à partir de 2017, faute de commandes suffisantes, en France bien sûr, mais aussi à l'étranger, où la filière souffre d'une forte concurrence de la Chine, mais aussi de l'Europe de l'Est. Il y a une réelle inquiétude du secteur, menacé de devoir débaucher progressivement son personnel, avec pour conséquence, une perte de compétence évidente. Il faut absolument mettre un frein à cela. Il s'agit d'une industrie lourde, qui ne peut pas être relancée aisément, une fois que les compétences sont perdues. Une fois qu'un site industriel est fermé, il est quasiment impossible de le rouvrir.

L'organisme Fer de France, qui représente la filière et dont le président est Pierre Mongin, a réfléchi à plusieurs pistes de travail, que nous devons à mon sens encourager. Par exemple, il faudrait revoir notre modèle : à force de rechercher la sophistication, nous perdons en souplesse et notre offre, souvent plus chère, s'adapte ainsi moins bien à la demande étrangère, qui recherche davantage la sobriété.

De même, s'il faut évidemment prévoir le train à très grande vitesse du futur, la demande mondiale s'oriente plutôt vers la grande vitesse (200 - 250 km/h), à laquelle nous répondons mal. Comme j'avais réussi à l'introduire dans le projet de loi de réforme ferroviaire, j'insiste sur la nécessité pour notre pays d'imaginer des matériels exportables dès l'origine et pas uniquement franco-français.

Aujourd'hui, en France, un appel d'offres pour la sortie d'un nouveau matériel comporte près de 4 000 spécifications ! Et nous arrivons à créer un produit extrêmement performant, mais que nous sommes ensuite incapables de vendre à l'étranger. Nous devons réfléchir, au sein de notre commission, à l'avenir de cette filière. C'est pour ça que j'étais favorable à l'affirmation de l'État stratège. Je ne vois que l'État pour imposer à des groupes de pression, qui peuvent être très forts, une vision d'intérêt général.

Il faudrait aussi autoriser, sur le marché français, des expérimentations visant à regrouper la commande publique entre plusieurs donneurs d'ordre, afin d'éviter la démultiplication des coûts de développement des produits. L'État stratège, dont nous avons consacré l'existence dans la loi cet été, doit aider à mieux équilibrer les relations entre les donneurs d'ordre et l'industrie ferroviaire.

L'État stratège doit aussi être attentif à l'évolution de l'offre des trains d'équilibre du territoire, qui est un autre sujet de vive préoccupation. Il s'agit des trains Intercités qui assurent une diversité de services, avec un matériel souvent obsolète.

Ces trains étaient gérés et financés par la SNCF, avant que l'État en devienne l'autorité organisatrice en 2011, en signant une convention avec la SNCF. Mais cette convention, qui devait arriver à échéance fin 2013, a d'emblée été considérée comme provisoire, puisqu'elle ne faisait que geler la situation héritée du passée. Le Gouvernement a décidé l'année dernière de la prolonger d'un an, jusqu'à la fin 2014. Cette année, qu'apprend-on ? Qu'une convention similaire, une sorte de « convention-relais », va être signée pour laisser encore un an à l'État pour définir sa stratégie dans ce domaine. Où est donc cet État stratège que le Gouvernement revendique tant ?

Or, les problèmes à régler sont nombreux. Tout d'abord, l'architecture retenue pour assurer le financement des TET, via un compte d'affectation spéciale majoritairement abondé par la SNCF elle-même, a été qualifiée par la Cour des comptes d'« habillage juridique de la situation antérieure ». De fait, ce mécanisme n'est pas de nature à responsabiliser les deux parties concernées. La SNCF est censée recevoir des bonus si elle améliore la qualité de son service, mais ces mêmes bonus sont en fait financés par une augmentation de sa propre contribution au compte d'affectation spéciale ! Pour sa part, l'État n'assume pas le surcoût résultant de ses décisions, puisque c'est la SNCF qui est la variable d'ajustement budgétaire.

En ce qui concerne l'offre en elle-même, elle est très hétérogène, et crée une véritable confusion entre les services TER et TET. C'est un défaut connu depuis longtemps. Il faut que l'État définisse une stratégie claire dans ce domaine. C'est la raison pour laquelle il vient de créer une commission « Duron II », qui doit rendre ses conclusions d'ici six mois. Je ne peux que me réjouir de la méthode poursuivie, qui a porté ses fruits, à travers la Commission Mobilité 21, pour la hiérarchisation du schéma national des infrastructures de transport (SNIT). Mais il est vraiment dommage que l'État ait perdu deux ans sur ce dossier !

Et que dire du fait qu'après avoir refusé catégoriquement, en juillet, l'ouverture à la concurrence dans le rail, le Gouvernement nous annonce tout d'un coup, en octobre, l'ouverture à la concurrence du transport en autocar ! C'est contradictoire. Où est la cohérence ?

Par conviction, je suis favorable à ce type de mesure, qui permet de faire baisser les coûts et d'améliorer la qualité du service. Mais il y a un risque sérieux de report du train vers la route, qui est de fait la véritable concurrence ! Or, si nous n'améliorons pas la qualité de service dans nos trains, la libéralisation de l'autocar ne va pas seulement attirer de nouveaux utilisateurs, qui autrement ne voyageraient pas, elle va aussi capter le trafic ferroviaire, ce qui risque de créer une spirale de détérioration du service ferroviaire. Nous devrons être extrêmement vigilants pour que ces évolutions soient maîtrisées et favorables aux usagers.

Je vous remercie de votre attention et vous prie de m'excuser d'avoir été un peu long - mais les enjeux sont nombreux et de taille !

Comme vous l'aurez compris, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jean-Jacques Filleul. - La concurrence viendra, mais il faut que la SNCF soit prête, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. L'ouverture à la concurrence ne va pas nécessairement régler tous les problèmes du système ferroviaire.

Le rapport de Louis Nègre a abordé nombre de défis du système ferroviaire français, qui ne résultent pas des problèmes de positionnement politique de la gauche ou de la droite, mais proviennent de la SNCF elle-même. Je ne suis pas marri des deux ans et demi qui se sont écoulés depuis l'élection du président de la République. Le Gouvernement est confronté à des problèmes très complexes.

Nous appellerons à voter pour le budget 2015. Non qu'il soit mirobolant, mais il est marqué par une certaine stabilité, ce qui est positif dans le contexte actuel et compte tenu des enjeux. Le Gouvernement a garanti les moyens de l'AFITF jusqu'en 2017. Elle bénéficiera d'un peu plus de deux milliards d'euros. Nous en sommes satisfaits, après une période de flottement qui nous a beaucoup agacés, à la suite de l'abandon de l'écotaxe. Nous ne sommes pas heureux de cette décision d'abandon, et aurions préféré disposer des moyens nécessaires à la réalisation du scénario 2 de la commission Mobilité 21.

Je me suis moi aussi inquiété des propos de la commission des finances au sujet du maintien de l'AFITF, créée en 2005 au moment de la privatisation des sociétés d'autoroutes. L'agence garantit en effet la sanctuarisation des crédits consacrés aux infrastructures.

Je suis aussi préoccupé, comme le rapporteur, sur les mises en chantier. Mais il faut rappeler qu'une partie de nos difficultés résulte du lancement simultané de quatre lignes à grande vitesse, alors que nous n'en avions pas les moyens. Si elle a satisfait les grands élus des régions concernées, cette décision a été prise sans étude. Elle a réduit à néant tous les moyens de RFF pour l'entretien du réseau, ce qui était une erreur. Dans son rapport, la Cour des comptes ne dit pas autre chose, en démontrant que la politique du tout-TGV n'est pas la bonne. On ne peut pas prendre de telles décisions à l'emporte-pièce, alors qu'elles engagent le pays sur autant d'années !

Je suis aussi inquiet, parce qu'il n'y a plus de moyens financiers pour les commandes de rames dont l'industrie a besoin. J'adhère aux recommandations de la Cour des comptes sur les TGV en fin de cycle. Pour les TER, les régions manquent de moyens. Les deux contrats-cadres signés par les régions permettaient la commande de 1 860 trains, sur lesquels 315 ont été effectivement demandés. Comme personne ne dispose de moyens financiers supplémentaires, il y aura des pertes d'emploi, ce qui est regrettable.

La réforme ferroviaire est un outil fantastique. Elle va entrer en vigueur en 2015, mais ne sera véritablement sur les rails qu'en juillet 2015. La SNCF nous l'a garanti. Elle crée un groupe public ferroviaire intégré, composé d'un EPIC de tête, la SNCF, et de deux EPIC « filles », SNCF Réseau et SNCF Mobilités. Nous allons la suivre de très près. Avec Louis Nègre, nous avons rencontré les dirigeants concernés, qui nous ont indiqué que la mise en oeuvre de la réforme se passait correctement pour l'instant.

Les trains d'équilibre du territoire sont un problème important. Le ministère a créé une commission ad hoc, dirigée par Philippe Duron, comme la commission Mobilité 21. Son objectif est de clarifier l'articulation entre les différents services, TGV, TET et TER, et de déterminer le type de matériel dont nous aurons besoin dans les années à venir, ce qui est d'autant plus important que la clientèle pourra choisir, en face, de prendre l'autocar.

Nous voterons ce budget. Notre système ferroviaire a besoin de votes positifs.

M. Hervé Maurey, président. - Je rappelle que nous entendrons la semaine prochaine la Cour des comptes, sur son rapport consacré à la grande vitesse ferroviaire, et que nous entendrons les présidents des trois EPIC du groupe public ferroviaire au tout début de l'année prochaine.

M. Gérard Cornu. - Ce que nous avons vu pour les budgets ferroviaires et routiers est affligeant, sans même parler de l'indemnisation d'Écomouv'. On va dans le mur, soit en klaxonnant, si l'on approuve tout, même l'absence des 800 millions d'euros, soit en disant stop. Lorsque la majorité du Sénat était la même que celle du Gouvernement, il lui est déjà arrivé de s'y opposer ! Affirmer qu'il y a des incertitudes et rejeter l'adoption de ces budgets nous grandirait. Nous savons que l'ensemble des infrastructures va être pénalisé, ce qui est extrêmement grave. Nous mesurons là l'inconséquence d'un Gouvernement qui ne sait plus où l'on va.

M. Rémy Pointereau. - Les arguments du rapporteur sont objectifs, puisqu'il cite Gilles Savary et les présidents de régions. Je suis inquiet de l'absence de provision pour l'indemnisation d'Écomouv', qui risque de poser problème. Je constate un manque de cohérence par rapport à la volonté de favoriser des modes de transport plus respectueux de l'environnement. Nous faisons l'inverse. Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera contre ces crédits.

Les propositions du rapporteur, ainsi que son amendement, sont tout à fait intéressants. Je reconnais que la situation du système ferroviaire vient de loin, ce qui octroie à l'actuel Gouvernement des circonstances atténuantes.

Mme Évelyne Didier. - Même si les tendances politiques avaient été inversées, nous aurions entendu le même constat. Les gouvernements qui se sont succédé ces trente dernières années sont tous responsables, ce qui n'exonère pas le Gouvernement actuel de ses responsabilités dans ce domaine.

Si l'ouverture à la concurrence permettait de faire baisser les coûts, cela se saurait ! Je vous renvoie à l'exemple de l'ouverture à la concurrence dans le domaine de l'énergie. Cette proposition n'est pas à la hauteur des problèmes auxquels nous sommes confrontés s'agissant du financement des infrastructures.

Je suis favorable à la sanctuarisation des crédits permise par l'AFITF. Cette idée d'une suppression doit venir de Bercy, qui a tendance à préférer tout mélanger dans un pot commun, pour décider ensuite de sa répartition.

Il faut trouver des moyens pour l'AFITF. Dans mon groupe, nous avons proposé de nous intéresser à la rente des autoroutes.

Nous sommes devant une série de décisions qui, dans le temps, sont assez incompréhensibles et incohérentes, ce qui est vraiment inquiétant, pour notre industrie surtout, qui était un fleuron. J'ignore pour quelle raison elle n'a pas voulu, su ou pu s'adapter, mais je confirme, après avoir visité l'usine de Reischoffen, que c'est préoccupant. Il est donc important d'essayer de trouver des solutions.

Je ne suis pas opposée à la lutte contre la fraude. Je voudrais même qu'on aille beaucoup plus loin. Si on arrivait à être efficace contre l'évasion fiscale, la fraude aux cotisations sociales, etc., on récupérerait une cinquantaine de milliards d'euros. Je vous invite donc à faire preuve d'audace dans ce domaine et à combattre la fraude là où elle est élevée. A défaut, nous n'y arriverons pas sur le plan budgétaire.

Mme Annick Billon. - On voit bien que la priorité est donnée à l'entretien et à la maintenance, pour assurer l'efficacité et la sécurité du système ferroviaire. Le rapporteur peut-il nous préciser les crédits qui y sont affectés dans ce projet de loi de finances ? Y a-t-il un plan pluriannuel, qui donne de la visibilité dans ce domaine ?

Je suis tout à fait favorable à l'amendement du rapporteur. La fraude dans les transports n'est pas du tout du même ordre que celle évoquée à l'instant par notre collègue. Il faut éviter de stigmatiser les entreprises, qui ne sont pas les seules à frauder, loin de là.

Mme Odette Herviaux. - Tant que les négociations avec Écomouv' n'ont pas abouti, je ne vois pas en quoi il serait nécessaire d'inclure 800 millions d'euros dans ce budget. On ne sait pas encore quand, ni sous quelle forme cette indemnité devra être payée.

Je partage l'inquiétude exprimée sur les industries ferroviaires. Les TGV mériteraient parfois d'être remplacés, mais les moyens ne sont pas là. Les TER ont été victimes de leur succès. En raison de l'abondance des besoins, le matériel s'est usé plus vite que ce qui avait été prévu au départ. Il faudrait pouvoir remplacer ce matériel en confortant la filière française.

Nous voterons cet amendement sur la fraude. Les fraudes ne sont pas nécessairement là où on pourrait le croire, puisque je vois très souvent des personnes en première classe qui essaient de frauder, et sont en plus très désagréables avec le personnel de la SNCF.

M. Hervé Maurey, président. - MM. Dantec, Bignon et Mandelli ont demandé la parole, mais le rapporteur doit bientôt nous quitter...

M. Louis Nègre, rapporteur. - Je m'engage à leur répondre à une autre occasion.

Notre débat n'est pas superficiel, c'est un débat de fond. Que fait-on pour sauver notre pays, ses performances, ses compétences, ses emplois ?

Le budget n'est pas mirobolant, et je vous remercie de l'avoir reconnu, Jean-Jacques Filleul. Mon interrogation ne porte pas sur le montant des crédits, car je connais les difficultés actuelles de notre pays. Comme je l'ai dit, il y a une stabilité des ressources. Le problème est que je ne suis pas sûr qu'en face de ces ressources théoriques, l'argent soit, en pratique, disponible. Il y a un doute sur les engagements financiers qui ont été pris. Pour répondre à Odette Herviaux, à la place du Gouvernement, j'aurais provisionné de l'agent pour l'indemnisation d'Écomouv'. Les portiques sont installés, les salaires ont été payés. Il faut au moins provisionner ces dépenses, qui sont inéluctables. Je ne parle pas du calcul des indemnités, parfois évaluées à 1,5 milliard d'euros. Je reproche au Gouvernement de reculer devant ses problèmes financiers, au lieu de les anticiper et de les mettre sur la table.

De la même façon, je me suis prononcé contre la réforme ferroviaire, qui n'a pas abordé de front le problème de la dette qui plombe le système.

M. Jean-Jacques Filleul. - Cela fait quarante ans...

M. Louis Nègre, rapporteur. - Ce n'est pas une raison pour reculer ce problème encore de deux ans, comme un répit qu'on demande à un bourreau...

La loi sur la réforme ferroviaire a prévu la remise, dans deux ans, d'un rapport pour savoir ce qu'on va faire. Il y a le feu au lac. Il faudrait avoir une vision à plus long terme.

Je conviens que l'ouverture à la concurrence ne résoudrait pas tous les problèmes. Je regarde tout simplement de l'autre côté du Rhin, où le coût de production du kilomètre de train est de 20 à 40 % moins cher ! Je voudrais que nous fassions aussi bien que l'Allemagne - et nous en sommes tout à fait capables - sans qu'il y ait de troubles sociaux.

M. Jean-Jacques Filleul. - La SNCF n'est pas prête.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Depuis la première directive européenne d'ouverture à la concurrence, au début des années 2000, nous avons eu le temps de nous préparer ! Or, nous ne sommes pas prêts...

M. Jean-Jacques Filleul. - C'est la SNCF qui est en cause, pas nous...

M. Louis Nègre, rapporteur. - Effectivement. C'est pour cela que je suis favorable à l'État stratège. C'est l'établissement historique de la SNCF qui a conduit à un manque d'État stratège ou de Parlement stratège. Lorsque j'étais rapporteur de la loi Grenelle, je n'ai pas réussi à obtenir la présentation du schéma national des infrastructures de transports (SNIT) devant le Parlement, alors que cela me paraissait une bonne idée. On sent bien que tout le monde est un peu fautif.

Il est vrai que les quatre lignes à grande vitesse ont entraîné des dépenses considérables. Mais, à l'époque, la droite a fait ce choix avec le soutien de la gauche. Nous avons tous réagi de la même façon.

Ce n'est pas seulement Bercy qui est à l'origine de la remise en cause de l'AFITF, mais aussi la Cour des comptes. L'orthodoxie budgétaire, c'est beau, mais c'est, à l'arrivée, une catastrophe pour nos infrastructures.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « transports ferroviaires, collectifs et fluviaux » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Hervé Maurey, président. - Nous étudions l'amendement du rapporteur.

M. Ronan Dantec. - Je le trouve excessif, car on peut oublier deux fois sa carte dans l'année lorsqu'on prend tous les jours les transports en commun. Il faut trouver un juste milieu entre 2 et 10. On crée un contentieux exagéré.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Le pays va dans le mur avec ce type de raisonnement. Ce discours conforte l'idée que la fraude peut être tolérée. J'essaie de comprendre pourquoi notre pays fonctionne mal, sur un certain nombre de points. À partir du moment où l'on donne des excuses, on arrive vite à dix cas de fraude par an ! Ce n'est pas ma philosophie.

En outre, lorsque la contravention donne lieu à une transaction, c'est-à-dire lorsque l'usager s'acquitte de l'indemnité forfaitaire, elle n'est pas comptabilisée. Cet amendement s'attaque donc bien à la fraude pure.

M. Hervé Maurey, président. - Je constate une large majorité de la commission sur cet amendement...

L'amendement est adopté à l'unanimité des suffrages exprimés.

Loi de finances pour 2015 - Crédits « Biodiversité - Transition énergétique » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits « Biodiversité et Transition énergétique » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Hervé Maurey, président. - Pour l'examen des crédits « Biodiversité Transition énergétique », nous avons désigné Jérôme Bignon, rapporteur pour avis. C'est, cher collègue, votre premier rapport de nouveau sénateur, mais vous avez déjà abordé ces questions en tant que député. Aussi, je pense que, sur ce sujet également, la commission va pouvoir bénéficier d'un regard d'expert.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, j'ai l'honneur de vous présenter l'avis budgétaire relatif aux politiques de la biodiversité et de la transition énergétique. Il concerne les crédits de trois programmes au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ; le programme 159 « Information géographique et cartographique » et le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

Ces trois programmes regroupent au total 918 millions d'euros, soit 13,8 % des 6,65 milliards d'euros de l'ensemble de la mission, auxquels il faut ajouter un volume important de recettes fiscales affectées aux opérateurs qui en assurent l'exécution.

Je vais vous les présenter successivement, en examinant les crédits et les principales évolutions et je m'arrêterai, pour chacun d'entre eux, sur un ou deux points thématiques, qui devront faire l'objet de notre vigilance et de notre suivi au cours de l'année 2015.

Aussi bien les politiques de la biodiversité que celles de la transition énergétique doivent cette année être à la hauteur de rendez-vous importants.

Le premier est le projet de loi relatif à la transition énergétique pour une croissance verte, qui devrait être examiné par le Sénat début 2015. Premier grand rendez-vous législatif depuis le Grenelle de l'environnement, il vise à mettre en oeuvre les orientations issues des dernières Conférences environnementales et du grand Débat national sur la transition énergétique, et à opérer une véritable mutation écologique de notre modèle de développement.

Le deuxième est le projet de loi relatif à la biodiversité, adopté en juin dernier par la commission du développement durable à l'Assemblée nationale, avec Geneviève Gaillard comme rapporteure, et qui devrait rapidement venir à l'ordre du jour en 2015. Il entend renouveler les outils permettant d'agir sur la restauration des écosystèmes, la qualité de l'eau et la préservation de la biodiversité, en prévoyant notamment la création d'un nouvel établissement public administratif, l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

Si 2014 était une année importante pour la politique de l'eau avec le 50ème anniversaire de la loi sur l'eau, 2015 le sera également avec la 4ème Conférence européenne sur l'eau, qui se tiendra à Bruxelles le 23 mars 2015, et le 7ème Forum mondial de l'eau, en avril, en Corée du Sud.

Enfin, la 21ème Conférence des parties à la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, qui se tiendra à Paris dans un an, doit, nous l'espérons tous, aboutir à un nouvel accord international sur le climat, applicable à tous les pays, dans l'objectif de maintenir le réchauffement mondial en deçà de 2°C. Dans ce contexte, les crédits consacrés cette année à la biodiversité, à l'énergie et au climat ne peuvent pas être en-deçà de ces enjeux : il en va de la crédibilité des politiques publiques menées dans ces domaines.

Le programme 113 a pour principal objectif de mettre en oeuvre la stratégie nationale de la biodiversité 2011-2020. Il est doté de 277 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 275,9 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui est quasiment stable par rapport à l'année dernière. Il convient d'y ajouter les recettes fiscales destinées aux opérateurs, soit 2,3 milliards d'euros, principalement affectées aux agences de l'eau.

L'action n° 1 « Sites, paysages, publicité », avec 6 millions d'euros, concentre 2,2 % des crédits du programme. Elle consiste en la protection et la gestion des sites classés. C'est d'autant plus important que les lois relatives aux paysages sont anciennes et méritent d'être actualisées. Un million d'euros sera consacré à la mise en oeuvre des atlas de paysage, qui sont des outils de connaissance partagés par les acteurs du territoire. C'est un point qui sera abordé dans le projet de loi relatif à la biodiversité.

L'action n° 7 « Gestion des milieux et biodiversité » concentre à elle seule, avec 265 millions d'euros en AE et 264 millions en CP, l'essentiel des crédits (95,7 %) du programme.

Concernant la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité, le décret permettant de finaliser le socle réglementaire de la Trame verte et bleue a été publié le 20 juin 2014 : il s'agit d'un document-cadre qui appuie l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique, les SRCE. Le premier de ces schémas a été adopté en Île-de-France en octobre 2013 et la dynamique régionale se poursuit : 3 SRCE ont été adoptés en juin et juillet 2014. La totalité des schémas devrait être adoptée en 2015. Deux millions d'euros y seront consacrés en 2015.

Pour ce qui est du réseau Natura 2000, il est quasiment achevé au niveau national, sauf en ce qui concerne la désignation des sites marins au large. Des travaux sont en cours, en vue de proposer à la Commission européenne des sites complémentaires d'ici la fin 2015. S'agissant des sites en mer, il peut y avoir des difficultés avec l'armée, notamment sur les lignes de rupture du plateau continental, où on trouve une très grande richesse biologique mais qui sont aussi parfois des zones de « cache » des sous-marins. Le réseau Natura 2000, qui n'est plus aussi conflictuel qu'il a pu l'être, comprend aujourd'hui 1 758 sites et couvre plus de 12,5 % du territoire métropolitain terrestre, 43 % de la mer territoriale et 5 % de la zone économique exclusive, hors outre-mer.

