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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 4 février 2015

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Transition énergétique pour la croissance verte - Dispositions applicables aux collectivités territoriales - Audition de MM. Rémy Pointereau et Philippe Mouiller

La réunion est ouverte à 10 heures.

M. Hervé Maurey, président. - Nous entendons ce matin Rémy Pointereau et Philippe Mouiller sur leur rapport d'information, au nom de la délégation aux collectivités territoriales, sur les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, dont nous débattrons à partir de mardi prochain en séance publique.

Pour cette audition, nous sommes heureux d'accueillir nos collègues de la commission des affaires économiques et leur président, Jean-Claude Lenoir. L'examen, pour moitié environ, par chaque commission, des dispositions du projet de loi justifiait que l'audition de Rémy Pointereau et Philippe Mouiller ait lieu devant nos deux commissions réunies.

Chers collègues rapporteurs, c'est une première ! C'est en effet la première fois que la délégation aux collectivités territoriales intervient sur un projet de loi au titre de sa nouvelle mission - celle, voulue par le président du Sénat, Gérard Larcher, je le cite, « d'examiner les projets et propositions de loi comportant des normes applicables aux collectivités, et de proposer dans toute la mesure du possible leur simplification ou leur suppression ».

Au sein de la délégation, Rémy Pointereau a été désigné premier vice-président chargé de la simplification des normes. Nous avons la chance qu'il soit également membre de notre commission. Cela devrait permettre des passerelles intéressantes entre nos travaux respectifs et c'est ce que nous essayons de faire aujourd'hui.

Pour ce premier exercice, il nous a semblé non seulement intéressant mais nécessaire de vous entendre. De mémoire, 110 articles ont été ajoutés par l'Assemblée nationale à ce projet de loi de transition énergétique, qui est ainsi passé de 60 à plus de 170 articles. Cela justifie que l'on regarde de très près, avec le prisme des normes et de la simplification, les différentes dispositions du projet de loi. Je précise au passage que cette préoccupation a été au coeur des travaux du rapporteur Louis Nègre. Mais un regard extérieur est parfois très utile.

Nous souhaitons vous entendre, d'abord, sur la méthode que vous avez retenue, puis, sur les mesures de simplification ou de suppression que vous proposez pour ce projet de loi. Vous nous confirmerez, je pense que ces propositions prendront la forme d'amendements. Nous serons donc conduits à les examiner en détail lors de nos réunions de commission respectives d'examen des amendements de séance, la semaine prochaine.

Avant de vous laisser présenter votre rapport, je donne la parole à Jean-Claude Lenoir.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - Je ne cache pas notre plaisir d'être accueilli aussi chaleureusement par la commission du développement durable. Cela réveille des souvenirs, qui ne sont pas si lointains, où il n'y avait qu'une seule et même commission.

En ce qui concerne le projet de loi sur la transition énergétique, la commission des affaires économiques a examiné le texte la semaine dernière. Nous avons pris acte, à l'unanimité, des délibérations de la commission du développement durable, sur tous les articles délégués au fond.

M. Rémy Pointereau, co-rapporteur de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Je remercie les deux commissions de nous accueillir aujourd'hui pour une présentation des travaux que j'ai conduits en binôme avec Philippe Mouiller. A l'heure où certains émettent des doutes sur l'utilité du Sénat et la qualité de son travail, je crois que nous pouvons apporter une réelle plus-value, en investissant le champ de la simplification administrative. À l'initiative du Président Gérard Larcher, le Bureau du Sénat a confié en novembre 2014 à la délégation aux collectivités territoriales une mission d'évaluation et de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

La délégation a reçu compétence pour se saisir des dispositions des projets et des propositions de loi comportant ces normes. Elle ne disposait pas de ce pouvoir auparavant : depuis sa création en 2009, une « jurisprudence » bien établie l'incitait au contraire à ne pas réaliser de travaux sur les textes inscrits à l'ordre du jour du Sénat.

Le Bureau du Sénat a prévu, parallèlement, la désignation au sein de la délégation d'un premier vice-président délégué chargé de l'évaluation et de la simplification des normes. Il a enfin prévu que ce travail se ferait en liaison avec le Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, présidé par Alain Lambert, et dont le champ de compétence et les objectifs sont sensiblement les mêmes que ceux de la délégation.