Environ 4,5 millions d'euros seront consacrés à la mise en oeuvre de la directive cadre Stratégie pour le Milieu Marin, qu'on appelle la DCSMM, et de la directive cadre sur l'eau, la DCE. Je m'y arrête un instant pour vous dire que nous entrons cette année dans une phase très importante pour la mise en oeuvre de la DCSMM. En effet, après la notification en décembre 2012 à la Commission européenne des trois premiers éléments qui doivent constituer les plans d'action pour le milieu marin, autrement appelés PAMM, à savoir « l'évaluation initiale des eaux marines », « la définition du bon état écologique des eaux marines » et « les objectifs environnementaux et les indicateurs associés », la consultation publique sur les « programmes de surveillance » vient de prendre fin en novembre 2014 pour une adoption à la fin de l'année, et la consultation publique sur les « programmes de mesures » s'ouvrira le 19 décembre 2014 avec l'objectif d'une notification à la Commission européenne fin 2015. On peut d'ailleurs se réjouir que tout se passe bien et sans retard sur l'application de cette directive.

Concernant plus particulièrement les milieux humides, un 3ème plan d'action national en faveur des zones humides a été lancé en septembre 2014. Un nouvel élan est donné.

Enfin, concernant la préservation du milieu marin, on compte depuis septembre 2014 six parcs naturels marins. Le parc Estuaire de la Gironde et Pertuis charentais est en voie d'aboutissement et trois autres projets sont à l'étude.

J'attire votre attention sur l'exécution des crédits de ce programme. En effet, plus de 143 millions d'euros d'engagements ne seront pas couverts par des paiements au 31 décembre 2014, c'est-à-dire environ la moitié de la dotation en crédits de paiements du programme, qui s'établit à 275 millions d'euros. Cela risque fortement de contrarier la réalisation de nouveaux projets prévus dans le cadre de ce programme.

Un premier point concerne les moyens et l'ambition qui seront mis au service de la future Agence française pour la biodiversité (AFB). Consistera-t-elle en une simple fusion d'établissements existants ? Aura-t-elle les moyens de sa politique ? Vous le savez, le projet de loi biodiversité prévoit la création de ce grand opérateur public en matière de biodiversité, dont l'idée n'est pas nouvelle puisqu'on parlait déjà à l'époque du Grenelle d'une agence de la nature.

Un premier rapport de préfiguration a été rendu par Bernard Chevassus-au-Louis et Jean-Marc Michel, que notre commission a d'ailleurs entendu, en avril 2013. Mais une nouvelle mission de préfiguration vient d'être lancée par la ministre fin octobre, pour la phase plus opérationnelle de mise en oeuvre, autour de Gilles Boeuf, Annabelle Jaeger et Olivier Laroussinie, sous le « haut patronage » d'Hubert Reeves.

Les contours de cette future agence sont encore flous. Son périmètre d'abord : à ce stade, l'ONCFS, l'ONF ou encore le Conservatoire du littoral, resteraient en dehors, mais est-ce optimal ? L'harmonisation des statuts sera également un enjeu budgétaire majeur puisque la moitié des 1 200 agents concernés sont des contractuels et qu'il s'agira de faire entrer sous plafond tous les personnels hors plafond. Le budget de l'agence, qui à ce stade, serait constitué des ressources des établissements existants, pourrait également être élargi à d'autres sources de financement : je pense par exemple à la piste, devenue serpent de mer, des redevances pour occupation du domaine public maritime. J'insiste pour ma part sur l'importance de la dimension marine de la future agence et des moyens qui y seront consacrés. Le directeur de l'agence des aires marines actuelle, indique qu'un budget de l'ordre de 40 millions d'euros et une équipe de 400 personnes serait nécessaire pour mener à bien ses missions, alors que cette agence ne dispose en 2014 que 22,2 millions d'euros et 145 ETP. Il y a toujours un appétit formidable pour lancer des aventures sans avoir forcément les moyens d'y parvenir. Les enjeux ultramarins sont considérables, puisque 97 % de la mer française est ultramarine.

Le deuxième point sur lequel je souhaite insister est celui des moyens consacrés à la politique de l'eau. Le PLF prévoit, à l'article 16, un prélèvement de 175 millions d'euros sur le budget des agences de l'eau, prélèvement qui sera renouvelé en 2016 et en 2017. Cet article est peut-être, à l'heure où je vous parle, en cours de discussion en séance publique.

Un prélèvement de 210 millions d'euros avait déjà été opéré l'année dernière et les comités de bassin l'avaient voté dans la mesure où cette ponction leur avait été présentée comme exceptionnelle. En réalité, il est devenu pérenne.

Si elles pouvaient le supporter l'année dernière, un grand nombre d'agences se retrouvent aujourd'hui dans une situation financière difficile. Le premier problème est un problème de principe : toute la législation sur l'eau en France, qu'on a même réussi à transposer au niveau européen, est remise en cause par cette idée du prélèvement. Si on pérennise ce prélèvement et que cet argent ne va plus à la biodiversité ou à l'eau, on rentre dans un nouveau système. Cela pose un deuxième problème : nous ne serons plus en mesure de respecter nos engagements européens, dans le cadre de la directive eaux résiduaires urbaines et de la directive cadre sur l'eau.

L'argument du dynamisme des redevances des agences de l'eau a été avancé à l'Assemblée nationale par la rapporteure générale du budget et par le Gouvernement, qui affirment que leurs recettes ont augmenté de 24 % entre 2010 et 2014. Mais cela ne reflète pas la réalité car ce chiffre prend pour référence l'année 2010, qui a été anormalement basse. En effet, en raison du changement opéré par la loi sur l'eau, les agences de l'eau ont mis deux ans pour mettre en place le nouveau type de redevances et on a donc observé un phénomène de rattrapage en 2012. En outre, le calcul du Gouvernement tient compte du fonds de concours pour l'ONEMA, de celui pour l'État et de la part nationale affectée au plan Ecophyto.

Ainsi, en raisonnant sur six ans et sans inclure ces prélèvements nationaux, les recettes des agences n'ont en réalité augmenté que de 2,6 % en six ans, soit moins que l'inflation, qui est d'environ 7% sur la période.

C'est pourquoi j'ai déposé en séance publique un amendement visant à supprimer cet article 16, amendement destiné à alerter les élus sur ce sujet qui risque d'avoir de réelles conséquences. Plus encore que la logique de l'investissement local, c'est un coup de canif donné à l'esprit de la politique de l'eau en France. Je sais d'ailleurs que la ministre a reçu la semaine dernière les six présidents des comités de bassin et a été très sensible à ce cri d'alerte. Mais maintenant, quelle solution pourra être trouvée ?

Concernant le programme 159 « Information géographique et cartographique », les crédits alloués, qui s'élèvent cette année comme l'année dernière à 97 millions d'euros, recouvrent pour l'essentiel la subvention versée à l'Institut national de l'information géographique et forestière, l'IGN, issu de la fusion en 2012 de l'IGN et de l'Institut national forestier.

J'ai entendu, dans le cadre de cet avis budgétaire, le directeur adjoint de l'Institut. Beaucoup de choses m'ont semblé particulièrement intéressante pour notre commission, notamment au titre de sa compétence aménagement du territoire. J'ai d'ailleurs eu l'impression que l'IGN était un instrument d'aménagement du territoire trop peu connu, trop peu utilisé et qui mériterait probablement d'être mieux valorisé.

Je pourrais vous raconter l'histoire de la cartographie depuis le XVIIème siècle mais je vais vous en dispenser : vous pourrez consulter mon rapport si ces questions vous intéressent.

Je tiens seulement à souligner que le projet de synergie entre les cartes cadastrales et topographiques, qui avait été prévu par l'ordonnance royale du 11 juin 1817 mais qui avait échoué à l'époque va enfin aboutir aujourd'hui, grâce à la signature, le 22 mai 2014, d'une convention relative à la constitution de la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU), qui devrait être achevée dans sept ans environ.

Autre point de vigilance, le contrat d'objectifs et de performance signé entre l'État et l'IGN pour la période 2013-2016, signé en mai 2014. Il devra permettre de remédier aux difficultés financières structurelles de l'établissement, qui présente un décalage entre ses recettes et ses dépenses d'investissement. Il serait intéressant de rendre visite aux personnels de l'IGN, d'autant que ce n'est pas très loin.

Dernier programme, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Ses crédits s'élèvent à 541,6 millions d'euros en AE, et 545,2 millions d'euros en CP, en baisse d'environ 8,5 % par rapport à l'exercice précédent. Ils sont quasi-intégralement destinés à garantir les droits sociaux et l'accompagnement des mineurs en cas de fermeture d'entreprises minières et ardoisières, via la subvention versée à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs. La baisse des crédits du programme s'explique en grande partie par la diminution naturelle des ayants droits de « l'après-mines ».

Les 5 % restants de ces crédits sont donc consacrés, d'une part, à la politique de l'énergie, d'autre part, à la lutte contre le réchauffement climatique.

Au-delà de ces crédits, je souhaiterais donner un signal d'alarme sur trois sujets :

Le premier est la grande inconnue du financement de la transition énergétique : malgré les financements mis en avant par le Gouvernement, de l'ordre de 10 milliards d'euros sur 3 ans, les mesures du projet de loi ne paraissent pas clairement financées, comme nous l'avait d'ailleurs dit le Conseil économique, social et environnemental quand nous l'avons entendu. Le coût du plafonnement du nucléaire reste flou, les objectifs fixés par l'article 1er semblent pour la plupart très optimistes et leur calendrier de mise en oeuvre difficile à croire.

Le deuxième point de vigilance concerne le fonds chaleur, dont les crédits n'ont pas cessé de diminuer depuis 2010. On sait pourtant que cet outil, institué par le Grenelle de l'environnement, est efficace sur les territoires. La Cour des comptes, dans un rapport sur le financement des énergies renouvelables a indiqué que les dotations au profit de ce fonds auraient dû augmenter pour progressivement atteindre 500 millions d'euros en 2012, puis 800 millions d'euros en 2020, selon le plan arrêté lors de sa création. Or, les décisions budgétaires successives ont limité l'enveloppe à 1,2 milliard d'euros sur la période 2009-2013, soit 240 millions d'euros seulement en moyenne annuelle, un niveau très inférieur aux intentions initiales. La ministre de l'écologie a annoncé en juin un doublement du fonds, pour atteindre 400 millions d'euros en 2017. Or, aucune précision sur les moyens d'atteindre cet objectif ne figure dans le projet de loi de finances. Il y a donc là une vraie incertitude sur laquelle nous devrons interroger le Gouvernement.

Le dernier point de vigilance concerne la lutte contre le réchauffement climatique, avec notamment la conférence des parties qui se tiendra à Paris en décembre 2015. Cette dernière devra aboutir un nouvel accord sur le climat, qui soit applicable à tous et qui permette de maintenir le réchauffement climatique mondial en deçà de 2°C d'ici à la fin du siècle. C'est pourquoi le débat parlementaire à venir sur la transition énergétique devra être l'occasion d'engager résolument la France sur la voie d'une transition vers un modèle décarboné. Je suis convaincu qu'il est absolument nécessaire d'articuler lutte contre le changement climatique et politique de préservation de la biodiversité. Dans son rapport « Planète vivante » de septembre 2014, le Fonds pour la nature (WWF) indiquait que la Terre a perdu la moitié de ses populations d'espèces sauvages en quarante ans, sous l'effet combiné de la dégradation de leurs habitats, des pratiques agricoles, de la pollution et du changement climatique. En Europe, à titre d'exemple, selon une étude publiée le 3 novembre dernier par le journal scientifique Ecology Letters, plus de 400 millions d'oiseaux d'espèces communes ont disparu en 30 ans.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait adopter lors d'une seconde délibération sur l'article 32 un amendement minorant les crédits de la mission de 33 millions d'euros. Cette baisse affecte le programme 113 à hauteur de 4 millions d'euros, le programme 159 à hauteur de 860 000 euros et le programme 174 à hauteur de 800 000 euros.

Les crédits des programmes que je viens de présenter ont certes été en partie préservés, mais ils ne semblent pas à la hauteur des enjeux cruciaux qui nous attendent, non pas dans trois ou cinq ans, mais en 2015. Aucun signal positif n'est donné, à travers ces crédits, concernant le financement de la transition énergétique ou celui de la mise en oeuvre de la nouvelle gouvernance de la biodiversité. En regardant uniquement les crédits, j'aurais plutôt eu tendance, à titre personnel, à vous proposer de donner un avis favorable. Mais il n'y a aucune lecture par rapport aux perspectives importantes qui sont devant nous. C'est pourquoi je vous proposerai, mes chers collègues, de donner un avis défavorable aux crédits de ces trois programmes.

M. Hervé Maurey, président. - Concernant le prélèvement sur les agences de l'eau, outre ce qui a été dit par le rapporteur sur le non-respect du principe qui veut que l'usager paye une redevance pour une destination particulière, on commence concrètement à voir dans nos territoires des difficultés des agences de l'eau à financer des projets. Dans le département dont je suis élu, il y a des collectivités qui ont travaillé pendant des années avec les agences de l'eau sur des projets d'assainissement collectif qui doivent aujourd'hui y renoncer. C'était donc une bonne chose de déposer des amendements pour supprimer le prélèvement.

M. Rémy Pointereau. - Je voudrais féliciter notre jeune rapporteur qui finalement est un rapporteur expérimenté, qui a travaillé déjà beaucoup à l'Assemblée nationale sur les questions de biodiversité et de transition énergétique. Son travail est très argumenté. Je voudrais insister sur la question du prélèvement des agences de l'eau. C'est encore de l'argent en moins pour la mise aux normes des stations d'épuration, pour la recherche sur les écosystèmes et les continuités écologiques, etc. C'est scandaleux, d'autant que ce n'est pas la première fois. Je me souviens que nous avons été confrontés à un prélèvement important lorsque Dominique Voynet était ministre de l'environnement. C'est la raison pour laquelle le groupe UMP s'associe au point de vue du rapporteur avec un avis défavorable.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. - Nous sommes tous conscients des difficultés. Il ne s'agit donc pas d'alourdir les charges en privant l'État de 175 millions d'euros de recettes. Une solution consisterait à laisser l'argent aux agences et à débudgétiser une partie des crédits du programme 113, par le biais d'un amendement sur la deuxième partie que je déposerai la semaine prochaine si mon premier amendement à l'article 16 est adopté. Ainsi, ce serait une opération blanche pour le Gouvernement mais l'argent de l'eau resterait à l'eau. On préfigurerait ainsi le financement de la future Agence française pour la biodiversité.

M. Hervé Maurey, président. - C'est une position de sagesse.

M. Ronan Dantec. - Certains se rappellent que j'étais un peu « grognon » lors de la réunion de bureau où nous avons réparti les avis budgétaires. Finalement, je trouve que c'est une excellente chose que ce soit la majorité sénatoriale et l'opposition nationale qui aient un certain nombre de rapports, et notamment sur l'environnement. Cela donne lieu à des moments tout à fait intéressants. J'espère que le compte-rendu sera fidèle, pour les années qui viennent...

Tout d'abord sur la transition énergétique, je ne suis pas d'accord avec le rapporteur. Je trouve que ce budget est intéressant puisqu'il fonctionne plus en termes de garanties et d'outils mis à disposition des territoires pour faire. Ce n'est pas l'État qui va payer la transition énergétique. J'en tiendrais presque un discours libéral. Mais c'est bien le modèle économique qui permet la transition énergétique. L'État doit créer les conditions de la transition énergétique. L'année qui vient devra dire si les collectivités se saisissent de ces outils financiers. Avec un million de garanties ou de prêts à taux réduit, on peut faire des milliards et engager la transition énergétique à la bonne échelle.

Il reste encore des simplifications administratives sur le développement rapide du renouvelable, sur la maîtrise par les territoires d'un certain nombre d'outils de la transition énergétique comme la distribution, même si j'ai cru comprendre qu'il n'y avait plus beaucoup de soutien sur ce sujet. Mais globalement, je pense que l'État prend les choses dans le bon sens. Il ne s'agit pas de financer les choses, mais permettre de faire. Monsieur le Président, il serait utile que nous ayons une analyse concrète avant la loi de finances de l'année prochaine sur la façon dont les territoires se sont saisis de ces outils de financement et quels sont les éventuels obstacles qui demeurent. Je ne partage donc pas le pessimisme du rapporteur, même si j'ai trouvé que son rapport était très complet et très pédagogique.

Je suis en revanche tout à fait d'accord avec lui sur le Fonds chaleur. À Nantes, nous avons développé, grâce au Fonds chaleur, un réseau de chauffage urbain qui aujourd'hui s'autofinance, ce qui correspondrait à 9 % des émissions de gaz à effet de serre du territoire.

Sur l'eau, je suis globalement d'accord sur le principe qui veut que l'argent de l'eau va à l'eau. Il y a trois ans, nous avions déjà parlé de hold-up sur les agences de l'eau. À l'époque c'était Nathalie Kosciusko-Morizet qui le défendait. Les malfrats ont donc changé mais le hold-up demeure. C'est donc devenu une tradition bien installée au sein de l'État de prendre dans la caisse des agences de l'eau. Il faudrait y mettre un coup d'arrêt. Je rejoins le rapporteur : nous avions là un levier intéressant pour abonder le budget de l'Agence française pour la biodiversité. En outre, beaucoup de lobbies ont fait pression pour réduire le périmètre de l'agence. Or, nous avions là une occasion d'avoir une seule police environnementale, des agents moins spécialisés mais qui interviennent sur l'ensemble du périmètre. Le résultat est peu rationnel et implique plus de dépenses de l'État pour un résultat moindre. Malheureusement, on voit bien qu'il y a un décalage entre le discours général et la confrontation aux cas particuliers. J'espère que le rapporteur sera persuasif pour qu'un jour, toutes les structures soient rassemblées au sein de l'Agence pour la biodiversité. On ne peut pas se lamenter sur le nombre d'oiseaux qui disparaissent et ne pas être capable de relâcher six ours dans les Pyrénées. C'est une vraie faiblesse.

Pour conclure, je crois qu'il y a un double discours, qu'on retrouve sur Ecomouv. Je pense que c'est une bonne chose qu'on n'ait pas inscrit le dédit Ecomouv dans ce budget. Car tant qu'il n'est pas inscrit, l'avenir n'est pas totalement fermé. Or, aujourd'hui, l'État se trouve sur un dédit d'un milliard environ pour une facture annuelle de fonctionnement d'Ecomouv de 250 millions d'euros. Est-ce qu'il est raisonnable de tout arrêter ? Ou peut-on trouver une solution de repli pour garder, y compris peut-être à perte pour quelques années, le dispositif Ecomouv, pour permettre à d'autres de l'utiliser, notamment les régions. On pourrait régionaliser le dispositif, en Alsace par exemple. Mais quels élus défendront ce principe d'une régionalisation d'Ecomouv demain dans la campagne des régionales ? Le problème sur les budgets de l'environnement, c'est qu'au-delà des grandes phrases, quand on entre dans le détail, il y a un fossé qu'on ne franchit jamais.

J'étais donc heureux d'entendre une grande partie des propos du rapporteur. Néanmoins je ne suivrai pas son avis car pour une fois qu'un budget est préservé, il ne faut pas bouder son plaisir.

M. Hervé Maurey, président. - Je tiens à préciser que la mauvaise humeur de Ronan Dantec ne venait pas de la répartition des avis budgétaires entre l'opposition et la majorité mais venait de la répartition au sein de l'opposition.

Mme Odette Herviaux. - Je félicite moi aussi le rapporteur pour son propos très intéressant et documenté, ce dont je ne doutais pas pour avoir vu comment Jérôme Bignon a présidé l'Agence des aires marines protégées pendant des années. J'ai quelques remarques.

Je suis d'accord avec le rapporteur lorsqu'il dit que les crédits ne peuvent pas être en-deçà des enjeux. Mais, comme le disait mon collègue Ronan Dantec, il n'y a pas que les crédits qui comptent, il y a aussi la volonté politique.

Lorsqu'on parle de la préservation du milieu marin, il est vrai que l'on peut regretter l'insuffisance des moyens. Mais, comme je le disais à l'époque où j'étais à l'Agence des aires marines protégées, c'est une bonne chose de se donner les moyens de sa politique, néanmoins on ne peut faire que la politique de ses moyens. Très souvent, je crois que les agences ont un peu tendance à faire grossir leurs besoins et à augmenter un peu la nécessité.

Enfin, sur les problématiques des milieux marins, mon collègue Jacques Cornano voulait également rappeler le problème, tant d'un point de vue de santé publique que de biodiversité, de la pollution marine par les algues sargasses, en Guadeloupe et en Martinique. Il faudra en tenir compte.

Sur le programme 159, j'apprécie votre discours sur l'IGN. J'ai eu l'occasion de rencontrer les personnels du SHOM, le service hydrographique et océanographique de la marine. Il faut mettre en synergie ces organismes pour définir plus finement le trait de côte. On sait qu'avec le réchauffement climatique et avec l'avancée des côtes, nous devrons avoir une cartographie précise et de plus en plus fine.

M. Hervé Poher. - Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur. Il a parlé de transition, de biodiversité, de climat : cela veut dire que dans l'année qui vient, il sera possible de faire beaucoup de choses, de se dépasser et de dépasser nos clivages politiques. En effet, le paysage, la biodiversité, ou encore la nature, c'est autre chose, c'est amoureux davantage que politique. Je vous remercie donc de nous avoir donné un peu d'espoir.

Je regrette néanmoins de ne pas vous avoir pris comme avocat lorsque j'étais président du comité de bassin de l'agence de l'eau Artois-Picardie pendant dix ans. La situation n'était pas facile. J'y ai mis tout mon coeur, toute mon énergie et tout mon temps, avec un seul mot d'ordre : la directive cadre sur l'eau. J'ai mobilisé tout le monde, et notamment les collectivités, pour rattraper ce challenge.

Cela commençait à aller mieux lorsque j'ai été chargé de demander au ministre le report des dates de la directive cadre sur l'eau, à 2021, voire à 2027. Malgré tous les efforts que l'on faisait en Picardie, l'état des eaux était difficile avec les nitrates, les perchlorates, les phosphates, les métaux lourds.

Les agences de l'eau ne font pas de profit. Si les recettes ont augmenté, c'est à cause des taxes pour l'ONEMA ou pour le plan Ecophyto. Ce n'était pas de l'argent qui restait dans les caisses des agences. En Artois-Picardie, pour terminer l'année 2013, on a dû ouvrir de nouvelles lignes de trésorerie. Je ne peux pas accepter qu'on prenne de l'argent aux agences de l'eau. C'est pourquoi je m'abstiendrai sur ces crédits. L'eau doit rester à l'eau, le message est important.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. - Merci de votre écoute à tous. Il est vrai que ces sujets sont très mobilisants et que dans les années qui viennent, nous aurons à travailler sur le réchauffement climatique, l'eau ou encore la biodiversité. Malgré nos sensibilités politiques différentes, malgré nos approches différentes, on doit pouvoir trouver les moyens de se parler intelligemment, c'est la raison pour laquelle nous sommes membres de cette commission du développement durable. Monsieur Dantec, je crois que l'avenir nous départagera sur un certain nombre de points. Je n'ai pas d'hostilité à l'idée du cercle vertueux des collectivités mais ces dernières n'ont pas plus d'argent que l'État. Sur le Fonds chaleur, s'il fonctionne tout seul, tant mieux, mais je demande à voir. Sur l'eau, nous sommes sur la même ligne. Sur l'Agence française pour la biodiversité, les résistances que vous avez évoquées sont réelles. En tant que président de l'Agence des aires marines protégées, j'ai donné mon sentiment à l'époque et il n'a pas été entendu. Ce qui est intéressant dans cette future agence, au-delà de ses missions, c'est son modèle de gouvernance. Par exemple, le fait d'avoir neuf établissements publics pour les neuf parcs nationaux est beaucoup trop lourd.