Le Bureau du Sénat a voulu apporter une réponse concrète et efficace à une urgence dont chaque sénatrice et chaque sénateur éprouve une expérience aigue, une urgence que traduit l'exaspération des élus locaux à l'égard d'un cadre juridique étouffant pour l'initiative locale - ceux d'entre nous qui ont fait campagne lors du renouvellement sénatorial ont pu mesurer l'exaspération des maires sur ce point - comme il est par ailleurs, tout aussi étouffant pour l'initiative entrepreneuriale. Il s'agit, bien-sûr, de la prolifération dans notre ordonnancement juridique des normes inapplicables, des normes inextricables et des normes inabordables.

Tels sont en effet les trois pôles de la complexité contre laquelle la délégation aux collectivités territoriales a reçu la mission spécifique de lutter. Nous devons à la fois travailler sur le flux et sur le stock des normes, ce qui risque de prendre un certain temps, sachant qu'on dénombre actuellement 12 000 lois, 400 000 normes et 140 000 décrets. En tant que parlementaires, nous sommes aussi responsables de cette inflation normative.

Le dispositif prévu par le Bureau du Sénat a été rapidement mis en place. Le premier vice-président délégué a été désigné lors de la réunion de la délégation du 13 novembre 2014, puis un groupe de travail sur la simplification des normes a été constitué. À l'occasion de sa première réunion, le 15 janvier 2015, ce groupe a proposé d'élaborer un rapport d'information sur le projet de loi relatif à la transition énergétique. Il s'agit donc du premier texte sur lequel nous travaillons. La loi Macron devrait suivre prochainement.

Pourquoi le choix de cette entrée en matière ? C'est que le projet de loi relatif à la transition énergétique offre à beaucoup d'égards une parfaite occasion d'inaugurer la mission de simplification.

Tout d'abord, il intéresse de très près les collectivités territoriales. Un rapport de la délégation sur le thème « mobiliser les sources d'énergie locale », publié en juin 2013, a mis en valeur leur rôle permanent dans le secteur de l'énergie et leur montée en puissance comme acteurs d'une politique énergétique misant sur la proximité, sur le rôle des circuits courts et sur le développement des synergies entre les politiques publiques nationales et locales. Le projet de loi reconnaît ce rôle et entérine l'ancrage territorial de la politique énergétique. La problématique territoriale traverse l'ensemble de ses chapitres, comme le résume cette phrase-programme extraite du rapport de la délégation : « faire des collectivités territoriales les maîtres d'oeuvre de la construction du futur modèle énergétique français » ; même si, de l'avis de l'association des départements de France (ADF) par exemple, le modèle retenu demeure très centralisé. Quoiqu'il en soit, la mission de la délégation n'est pas d'apprécier la pertinence au fond du projet de loi mais de peser sa qualité normative, qui est un aspect essentiel, il est vrai, de la « durabilité » de la politique de transition énergétique.

Il n'est donc pas question de remettre en cause le travail des rapporteurs Louis Nègre et Ladislas Poniatowski, que je félicite, mais d'en être l'aiguillon, la vigie de simplification, sachant qu'il n'y a pas eu d'étude de l'impact financier de ce projet de loi. De ce côté, il y a beaucoup à faire...

Le projet de loi, en effet, présente de très nombreux traits de la complexité. Il conjugue les déclarations d'objectifs dénuées de portée immédiatement identifiable avec un semis de petites dispositions modificatrices dont l'impact technique et financier est difficile à appréhender. Il surajoute, parfois à la marge, des obligations à d'autres obligations déjà existantes, ne bouleversant rien mais compliquant tout. Indifférent à l'analyse coûts-avantages des normes qu'il crée, il est aussi emblématique du comportement tendanciellement schizophrénique d'un État qui impose de nouvelles contraintes coûteuses tout en appelant à la baisse de la dépense locale et en diminuant ses propres concours. Un récent rapport de la délégation a mis en évidence la situation inextricable dans laquelle cette politique a plongé les finances locales.