Sur les parcs marins, il faut compter déjà trente personnes par parc, mais également un backoffice assuré par l'Agence. En comptant cela, nous ne sommes pas très loin des 400 personnes nécessaires que j'évoquais.

Sur l'IGN, j'ajoute que sa fusion avec l'Institut forestier a été très intéressante car on est en train d'y créer une véritable ingénierie de la cartographie dynamique pour connaître notre territoire forestier. Des jeunes en contrat d'avenir qui vont être formés ont même été embauchés.

Merci Hervé Poher pour vos remerciements. Je connais bien l'agence Artois-Picardie. Je sais les ravages de l'industrie et de l'agriculture sur nos sous-sols. Dans ces conditions, c'est à 2040 qu'il va falloir reporter la directive cadre sur l'eau.

Je vous informe à ce sujet que concernant les amendements de suppression de l'article 16 du projet de loi de finances dont nous parlions tout à l'heure et qui viennent d'être examinés en séance, certains ont été retirés et d'autres ont été rejetés. Le Gouvernement a donné un avis défavorable et la commission des finances a demandé leur retrait. Il faudra continuer le combat tout de même car une politique de l'eau sans moyens pour l'assurer n'existe plus.

M. Hervé Maurey, président. - Il est regrettable que le Sénat ait rejeté cet amendement de suppression. Je voudrais dire à Hervé Poher, qui semble un peu embarrassé de ne pas être forcément en accord avec le Gouvernement qu'il soutient, que j'ai également connu cette situation quand j'ai été élu en 2008. J'ai retenu une phrase du président Gérard Larcher qui avait dit à l'époque que la loyauté, ce n'était pas l'inconditionnalité. Quand on est dans la majorité on doit être loyal et voter les textes importants mais on n'est pas obligé d'être d'accord sur tout.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Biodiversité - Transition énergétique » du projet de loi de finances pour 2015.

Mercredi 26 novembre 2014

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Audition de M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN)

La commission entend M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes.

La réunion est ouverte à 10 h 05.

M. Hervé Maurey, président. - Nous sommes très heureux d'accueillir notre ancien collègue Alain Lambert. La simplification des normes, dont il est spécialiste, est au coeur des préoccupations des élus - qu'il s'exprime devant nous pendant le congrès des maires a valeur de symbole. Le coût des nouvelles normes (6 milliards d'euros entre 2008 et 2011) semble encore plus difficile à supporter avec la baisse historique des dotations aux collectivités territoriales. Pour se pencher sur ce problème, la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a désigné un premier vice-président, Rémy Pointereau, chargé de la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Vous exercez depuis le mois d'avril, à titre expérimental et pendant un an, le rôle de médiateur des normes entre les collectivités territoriales et l'État. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) que vous présidez a été créé par la loi du 17 octobre 2013, issue de la proposition de loi de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur. Il remplace la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), avec des compétences élargies. Il doit être systématiquement consulté sur l'impact technique et financier des textes réglementaires, des projets de loi et même des actes de l'Union européenne. Il est aussi compétent sur le stock de normes - comment l'appréhendez-vous ?

Le CNEN peut s'autosaisir, être saisi par le Gouvernement ou par les commissions permanentes du Parlement. Il peut aussi être saisi par les collectivités territoriales : il faut pour cela une saisine par cent maires, dix présidents de conseils généraux ou deux présidents de conseils régionaux.

Le CNEN a été installé en juillet dernier, mais vous connaissez bien le sujet, sur lequel le Gouvernement vous avait notamment chargé d'une mission avec Jean-Claude Boulard. Quelques membres du CNEN se sont plaints des délais très courts octroyés pour l'examen des textes. Le délai de six semaines peut en effet être réduit à quinze jours, voire à 72 heures, en cas d'urgence. Or, comme au Sénat, l'urgence semble fréquemment invoquée. Comment travaillez-vous ? Quels sont vos moyens ? Comment allez-vous vous attaquer au stock de normes existantes ?

Il se murmure que vous auriez émis un avis défavorable au projet de loi sur la transition énergétique. Pourquoi ? Les parlementaires n'ont-ils pas leur part de responsabilité dans l'inflation normative ? En Allemagne, ils savent supprimer des textes. Je me souviens qu'en 2009 le président de la République, recevant les maires de France à l'Élysée, leur avait déclaré que pendant la dernière année de son mandat, on ne légifèrerait plus, mais qu'on se contenterait de faire le bilan des lois déjà votées et d'en supprimer, au besoin, certaines. Cette démarche m'avait parue excellente. Hélas, elle n'a pas été mise en oeuvre...

M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). - Sénateur honoraire, c'est un bonheur pour moi de revenir parmi mes collègues. La profusion des normes freine l'action publique et coûte cher. C'est pourquoi la CCEN a été créée en 2007. Entre septembre 2008 et juin 2014, elle a rendu 1 400 avis : les 1 400 textes considérés ne nous ont pas tous paru indispensables... Le bilan de la CCEN a été publié, vous le connaissez. C'est à l'initiative du Sénat qu'elle a été transformée en CNEN.

Nous n'étions d'abord, à la CCEN, que quelques moines-soldats, qu'on pouvait compter sur les doigts d'une main. La participation à une bonne vingtaine de réunions par an n'y était aucunement rémunérée. Au CNEN, nous sommes plus nombreux, ce qui a changé notre manière d'examiner les textes : nos nouveaux collègues ne s'imaginaient pas placés sous un feu de mitraillette ! Les séances durent plus longtemps, le nombre d'avis défavorables est plus important ; dans le passé nous nous efforcions de trouver avec les administrations centrales des rédactions acceptables. Les nouveaux membres du CNEN, tous d'excellente qualité, ont rapidement assimilé la culture de la CCEN. Les sensibilités politiques n'apparaissent pas et je veille à ce qu'il n'y ait pas de clivage entre les différents échelons territoriaux, afin que nous parvenions à des prises de position unies face à l'administration de l'État. Notre rythme de travail est lourd : si les Premiers ministres successifs depuis M. Fillon ont tous décidé d'un moratoire sur les normes, il nous revient toutefois d'en informer l'administration, qui l'ignore tant elle est parfois déconnectée de la volonté politique.

Notre travail sur les textes réglementaires marche bien, car nous avons pour interlocuteurs les administrations qui les ont rédigés. Lorsqu'elles prétendent s'appuyer sur la volonté du législateur, nous nous en assurons au prix d'un travail de bénédictin : très souvent, cette transcription a été menée avec une telle élasticité que nous retrouvons dans le règlement des amendements que vous aviez rejetés. Or nous ne reconnaissons pas à l'administration la légitimité que confère le peuple français. Et nous le lui disons.

Pour les projets de loi, en revanche, sur lesquels nous sommes désormais compétents, le rythme de la procédure législative rend notre travail peu opératoire, parce que la production législative s'effectue à flux tendu. Saisis en 72 heures sur un projet de 250 pages, qui sera modifié au cours des débats, nous pouvons tout au plus alerter le Gouvernement sur d'éventuelles difficultés qu'il susciterait pour les collectivités territoriales.

Nous avons en effet émis un avis défavorable au projet de loi sur la transition énergétique. Nous aurions pu nous abstenir collectivement, pour laisser les représentants de l'administration émettre un avis favorable. Nous le faisons lorsque nous considérons que le collège élu ne dispose pas d'éléments suffisamment probants pour s'opposer au texte ou pour l'approuver. En la circonstance, nous avons choisi d'émettre un avis défavorable qui signifie que soit il s'agit d'une proclamation susceptible de réunir un consensus assez large, soit il s'agit d'un dispositif normatif, que nous ne pouvions approuver en l'état.

Le Conseil d'État a évalué le stock de normes à environ 400 000 textes. Les examiner au même rythme que le flux prendrait 2 000 ans. Les solutions que je défends pour les traiter n'ont pas encore recueilli un avis très favorable de la Commission. À mon avis, nous devrions déclasser un grand nombre de textes : nous ne saurions travailler au cas par cas. Ce qui a pris la forme d'un décret peut souvent être requalifié en arrêté, un arrêté en circulaire, une circulaire en guide de bonnes pratiques.

Nous devons également recourir aux nouveaux moyens technologiques. Déjà, il y a trois ou quatre ans, les textes que les administrations n'avaient pas mis en ligne dans un délai d'un an n'ont plus été opposables, ce qui ne signifie pas qu'ils n'existaient plus. C'est une excellente méthode : parler d'abrogation suscite de trop nombreuses oppositions. Grâce à ce déclassement quasi industriel, l'administration fera le travail de tri : elle se précipitera pour mettre en ligne les textes importants, et oubliera les autres. Ainsi, le stock fondra rapidement. Les juristes du Conseil d'État ou du Conseil Constitutionnel que j'ai pu consulter sont parfaitement conscients du caractère déraisonnable de notre stock.

Nous nous sommes répartis en trois formations spécialisées pour l'examiner: une première est chargée des textes issus des ministères des transports, de l'urbanisme, de l'environnement et des travaux, une deuxième pour la sphère des affaires sociales et la troisième pour tout le reste. Toutefois, avec le rythme actuel, ces formations spécialisées n'ont guère le temps de se réunir.

Ayant consacré trente-cinq années de ma vie au droit, je suis frappé que la France cède à la tentation permanente d'écrire ce qui semble être la vertu, sans nous en croire capables. Est-ce une manière d'expier ce péché ? Le droit n'a jamais engendré la vertu ; il n'est qu'un élément de contrainte. Dans nos sociétés, mieux vaut faire appel à l'éthique et à la responsabilité individuelle que de brandir sans cesse des sanctions inapplicables car disproportionnées.

M. Hervé Maurey, président. - Merci pour cet exposé passionnant.

Mme Évelyne Didier. - Il m'a ravie !

M. Rémy Pointereau. - Je vous remercie de tout le travail que vous effectuez en ce domaine depuis quelques années déjà. Le président Larcher a souhaité renforcer notre délégation aux collectivités territoriales en mettant l'accent sur la simplification des normes, car il s'agit de la préoccupation principale des élus, bien avant la réforme territoriale : la profusion de normes a un coût et les dotations sont en baisse... Trop de rapports sont restés lettre morte, il faut désormais passer aux actes. L'inscription dans la constitution du principe de précaution a certainement accéléré l'inflation normative. Ne faudrait-il pas le revoir, l'aménager ? Nous souhaitons que soient évaluées les normes, notamment au regard de leur coût de mise en place et d'application. Lorsqu'elles sont imposées par l'État, par les régions ou par les fédérations sportives, qui paie ?

M. Benoît Huré. - Prescripteur-payeur !

M. Rémy Pointereau. - L'abrogation de textes est toujours difficile, car elle suscite des oppositions. Essayons, plutôt, de légiférer moins, de supprimer les textes obsolètes, de dépoussiérer les codes. Je souhaite que nous travaillions ensemble de manière utile et fructueuse.

M. Hervé Maurey, président. - Je ne doute pas que vous y arriverez. Les parlementaires portent une part de responsabilité, en votant sans cesse de nouveaux textes sans évaluer systématiquement les anciens. C'est ce manque d'évaluation qui explique la rareté des abrogations.

M. Charles Revet. - Écoutant cette présentation simple et détaillée, je me suis souvenu de ce préfet expliquant aux 250 nouveaux maires du département qu'il recevait tous les matins une telle masse de textes qu'il était incapable de les lire : comment les appliquer ? Sur les 1 400 avis que vous avez déjà rendus, combien portaient sur des textes de loi, combien sur des textes réglementaires ? Certains portaient-ils sur des circulaires ministérielles ? Ayant déjà effectué plusieurs mandats, j'ai souvenir de projets de loi de 8 à 15 articles contre 60 ou 70 maintenant, sans parler des articles qui donnent au Gouvernement le soin de légiférer par ordonnance. Combien de textes pourraient faire l'objet d'un moratoire ? Évaluez-vous l'impact, en termes d'allongement des délais et de coûts supplémentaires, de l'application des nouvelles normes ?

M. Hervé Maurey, président. - M. Lambert m'indique que chaque jour paraissent 320 pages de textes nouveaux.

Mme Évelyne Didier. - Oui, nous devons battre notre coulpe. Rappelons-nous le texte sur les risques technologiques et naturels... Simplifier les normes n'est pas une tâche aisée. Il importe d'envisager chaque norme dans un contexte global : comment le faites-vous ? Quelle est votre méthode pour travailler en amont avec l'administration centrale ? Un tel travail est difficile pour le législateur, surtout lorsque nous sommes dans l'opposition.

Je ne suis pas d'accord avec ce qui a été dit du principe de précaution : celui-ci n'a jamais occasionné de blocage. Ce sont surtout les entreprises qui le critiquent... Il y a encore une prise de conscience à opérer en ce domaine.

Comment publiez-vous vos avis ? Le législateur devrait toujours les avoir en tête. Nous devrions, d'ailleurs, systématiquement lire le chapitre entier du code dans lequel s'insère la loi que nous votons. Je salue, monsieur le Président du CNEN, vos efforts pour faire prévaloir la volonté du législateur sur celle de l'administration, même s'il s'agit souvent de la lutte du pot de fer contre le pot de terre...

M. Charles Revet. - Toujours !

M. Alain Lambert. - Nous nous réjouissons que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales s'empare du sujet. Nous sommes même prêts à venir siéger systématiquement devant elle, car nous souhaitons que les chambres du Parlement se mobilisent et s'emparent du sujet.

Bien que j'aie voté contre le principe de précaution, je constate loyalement que depuis sept ans, il n'a pas été à l'origine des textes qui nous ont été proposés. À mon avis, il s'agit surtout d'un problème de jurisprudence. Faut-il l'abroger ? C'est une question politique... L'évaluation ex ante est toujours sujette à caution. Mieux vaut une évaluation ex post. Pourquoi ne pas réclamer une réévaluation, après un an, de toutes les études d'impact qui avaient été annexées aux projets de loi ? Si elle révèle un écart, il sera justifié de reprendre les textes concernés.

Prescripteur-payeur ? Si vous parveniez à introduire dans la loi le principe selon lequel les dépenses décidées par le pouvoir réglementaire viendront en déduction de l'effort demandé aux collectivités territoriales dans la réduction des déficits publics, vous saisiriez à la gorge les administrations centrales et la direction du budget reprendrait la main sur la production réglementaire.

Le document intitulé  « La qualité de la loi », rédigé par les services du Sénat, dit tout. Si nous rédigions aussi bien que Portalis, nous aurions moins de difficultés... Souvent, le détail porté par les amendements figurerait plus utilement dans l'exposé des motifs. Le dispositif législatif doit rester simple et général.

Nous essayons d'envisager chaque mesure dans le cadre d'ensemble dans lequel elle s'insère : nous ne faisons pas de l'épicerie de détail... Il en est cependant des règlements comme des lois, des cavaliers y apparaissent, et ceux-là ne risquent pas les foudres du Conseil constitutionnel. Nous travaillons avec les associations d'élus : AMF, ADF, ARF. Nous ne délibérons pas sans leur avis préalable. Nous interrogeons également nos services dans nos collectivités, de manière à ne pas être trop loin de la réalité. Nos avis sont publiés sur Internet.

Je ne connais pas la répartition de nos 1 400 avis entre mesures législatives et réglementaires. En tout cas, ils ne portent pas sur des circulaires ministérielles. Je n'ai pas non plus de statistiques sur le moratoire. Les administrations se disent dans l'obligation de prendre les décrets d'application des textes votés par le Parlement. Si nous faisons l'expérience de laisser un mois de liberté aux collectivités territoriales, bien des choses se débloqueraient à cette occasion ! C'est un peu ce qui s'est produit pendant la crise financière. Une évaluation ex post montrerait certainement que les résultats ont été excellents.

M. Jean-Jacques Filleul. - Votre présentation m'a beaucoup appris. Nous sommes tous favorables à la simplification des normes, dont la profusion nuit à l'action publique. Sur la transition énergétique, votre vision diffère de celle de M. Jean Jouzel, que nous avons auditionné, et qui est très favorable à cette loi. Nous entendrons aujourd'hui la ministre.

Comment évaluez-vous le coût d'une norme ? Par exemple, combien coûte le fait d'imposer un ascenseur pour tout immeuble de plus d'un étage ? Intervenez-vous sur les normes émises par le Parlement européen ? Le Gouvernement a annoncé qu'il diminuerait chaque trimestre le nombre de normes de cinquante ; participez-vous à ce travail ?

Mme Chantal Jouanno. - Jean Jouzel a souligné l'écart entre les objectifs ambitieux de la transition énergétique et les moyens. Ayant porté une grande partie du Grenelle II, j'ai reconnu, en sortant de l'hémicycle, que nous avions créé un monstre : une adaptation de la fiscalité aurait été plus efficace que ces textes extrêmement normatifs. J'aimerais connaître votre avis sur ce point.

Comment la procédure de moratoire fonctionnerait-t-elle ? Les textes non publiés par les administrations ne seraient-ils plus appliqués ? Quelles conséquences vos avis ont-ils ? Suffisent-ils, le cas échéant, pour que le gouvernement remette son ouvrage sur le métier ? Pourrait-on imaginer que, dans leur domaine de compétence, le pouvoir réglementaire soit confié aux collectivités plutôt qu'aux administrations centrales, enclines à verrouiller les dispositions législatives ? Je sais, pour avoir été chef du bureau des statuts de la fonction publique territoriale, que si la loi ne fait pas la vertu, l'administration croit pouvoir prévenir le vice, en tout cas celui des élus, en multipliant les textes. Pourrait-on, enfin, inscrire dans la loi le droit des collectivités à l'expérimentation ? Le principe juridique fort de la charte de l'environnement est celui de responsabilité, plutôt que celui de précaution, dont les conditions d'application sont rarement réunies, comme le notait le doyen Gélard.

M. Jean-Claude Leroy. - On apprenait jadis dans les facultés de droit ce qu'est le principe de précaution juridique, en particulier par rapport aux circulaires. La vraie question que pose le déclassement d'arrêtés, c'est la nature juridique de la circulaire. C'est elle qui, souvent, dénature la loi, alors qu'elle n'a qu'une valeur interprétative. J'appelle à la plus grande prudence à l'égard de ce déclassement.

M. Gérard Miquel. - J'ai beaucoup appris, en travaillant dans cette commission aux côtés d'Alain Lambert, sur la capacité de l'administration à produire des textes extrêmement complexes, qui se prêtent à tous les recours possibles et ne tiennent pas compte de la réalité du terrain. Il faut ensuite que nous nous battions pour les amender. La question de Chantal Jouanno est très pertinente : les collectivités méritent, après tant d'années de décentralisation qu'on leur laisse davantage de responsabilités. L'interprétation des normes par les fonctionnaires des DREAL pâtit de leur éloignement du terrain : trop restrictive, elle freine la réalisation d'un grand nombre de projets. Cela ressort d'autant mieux si l'on compare notre pratique de transposition des normes à celle des pays voisins. Elle nuit à la compétitivité des entreprises françaises et suscite l'incompréhension de nos concitoyens. Par exemple, la protection des espèces devrait être plus nettement limitée à celles qui sont réellement menacées. Les délais d'instruction des dossiers sont beaucoup trop longs, surtout pour les communes qui, comme celle dont je suis maire, sont classées Natura 2000 : l'instruction d'un projet demande alors la durée d'un mandat. Le principe de précaution, que je n'avais pas voté moi non plus, est la source de tous les contentieux, et le tribunal administratif a l'éternité devant lui.

M. Hervé Maurey, président. - Je pensais en vous écoutant à une remarque du préfet de mon département, précédemment en poste dans les Pyrénées-Orientales : au nom de la même norme européenne, les captages dans une rivière de ce département sont interdits aux agriculteurs français et autorisés à leurs voisins espagnols.

M. Alain Fouché. - Les maires se plaignent des difficultés qu'engendrent les normes : ainsi l'obligation de faire analyser l'air dans les écoles maternelles, moyennant 2 000 ou 3 000 euros, alors qu'il est certainement bien plus sain que celui du métro. Le Nord-Vienne, qui prépare l'implantation du cinquième Center Park, affronte pour cela toute la complexité des normes. La baisse des effectifs des fonctionnaires d'État expliquerait-elle que, faute de véritable pouvoir, ils se consolent en exerçant de plus en plus ceux de blocage et de sanctions ?

Outre les normes définies par l'État, nous nous heurtons à celles édictées par les fédérations sportives : les communes ont par exemple l'obligation de construire, sur leur stade de football, un local destiné aux arbitres handicapés. Qui peut s'interposer ? L'État ? Les élus ? Encore faudrait-il qu'ils s'organisent pour exercer une pression.

Les préfets exerçaient dans le passé un rôle de coordination des élus et des services, ainsi que d'interprétation des textes, ce qui faisait avancer les dossiers. Le rétablir ferait avancer les dossiers dans les départements.

M. Michel Raison. - Celui qui a un caillou dans sa chaussure peut soit se déchausser pour s'en débarrasser, soit continuer à marcher en prenant de l'aspirine. C'est cette seconde possibilité que nous semblons avoir choisie. J'ai vu Jean-Luc Warsmann se démener à l'Assemblée pour dépoussiérer les textes. L'excès de normes résulte du déséquilibre entre le pouvoir de l'administration et celui du Parlement ; pour autant, nous ne pouvons nous dédouaner en avouant notre impuissance, encore aggravée par le cumul des mandats. J'ai fait l'expérience, en tant que rapporteur, de l'inadéquation des décrets d'application aux textes votés. Les administrations déconcentrées ont été affaiblies, tandis que l'administration centrale, toujours aussi prospère, continue de produire des règlements qui déforment ce que les parlementaires ont voté. Les ministres ne sont pas, eux non plus, exempts de responsabilités : ils ne savent pas toujours ce que contiennent les textes qu'ils défendent et sont parfois incapables de faire plier leur administration. Avant de prendre des pastilles contre le cholestérol, commençons par manger moins de saucisson et de fromage !

M. Benoît Huré. - Je suis moi aussi rassuré de voir Alain Lambert assumer cette mission importante. Le poids de nos normes, si nous n'y prenons garde, nous nuira davantage dans la compétition internationale que le coût du travail ou de l'environnement. Il y a à l'arrière-plan un problème sociétal profond : la peur du risque. Dans un monde judiciarisé, chacun cherche une protection. Les élus ont aussi leur part de responsabilité : ils multiplient les amendements et les prises de parole pour exister dans un système médiatisé. Un parlementaire expérimenté me disait un jour que nous devrions méditer ce proverbe chinois : « Il faut à l'homme quatre ans pour apprendre à parler, toute une vie pour apprendre à se taire ». L'administration se drape dans l'intérêt général pour produire des interprétations des textes qui ne sont pas même cohérentes d'un lieu à l'autre d'un département. L'administration centrale s'est renforcée, alors que les administrations opérationnelles de l'État (éducation, santé) s'affaiblissaient. Loin d'être démagogique, la notion de prescripteur-payeur pourrait utilement interpeller le ministère du budget.

J'ai travaillé jadis, en tant que responsable agricole, à l'élaboration de normes européennes visant à réduire les distorsions de concurrence. Ces normes servent souvent d'alibi démagogique, au détriment de l'Europe. La norme européenne, oui, toute la norme européenne, mais rien que la norme européenne. L'administration centrale de chaque État membre produit un vade-mecum pour la transposer : dans les pays du Sud de l'Europe, une simple page suffit ; dans les pays du nord, deux feuilles ; en France, dix-sept. Tout l'art de notre administration consiste à transposer les normes communautaires tout en conservant les normes nationales.

Un préfet en fin de carrière dans mon département disait aux jeunes énarques pétris de certitudes qui composaient ses équipes : « Sachez qu'un fonctionnaire ne devrait être autorisé à dire non à un pétitionnaire qu'après avoir exploré toutes les possibilités de lui dire oui ».

M. Jérôme Bignon. - Il y a toujours, entre la simplification et le simplisme, une marge qu'il faut se garder de franchir. La complexité vertigineuse de notre univers est aggravée par l'internationalisation des problèmes - je me rappelle avoir eu les pires difficultés, en tant que député, pour transposer une directive relative à la propriété intellectuelle, le droit français étant radicalement différent de la common law - ainsi que par leur judiciarisation : comme on porte plainte pour un oui ou pour un non, 80 préfets et sous-préfets sont actuellement mis en examen. Le troisième facteur de complexité est la décentralisation : j'ai eu à gérer un schéma d'aménagement et de gestion des eaux sur la Bresle, un petit fleuve côtier entre Normandie et Picardie ; les DREAL de chaque région ne s'entendant pas du tout, j'ai dû exiger qu'ils s'adressent à la centrale pour arbitrage.

La complexité de la jurisprudence, variant d'un tribunal administratif à l'autre, vient enfin aggraver la situation. Il faut dix ans pour que le Conseil d'État harmonise la jurisprudence. Si des progrès ont été accomplis en matière de propriété intellectuelle ou de pollution maritime, c'est parce que des juridictions ont été spécialisées.

Les collectivités d'outre-mer ont une capacité d'adaptation locale des lois et règlementations dont nous pourrions nous inspirer.

M. Jacques Cornano. - Quelles économies ou recettes attendez-vous de l'intervention du CNEN ?

M. Alain Lambert. - Les divergences de points de vue que vous avez constatées ne sont pas liées aux sensibilités politiques, mais à des différences d'approche : le responsable politique en charge de définir les grands objectifs d'une loi les présentera d'une manière générale, sans entrer dans les complexités induites. À chacun son rôle.

Des progrès considérables ont été accomplis depuis sept ans quant au coût financier des normes. Nous travaillons à partir de fiches d'impact, obéissant elles aussi à une norme. Si elles n'ont pas été bien remplies, nous pouvons refuser de délibérer. Il est vrai que certains impacts sont réellement impossibles à calculer...

Quant aux normes européennes, il est essentiel de distinguer si elles font l'objet d'une transposition pure et simple ou si elles comportent des dispositions françaises. Les instructions des Premiers ministres successifs encourageant les transpositions simples ne sont pas venues à bout de la maladie française qui consiste à tout vouloir réécrire en concepts juridiques français. Les juridictions en arrivent à se demander si la traduction française d'un concept anglo-saxon est la bonne. La transposition pure et simple est la solution la plus sage, mais elle demande un combat permanent.

Les annonces du gouvernement portent sur les simplifications pour les entreprises, monsieur Filleul, non pour les collectivités territoriales.

Le pouvoir réglementaire est un vrai pouvoir, non de bavardage, mais de majesté. S'il consiste à décider, il peut consister également à supprimer ou à déclasser un décret pour en faire une circulaire. Les administrations ont systématiquement choisi le type de texte réglementaire le plus élevé afin, de « donner plus de solennité ». La belle réponse ! Autant écrire en rose ou en vert... Acceptons l'idée de déclassifier certains textes, sans craindre un procès en sorcellerie politique : on ne supprime pas les dispositions qu'ils portent, on en réduit simplement la force.

Si l'État ne suit pas toujours nos avis quand ils reposent sur des considérations financières, il en tient compte de près de la moitié de l'ensemble de ceux que nous émettons : nous avons une influence réelle. Il est vrai qu'elle diminue à proportion de nos avis défavorables secs, avec lesquels l'administration ne se sent guère obligée de composer.

Le pouvoir réglementaire des collectivités locales est un sujet très intéressant. Le droit est ouvert depuis la réforme constitutionnelle de 2003. Je suis favorable à cette évolution pourvu que le pouvoir réglementaire local soit, dans un premier temps, négocié avec le pouvoir réglementaire central, et que les textes lui soient soumis pour avis, peut-être conforme, de manière à ce que le savoir-faire normatif particulier puisse entrer dans les esprits.

Le pays du monde où la gestion publique a été la plus réfléchie est le Canada. Il a introduit, outre le principe de responsabilité, un principe d'imputabilité : si un fonctionnaire a pris une décision, catastrophique à terme, alors que toutes les informations dont il disposait en faisaient la seule légitime, la décision lui sera imputée sans que l'on recherche sa responsabilité personnelle. Responsabilité et imputabilité ont été déconnectées. Beaucoup de fonctionnaires français approuveraient l'application de cette distinction, notamment en matière environnementale.

Je ne suis pas en état de relever le défi de parler de la nature juridique de la circulaire. Le pouvoir de majesté des États, qui la fonde, a été sérieusement érodé au fil de l'histoire juridique et des traités européens : le jour où l'on m'opposera une circulaire, je saisirai la CEDH, et je serai sûr d'avoir gain de cause - certains contentieux permettraient d'ailleurs de remettre l'église au milieu du village.

Les pays voisins du nôtre s'approprient le droit européen par transposition pure et simple, quitte à prendre ensuite une disposition nationale, les deux restant nettement séparés. Cela préserve la confiance des fonctionnaires européens, qui ne prennent pas toujours bien qu'on leur impute des dispositions insérées dans leurs textes par le législateur national.

Il aurait fallu, au moment des deux grandes lois de décentralisation, transférer beaucoup plus de fonctionnaires. Les effectifs des administrations centrales, privés de leurs anciennes missions opérationnelles se consacrent désormais à la réglementation et au contrôle, d'où la multiplication des textes. Nous avions à la direction des routes des ingénieurs remarquablement compétents ; ceux qui ne sont pas partis dans le privé font aujourd'hui de la réglementation et du contrôle, puisque nous n'avons plus d'investissements routiers.

Les fédérations sportives constituent le seul cas d'un droit offshore, sans support national ni international, c'est une forme de droit mondial parfaitement indépendant. Les fédérations des grandes villes et des départements doivent s'organiser entre elles pour leur parler d'égal à égal. Le ministère des sports fait ce qu'il peut...

Mme Chantal Jouanno. - Oui !

M. Alain Lambert. - Michel Raison a développé une fresque à laquelle je me bornerai à rajouter ce détail : nous avons, de fait, choisi un système dans lequel un ministre dure un ou deux ans. C'est à peine le temps d'apprendre le nom de ses collaborateurs, pas celui de rétablir des équilibres institutionnels. Le parlementarisme rationalisé de la Ve République a des limites qu'il s'agit maintenant de repousser. Le parlement est bien plus puissant qu'il ne l'imagine lui-même, dix fois plus par le contrôle qu'il exerce que par les textes qu'il élabore.

La seule manière d'écrire le droit à la Portalis, c'est de se fixer un nombre maximum de signes. Lorsque les maires, que nombre d'entre vous êtes encore, célèbrent un mariage, ils prononcent depuis 1804 la même formule « Chaque époux contribue aux charges du mariage à proportion de ses facultés ». Aucun toilettage ne l'améliorera.

M. Hervé Maurey, président. - C'est tout à fait vrai. Nous n'avons obtenu qu'à grand peine de ne plus devoir lire un article sordide sur la solidarité entre époux pour la dette.

M. Alain Lambert. - Jérôme Bignon nous a invités à ne pas confondre simplification et simplisme. Nous n'en sommes pas là : le grand nombre de questions concrètes qui nous sont posées nous prémunit contre cette confusion. Nous savons désormais que nous devons séparer disposition juridique et caractéristiques techniques. Le texte de droit peut définir des obligations, qui se traduisent par des dispositions techniques séparées.

Les économies et les recettes proposées figurent clairement dans les fiches d'impact qui nous sont présentées et dans les statistiques que nous produisons sur le coût net des mesures adoptées chaque année. Bref, ne légiférez pas trop, joignez-vous plutôt aux travaux du CNEN.

M. Hervé Maurey, président. - Merci, monsieur le Président, vous nous avez beaucoup appris sur les normes dans notre pays. Nous nous efforcerons de suivre les pistes de travail que vous nous avez données.

Loi de finances pour 2015 - Crédits « Prévention des risques - Météorologie » - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 15 heures.

M. Hervé Maurey, président. - Le délai limite pour le dépôt des amendements sur la proposition de résolution européenne n° 80 sur le paquet déchet est fixé au lundi 1er décembre à 12 heures. Je vous rappelle que Mme Billon est notre rapporteure sur ce texte.

Je cède à présent la parole à notre nouveau rapporteur pour avis sur les crédits de la prévention des risques et de la météorologie.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - J'ai l'honneur de vous présenter, pour la première fois, l'avis budgétaire relatif au programme 181 « Prévention des risques », au programme 170 « Météorologie » et au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ». Ils sont dotés au total de 2,9 milliards d'euros, soit 43 % des 6,65 milliards ouverts au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Sans surprise, ces crédits diminuent, le ministère de l'écologie n'étant pas prioritaire dans ce projet de loi de finances.

Le programme 181 rassemble les crédits attribués aux politiques de prévention des risques naturels, des risques technologiques, des risques pour la santé d'origine environnementale et du devenir des sites miniers. En 2015, ce programme sera doté de 304 millions d'euros en autorisations d'engagement et 249 millions en crédits de paiement, en baisse respectivement de 20,4 % et 0,1 %. Les autorisations d'engagement diminuent fortement car les fonds affectés aux plans de préventions des risques technologiques (PPRT) après la loi de 2003 faisant suite à la catastrophe d'AZF à Toulouse ont été diminués : les besoins avaient été initialement surévalués. La première action du programme, 55 % des crédits, comprend les mesures destinées à prévenir les risques technologiques et finance les PPRT. Les crédits étaient supérieurs aux besoins, sans doute, mais le retard pris dans la mise en place des PPRT du fait des coûts d'expropriation et des travaux de consolidation du bâti explique aussi l'évolution du montant des crédits.

Réduire le risque à la source a impliqué de revoir les études de dangers avec les industriels. Cette phase a permis de réduire l'emprise des PPRT sur les territoires - de 350 kilomètres carrés dans les zones urbanisées. Au 1er août 2014, sur les 407 PPRT à réaliser, la quasi-totalité a été prescrite et 76 %, soit 311 plans, ont été approuvés. L'objectif est d'avoir approuvé 90 % des PPRT fin 2014 et 95 % fin 2015.

L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, (Anses) est financée à hauteur de 7,4 % par le programme 181. Cette agence est née de la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset). Le projet de budget prévoit d'allouer à l'Anses 94 millions d'euros, comme en 2014. Le plafond d'emplois de l'agence sera de 1 281 ETP. En revanche, les missions vont s'élargir en 2015, puisque la loi d'avenir pour l'agriculture du 13 octobre 2014 a prévu le transfert à l'Anses des délivrances des autorisations de mise sur le marché (AMM) pour les produits phytopharmaceutiques et matières fertilisantes. Avec ses onze laboratoires, l'agence dispose en effet d'une solide expérience en matière d'évaluation scientifique des dossiers de demande d'AMM, reconnue en France et en Europe. Elle sera demain en charge de délivrer, retirer et modifier ces AMM. L'agence ne risque-t-elle pas d'être à la fois juge et partie ? Ce transfert de missions et de responsabilités va modifier son positionnement : l'organisation interne devra être revue afin que l'évaluation et la gestion du risque pesticides se fassent de manière transparente et performante.

La loi d'avenir pour l'agriculture a également confié à l'Anses le pilotage d'un nouveau réseau de phyto-pharmacovigilance à l'échelle du territoire, qui fonctionnera sur le modèle des réseaux de pharmacovigilance en médecine humaine. Le réseau devra faire remonter les signaux, même faibles, comme cela se pratique pour le médicament.

En raison de ces nouvelles missions, le plafond d'emplois de l'agence augmente de 10 ETP pour deux ans. C'est encourageant. Mais 2016 et 2017 seront marquées par deux baisses successives de 5 ETP, ce qui signifie que la prise en charge des nouvelles missions de l'Anses devra se faire par réorganisation interne sur l'effectif existant. Le directeur général adjoint chargé des ressources a indiqué qu'il manquait 4 millions d'euros pour boucler le financement du dispositif. Pourquoi ne pas envisager une taxe additionnelle à la taxe sur le chiffre d'affaires pour les distributeurs de produits phytopharmaceutiques, proportionnelle au volume des ventes et à très faible taux, à l'image de ce qui se fait pour les médicaments vétérinaires ? L'Anses le propose et cette mesure pourrait être opportunément votée dans la loi de finances rectificative.

L'année 2013 a été marquée pour l'Anses par un effort budgétaire considérable, avec une diminution brutale de 50 ETP, ce qui avait entraîné la restructuration des laboratoires de recherche. Or, le lien entre recherche et expertise est important dans le domaine de la santé publique. Nous devons donc être prudents : de nouvelles contraintes budgétaires feraient perdre de vue certains risques sanitaires et affaibliraient la réaction de la France en cas de crise. Les responsables de l'agence estiment leur retard sur des dossiers d'évaluation de pesticides - dont certains extrêmement toxiques - à un an et demi.

La prévention des risques naturels est dotée de 40 millions d'euros, en progression de 6 %, afin de poursuivre les actions menées dans la prévention des inondations : mise en oeuvre du plan national submersions rapides, appel à projets des programmes d'actions de prévention des inondations (Papi), mise en oeuvre de la directive sur les inondations et l'élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI). La loi métropoles a créé une nouvelle compétence de gestion de l'eau et des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi), confiée aux communes et leurs groupements. Les premières dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2016. L'année qui vient sera mise à profit pour organiser l'exercice de la nouvelle compétence et préparer l'instauration de la taxe prévue. Nous en reparlerons l'année prochaine. En juin 2013, les Pyrénées ont subi de graves inondations et certaines communes et EPCI n'ont plus aucun moyen propre pour financer des travaux, reconstruire des murs de rétention par exemple, malgré l'aide de l'État à 80 %. J'ai demandé au sous-préfet et au préfet de région d'accepter que les chantiers commencent avec la part apportée par l'État.

Le contrôle de la sûreté nucléaire, confié à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), représente 18 % des crédits du programme. Les crédits consacrés au contrôle de la sûreté nucléaire et à la radioprotection sont en très légère hausse de 0,04 %. Je suis très inquiet, après l'audition de M. Chevet, responsable de l'ASN. Le coût du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection augmentera dans les années à venir. Les exigences sociétales s'accroissent : nos concitoyens exigent de plus en plus de transparence. L'activité de l'ASN va se développer. L'accident de Fukushima rehausse les normes de sûreté. De nombreuses centrales françaises arrivent en fin de vie et la question se posera de savoir s'il faut les prolonger de dix ans ou plutôt financer des équipements de type EPR, alors que celui de Flamanville est arrêté depuis un an. L'Autorité devra examiner le projet mené par l'Andra de stockage profond de déchets radioactifs, Cigeo. Enfin, le projet de loi relatif à la transition énergétique, en cours de discussion, pose le problème du démantèlement de certaines installations.

L'activité de l'ASN va s'accroître dans les années à venir, que l'on ferme certaines centrales ou que l'on prolonge leur durée de vie. L'Autorité devra y faire face, tout en maintenant une exigence maximale pour la sécurité des populations. C'est pourquoi il est impératif de réformer le financement de la sûreté nucléaire. Depuis la loi de finances pour 2000, la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) est affectée au budget général. Les crédits correspondant à la mission de contrôle des installations nucléaires, financés par cette taxe, ont été inscrits au budget. Pour autant, quand la taxe collecte 576 millions d'euros, l'ASN n'en reçoit qu'un peu plus de 300. Nous connaissons les numéros de jonglage de Bercy, mais il est regrettable que le nucléaire en soit victime : le produit de cette taxe doit revenir à l'ASN.

Dans son rapport d'information de juin dernier sur la sûreté nucléaire, notre collègue de la commission des finances, Michel Berson, relevait que les budgets des autorités belge, espagnole et anglaise sont abondés, partiellement ou en totalité, par des taxes ou des redevances supportées par les exploitants. Une contribution versée par chaque exploitant pourrait être déterminée par application d'un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Ces coefficients seraient fixés par le Parlement, qui piloterait ainsi les ressources consacrées à la sûreté nucléaire. Un plafonnement éviterait toute augmentation non contrôlée de la dépense publique - l'excédent serait reversé au budget général. L'Autorité serait ainsi dotée de moyens pérennes.

M. Chevet a évoqué, lors de notre entretien, le survol des drones, problème évoqué lundi par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst), comme par l'état-major de l'air, par deux généraux de la gendarmerie et par Areva, dont le discours m'évoque irrésistiblement celui de la scientologie, quand l'entreprise cherche à démontrer que les bassins de refroidissement sont d'une sûreté exceptionnelle. Le survol par ces drones est inoffensif, nous dit-on. Et en cas d'attentat terroriste par les airs ? Les responsables de l'ASN, eux, considèrent que ces bassins sont extrêmement vulnérables. Ils ont également évoqué les appareils à rayon gamma qui servent à vérifier l'étanchéité des tuyaux dans les bâtiments : ce sont des machines de guerre redoutables, capables de tuer tous les occupants d'un wagon de train, trois mois après une exposition. Or, il n'est prévu aucune traçabilité de ces appareils.

Le programme 170 « Météorologie » porte sur les crédits alloués à Météo-France. Cet opérateur a pour priorité la sécurité des biens et des personnes : les prévisions météorologiques s'intègrent dans une chaîne d'alerte et participent à la politique de prévention des risques. Il améliore également notre connaissance du climat, rôle crucial au regard des enjeux climatiques. En 2015, Météo-France sera doté de 205 millions d'euros, en baisse de 1,2 % par rapport à 2014. Il s'agit de la troisième année consécutive de baisse des dotations. Météo-France dispose aussi de ressources propres issues de son activité en tant que prestataire de services pour la navigation aérienne. Or, ces ressources propres ont elles aussi connu une contraction ces dernières années. Météo-France se trouve aujourd'hui dans une situation financière extrêmement difficile. Malgré la maîtrise de sa masse salariale et la fermeture programmée de 53 des 108 centres locaux, son président m'a indiqué pouvoir, dans ces conditions, poursuivre sa mission pendant encore deux ou trois ans, guère plus. Or, face au changement climatique, nous devons disposer de systèmes d'observation et de prévision météorologiques précis et fiables. Les politiques de prévention des risques naturels et technologiques - les systèmes d'alerte en particulier - dépendent des données fournies par Météo-France. L'activité de calcul et de prévision repose sur des technologies de plus en plus puissantes et donc coûteuses. Le Royaume-Uni s'est récemment doté d'un supercalculateur quinze fois plus puissant que celui, pourtant récent, utilisé par Météo-France, pour une somme de 120 millions. L'investissement doit être relancé si la France veut maintenir la qualité de sa prévision météorologique. La trajectoire budgétaire de Météo-France est donc préoccupante.

J'en arrive au programme 217 : le budget du ministère de l'écologie est en recul constant depuis trois ans. À périmètre inchangé, il va diminuer de 410 millions d'euros, soit 5,8 %. Au total, l'écologie a perdu 1,65 milliard de crédits depuis 2012, ainsi que 1 641 emplois en trois ans, auxquels s'ajouteront les 723 emplois qui seront supprimés en 2015. Comment maintenir les compétences et l'expertise au sein du ministère ? À moyen terme, ses missions sont remises en cause. Cette évolution a été encore aggravée le 14 novembre dernier par le vote à l'Assemblée d'un amendement qui opère une coupe supplémentaire de 9 millions. J'ai échangé sur le sujet avec Delphine Batho, ancienne ministre de l'écologie, qui partage mes préoccupations.

Pour moi, l'écologie et la prévention des risques constituent une nouvelle mission régalienne de l'État, mission malheureusement appelée à croître du fait du dérèglement climatique. À l'aune de ces enjeux, les crédits alloués à la prévention des risques, à la météorologie, et plus largement au ministère de l'écologie sont largement insuffisants. L'industrie et l'agriculture continuent de s'intensifier : nous devons conserver les capacités d'expertise et d'intervention de l'État, mais aussi augmenter les moyens alloués à la prévention et à la gestion des crises.

Je ne peux donc que proposer un avis défavorable à l'adoption des crédits des programmes 181, 170 et 217. Les coupes opérées cette année traduisent une gestion purement financière, une vision uniquement à court terme et irresponsable des politiques publiques. À l'heure où les dérèglements climatiques se manifestent de plus en plus fréquemment et avec toujours plus de violence, la poursuite de cette politique pourrait avoir des conséquences désastreuses !

M. Hervé Maurey, président. - Ce baptême du feu est tout à fait réussi, monsieur le rapporteur pour avis.

M. Ronan Dantec. - Je félicite notre rapporteur pour la vigueur de ses propos. Je ne sais si j'aurais osé, pour ma part, comparer le discours d'Areva à celui de la scientologie !

La sécurité nucléaire est en question : on nous affirme que l'on peut éviter qu'un Boeing ou un Airbus soit précipité sur une centrale, mais des drones survolent ces sites en toute impunité depuis plusieurs semaines...

Jusqu'à Fukushima, on prétendait que toutes les défaillances techniques avaient été prévues, en dépit des accidents survenus aux États-Unis et en Ukraine. Depuis Fukushima, on s'est rendu compte que face à un évènement imprévu considérable, comme une rupture de barrage ou une action terroriste d'ampleur, aucune centrale ne résiste. Les crash tests n'ont pas pris en compte toutes les hypothèses. Logiquement, il faudrait sortir du nucléaire, tranquillement, pour éviter une crise industrielle, d'autant qu'Areva est dans une situation très difficile. Il est de mauvais calcul de repousser la fermeture de la centrale de Fessenheim : plus tôt elle fermera, plus vite nous aborderons l'activité de démantèlement, créneau sur lequel la France pourrait très bien prendre le leadership mondial. Hélas, aujourd'hui, on ne songe qu'à mégoter sur les moyens affectés à la sécurité et à l'ASN. Des risques apparaissent, qui n'avaient pas été pris en compte auparavant, mais les dotations diminuent... Le rapporteur le dénonce, mais la majorité sénatoriale réclame année après année toujours plus d'économies budgétaires : il y a là une certaine contradiction. Je m'abstiendrai donc.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je félicite M. Médevielle pour son rapport musclé qui rappelle certaines vérités particulièrement inquiétantes. Ce n'est pas parce que nous soutenons le budget du Gouvernement que nous ne regrettons pas l'absence de moyens sur tel ou tel poste, notamment en matière nucléaire. N'oublions quand même pas que la fermeture de Fessenheim dépend des analyses de l'ASN, non du Gouvernement.

M. Ronan Dantec. - C'est EDF qui décidera !

M. Jean-Jacques Filleul. - Sur Areva, l'inquiétude est grande : nous aurions bien voulu que la technologie de l'EPR soit opérationnelle mais Areva ne semble pas la maîtriser entièrement. Nous en sommes à 8 milliards d'euros sur la centrale en cours de construction en Finlande. Mais je précise que nous voterons ce budget.

M. Hervé Maurey, président. - Le rapporteur a du punch, dites-vous. Cela démontre que l'on peut être au centre de l'échiquier politique sans être, pardonnez-moi le mot, ramollo !

Certes, tous les budgets ne peuvent augmenter, nous le disons depuis longtemps. Il faut cependant être capable de dégager des priorités, ce qui disqualifie la politique du rabot systématique.

M. Gérard Miquel. - Je ne suis pas surpris de la vivacité de notre rapporteur, qui est du pays du rugby. Néanmoins, je ne voterai pas son excellent rapport. Vous nous dites, président, que la politique du rabot n'est pas la bonne : n'était-ce pas, pourtant, ce que faisait systématiquement la précédente majorité, notamment en matière d'emplois ? Les choses ont changé avec, par exemple, la priorité à l'éducation nationale. De même la ministre de l'écologie a défini des priorités, mais des économies sont nécessaires. D'éminents responsables de l'opposition réclament des économies beaucoup plus importantes : sur quels budgets les imputeraient-ils ?

M. Charles Revet. - Pas dans ce secteur !

M. Gérard Miquel. - Et voilà !

S'il y avait moins d'emplois dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), bon nombre d'entre nous ne s'en plaindraient pas.

M. Charles Revet. - Nous sommes bien d'accord !

M. Gérard Miquel. - Il aurait fallu maintenir dans les préfectures les agents qui connaissaient bien le terrain : créer de nouveaux outils a été coûteux et les agents affectés à ces fonctions interprètent la règlementation de façon brutale et sans intelligence territoriale.

Ma génération a beaucoup pollué, privilégiant le profit immédiat, ignorant le long terme. À présent, nous sommes face à des dérèglements climatiques dramatiques que nous ne maîtrisons pas. Je regrette qu'il n'y ait pas davantage de crédits mais je voterai ce budget.

M. Charles Revet. - Je félicite notre nouveau rapporteur. Il décrit une situation préoccupante. Il ne faut pas diminuer les crédits de surveillance. On n'a pas dans le passé récent fait les choix les plus opérationnels... Mon groupe votera ce rapport.

Il y a quelques années, en matière d'inondations, affaissements de terrain et autres, nous avons créé une ligne budgétaire particulière pour financer le fonds Barnier de prévention des risques. Où en est-on ? Je ne pose pas la question pour proposer une ponction comme le fait si souvent le Gouvernement ; mais parce que son intervention serait décisive pour prévenir les risques de perte de vies humaines.

M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - Le fonds Barnier ne figure pas dans ce budget.

M. Charles Revet. - Il est utilisé lorsqu'il y a un risque majeur, nous en avons fait l'expérience en Normandie.

M. Hervé Maurey, président. - Et dans l'Eure particulièrement ! Je vais intervenir en tant qu'élu normand : ce fonds a été créé à cause des marnières. Au XVIIIème et XIXème siècles, des galeries étaient creusées pour exploiter la marne ou extraire des pierres. Depuis une vingtaine d'années, des affaissements souterrains causent des effondrements de maisons. Ces phénomènes ne sont pas considérés comme une catastrophe naturelle puisqu'ils résultent d'une activité humaine antérieure : le fonds Barnier, créé en 1995, permet dans certains cas d'indemniser les propriétaires.

M. Charles Revet. - À titre personnel, j'ai été l'une des victimes et j'ai dû raser ma maison. Pour que les assurances remboursent, il faut une déclaration de catastrophe naturelle et la maison doit être touchée - pas forcément démolie. Le fonds Barnier intervient dans les cas de risques d'affaissement : la maison, qui alors n'est pas (encore) touchée peut être achetée par l'État pour être rasée.

M. Hervé Maurey, président. - L'intervention de l'État n'est possible que si le comblement de la marnière coûte plus cher que le rachat de la maison.

M. Hervé Poher. - L'énergie de notre rapporteur est remarquable. La compétence Gemapi marque une avancée : élu depuis plus de vingt ans, je conserve toujours des bottes dans le coffre de ma voiture car les inondations sont fréquentes dans ma commune de Guînes, située dans les monts d'Artois. Auparavant, le maire ou le président d'EPCI s'adressait en vain au département ou à l'État. Désormais, la compétence sera du ressort de l'intercommunalité qui pourra créer une taxe. Président d'un EPCI, j'ai pris cette compétence, afin de mener les travaux qui s'imposent. Mais dans certaines zones, celles où il existe des wateringues, 400 000 habitants versent déjà des cotisations à des syndicats : ils vont donc payer deux fois. C'est intolérable ! Ils risquent de coiffer le bonnet rouge !

Mme Annick Billon. - Je m'associe aux félicitations adressées à notre rapporteur. La sûreté nucléaire a besoin d'argent et vous estimez qu'il y en a : j'aimerais comprendre.

M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - La taxe sur les opérateurs rapporte à l'État 573 millions d'euros, dont 300 reversés à l'ASN. Il faut mettre fin à cette mécanique budgétaire. Doit-on attendre les catastrophes pour prendre les mesures nécessaires ? Les survols de drones continuent et tout le monde est inquiet, armée, gendarmerie, Areva, EDF, malgré les propos rassurants des dirigeants d'Areva. On ne sait toujours pas qui est à l'origine de ces épisodes. L'ASN a insisté sur la vulnérabilité des bassins de refroidissement. La politique est l'art de rendre probable ce qui est nécessaire, a dit Victor Hugo : aujourd'hui, la catastrophe n'est pas loin. Nous devons donc nous protéger.

M. Hervé Poher. - La centrale de Gravelines est implantée dans une zone de wateringues. Après Xynthia, j'ai rencontré les responsables de la centrale pour leur faire part de mes inquiétudes si un tel évènement climatique survenait dans nos régions : ils m'ont ri au nez. Je trouve cette attitude un peu légère.

M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - Lundi après-midi, lors de la réunion de l'Opecst, un officier de gendarmerie a parlé de la couverture des bassins par des charpentes métalliques : lorsqu'on l'a interrogé sur leur résistance, il nous a répondu « secret défense ». Il serait pourtant simple de dire : « nous ne savons pas ! »

La commission émet un avis défavorable à l'adoption crédits « Prévention des risques - Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2015.

La réunion est levée à 15 h 55.

- Présidence de M. Hervé Maurey, président, et de M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques -

Transition énergétique pour la croissance verte - Audition de Mme Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

La réunion est ouverte à 16 h 30.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - Nous sommes très heureux, madame la ministre, de vous accueillir aujourd'hui devant nos deux commissions, le Sénat n'ayant pas retenu, comme l'Assemblée nationale, l'option d'une commission spéciale. Le projet de loi relatif à la transition énergétique a l'ambition d'engager notre pays sur la voie d'une croissance verte, riche en emplois et respectueuse de l'environnement. Il renouvelle le modèle énergétique français en promouvant les économies d'énergie, en particulier dans le bâtiment, et le développement des énergies renouvelables - questions qui entrent dans le champ des compétences de la commission des affaires économiques. Il crée de nouveaux outils de gouvernance et de pilotage de la transition énergétique : objectifs qualitatifs et quantitatifs, stratégie bas carbone et programmation pluriannuelle. Il favorise également la rénovation thermique des bâtiments grâce à une simplification des règles d'urbanisme, à une obligation de travaux et au développement du tiers financement. Il combat la précarité énergétique par la création du chèque énergie.

Plusieurs dispositions doivent faciliter l'essor des énergies renouvelables : complément de rémunération au prix de marché, investissement participatif, regroupements des concessions hydroélectriques, création de sociétés d'économie mixtes (SEM) hydroélectriques, entre autres.

Les députés ont apporté de nombreuses précisions et introduit plusieurs dispositions importantes. La commission des affaires économiques sera très attachée aux objectifs de restauration de la compétitivité de l'économie française, qui suppose de maintenir un coût de l'énergie acceptable ; de soutien à la recherche et au développement de nouveaux modes de consommation plus économes, ainsi que du stockage de l'énergie ; de lutte, enfin, contre la précarité énergétique, par une politique ambitieuse de rénovation thermique et de diffusion du chèque énergie.

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire.  - La commission du développement durable est saisie au fond de 83 articles sur les 175 de ce projet de loi, qui promeut une transition écologique autant qu'énergétique : il s'agit de modifier nos façons de produire, de consommer de l'énergie, de nous déplacer, de recycler, de jeter. Mais nombre des dispositions de ce texte sont essentiellement déclaratives. Les moyens nécessaires sont-ils prévus ? On en doute, à la lecture des articles. L'expérience du Grenelle de l'environnement a montré que des objectifs ambitieux ne suffisent pas. Ne manque-t-il pas ici un volet économique et un volet fiscal ? Cette fiscalité écologique, qui ne doit pas être punitive, mais de substitution, est quasiment absente de ce texte comme du projet de loi de finances pour 2015.

Le transport représentant 27 % des émissions de gaz à effet de serre. Je m'étonne, du reste, que ce texte soit si électrico-centré. Les dispositions touchant l'économie circulaire portent surtout sur les déchets. Notre commission étant compétente en matière d'aménagement des territoires, nous aimerions que vous précisiez votre vision de leur rôle dans cette transition. Que signifie le nouveau concept de « territoire à énergie positive » ? Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes, nous a appris ce matin que le conseil avait rendu un avis défavorable à votre projet de loi, ce qui nous inspire une certaine inquiétude.

Mme Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. - Je salue l'association entre vos deux commissions pour travailler sur ce projet de loi. Il marquera, je l'espère, un tournant longtemps attendu dans l'histoire du modèle énergétique français. Adopté par l'Assemblée nationale le 14 octobre dernier, il intervient dans une conjoncture particulièrement favorable : les États européens viennent de s'engager à réduire de 40% leurs émissions de gaz à effet de serre ; la conférence sur le climat de Lima, préparant celle de Paris en 2015, s'ouvrira dans quelques jours ; les territoires se saisissent des opportunités ouvertes par ce projet et ses mesures d'accompagnement. Si le défi climatique fait de la croissance verte une ardente obligation, elle représente aussi une chance de créer de nouvelles activités et de nouveaux emplois, si nous parvenons à bien articuler les grandes filières industrielles d'avenir - auxquelles 34 plans sont consacrés - les pôles de compétitivité des territoires, et le traitement de la précarité énergétique.

Le projet de loi de finances a introduit le crédit d'impôt « transition énergétique », destiné aux particuliers. Une ligne budgétaire de 5 milliards d'euros a été ouverte à la Caisse des dépôts et consignations afin que les communes et les communautés de communes puissent engager rapidement des travaux de performance énergétique. Et 100 000 prêts à taux zéro (PTZ) doivent être distribués par les banques - j'appelle les élus locaux à veiller à l'exécution de cet engagement. La taxe foncière a été localement supprimée pour encourager la création de méthaniseurs et le fonds spécifique pour la transition énergétique sera doté d'1,5 milliard d'euros sur trois ans.

Nos principaux objectifs sont, pour 2030, de réduire de 40 % nos émissions de gaz à effet de serre, de porter la production des énergies renouvelables à 32 % de notre consommation énergétique finale, de plafonner à 63,2 gigawatts la puissance nucléaire installée en France, soit son niveau actuel, de diminuer, enfin, la consommation d'énergie de 20 %. J'ai choisi de ne pas opposer les énergies les unes aux autres : le mix énergétique doit se constituer à la fois par les économies d'énergie, la montée en puissance des énergies renouvelables et le maintien d'une part d'énergie nucléaire, qui facilitera la transition.

Le bâtiment, gros consommateur d'énergie et gros producteur de CO2, offre le potentiel d'économies les plus rapides à obtenir, notamment dans les travaux d'isolation et d'installation des compteurs intelligents. Nous entendons promouvoir des transports plus écologiques : véhicules propres, augmentation des points de charge pour les véhicules électriques, création d'une prime à la conversion de 10 000 euros incitant les citoyens à abandonner leurs vieux diesels, plans de covoiturage, développement du fret ferroviaire, fluvial et maritime ; réflexion, enfin, sur le problème crucial du transport urbain.

L'économie circulaire consistera à réduire la production de déchets, qui seront réutilisés comme nouvelle matière première. Nous exigerons le recyclage de la masse considérable des déchets produits par l'industrie du bâtiment : la France est très en retard en ce domaine. S'y ajouteront le plan de lutte contre le gaspillage alimentaire et l'interdiction des sacs en plastique à usage unique au 1er janvier 2016. J'ai pu constater partout que la mécanique est enclenchée. Les appels à projets « zéro gaspillage, zéro déchet » commencent par la mobilisation des commerçants, afin d'éviter en particulier les dégâts causés aux mers et océans. Le navire Tara est de retour après sept mois de navigation en Méditerranée, où l'équipe était en mission de recherche. Le volume des déchets en plastique forme un continent sous-marin qui détruit la biodiversité. C'est un fléau terrible.

Un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables sera créé : les producteurs pourront vendre leur électricité directement sur le marché tout en bénéficiant d'une prime. Collectivités et citoyens participeront aux sociétés de projets pour les énergies renouvelables locales.

J'ai vu récemment le premier prototype de DCNS pour la récupération de la chaleur marine ; les courants et la houle offrent également un potentiel considérable outre-mer. Les éoliennes flottantes de nouvelle génération, expérimentées actuellement à l'île de Groix, n'abîment pas les fonds ; les hydroliennes placées dans le courant des rivières, ou sur les piles des ponts, sont des petits ouvrages très performants. Le développement de la méthanisation réduira notablement la pollution agricole, le problème des nitrates ; d'où un appel à projets pour 1 500 méthaniseurs sur l'ensemble du territoire.

Le titre VI prévoit le renforcement de la sûreté des installations nucléaires, il donne notamment plus de pouvoirs à l'ASN et met en place un nouveau cadre réglementaire. La représentation nationale sera enfin saisie de la politique nucléaire. Elle est fondée à en débattre - car ce sont les consommateurs, donc les citoyens, qui la financent - et à déterminer les grandes trajectoires en matière d'énergie.

Les projets dont la réalisation est trop longue finissent par devenir inadéquats : la création d'une procédure d'autorisation unique vise en particulier à clore les contentieux liés au littoral et à la loi sur l'eau. Des cours administratives d'appel seront spécialisées afin que les délais d'instruction soient réduits. Installer une éolienne ou un méthaniseur prend chez nous trois fois plus de temps que chez nos voisins. Je ne m'y résous pas.

La fin de ce texte porte sur le pilotage du mix énergétique : la stratégie nationale bas carbone doit améliorer notre politique de lutte contre le changement climatique. La programmation pluriannuelle de l'énergie fixera des objectifs quinquennaux. La représentation nationale sera ainsi à même de contrôler et réajuster le mix au fil du temps, en fonction notamment de son impact sur le coût de l'énergie.

L'identité insulaire des outre-mer, souvent perçue comme un handicap économique, deviendra une chance, à condition que nous travaillions à leur autonomie énergétique, que ce soit par la valorisation du soleil, du vent, de la mer, ou par la géothermie en exploitant les sous-sols volcaniques. La facture énergétique en sera réduite d'autant, pour ces territoires mais aussi pour la métropole - actuellement les coûts d'approvisionnement en énergie de ces territoires sont élevés.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour la commission des affaires économiques. - Nombre de vos objectifs, madame la ministre, suscitent un large consensus, mais deux d'entre eux posent problème : la réduction de la consommation énergétique finale de 50 % d'ici 2050 et la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % d'ici 2025. Ne craignez-vous pas qu'en les gravant dans le marbre vous remettiez dangereusement en cause la croissance économique pour les prochaines décennies ? Je présenterai des amendements sur ce point.

Vous proposez la création d'un comité de gestion de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ; or le problème n'est pas sa gestion mais l'ensemble de ce qu'elle recouvre. Votre texte n'était-il pas l'occasion idéale de remettre à plat la CSPE ? Comme d'habitude, c'est le consommateur qui finira par payer.

Je salue votre volonté d'investir massivement dans les énergies renouvelables tout en préservant le nucléaire. Pourriez-vous nous éclairer sur le complément de rémunération ? Quels en seront les bénéficiaires et comment fonctionnera-t-il ?

Votre texte intervient au moment où doivent être renouvelées les concessions des centrales hydrauliques. Les méthodes que vous proposez sont bonnes : concéder les fleuves dans leur entier, créer des SEM. Irez-vous jusqu'à des partenariats public-privé (PPP) ? Bruxelles nous surveille, et plusieurs entreprises étrangères espèrent beaucoup de ces appels d'offres. Une ouverture du capital de ces SEM pourrait être la solution.

Ce texte passe malheureusement sous silence le financement de nombreuses mesures, ou le renvoie à des ordonnances ou des décrets. Ne craignez-vous pas que l'on vous fasse reproche d'un texte qui ne serait pas à la hauteur de vos ambitions ?

M. Louis Nègre, rapporteur pour la commission du développement durable. - Je suis heureux qu'après les Grenelle I et II, nous nous attaquions à la transition énergétique. Les objectifs du Grenelle II, sur lesquels le Parlement s'était engagé, n'ont, hélas, pas été tenus. Quelle crédibilité peut-on dès lors accorder aux objectifs proposés par le Gouvernement ? Sont-ils autre chose que des produits d'appel ? Si le développement de la mobilité électrique est évidemment souhaitable, prétendre passer de 8 000 à 7 millions de bornes de recharge semble peu réaliste. Une perspective équilibrée ne serait-elle pas préférable au tout-électrique ? Vous avez abandonné l'écotaxe et le péage de transit poids lourds : quelle est à ce sujet la philosophie du Gouvernement ? J'ai écouté les dernières déclarations du Gouvernement : j'avoue que je m'y perds un peu...

Si le transfert modal est toujours votre objectif, sur le terrain, la part du fret ferroviaire se dégrade. Comment comptez-vous faire pour inverser la tendance ? Incluez-vous le moteur Euro 6 diesel parmi les véhicules propres ? J'aurais préféré que vous vous référiez plutôt à l'empreinte écologique des véhicules, depuis leur conception jusqu'à leur destruction. Quels sont précisément vos objectifs pour la disparition du parc diesel ancien ?

Vous donnez trop de compétences aux collectivités en matière de déchets - où sont les ressources correspondantes ? - et trop peu dans le domaine de l'énergie. En matière d'économie circulaire, vous fixez à la fois les résultats à atteindre et les moyens pour y parvenir : un peu plus de souplesse serait bienvenue.

Comment comptez-vous vérifier le phénomène de l'obsolescence programmée ? Enfin, le groupe de travail sur la servitude de marchepied dont vous prévoyez la création verra-t-il le jour dans le cadre de cette transition énergétique ?

Mme Ségolène Royal, ministre. - L'objectif de réduction de notre consommation énergétique finale de 20 % d'ici 2030 est ambitieux, mais réalisable : par le concours « Familles à énergie positive », l'Ademe incite à des économies qui atteignent déjà 15% de la consommation de certains foyers. Mon ministère en réalise d'importantes en luttant contre le gaspillage, par exemple en remplaçant ses ampoules par des leds. Les bâtiments entièrement rénovés ou neufs doivent être à énergie positive. Certes cela renchérit de 10 % le coût des travaux mais le retour sur investissement est rapide.

Je suis d'accord avec vous, il faut y voir clair dans l'utilisation du produit de la CSPE. La péréquation tarifaire finance des équipements d'énergie renouvelable ; elle soutiendra les outre-mer et la mise en oeuvre du chèque énergie. D'où l'importance du comité de gestion pour une meilleure transparence. Pour espérer réduire le montant de la contribution, il faut rendre autonomes les outre-mer, dont l'approvisionnement coûte 50 euros de CSPE par an aux abonnés métropolitains. Ce sera un cercle vertueux. Il importe également d'accompagner les énergies renouvelables afin qu'elles gagnent en compétitivité. Les coûts du photovoltaïque ont déjà baissé de 10 % cette année.

Le complément de rémunération est indiqué dans les appels d'offres concernant les investissements en énergies renouvelables, ce qui favorisera l'établissement de leur bilan coûts-avantages. La création de SEM pour l'hydraulique, sur le modèle de la Compagnie nationale du Rhône, répond au problème de la remise en concurrence des concessions venant à échéance.

J'espère que cette loi de transition énergétique, qui reprend les meilleures propositions de la droite et de la gauche, recueillera autant de votes que celles du Grenelle II. L'objectif de 7 millions de bornes de recharge est réaliste et volontariste. Celles de nouvelle génération sont beaucoup plus rapides, et certaines, mises au point par Schneider, produisent de l'énergie photovoltaïque.

L'écotaxe, que vous avez votée, reste bien inscrite dans la loi. Elle pourrait prendre la forme d'un bonus, et non forcément d'un impôt. C'est sa partie traduite dans le contrat Ecomouv' qui a été suspendue, afin d'éviter une hémorragie financière - 2 milliards d'engagement avant tout rendement ! - et immédiatement remplacée par une écotaxe de 4 centimes par litre de diesel pour les camions, qui ne coûte rien au contribuable et qui va directement à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). J'ai pris mes responsabilités. Si j'avais maintenu le contrat, 40 % des fonds auraient été confisqués par l'exploitant, puisque les capitaux privés devaient être rémunérés à 17%, à quoi s'ajoutait le coût des portiques, du recouvrement, de l'usage de satellites, de l'envoi des factures aux entreprises... Le dispositif était encore compliqué par la possible répercussion de la taxe sur les chargeurs, c'est-à-dire sur les producteurs de fruits et légumes - d'où la révolte bretonne. On était bien loin du principe pollueur-payeur. Nous explorons à présent les possibilités de réutilisation des portiques pour d'autres usages.

La notion de véhicule propre que j'ai retenue englobe désormais les véhicules à hydrogène et à biocarburant, ceux qui ne consommeront que deux litres aux cent, et les diesels les moins polluants. Reste à nous entendre sur des normes incontestables de pollution de l'air.

M. Louis Nègre, rapporteur. - C'est le minimum...

Mme Ségolène Royal, ministre. - Le premier objectif de l'économie circulaire est bien de transformer le plus possible de déchets en matières premières ; et c'est un levier de développement économique très important. Les entreprises ne savent pas assez que les déchets de leurs voisines constituent peut-être pour elles des matières premières potentielles. Les territoires font preuve d'une grande inventivité pour cette valorisation circulaire.

M. Martial Bourquin. - Ce projet de loi, très important pour l'avenir de notre pays, ne doit pas se heurter à l'idée que la transition énergétique relèverait d'un supplément d'âme. C'est au contraire une formidable opportunité pour notre industrie : nouveaux process, nouveaux marchés, nouveaux carburants... Mais en aurons-nous les moyens ? L'ONU considère qu'il faudrait y consacrer 2 000 milliards par an. Comment basculer la fiscalité, qui pèse surtout sur le travail, vers la consommation de carbone ? La question de l'investissement reste posée pour les chantiers de l'avenir.

Mme Odette Herviaux. - Parlons couleurs : dans une période de grisaille, madame la ministre, vous proposez un avenir plus rose : je vous en félicite. Toutes les politiques publiques devront tendre à soutenir la croissance verte - et bleue, j'y tiens, comme élue d'une région littorale ! - mais quels moyens les financeront ? Certains estiment que l'effort d'investissement devrait être d'au moins 2 % du PIB dans chaque pays. En attendant le retour de la croissance, vos propositions constituent un véritable levier pour la création d'emplois de qualité. Comment favoriserez-vous la relance de l'investissement écologique privé ? Je plaide depuis longtemps pour le développement d'énergies à production constante, comme l'énergie marine ou la méthanisation. Les dispositifs de soutien prévus par vos articles 23 et 24 éviteront-ils les surcoûts engendrés par le système de subventions actuel ?

M. Alain Chatillon. - Comment sortirons-nous du contrat avec Ecomouv' et à quel prix ? Avec quels moyens comptez-vous soutenir le développement des pôles de compétitivité, puisque l'État vient de décider de réduire de 30% l'aide de 110 000 euros apportée à chacun ? L'intercommunalité que je préside en tant que maire de Revel s'est portée acquéreur de 15 000 mètres carrés au bord du lac de Saint-Ferréol afin de sortir d'une situation ubuesque en mettant fin à un bail précaire que Voies navigables de France a conclu avec un utilisateur. Malgré mes démarches répétées depuis dix-huit mois, je n'ai pu vous rencontrer à ce sujet et j'attends toujours de signer ce contrat, qui rapportera pourtant 160 000 euros à l'État.

M. Rémy Pointereau. - Ce texte traduit une ambition limitée et ne traite pas de tous les aspects de la transition énergétique. Il présente des lacunes sur l'aménagement du territoire et les transports : l'avant-projet de loi n'en disait rien, exception faite de la voiture électrique. Il aurait mieux valu s'attaquer au coeur du problème par des dispositions réduisant les déplacements des personnes et des marchandises et promouvant les transports collectifs, notamment ferroviaires. Les régions auront-elles les moyens de leurs missions ? Le CNEN, l'un des orateurs l'a dit, a émis un avis défavorable à votre projet, qui ne s'attaque pas à la superposition des multiples schémas régionaux relatifs à l'environnement et à l'énergie. Il faut six ans en France pour réaliser un projet de méthaniseur, contre deux ou trois ans en Allemagne. Comment comptez-vous concilier deux objectifs contradictoires, la diminution de 40 % des gaz à effet de serre et la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans notre mix énergétique ? Qui en paiera la facture ?

M. Roland Courteau. - Ban Ki-Moon a déclaré à propos de la conférence sur le climat de 2015 « Il n'y aura pas de plan B, parce qu'il n'existe pas de planète B ». Réussir cette conférence requiert que la France montre l'exemple, et votre projet de loi y contribue. L'accord signé par les deux grands pollueurs que sont la Chine et les États-Unis est également une bonne nouvelle. Le crédit d'impôt « transition énergétique » aura un effet de levier appréciable sur la rénovation thermique des bâtiments, d'autant que son taux de 30 % s'appliquera dorénavant dès la première action de rénovation et non à un panier de travaux. J'applaudis aussi l'ouverture d'une ligne de prêt à la CDC pour l'isolation des bâtiments des collectivités. Pourriez-vous nous donner des précisions sur le programme d'investissements européen de 300 milliards d'euros ? Quelle part en sera affectée à la transition énergétique ? Est-il exact qu'une partie du fonds exceptionnel de financement par la CDC ira au remplacement des diesels anciens, mais aussi aux 200 territoires à énergie positive ? Quelle part pour le fonds « chaleur », essentiel si nous voulons atteindre dans ce domaine l'objectif de 38 % d'énergies renouvelables en 2030 ? Les articles 28 et 29 du projet de loi nous éviteront, en matière d'hydroélectricité, la simple mise en concurrence qui aurait conduit à brader notre patrimoine. Félicitations, madame la ministre, pour ces propositions !

Mme Ségolène Royal, ministre. - Je vous remercie d'avoir souligné l'importance de cette loi qui prépare l'avenir, pour les générations futures. La loi encourage les collectivités territoriales à mettre en valeur leurs actions, afin que les bonnes pratiques se diffusent ; elle vise à favoriser des filières de développements industriels.

Divers moyens sont prévus pour soutenir la transition énergétique : le crédit d'impôt sur la mobilité propre, la simplification des conditions pour l'obtention des crédits transition énergétique pour les particuliers, 100 000 PTZ, la possibilité pour les régions de mettre en place des fonds de garantie, les aides de l'Anah - l'enveloppe de 50 millions d'euros étant insuffisante compte tenu du succès du dispositif, je travaille à obtenir un réabondement - les aides de l'agence de l'Ademe, bras armé du ministère de l'écologie, les certificats d'économie d'énergie, les 5 milliards d'euros de prêts de la CDC sans apport des communes,... J'ai mobilisé les préfets pour qu'ils informent les communes de cette possibilité dont le président Pélissard a été le premier à profiter. À cela s'ajoutent les prêts de Bpifrance, qui est la banque de la transition énergétique, et les tarifs d'achat. Le fonds spécial de la transition énergétique destiné au subventionnement des territoires à énergie positive, des « territoires zéro déchet », des méthaniseurs et des contrats locaux de transition énergétique, est en voie de finalisation.

Vous avez évoqué avec raison la croissance verte et bleue : une partie de notre avenir se trouve dans la mer. Il ne faut pas la surexploiter mais capter ses ressources potentielles.

La relance de l'investissement doit être financée par Bpifrance. Les pôles de compétitivité dans le domaine de la croissance verte se mettent en place. Les entreprises peuvent s'entraider pour avancer en matière de transition énergétique.

Nous sommes en négociation avec Ecomouv'. Le contrat avec l'entreprise a été signé en 2011. Il est complété par un protocole plus récent. Nous analysons les conséquences juridiques de ces conventions, les dépenses effectivement engagées pour l'entreprise, afin de parvenir à un accord. L'État doit payer ce qu'il doit, mais pas plus. J'ai reçu le président directeur général d'Ecomouv'. Je lui ai rappelé que le contrat doit être interprété au regard des principes généraux du droit. Nous étudions également ce que nous pourrions tirer des installations existantes.

La loi sur la transition énergétique n'est pas électrico-centrée, au contraire, et elle est axée sur l'aménagement du territoire. J'ai utilisé mon expérience d'élue locale. Je souhaite m'appuyer sur les territoires qui sont en avance. L'initiative des régions dans le tiers financement bénéficiera aux territoires. Le dispositif d'appel à projets est infrarégional et concerne notamment les communautés de communes. Désormais le volet mobilité des contrats État-régions inclura une dimension de transition énergétique ; et un volet biodiversité a été introduit. Les régions bénéficieront d'un éco-financement régions-État.

Le Conseil national des normes a un avis défavorable ? Très bien : qu'il se saisisse du projet afin de nous aider à simplifier les normes ! Il nous faut arrêter l'empilement des schémas nationaux, régionaux, communaux dont la réalisation absorbe au moins 20 % du temps de travail des fonctionnaires territoriaux.

Je remercie M. Courteau de ses compliments. Il a cité une très belle phrase de Ban Ki Moon. J'aime aussi celle-ci : « Tout homme a deux patries, la sienne et la planète ». Il faut nous engager et agir ensemble.

M. Ronan Dantec. - Cette loi est importante. Elle a été précédée par un long débat dans la société française et traduit le souhait de celle-ci d'entamer la transition énergétique. Elle redonne à l'État un pouvoir de planification de la politique énergétique, qui avait été largement délégué aux grands groupes et qui échappait de plus en plus aux pouvoirs publics. Elle trace des axes pour la création de filières industrielles en lien avec les enjeux de demain. Et elle offre un vrai rôle aux territoires. C'est une boîte à outils. Certains s'emploieront à rendre ce texte le moins opérationnel possible, soyons vigilants. Il y a beaucoup de conservatisme.

Je suis surpris par l'ambiguïté de votre propos sur une planification à dix ans révisable tous les cinq ans, ce qui n'est pas la même chose qu'une programmation à cinq ans. Que faut-il comprendre ? Enfin, y a-t-il un montage d'ingénierie financière qui permettrait aux collectivités locales d'utiliser les moyens mis à leur disposition par la loi sans que cela n'accroisse leur dette ?

M. Daniel Gremillet. - Le sujet peut avoir des conséquences formidables sur l'emploi. La France dispose de ressources forestières, agricoles, maritimes. Ces ressources doivent être utilisées de manière cohérente, nous voulons en tirer le maximum de richesses tout en les préservant. Cela n'est pas toujours le cas : l'amendement interdisant l'herbe dans les méthaniseurs supprime une possibilité de valorisation d'un produit.

Nous avons pour notre pays une ambition d'excellence environnementale. Comment concilier cet objectif avec celui de la reconquête industrielle ? La question se pose à la fois au regard du coût de l'énergie, variable de compétitivité cruciale, et des distorsions qui pourraient exister entre nos règles et celles moins exigeantes de nos concurrents.

Mme Évelyne Didier. - Nous partageons votre souci de développer l'économie circulaire. Le cercle doit être vertueux et demeurer sur notre territoire afin d'y créer des emplois. Cela suppose des efforts en matière de contrôle, par exemple sur la filière textile. Un reportage récent du magazine Envoyé Spécial a montré que des contributions étaient versées pour le recyclage de tissus en France, mais que ceux-ci étaient envoyés en Tunisie.

Comment inciter les propriétaires privées à entreprendre des travaux d'isolation pour diminuer la consommation d'énergie des logements loués à des personnes économiquement vulnérables ?

Certains syndicats estiment que les objectifs fixés en matière d'économies d'énergie sont illusoires compte tenu de l'augmentation de la population et de la nécessité de relancer la croissance de l'économie. Que pouvez-vous leur répondre ?

M. Michel Le Scouarnec. - Comment relancer le fret ferroviaire ? Le logement est notre grande affaire. Peut-on améliorer la performance énergétique des bâtiments tout en contenant la hausse des loyers ? Les chaudières à bois doivent-elles être développées ? Nous disposons de deux chaudières de ce type à Auray, grâce à quoi nous avons créé des emplois dans l'agriculture. Quel est votre avis sur les incinérateurs? Faut-il enfouir ou brûler ? Est-il opportun de développer l'utilisation des moulins ou des petites turbines pour la fabrication de micro ou de pico-électricité ?

Mme Chantal Jouanno. - Je partage vos objectifs. Mes questions porteront sur les moyens prévus pour les atteindre. Tant que le système économique est globalement favorable aux énergies fossiles, il sera difficile d'obtenir des évolutions notables.

Il importe de donner une visibilité aux acteurs en matière fiscale. Pourriez-vous demander au ministre du budget, qui a jusqu'à présent rejeté tous les amendements en ce sens, si la parité fiscale entre l'essence et le diesel est envisageable d'ici dix ans ? Christian de Perthuis nous a indiqué que la taxe sur le carbone a un impact sur les décisions industrielles au-delà de 30 euros par tonne. Le montant actuel de la taxe est inférieur. Êtes-vous favorable à son augmentation ? A-t-on des objectifs en matière de certificats d'économies d'énergie ? Alors que 100 milliards d'euros sont collectés sur les livrets de développement durable, 3 % seulement sont utilisés pour servir cet objectif. A-t-on moyen de réorienter les fonds ?

M. Robert Navarro. - La France dispose de six grandes stations de transfert d'énergie par pompage (Step). Il est important d'améliorer cette capacité. Dans l'Hérault, plusieurs collectivités ont des projets de micro-Step. L'Assemblée nationale a prévu un dispositif de fixation des tarifs d'utilisation du réseau de transport d'électricité pour les Step. Comment l'Etat peut-il davantage s'impliquer ?

M. Jacques Cornano. - Les outre-mer disposent de ressources en matière d'énergie renouvelables. La Guadeloupe travaille sur différents projets, notamment à Bouillante, sur la géothermie, ou à Marie-Galante, sur une centrale multibiomasse de cogénération adossée à une sucrerie, pour exploiter la bagasse. Ce projet d'Albioma aura un fort impact sociétal et créera des emplois. Il satisfera tous les besoins d'électricité de Marie-Galante, et au-delà. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a réduit l'assiette du montant d'investissement à la charge de la CSPE en considérant qu'une aide fiscale était nécessaire. La CRE tend à préférer la proposition la moins coûteuse sans considération pour les objectifs sociaux et environnementaux. Pouvez-vous trouver une solution ? Car la réalisation du projet suppose un câble sous-marin très onéreux entre l'île et la Guadeloupe. Quelles aides fiscales peuvent être envisagées pour assurer sa réalisation et la viabilité du projet ?

M. Yannick Vaugrenard. - L'Allemagne a choisi la voie du tout ou rien. Notre loi est à la fois plus ambitieuse, mesurée et pleine de bon sens. Je me félicite qu'elle opère le lien entre transition énergétique et croissance. Lors de son audition hier, le nouveau président d'EDF, M. Jean-Bernard Lévy, a évoqué la hausse nécessaire du prix de l'électricité. Il convient de trouver le juste équilibre entre les intérêts de l'entreprise et ceux des consommateurs, notamment les plus faibles. Quelle est votre position ? Le chèque énergie est un chèque social mais il pourra aussi être utilisé pour financer des travaux destinés à réaliser des économies d'énergie. Comment s'assurer que ce deuxième volet ne sera pas privilégié au détriment de la protection des ménages en situation difficile ?

M. Jean Bizet. - L'article 18 bis du projet de loi raccourcit la durée d'interdiction des phytosanitaires (ou leur plus stricte réglementation) qui est inscrite dans la loi de février 2014. L'échéance serait ramenée de 2020 à 2016. Mais à défaut de notification auprès de la Commission européenne, je doute que ces dispositions soient applicables. J'aimerais avoir votre avis.

M. Franck Montaugé. - L'ambition du Gouvernement doit être soulignée. La loi sollicite les collectivités locales, les acteurs publics et privés qu'elle encourage à travailler de concert. Son succès nécessite des investissements importants. Sans rentrer dans le débat sur la contribution des collectivités locales au redressement des comptes nationaux, ne faut-il pas prévoir des mécanismes financiers incitatifs, par exemple une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ? Peut-on inventer une dotation d'investissement énergétique ?

Quelle sera la position de la France au sujet du fonds Juncker d'un montant de 315 milliards d'euros ? Comment la question du prix de l'énergie produite dans le cadre des territoires à énergie positive va-t-elle être traitée ? Va-t-on vers des marchés locaux d'énergie ?

M. Jackie Pierre. - Lorsque je traverse Paris, je suis surpris par les chauffages extérieurs destinés à réchauffer les terrasses. Ils consomment énormément d'énergie. Je suggère qu'ils soient interdits par décret.

Mme Ségolène Royal. - Ces questions variées et intéressantes donnent corps au texte législatif. Monsieur Dantec, j'aime l'image de la boîte à outils ; il est exact que le texte bouscule des conservatismes.

La planification est effectuée sur cinq ans avec une première étape après trois ans, puis, après, tous les dix ans révisable après cinq ans.

Je vais approfondir la question de l'endettement. Les communes pourraient en effet être réticentes à utiliser les droits de tirage auprès de la CDC pour ne pas accroître leur dette. Je vous rejoins sur l'innovation et les distorsions de compétitivité.

Monsieur Gremillet, la loi exclut l'utilisation de culture énergétique pour fournir les méthaniseurs.

Madame Didier, grâce à la levée du secret douanier voté par l'Assemblée nationale, nous allons faciliter les contrôles à l'exportation sur la filière textile évoquée.

Les aides de l'ANAH peuvent bénéficier aux propriétaires qui louent un logement. Il faudrait les inciter à faire des travaux.

Je partage les préoccupations de M. Le Scouarnec sur le fret ferroviaire ; je ne laisserai pas disparaître cette activité. Il y a sans doute un problème de transparence des prix. La question du fret ferroviaire sera examinée dans le cadre de la conférence environnementale qui s'ouvre demain. Ce problème doit être pris à bras le corps.

Les moyens, Madame Jouanno, constituent un sujet d'importance. Je vous remercie pour toutes vos questions sur le financement qui me permettront d'accélérer des arbitrages difficiles. Les livrets de développement durable sont ouverts à la CDC et permettent de cofinancer le fonds spécifique de transition énergétique. Nos objectifs en matière d'économie d'énergie sont ambitieux : nous visons 50 % de baisse à horizon 2050 et 20 % pour 2030.

Monsieur Navarro, la question de la capacité de stockage de l'énergie est capitale. C'est la clé de la prochaine révolution énergétique.

Monsieur Cornano, s'agissant de la centrale de Marie-Galante, la CRE donnera son accord dès que la loi locale aura interdit le charbon au bénéfice des biomasses. J'y veillerai.

M. Vaugrenard a évoqué l'audition du PDG d'EDF. Je pense qu'il a annoncé non une augmentation des tarifs - cette décision relève de l'État - mais un rééquilibrage des tarifs. Ma préoccupation est de maitriser les hausses de prix ; j'ai publié un décret réformant les modalités de révision des tarifs. Les consommateurs en ont assez des augmentations automatiques. La CRE se prononcera désormais, et EDF ne sera plus juge et partie. EDF doit être incitée à diminuer son train de vie et à faire des progrès de productivité. Les énergies renouvelables coûtent cher mais le nucléaire aussi. Il ne faut pas opposer les énergies. L'État doit jouer son rôle dans le conseil d'administration d'EDF.

Le chèque énergie ne sera pas transformé en chèque travaux dans l'immédiat. Les comportements à énergie positive doivent être encouragés. Il convient de pouvoir accompagner les familles dans le remplacement de vieux matériels très consommateurs d'énergie.

Monsieur Bizet, les dispositions de la loi sur les phytosanitaires ne nécessitent pas de notification auprès de la Commission. Ces notifications encadrent les entraves à la libre circulation des produits alors que l'article 18 bis règlemente l'usage de ces produits et incite à ne pas y recourir.

Monsieur Montaugé a raison de souligner le rôle de la loi. La diffusion de plate-formes d'information prend en compte avec souplesse le fait que la transition énergétique se fera d'abord dans les territoires, l'État donnant seulement l'impulsion.

Monsieur Pierre, si j'interdisais les chaufferettes extérieures, on m'accuserait d'être Madame Interdictions. Mais effectivement, ce n'est pas une solution optimale...Il faudrait trouver des systèmes solaires qui emmagasinent l'énergie le jour et diffusent la chaleur le soir. Cela pourrait être une idée à soumettre à une entreprise innovante. Dans les pays nordiques, on distribue des doudounes et on fait chauffer des briques.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - Une autre solution, c'est le bon vieux grog...ou le calva !

Je vous remercie, Madame la ministre, de vous être prêtée à cet exercice des questions/réponses. Vous souhaitiez que le Sénat examine rapidement ce texte ; le Gouvernement a fait un autre choix. Ne le regrettons pas : il y a une forte mobilisation ici pour élaborer un texte abouti et utile à notre pays. Le débat sera certainement utile et constructif.

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - Je vous remercie, Madame la ministre, de nous avoir consacré du temps et d'avoir répondu à nos questions. Notre commission a montré sa compétence et son indépendance ; soyez assurée de sa volonté de travailler sur ce projet de loi dans un esprit constructif.

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Loi de finances pour 2015 - Mission « Politique des territoires » - Audition de Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité

M. Hervé Maurey, président. - Notre commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a pour mission de suivre la conception et la mise en oeuvre des politiques d'aménagement du territoire qui sont essentielles pour le Sénat. Nous fêterons bientôt les vingt ans de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 dont le rapporteur était un certain Gérard Larcher... Depuis son vote, de nombreux débats, colloques, rapports ont été consacrés à cette question, mais les actes n'ont pas suivi. Sur le terrain, il y a peu de résultats concrets. Nos territoires ruraux connaissent un sentiment de mal-être et d'abandon qui explique certains votes.

Le nouveau gouvernement a manifesté le souhait de faire preuve de volontarisme. L'égalité des territoires a remplacé l'aménagement du territoire ; le commissariat général à l'égalité des territoires a pris la suite de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar). Au-delà de ces modifications sémantiques, quels sont les changements sur le terrain ? Des projets d'infrastructures ont été abandonnés. La réforme des rythmes scolaires a créé une nouvelle fracture entre monde rural et monde urbain.

Le Sénat a fait des propositions sur l'aménagement numérique et la désertification médicale. Ces sujets appellent des réponses urgentes. Les sénateurs attendent du gouvernement des mesures concrètes pour les territoires. Quels sont vos projets ?

Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité. - Je vous remercie de m'avoir invitée pour évoquer les grandes orientations de mon ministère, en particulier la destination des crédits du programme 112 « impulsion et coordination de l'aménagement du territoire ».

En 2015, ce programme est doté de 223 millions d'euros en autorisations d'engagement et 271 millions d'euros en crédits de paiement. Ses missions ont évolué en 2014, de manière cohérente avec les objectifs assignés au nouveau commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) - qui résulte de la fusion de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale, de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances et du secrétariat général du comité interministériel des villes. Sa création témoigne de la volonté de fonder une nouvelle politique d'intervention territoriale davantage axée sur la coopération entre territoires urbains et ruraux, objectif soutenu par un certain nombre de députés et qui a fait l'objet d'une résolution du groupe RDSE au Sénat. Les conséquences de cette réorientation se traduisent dans l'architecture budgétaire de la mission : les crédits de la mission « politique de la ville » sont rattachés au périmètre budgétaire du Premier ministre, comme ceux du programme 112. Cette gestion unifiée préserve les moyens du CGET et conforte sa dimension interministérielle. Les programmes de la Datar seront préservés et de nouveaux dispositifs seront lancés.

L'année 2015 sera celle du lancement de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions, auxquels 12,5 milliards d'euros seront consacrés jusqu'en 2020. Le programme 112 participe à hauteur de 735 millions d'euros, dont 100 millions d'euros dès 2015. Ces crédits abonderont principalement le volet territorial de ces contrats, relatif à la mise en oeuvre de projets spécifiques pour les territoires, notamment ruraux. Cet effort interministériel est significatif, compte tenu des contraintes auxquelles sont soumises nos finances publiques. Les contrats de plan apportent des moyens indispensables au soutien de la croissance, de l'emploi et du développement des territoires. Leurs effets seront décuplés par les cofinancements apportés par les collectivités territoriales. Les mandats de négociation ont été transmis la semaine dernière aux préfets de région. Le dialogue avec les acteurs locaux est permanent, dans un souci de faire converger les stratégies nationales et régionales.

Des évolutions significatives ont été introduites dans leurs volets thématiques pour répondre aux attentes des régions. L'enseignement supérieur et la recherche font l'objet d'un effort financier conséquent pour accompagner les projets de recherche et assurer une partie substantielle des contreparties nationales requises dans le cadre des programmes opérationnels européens. Le volet mobilité a également été renforcé : 6,7 milliards d'euros lui seront consacrés sur l'ensemble de la période. Près de 3 milliards d'euros sont consacrés à la transition écologique. Le volet territorial des contrats de plan, doté de 976 millions d'euros, financera des projets transversaux, notamment en milieu rural : création de maisons de santé, d'équipements améliorant la qualité de vie, services au public, soutien de l'ingénierie au service des territoires, projets de revitalisation des centres-bourgs, etc.

Certaines régions souhaitent établir des contrats infrarégionaux avec les centres-bourgs non retenus dans le cadre des actions spécifiques qui leur sont destinées : c'est une bonne initiative. Un potentiel de crédits des programmes d'investissement d'avenir dédiés au très haut débit sont aussi inscrits dans chaque mandat régional. Notre objectif est de signer des protocoles d'accord en décembre, de sorte que les régions lancent rapidement les consultations publiques et les études environnementales préalables aux signatures formelles.

J'en viens au budget propre du CGET. Les actions de développement économique seront poursuivies. La prime d'aménagement du territoire sera maintenue à 30 millions d'euros, mais les seuils d'éligibilité en matière de création d'emplois et de niveau d'investissement ont été abaissés afin de la recentrer sur les PME et de renforcer sa compatibilité avec le droit européen.

Les zones de revitalisation rurale - qui ne relèvent pas du programme 112 -, mesures d'exonération fiscale et sociale pour les entreprises créant des emplois ou reprenant des sites en difficultés, coûtent 235 millions d'euros. Les critères sont devenus obsolètes ; le zonage n'a pas répondu aux objectifs de revitalisation des territoires, et les résultats sont contrastés. Une mission d'inspection a été diligentée, et l'Assemblée nationale a confié un rapport à Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier. J'ouvrirai prochainement une large consultation sur la base de leurs propositions et des éléments avancés lors des Assises.

La revitalisation des territoires ruraux et périurbains est un sujet majeur, comme les ateliers des Assises de la ruralité l'ont montré. Plus de vingt départements sont engagés dans l'élaboration de diagnostics et de schémas d'accessibilité des services. L'Allier - où je me suis rendue - est particulièrement avancé puisqu'il finalisera prochainement son plan d'action. Mon administration a d'ailleurs réalisé un guide de confection de ces schémas, inspiré de ces initiatives. Il faudra traduire celles-ci dans la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Ce budget soutient la création et le fonctionnement des maisons des services publics, dont le Premier ministre veut porter le nombre à 1 000 d'ici 2017.

Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) appuiera l'élaboration des schémas et prendra en charge 25 % du coût de fonctionnement des maisons des services publics, soit un engagement financier total de l'État de plus de 9 millions d'euros. Il appuiera en outre le déploiement des maisons de santé, non plus au moyen d'un programme spécifique, mais via le volet territorial des contrats de plan. Nous soutenons également le développement de la télémédecine, utile pour les personnes éloignées des grands centres hospitaliers. J'ai visité dans les Côtes-d'Armor un établissement d'hébergement de personnes âgées ayant recours à ces techniques, preuve que les territoires ruraux innovent.

En juin 2014, j'ai lancé un dispositif expérimental renforçant les centres-bourgs dynamiques : 50 communes ont été retenues, et leur liste vient d'être publiée. Le FNADT apportera 15 millions d'euros pour soutenir la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation de leurs projets. La dotation de 6,5 millions d'euros correspond au paiement en 2014 des engagements pluriannuels de 14 millions d'euros. L'Agence nationale de l'habitat apporte, via le programme 135, un financement complémentaire. Les 50 communes choisies recevront en moyenne 40 millions d'euros par an pendant six ans. Nous menons également une politique transversale de soutien aux commerces, à l'artisanat, à l'agriculture et aux services publics. Je crois beaucoup en cette approche globale pour répondre aux préoccupations des élus et des habitants. Le choix des 50 projets fera nécessairement des déçus ; j'ai demandé aux préfets que les candidats non retenus fassent l'objet d'un suivi attentif, et bénéficient des crédits engagés dans les politiques de droit commun.

La redynamisation passe également par le soutien à l'accession à la propriété dans l'ancien dans près de 6 000 communes rurales. Le projet de loi de finances pour 2015 élargit le bénéfice du prêt à taux zéro à l'achat de logements anciens à réhabiliter dans les communes rurales où le taux de vacance est élevé et où les services à la population atteignent un niveau minimal. L'objectif est double : répondre à l'impératif économique de soutien à l'activité des PME et du bâtiment ; favoriser l'accès au logement et redynamiser les territoires ruraux.

L'effort total déployé pour cette politique est de 5,6 milliards d'euros. Il dépasse largement, vous le voyez, le programme 112. Transversalité : tel était le maître mot des Assises de la ruralité, qui se sont achevées dans les Hautes Pyrénées lundi dernier, en présence du Premier ministre. Le comité interministériel à l'égalité des territoires qui lui fera suite proposera des mesures concrètes et pragmatiques pour aider les territoires ruraux.

M. Hervé Maurey, président. - La télémédecine est certes une formidable opportunité pour les territoires dépourvus de médecins, mais comment font ceux qui n'ont pas de haut débit ? Ce sont souvent les mêmes...

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis (politique des territoires). - Je présenterai demain mon rapport pour avis à la commission.

Le soutien financier de l'État aux pôles de compétitivité a été sanctuarisé à hauteur de 450 millions d'euros pour la période 2013-2015. Et ensuite ? La volonté affichée d'accroître les ressources privées dans leur financement est un signe de désengagement de l'État. Où en est l'évaluation du dispositif ?

Le dispositif relatif aux grappes d'entreprises prend fin cette année. Que fait-on de celles dont la capacité d'autofinancement est insuffisante sans soutien de l'État ?

Le dispositif des pôles d'excellence rurale ne sera pas reconduit après 2015. Or il a bien fonctionné pour les 378 retenus, qui ont élaboré des partenariats public-privé, accéléré des projets, et contribué à redynamiser leurs territoires. Pourquoi cet arrêt brutal ?

Il faut certes revoir le zonage en matière de revitalisation rurale. Vous avez cité le rapport Calmette-Vigier. Mais une commission d'élus des deux chambres avait déjà été créée au sein de la Datar pour y réfléchir ; or elle n'a pas été réunie depuis trois ans ! Les choses se font sans les sénateurs, qui représentent pourtant les territoires... Ce n'est pas normal.

La revitalisation des centres-bourgs est une excellente politique. Nous pouvons remédier aux commerces qui ferment, aux logements devenus vacants car invendables ou louables mais non éligibles aux dispositifs d'amélioration des logements : il faut pour cela une action nationale qui dépasse l'expérimentation, et associer les élus nationaux aux jurys de sélection.

Les contrats de plan État-région ne fonctionnent pas très bien. Les régions n'ont pas encore été regroupées que des retards s'accumulent déjà dans les négociations. Les dotations de l'État vont de surcroît baisser. Quel sera leur montant pour 2015-2020 ?

Mme Sylvia Pinel, ministre. - Les contrats de plan État-région comprennent une clause de revoyure en 2016 pour tenir compte de la réforme territoriale, et ajuster les priorités aux nouveaux périmètres et aux nouvelles compétences. L'État les finance à hauteur de 12,5 milliards d'euros, ce qui est proche de la précédente génération de contrats. Leur volet territorial sera financé par le FNADT à hauteur de 735 millions d'euros. Les négociations sont en cours, au plus proche du terrain. Le dialogue permanent entre l'État et les préfets de région a permis de faire évoluer les mandats de négociation. Tous les niveaux de collectivités territoriales sont associés à ces discussions. De nombreux présidents de région m'ont fait part de leur volonté de signer des protocoles d'accord au plus vite.

Les appels à manifestation d'intérêt pour les expérimentations que nous menons dans les centres-bourgs retiennent une approche globale et transversale. Dans des fonctions antérieures, j'ai donné aux communes et aux intercommunalités les outils pour soutenir le commerce et l'artisanat et préempter plus facilement. En matière de logements vacants, nous avons étendu le PTZ à certaines communes rurales, là où le taux de logements vacants et d'équipements de proximité l'exigeait, afin de limiter l'étalement urbain et de promouvoir l'attractivité des territoires. Les communes non concernées par les expérimentations profiteront des crédits dégagés dans le volet territorial des contrats de plan État-région.

Toutes les associations d'élus sont représentées dans les jurys de sélection : AMF, ADF, ARF...

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je parlais des élus nationaux !

Mme Sylvia Pinel, ministre. - Les pôles d'excellence rurale ont eu globalement un impact positif. Je préfère orienter les crédits du ministère vers la contractualisation, car c'est l'outil le plus adapté et le plus juste. La réussite des pôles a toutefois été contrastée ; une nouvelle génération n'est donc pas prévue. De plus, les meilleurs dossiers sélectionnés dans le cadre des appels à projets avaient souvent bénéficié de l'appui de conseils extérieurs, ce qui n'est guère conforme à l'objectif d'égalité territoriale. Les crédits du FNADT seront par conséquent transférés sur le volet territorial des contrats de plan État-région.

Je suis toute disposée à réunir les parlementaires et le CGET sur la revitalisation rurale. Je souhaite échanger avec les élus locaux, nationaux et leurs représentants sur cette question, pour avancer sur la réforme du zonage et trouver des critères plus adaptés.

Mon ministère n'intervient sur les pôles de compétitivité qu'en ce qui concerne l'animation territoriale des acteurs ; 3 millions d'euros leur sont consacrés dans le programme 112. Le reste provient du fonds interministériel piloté par Emmanuel Macron. Leur évaluation est en cours. Nous n'envisageons pas de nouveaux appels à projets à ce stade.

Le dispositif relatif aux grappes d'entreprises est en effet terminé. Le gouvernement est en train de l'évaluer.

M. Michel Raison. - D'où viennent les fonds relatifs à l'expérimentation dans les centres-bourgs ? Vouloir aider les petits commerces c'est très bien, mais nous n'arrivons plus à mobiliser les crédits du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac). Pouvez-vous intervenir ? Ce fonds est alimenté par la taxe sur la grande distribution. La technique budgétaire a été celle du holdup sur les chambres de commerce, d'agriculture et les agences de l'eau... Y a-t-il eu holdup également sur le Fisac ?

Je n'aime pas beaucoup l'expression d'égalité des territoires. Je préfère parler d'équilibre, même s'il est souvent imparfait. En la matière, votre rôle est très interministériel. Mais avant de financer telle ou telle infrastructure, ne faudrait-il pas identifier celles à supprimer ou celles à préserver de la disparition ? Jadis, Édith Cresson avait engagé - difficilement - la délocalisation de certains établissements, comme l'ENA ou le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles. C'est cela aussi, l'aménagement du territoire ; mais en France, nous n'avons jamais été très bons. Ce n'est certes pas de votre faute si le territoire est déséquilibré, mais que faites-vous pour y remédier ?

M. Jean-François Longeot. - Les territoires ruraux sont une vraie richesse en matière d'espace, de qualité de vie, de développement économique et de vie sociale. Je n'aime guère l'expression égalité des territoires non plus ; je préfère parler d'équilibre, comme pour un être humain : la France doit marcher sur ses deux jambes que sont le rural et l'urbain.

L'État doit nous faire davantage confiance. Si nos concitoyens nous élisent et nous réélisent, c'est que nous sommes capables de gérer nos collectivités ! Nous n'avons pas besoin d'une chape de plomb, de toutes ces contraintes administratives insurmontables, surtout en matière d'urbanisme. Quand je vois que certaines communes mettent dix ans à élaborer un plan local d'urbanisme, les plans locaux intercommunaux m'inquiètent...

En matière médicale, numérique, ou de téléphonie mobile, nous sommes abandonnés. Les opérateurs s'implantent là où les clients potentiels sont les plus nombreux. Mon département du Doubs et ses communautés de communes vont devoir consacrer 184 millions d'euros au numérique sur plusieurs années. On ne cesse de parler du haut débit ; or certains territoires se contenteraient du moyen débit !

M. Hervé Maurey, président. - Nous avons conscience que votre mission n'est pas facile, précisément parce qu'elle est transversale. Tous ces sujets sont aussi de la compétence d'autres ministères. Nous essayons simplement de mesurer ce qui n'a pas été fait. Nous savons évaluer l'impact des politiques sur l'environnement, l'égalité entre les hommes et les femmes, mais pas sur l'aménagement du territoire. Notre commission entend s'y employer.

Je rejoins Jean-François Longeot : il faut faire confiance aux élus. Mais la promotion de l'égalité des territoires est une fonction régalienne par excellence. C'est précisément là que nous attendons l'État ! À lui de mettre en place des mesures fortes pour lutter contre les déserts médicaux ou la fracture numérique, sans lesquelles rien ne bougerait. Que puis-je dire aux élus de mon territoire qui n'ont aucun espoir d'avoir la téléphonie mobile ? L'État ne fait rien, les opérateurs n'ont aucune contrainte, et les départements n'ont pas tous signé la convention relative aux zones blanches. Que puis-je dire aux élus de la vallée de la Levrière qui n'ont pas de couverture en téléphonie mobile ? Le cabinet de votre prédécesseur m'a reçu très aimablement, mais rien n'a bougé. Il y a en effet une forme d'indécence à faire de la publicité pour le très haut débit ou la 4G quand certains n'ont pas même la 2G ! Dans mon département, le numérique ou la présence médicale importent plus que les bureaux de poste.

Mme Sylvia Pinel, ministre. - Nous partageons certains constats. Ces enjeux ont donné lieu à de longues heures de débat au cours des Assises de la ruralité.

Monsieur Longeot, je suis moi-même élue rurale ; les territoires ruraux n'ont pas attendu les Assises pour prendre leur destin en main. Mais nous n'arrivons pas à dupliquer les bonnes initiatives. Comment créer de la complémentarité entre zones urbaines et rurales pour favoriser le développement économique ? J'ai visité une cuisine centrale implantée dans une commune de zone rurale, qui livre des repas aux établissements pour personnes âgées de zone urbaine. L'idée de contrats de réciprocité a été avancée au cours des Assises.

Les Assises ont fait émerger un certain nombre de sujets. D'abord, la dotation globale de fonctionnement. La réforme annoncée par le Premier ministre a pour but de rectifier les inégalités. Ensuite, le numérique et la téléphonie mobile, sans lesquels ne serait-ce que le télétravail ne serait pas possible. Enfin, l'économie de proximité, le petit commerce, l'artisanat, l'économie agricole. Ce ne sont pas seulement des clichés ; des initiatives utiles ont émergé. Nous allons accompagner ce travail. Le Comité interministériel a été créé pour faire des propositions concrètes et pragmatiques. Les Assises ont également permis à de nombreux acteurs, peu associés à ces décisions, de s'exprimer. C'était fondamental pour les territoires ruraux, qui ont trop souvent le sentiment d'être oubliés.

Monsieur Raison, je comprends votre déception. Les 300 dossiers retenus contenaient de très bons projets. Tous n'avaient toutefois pas le même potentiel, ni les mêmes ressources humaines et financières. J'ai demandé aux préfets d'accompagner spécifiquement les communes dont les projets n'ont pas été retenus. À mon arrivée à Bercy, j'ai trouvé un certain nombre de dossiers du Fisac en souffrance, car les budgets précédents n'avaient cessé de diminuer. Songez que le retard de traitement de ces dossiers avait atteint trois ans ! Il a fallu un effort de gestion et un abondement de 140 millions d'euros pour résorber le stock et lancer la réforme de l'artisanat et du commerce en ciblant les crédits du Fonds sur les territoires prioritaires et les territoires ruraux.

Les appels à projets des centres-bourgs seront soutenus par des crédits supplémentaires aux crédits déjà fléchés : 40 millions d'euros par an pour 50 communes, dont 14 millions d'euros en provenance du FNADT, sans parler les fonds de l'Anah et ceux relatifs à l'aide à l'acquisition de logements anciens en zone rurale. Le dispositif sera évalué, et nous trouverons un moyen de généraliser ce dont les territoires ruraux ont besoin.

La notion d'équité territoriale - tendant vers l'égalité - a en effet une forte dimension interministérielle. La création du CGET l'atteste, qui dépend directement du Premier ministre. Il renoue avec une forte ambition de solidarité entre territoires et entre ministères, pour répondre à trois enjeux : la lutte contre les inégalités entre les territoires - en termes d'emplois, en matière sociale, d'infrastructures -, la fin de la dichotomie entre urbain et rural, et la réconciliation de la décentralisation et de l'aménagement du territoire. Tous les ministères en charge de ces dossiers étaient présents lors des Assises de la ruralité. Je vous laisse votre appréciation sémantique ; je trouve pour ma part qu'égalité est un joli mot dans une République - il ne signifie pas uniformité -, et un objectif à ne pas perdre de vue.

Vous citez les expérimentations d'Édith Cresson en matière de délocalisation des services publics. Des expériences ont été conduites - voyez le rapport d'Alain Bertrand sur l'hyper-ruralité. La Caisse d'allocations familiales de Guéret traite des dossiers pour la Caisse d'allocations familiales de Seine-Saint-Denis : voilà une expérience à reproduire ailleurs.

M. Michel Raison. - Nous vous soutiendrons !

Mme Sylvia Pinel, ministre. - Je fais bien sûr confiance aux élus locaux. Leurs territoires sont source de richesse et de dynamisme - parfois démographique - et leurs élus mettent en oeuvre des politiques innovantes et attractives. Nous devons partir du terrain, et de l'expérience des acteurs locaux, qui font un travail remarquable d'aménagement du territoire.

Mon ministère a déjà financé la création de 300 maisons de santé. Nous poursuivrons ce chantier, essentiel pour les territoires ruraux, dans le cadre du volet territorial des contrats de plan État-région.

Le plan Très haut débit rassemble 60 projets dans 71 départements, financés par le Fonds national pour la société numérique à hauteur de 7 milliards d'euros, dont 5 milliards d'euros publics, auxquels l'État contribuera pour 2 milliards. Dans ma région, le Gers et le Tarn-et-Garonne ont reçu un accord de principe du Premier ministre pour financer des infrastructures de déploiement de très haut débit.

Je compte m'attaquer fortement au problème de la couverture du territoire par le réseau de téléphonie mobile. Les 7 milliards d'euros du FNADT seront mobilisés pour résorber les zones blanches. Le sénateur Pierre Camani et le député Fabrice Verdier ont rendu récemment un rapport sur le service universel des télécommunications. Je n'oublie pas non plus la question des zones grises. Axelle Lemaire et moi-même ferons des propositions. J'ai rencontré de nombreux maires dont les projets de construction sont bloqués par l'absence de couverture mobile, qui nuit à l'attractivité de leur territoire. Le numérique est en effet essentiel pour l'éducation, la culture, les entreprises comme les administrations. Le promouvoir est une manière de lutter contre les inégalités. D'ici 2022, 20 milliards d'euros de financements publics et privés seront mobilisés pour déployer le très haut débit sur tout le territoire.

Je salue votre initiative d'évaluer plus systématiquement les politiques menées en matière d'aménagement du territoire. Je suis consciente que certaines normes pèsent davantage sur les territoires ruraux que sur les territoires urbains.

M. Hervé Maurey, président. - J'ai noté votre souhait de faire évoluer les choses en matière de téléphonie mobile. Mais il y a pire : le manque total d'espoir, sur certains territoires, de voir un jour arriver le haut débit ! En la matière, le gouvernement n'a qu'un rôle de financeur, ce qui favorise le creusement des inégalités. L'égalité est un beau mot, en effet, mais j'aimerais qu'il désigne une réalité... Nous soutiendrons en tout cas vos initiatives en ce sens. Nous vous remercions.

La réunion est levée à 19 h 30.

Jeudi 27 novembre 2014

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Loi de finances pour 2015 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2015.

La réunion est ouverte à 14 heures.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Nous avons entendu hier la ministre en charge de l'égalité des territoires et de la ruralité, Sylvia Pinel, sur les crédits de la mission « Politique des territoires » pour 2015. Nous avons également entendu, il y a quinze jours, la secrétaire d'État Axelle Lemaire sur l'aménagement numérique du territoire. L'impression que je retire de ces auditions est que le Gouvernement affiche de grandes ambitions, mais celles-ci ne sont pas suivies d'effets concrets. Il y a un véritable décalage entre le discours et les actes, et le meilleur moyen de s'en rendre compte est d'analyser le budget.

Lorsque l'on regarde les crédits consacrés à la politique des territoires, on remarque une érosion continue des moyens qui leur sont affectés. Ce phénomène m'inquiète car il va en s'accélérant. En effet, les crédits sont fortement orientés à la baisse dans le PLF 2015 : les autorisations d'engagement diminuent de 18 % et les crédits de paiement de 5 % par rapport à 2014.

Pour justifier cette baisse, le Gouvernement invoque le caractère transitoire de l'année 2015, année pivot entre deux générations de contrats de plan État-région (CPER). Mais il s'agit là de pure rhétorique, puisque l'année 2014 avait elle aussi été qualifiée d'exceptionnelle, dans la mesure où l'on avait prolongé l'ancienne génération de CPER qui couvrait la période 2007-2013. En résumé, chaque année apporte son lot de justifications nouvelles, et le résultat est que l'on observe une baisse continue des crédits affectés à la politique des territoires.

On peut toujours argumenter en disant qu'il s'agit d'une vision partielle dans la mesure où l'on n'examine que deux programmes, le programme 112 et le programme 162, qui constituent moins de 5 % des crédits consacrés à l'aménagement du territoire. Mais le constat est identique lorsque l'on analyse le document de politique transversale, qui regroupe les 31 programmes relevant de 14 missions différentes, ayant une incidence sur l'aménagement du territoire. En tout, ce sont plus de 5,75 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 5,6 milliards d'euros de crédits de paiement qui sont prévus pour 2015.

Ce montant peut paraître élevé en valeur absolue, mais il ne représente au final que 0,28 point de PIB consacré à l'aménagement du territoire, alors qu'il s'agit d'une composante essentielle de notre développement, comme le soulignent tous les travaux récents de l'économie géographique. Et là aussi, la tendance générale est à la baisse : sur les trois dernières années, ce sont ainsi 350 millions d'euros qui ont disparu du budget consacré à l'aménagement du territoire, soit l'équivalent des deux programmes que nous examinons aujourd'hui !

Une dernière remarque d'ordre général, le Gouvernement décide d'abandonner progressivement les systèmes de pôles, qui ont pourtant largement prouvé leur pertinence et leur efficacité. Je pense notamment aux pôles de compétitivité et aux pôles d'excellence rurale, qui ne bénéficieront plus de crédits sanctuarisés mais seront intégrés dans les négociations globales des CPER.

J'entre maintenant dans le détail des programmes et des dispositifs qui y concourent. Je commence par le programme 162 relatif aux « Interventions territoriales de l'État » (PITE). Ce premier volet représente 12 % des crédits que nous examinons aujourd'hui. Pour rappel, ce programme est concentré sur quelques enjeux territoriaux ciblés, nécessitant une action interministérielle. Il met à la disposition des acteurs locaux une enveloppe budgétaire unique, « fongible », alimentée par des programmes multiples, ce qui permet une souplesse et une réactivité accrue dans la gestion budgétaire des actions conduites sur le terrain.

La première action du PITE est consacrée à la reconquête de la qualité de l'eau en Bretagne, à laquelle sont affectés environ huit millions d'euros. La programmation triennale prévoit une diminution progressive des autorisations d'engagement pour atteindre trois millions d'euros en 2017. Concrètement, cette action concerne aujourd'hui principalement le plan de lutte contre les algues vertes, qui a pris du retard dans la contractualisation avec les collectivités, désormais achevée, puis avec les agriculteurs.

S'y ajoute la question épineuse de la prise en charge des opérations de ramassage, de transport et de traitement des algues vertes, dont les collectivités concernées rejettent la responsabilité. L'État vient d'être condamné en appel sur ce point. En conséquence, le Gouvernement a entamé des négociations précontentieuses en vue d'une prise en charge financière renforcée et rétroactive de 2010 à 2013 : une enveloppe exceptionnelle d'environ cinq millions d'euros a ainsi été mise en réserve.

Le Programme Exceptionnel d'Investissement (PEI) en Corse est l'action qui bénéficie de la majeure partie des crédits du programme 162, avec 16,3 millions d'euros en AE et 19,1 millions d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 26 % et 17 % par rapport à 2014. Cette diminution résulte d'un étalement de la dépense sur deux années supplémentaires sans modification du montant prévisionnel global du plan. Ces crédits sont affectés prioritairement aux infrastructures et équipements collectifs, notamment les stations d'épuration et les réseaux haut débit. Les Corses, comme les Bretons, savent bien se défendre quand il s'agit d'obtenir des aides !

La troisième action du PITE est consacrée au plan de sauvegarde du Marais Poitevin, dont les objectifs sont déjà en grande partie atteints, depuis la création en 2011 de l'établissement public du Marais Poitevin. Depuis le mois de mai 2014, le marais poitevin a même retrouvé son label de parc naturel régional (PNR). Par conséquent, le PLF 2015 s'inscrit en nette diminution, avec 4 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 28 %. Cette tendance devrait logiquement se prolonger sur le triennal 2015-2017.

La quatrième et dernière action du PITE est constituée par le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, pour lequel l'année 2014 s'est avérée un peu particulière, puisqu'il s'agit d'une phase de transition et de négociation pour finaliser le troisième plan couvrant la période 2015-2020, officiellement validé le 25 juillet dernier. En conséquence, les crédits de 2014 sont reconduits en 2015, ce qui n'empêche pas une légère diminution de 2 %, puisque leur montant s'élève à 2,6 millions d'euros. On découvre chaque année des ramifications nouvelles dans la pollution des sols et des eaux par ce pesticide extrêmement persistant, dont les effets sur la santé sont très graves. Cette action du programme 162 n'est donc, hélas, pas prête de s'éteindre.

Une réflexion est engagée sur la création éventuelle de nouvelles actions. Récemment, le Préfet de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur (PACA) a soumis au Premier ministre une proposition de nouvelle action s'articulant autour du Pacte de sécurité et de cohésion sociale pour Marseille. Cette proposition n'a pas pu être intégrée à temps dans les discussions budgétaires, puisque le plan Marseille, auquel contribuent six ministères, n'a vraiment démarré qu'à l'été dernier. Il s'agit donc d'une affaire à suivre, même si elle a peu de chances d'aboutir dans le contexte budgétaire actuel.

J'en viens maintenant au second volet, à savoir le programme 112 consacré à l'impulsion et à la coordination de la politique d'aménagement du territoire. Ce programme représente 88 % de la masse des crédits que nous examinons aujourd'hui. Le PLF 2015 y prévoit l'inscription de 222,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 270 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse respective de 22 % et 7 % par rapport à 2014, une fois les mesures de périmètre neutralisées.

Le périmètre du programme évolue en effet en raison de la création, le 31 mars dernier, du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), dont nous entendrons, la semaine prochaine, la responsable Marie-Caroline Bonnet-Galzy. L'objectif de cette réforme est de rompre avec les approches sectorielles des politiques territoriales et de privilégier une réflexion transversale. Il s'agit également de faire des économies grâce aux gains de productivité générés par la fusion de trois administrations et au regroupement des agents sur un site unique à Saint Denis à la fin de l'année 2014.

Je souhaite évidemment le succès de cette nouvelle structure, censée permettre d'y voir plus clair, après la longue errance administrative de la DATAR. Mais il ne doit pas pour autant s'agir d'un écran de fumée : cette réorganisation ne résoudra pas d'elle-même les difficultés des territoires, si elle ne s'accompagne pas d'interventions concrètes soutenues par des crédits budgétaires. Or je déplore l'attrition continue des crédits du programme 112 depuis dix ans. Entre 2006 et 2015, les autorisations d'engagement (AE) sont passées de 402 à 222 millions d'euros, soit une baisse de près de 45%. Les crédits de paiement suivent la même évolution, avec un décalage dans le temps. C'est d'autant plus dommage que ce programme contient un grand nombre de dispositifs structurants pour l'attractivité économique de nos territoires.

À commencer par la prime d'aménagement du territoire (PAT) qui vient tout juste d'être réformée. Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des Comptes avait émis des critiques sévères à l'encontre de la PAT, qu'elle considérait comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Un nouveau régime est entré en vigueur le 1er juillet 2014, qui tient compte de la révision des lignes directrices relatives aux aides à finalité régionale (AFR) effectuée peu de temps avant par la Commission européenne. La nouvelle mouture du dispositif est recentrée sur les PME et le volet « recherche, développement et innovation », qui avait concentré les critiques de la Cour des Comptes, est abandonné.

Les crédits prévus pour la PAT s'élèvent à 29,6 millions d'euros en 2015, soit une baisse de 21 % des autorisations d'engagement. Le Gouvernement affirme que cette évolution résulte de la sortie des grandes entreprises du dispositif. J'espère qu'il ne s'agit que d'une diminution ponctuelle et temporaire, car la PAT est un outil puissant qui peut faire la différence dans la négociation finale pour l'implantation d'un investissement. Il serait dommage d'affaiblir un instrument auquel recourent les autres pays européens.

En ce qui concerne les pôles de compétitivité, on est au milieu de la troisième phase 2013-2018, dont l'objectif est d'accompagner davantage le passage de la R&D à la mise sur le marché de produits et services concrets. Pour le moment, le soutien financier apporté par l'État est sanctuarisé à hauteur de 450 millions d'euros sur la période 2013-2015 mais je m'interroge sur sa réduction annoncée, puisque l'administration entend « privilégier l'accroissement des ressources privées des pôles ». La ministre Sylvia Pinel a été encore plus claire en affirmant qu'aucun nouvel appel à projets n'est envisagé. Il serait peut-être judicieux d'attendre les résultats de l'évaluation en cours, pour apprécier l'opportunité d'une baisse des crédits, qui n'est jamais une bonne nouvelle pour le développement économique des territoires.

Quant aux pôles d'excellence rurale, ils sont encore plus clairement abandonnés. La deuxième phase 2010-2015 est en voie d'achèvement, et il n'est pas prévu de reconduire ce dispositif après 2016. La ministre a confirmé hier qu'elle souhaitait privilégier la contractualisation, au motif que la démarche d'appel à projets conduit à sélectionner systématiquement les meilleurs dossiers. Personnellement, je regrette cette décision : les financements des PER exercent un fort effet levier comme accélérateurs de projets et sont structurants pour la dynamisation des espaces ruraux.

La politique des grappes d'entreprises, lancée en 2009, a pris fin en 2014. À ce titre, aucun crédit de financement opérationnel n'est désormais prévu. Le CGET continue cependant à financer l'animation du dispositif par le biais de l'association France Cluster, dont le marché court jusqu'en juin 2015. Une évaluation de ce dispositif est sur le point de s'achever. Personnellement, je m'inquiète de la survie d'un certain nombre de ces grappes dans les mois à venir, car elles ne disposent pas de la capacité d'autofinancement nécessaire en l'absence du soutien financier de l'État.

La fusion entre l'agence française pour le développement international des entreprises (AFII) et Ubifrance, envisagée depuis un certain temps, est désormais clairement actée, depuis l'annonce du Président de la République le 14 février 2014. L'objectif est de de faire en sorte que les questions d'attractivité et de compétitivité soient traitées par une seule et même entité. Je pense surtout que les synergies annoncées sont un prétexte pour réaliser davantage d'économies, au risque de détruire certaines compétences, pourtant utiles à nos entreprises. Le phénomène n'est pas nouveau. Les fusions administratives coûtent souvent plus cher qu'elles ne rapportent, et entraînent un délitement de la capacité opérationnelle de l'État.

En ce qui concerne les outils d'animation des territoires ruraux, il y a beaucoup d'actualité. Les zones de revitalisation rurale (ZRR) sont en cours de révision, suite au rapport présenté le 8 octobre dernier par les députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier. Un nouveau zonage devrait entrer en vigueur prochainement, établi pour six ans en retenant une entrée intercommunale basée sur deux critères cumulatifs : la densité démographique de l'EPCI et la richesse des habitants. Les exonérations fiscales seront quant à elles vraisemblablement prolongées, avant d'être à leur tour revues l'année prochaine. Le rapport des deux députés a notamment plaidé en faveur de la suppression de l'exonération de cotisations sociales pour les nouvelles embauches, jugée redondante avec le pacte de responsabilité. Il faudrait au moins que les sénateurs puissent être associés à la réflexion sur le zonage, comme c'était le cas auparavant !

Le nouveau dispositif des pôles territoriaux de coopération économique (PTCE), lancé l'année dernière, connaît une phase de montée en puissance. Il a obtenu une reconnaissance législative avec l'adoption de la loi Économie sociale et solidaire (ESS) le 31 juillet dernier. Le premier appel à projets, lancé le 15 juillet 2013 a connu un certain succès. Sur les 183 dossiers de candidature, 22 conventions ont été signées à l'été 2014 et près d'un million d'euros versé aux lauréats. Je rappelle qu'il s'agit d'un dispositif à petit budget, trois millions d'euros au total sur deux ans. Un bilan est en cours, et une deuxième vague est éventuellement envisagée dans les mois prochains. Je note qu'il y a quand même un certain paradoxe à abandonner les PER au motif que l'appel à projets conduit à sélectionner systématiquement les meilleurs dossiers, tout en reprenant cette même démarche pour les PTCE !

L'année 2014 a également vu apparaitre une nouvelle expérimentation pour redynamiser les centre-bourgs. Il s'agit d'enrayer l'affaiblissement important de ces derniers, caractérisé par la désertification commerciale et l'augmentation des logements vacants. Cinquante lauréats viennent d'être sélectionnés. Ils bénéficieront au total d'une enveloppe fléchée de 230 millions d'euros sur six ans, dont 200 millions mis en réserve par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Je souligne de longue date la nécessité d'une politique forte sur ce sujet, mais je préfèrerais que l'on réfléchisse à un dispositif plus pérenne. Je déplore également que nous autres, élus nationaux, n'ayons pas été associés aux jurys de sélection. Quant à la complexité des dossiers de candidature, je vous laisse imaginer ce qu'elle représente pour une petite mairie.

Par ailleurs, les crédits continuent à financer certaines politiques indispensables à l'attractivité des territoires ruraux, notamment l'accord national « Plus de services au public » et le programme de financement de maisons de santé pluriprofessionnelles. Ce dernier est arrivé à échéance le 31 décembre 2013, et l'année 2014 est celle du bilan du « Plan 300 MSP ». Un bilan positif, dont je me félicite, mais qui ne répond que partiellement au problème du déclin de la démographie médicale en zone rurale. Je vous renvoie aux mesures fortes préconisées par le groupe de travail de notre commission sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, dont le rapporteur était à l'époque notre président, Hervé Maurey.

Quant à la mutualisation des services au public, celle-ci devrait progresser avec l'adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dont je suis également le rapporteur pour notre commission. L'article 26 vise en effet à donner un cadre plus souple aux maisons de service au public, afin d'accompagner une nouvelle phase de leur développement. Nous en reparlerons, mais sur le principe, j'y suis plutôt favorable.

Faute de temps, je n'aborde que brièvement le sujet de l'aménagement numérique, dont nous avons débattu récemment avec la secrétaire d'État Axelle Lemaire. Elle nous a longuement exposé l'avancement du plan France Très Haut Débit, pourvu de 1,4 milliard d'euros d'autorisations d'engagement dans le PLF 2015. Mais je n'ai finalement pas été très convaincu par ses arguments sur la couverture du territoire, qui sont assez déconnectés de la réalité du terrain. Je ne relance pas le débat.

Un mot important sur les contrats de projets État-régions (CPER). La programmation 2007-2013 touche à sa fin. Elle avait été prolongée en 2014 et le taux d'avancement devrait finalement atteindre 89,5 % à la fin de l'année. En dépit de cette année de transition supplémentaire, la mise en place des nouveaux CPER 2015-2020 s'effectue déjà avec du retard, que le Gouvernement justifie par le calendrier de la réforme territoriale. Finalement, les derniers arbitrages politiques seront rendus à la fin de l'année, et la signature des contrats devrait être effective en mars 2015. Une clause de révision est en outre prévue en 2016 pour tenir compte des évolutions liées à la réforme territoriale.

L'enveloppe de crédits de l'État s'élève à 12,5 milliards d'euros pour 2015-2020, contre 12,75 milliards d'euros pour la période précédente. Elle s'articule avec la nouvelle programmation des fonds européens, qui représente 27 milliards d'euros pour la période 2014-2020. J'attire votre attention sur l'effet d'optique consistant à affirmer que les crédits relatifs au CPER sont globalement maintenus : ce calcul ne prend pas en compte le choix du Gouvernement d'inclure plusieurs dispositifs dans la contractualisation, comme les pôles de compétitivité, les pôles d'excellence rurale ou les maisons de santé pluriprofessionnelles ; il convient donc de retrancher l'ensemble des crédits qui étaient jusqu'ici sanctuarisés dans des plans spécifiques.

En outre, je m'étonne du décalage entre, d'une part, les ambitions affichées par le Gouvernement dans le cadre de la réforme territoriale, qui souhaite réduire le nombre des régions et renforcer leurs compétences, et d'autre part, le traitement réservé aux CPER qui sont censés être la déclinaison financière de ce projet. Les retards s'accumulent, la dotation de l'État diminue, et la mise en oeuvre du volet « mobilité » est précarisée par les revirements successifs concernant les ressources de l'AFITF, dont 40 % des crédits sont destinés aux CPER et aux programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI).

Enfin, en matière de péréquation verticale, certaines inégalités territoriales gagneraient à être corrigées : les communautés de communes, qui sont plutôt rurales, sont financées à hauteur de vingt euros par habitant en dotation globale de fonctionnement (DGF), les agglomérations sont plutôt à quarante euros par habitant, et les métropoles sont à soixante euros par habitant.

Pour conclure, je dirais qu'en matière d'aménagement du territoire, ce n'est pas tant le montant global des crédits qui importe, que la qualité des actions menées et l'effet levier qu'elles procurent, avec une logique de projets plutôt que de « guichet ». Je m'inquiète cependant de l'érosion continue des crédits consacrés à cette politique structurante pour notre pays. Je crains que la rigueur budgétaire ne finisse par affecter même les dispositifs les mieux éprouvés.

Je ne sais plus ce que nous devons attendre des gesticulations qui nous sont proposées en guise de palliatif : la création du CGET en début d'année, les assises de la ruralité qui viennent d'avoir lieu ou le Comité interministériel de l'égalité des territoires annoncé pour 2015. Plus les effets d'annonce se multiplient, plus les crédits s'amenuisent ! Ce PLF 2015 en est l'exacte traduction. Pour cette raison, je vous propose d'émettre un avis négatif sur les crédits relatifs à la politique des territoires.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie pour cette présentation complète et très intéressante. Je laisse la parole à nos collègues, qui ont un certain nombre de questions à vous poser.

M. Jean-Jacques Filleul. - La présentation de notre rapporteur pour avis est très précise mais, je le regrette, très pessimiste.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Elle est réaliste, pas pessimiste !

M. Jean-Jacques Filleul. - Notre rapporteur pour avis fait référence aux gesticulations d'aujourd'hui, mais il oublie celles d'hier ! Nous, en revanche, nous ne les avons pas oubliées ! Elles sont encore très présentes. Je voudrais rappeler que les contrats de projets ont été menés à leur terme. Les contrats de plan sont lancés. Il y a, certes, un peu de retard, du fait notamment des évolutions territoriales et des négociations avec les préfets de régions. Nous devrions arriver à un montant financier similaire à celui des contrats de projets, en faisant l'impasse sur l'actualisation de l'euro.

Les crédits de certaines missions baissent, c'est exact. Toutefois, d'autres sont maintenus et quelques-uns augmentent même, en fonction des projets du Gouvernement.

Je voudrais rappeler que les pôles de compétitivité font partie intégrante de l'ambition de l'État stratège. N'oublions pas non plus les trente-quatre filières industrielles d'innovation qui sont d'ores et déjà pour la plupart lancées.

Je citerai aussi l'exemple du marais poitevin, dont la réhabilitation est un succès en matière de biodiversité.

Le Gouvernement a de plus en plus la volonté de lancer des appels à projets. Dans mon département, trois ou quatre communes en ont profité en matière d'animation des centres-bourgs. Elles se déclarent plutôt satisfaites. Les dossiers n'ont pas été si compliqués à élaborer.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous indiquez que la péréquation verticale n'a pas évolué, à la différence de la péréquation horizontale. Je fais le même constat et le déplore également, mais il en est ainsi. Nous ne soutiendrons pas votre conclusion car nous ne partageons pas votre avis défavorable sur les crédits de la mission.

M. Jérôme Bignon. - Je félicite notre rapporteur pour avis et partage son analyse, qui confirme ce que je constate dans mon département. Nos élus locaux se sentent abandonnés par le pouvoir central et écrasés par les normes. Comme l'a indiqué hier notre président de commission, à quoi sert le développement de la télémédecine lorsque l'on n'a pas le haut débit ? C'est comme si l'on disait à nos territoires ruraux qu'ils n'ont plus besoin de routes parce qu'on n'a plus les moyens de les financer ! Le haut-débit permet d'apporter la connaissance et la relation avec le monde. J'ai beaucoup de difficultés à comprendre que l'on puisse prétendre souhaiter des politiques fortes d'aménagement du territoire si l'on n'assure ni la couverture en haut débit ni en téléphonie mobile ! Celle-ci n'existe que sur 15 % du territoire ; 85 % du territoire est donc abandonné. On a oublié les principes d'égalité des territoires en mettant toute une partie de la population à l'écart.

Je souhaiterais par ailleurs relever les contradictions du Gouvernement. Hier, Mme Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, a défendu l'idée selon laquelle les meilleurs appels à projets seraient la clef de la transition énergétique. Une heure plus tard, Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, nous indiquait que l'on ne pouvait pas se contenter de retenir que les seuls meilleurs appels à projets. Une coordination est nécessaire !

J'ai eu la chance de participer à deux projets d'excellence rurale couronnés de succès. Il s'agit de formidables instruments mobilisateurs et républicains. Notre commission pourrait-elle éventuellement conduire une évaluation de ce dispositif ?

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je remercie à mon tour notre rapporteur pour avis. Entre les contrats régionaux de développement territoriaux, les appels à projets de la part de l'État, les incitations des communautés de communes, les politiques spécifiques des départements, les territoires ruraux sont perdus ! Il y a trop d'instruments. On aurait tout intérêt à être plus clair.

Concernant la politique d'appel à projets des centres-bourgs, soyons réalistes ! La demande risque d'être considérable. Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez évoqué la somme de 230 millions d'euros pour financer 50 projets, ce qui représente environ 4,5 millions d'euros par projet. Je pense qu'il aurait fallu prévoir des appels à projets sur des réhabilitations particulières, portant par exemple sur le commerce ou le logement, car beaucoup de communes vont être intéressées mais ne pourront pas être satisfaites. Cette politique va une fois de plus disparaître, faute de pouvoir être pérennisée.

Enfin, je rejoins la position de notre collègue Jérôme Bignon sur le numérique. Les dossiers n'avancent plus. Dans mon département, par exemple, où tous les schémas et prérequis ont été réalisés, on ne sait pas à quel moment on pourra profiter des crédits.

Mme Chantal Jouanno. - Je rappellerai à notre collègue Jean-Jacques Filleul que la création de l'établissement public du marais poitevin ne s'est pas faite sans douleur en 2011 !

Concernant la qualité de l'eau en Bretagne, je crois me rappeler que l'État s'était engagé à prendre en charge le ramassage et le traitement des algues vertes. Il faudrait le vérifier.

Pour terminer, le fait de mettre en place des dispositifs pour les modifier quelques années plus tard me paraît être une source de complexité et d'instabilité juridique fâcheuse.

M. Hervé Maurey, président. - Je l'ai dit à Mme Sylvia Pinel hier : nous avons le sentiment que l'on parle beaucoup d'aménagement du territoire depuis de nombreuses années - même avant 2012 - mais on agit peu ! La dernière loi d'aménagement du territoire date d'il y a vingt ans - Gérard Larcher en était d'ailleurs le rapporteur. Depuis, on fait beaucoup de rapports, de colloques et de manifestations mais les territoires sont de plus en plus en souffrance. Cela explique en partie certains votes observés. Il faut donc essayer de répondre aujourd'hui concrètement à leurs besoins. Concernant le numérique, Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État chargée du numérique, a évoqué il y a quelques semaines une consultation, mais nous n'en sommes plus là. Nous connaissons parfaitement les attentes de nos concitoyens sur les territoires !

L'État n'intervient qu'en tant que financeur, ce qui creuse les inégalités entre territoires, selon leur dynamisme. Quelques-uns profitent aujourd'hui du très haut débit, alors que d'autres ne sont même pas couverts en haut débit ! Il en est de même en matière de téléphonie mobile, et aucune solution n'est proposée. Les opérateurs se désintéressent des territoires non couverts, l'État indique que le programme portant sur la couverture des zones blanches est achevé, et les départements ne s'estiment pas compétents. On demande à des territoires sans couverture en matière de téléphonie mobile et sans haut débit de patienter jusqu'à la mise en place du très haut débit dans dix ans. Cela n'est évidemment pas satisfaisant !

Sur la question de la démographie médicale, nous pouvons bien entendu nous réjouir de l'existence de maisons de santé, mais ce n'est pas la panacée ! Nous avons tous des exemples de structures de ce type qui ont coûté très cher et qui ne parviennent pourtant pas à attirer les médecins.

Je souhaiterais qu'un gouvernement courageux s'occupe réellement de ces problématiques au travers des services publics, des infrastructures, du numérique au sens large et des déserts médicaux. Cette remarque s'adresse d'ailleurs aussi bien à la majorité actuelle qu'à l'opposition.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - En réponse à Jean-Jacques Filleul, je ne suis pas pessimiste mais réaliste et objectif. Les errements que je dénonce sont constatés depuis une dizaine d'années. Je redoute que les CPER conclus aujourd'hui aient à être revus une fois la réforme territoriale achevée. Je déplore aussi le désengagement de l'État vis-à-vis des pôles de compétitivité. Je suis en revanche optimiste à l'égard des initiatives prises en faveur des centres-bourgs, mais je regrette un certain manque de transparence dans les choix retenus. Je suis amené à les découvrir dans la presse ! En tant que parlementaire, je pense que nous devrions être mieux informés.

Je partage l'opinion de notre collègue Jérôme Bignon concernant le sentiment d'abandon de nos territoires. Ce ressenti est non seulement lié à la disparition de certains services publics locaux, mais aussi à l'insuffisance des connections en haut débit, aux problèmes rencontrés sur les lignes de téléphonie mobile et même parfois sur celles de téléphonie fixe !

Je déplore aussi le manque de cohérence du Gouvernement. On nous dit qu'il est préférable de contractualiser pour renforcer l'égalité entre territoires, et dans le même temps on lance finalement des appels à projets ! Je vais même plus loin : le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République impose de mutualiser davantage pour percevoir plus de dotations. C'est aussi une forme d'appel à projets.

Notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ a relevé la complexité et la multitude des instruments mis en place et abandonnés peu après. Il est vrai que cela nuit à l'efficacité. Il faut de la stabilité dans les dispositifs. Par exemple, pour les centres-bourgs, on aurait pu faire un appel à projets officiel et transparent.

Il faudrait vérifier si le financement par l'État du ramassage des algues vertes, évoqué par Chantal Jouanno, était prévu initialement, car je n'en suis pas certain.

M. Hervé Maurey, président. - Monsieur le rapporteur pour avis, nous vous remercions.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2015.

La réunion est levée à 15 h 10.