Le projet de loi représente ainsi, en fin de compte, le tout venant de la complexité. Il est par ailleurs parfaitement représentatif d'une autre cause majeure de celle-ci, à savoir l'uniformité centralisatrice de la norme étatique. Que signifient, par exemple, les obligations d'isolation imposées identiquement d'un bout à l'autre du territoire sans que la profonde diversité des climats soit apparemment prise en compte ? Le projet de loi est emblématique d'un défaut trop fréquent d'appréciation correcte des limites de l'État normatif face à la liberté d'administration des collectivités décentralisées. La simplification rejoint alors la mission principale de la délégation aux collectivités territoriales, qui est de rappeler chaque fois que nécessaire la logique de la décentralisation. En l'occurrence, il appartient à l'État stratège de fixer la politique nationale de transition énergétique et de mettre celle-ci en oeuvre dans les territoires par l'incitation, par la convention, par la programmation ; il appartient en revanche aux collectivités, non pas d'exécuter mais de donner effet, à leur rythme, en fonction de leurs moyens et de leurs besoins, qui sont divers.

En fonction de l'ensemble de ces constats, le projet de loi offre au Sénat une parfaite occasion d'apporter une réponse concrète, une réponse nécessaire aux attentes des élus locaux. Le questionnaire sur la simplification lancé par le Président Gérard Larcher à l'occasion du Congrès des maires 2014 a permis de bien identifier et de hiérarchiser ces attentes. Certes, il n'y a pas eu autant de retours qu'espéré. Mais deux tiers des 5 000 répondants ont désigné l'urbanisme, et un quart ont désigné l'environnement, comme les secteurs prioritaires de la simplification des normes. Les élus attendent donc le Sénat sur le terrain de la simplification, ce terrain est en grande partie celui de l'environnement et celui du droit de la construction.

Voilà en quelques mots l'objectif de notre travail au sein de la délégation. Il ne s'agit pas de vider le texte de sa substance, mais de poser les jalons de la simplification. Je laisse à présent le soin à mon collègue Philippe Mouiller de vous présenter la façon dont nous avons calibré ce travail, autour de différentes thématiques.

M. Philippe Mouiller co-rapporteur de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - En effet, je vais principalement vous décrire la méthode que nous avons employée pour analyser ce texte. Nous avons défini six grandes thématiques sur lesquelles nous souhaitons alerter les élus et le Gouvernement. Nous espérons bien sûr que la plupart de nos amendements seront adoptés, mais il s'agit avant tout d'une démarche d'alerte sur les risques normatifs au regard de l'application des textes. L'exemple le plus flagrant est le nombre de renvoi à des décrets, qui sont autant de nouvelles normes dont on ne maîtrise pas l'application. L'absence d'étude sur l'impact financier de certaines mesures est également symptomatique : on est souvent incapable de quantifier les conséquences directes pour les collectivités. Au total, nous avons travaillé sur 22 amendements, dont huit ont déjà été satisfaits par les travaux des deux commissions, notamment en ce qui concerne les obligations imposées aux plans locaux d'urbanisme (PLU).

La première thématique regroupe ce qui tend à imposer aux collectivités des obligations souvent disproportionnées. L'exemple le plus marquant, on l'a déjà évoqué, est celui de l'obligation de réaliser des travaux d'isolation ou d'études, telle que définie à l'article 5. Nous considérons que l'absence de limite financière adossée à cette obligation constitue un réel risque normatif. Nous devons prendre en compte la capacité réelle des collectivités à mettre en oeuvre cette obligation.

Il en va de même pour le renforcement, prévu à l'article 9, de l'obligation d'achat de 20 % de véhicules propres au sein d'un parc de plus de 20 véhicules. Outre la capacité des collectivités, on ne prend pas en compte les contraintes liées au service.

La deuxième thématique regroupe ce qui tend à imposer des obligations dans une formulation insuffisamment précise, en renvoyant soit à des précisions futures, sans annoncer de calendrier, soit à des décrets. La disposition de l'article 19 sur la promotion du tri à la source des déchets organiques et de la tarification incitative appartient à ce groupe de normes. On y définit un objectif de couverture de 15 millions de personnes à horizon 2020 et 25 millions de personnes à horizon 2025. S'agit-il d'un objectif global ou dispose-t-on d'un calendrier avec des phases précises ? Quelles incitations et quelles incidences financières ?

Les mêmes questions valent pour le plan de développement du véhicule électrique. On définit un voeu sans élément précis en matière d'application de cette mesure. C'est également le cas de la volonté de favoriser les plans de circulation pour les véhicules propres : on est dans l'incertitude, ce qui revient à renvoyer ces questions au niveau réglementaire et laisse des marges d'appréciation.

La troisième thématique regroupe ce qui tend à créer ou à compléter des procédures disproportionnées au regard de l'équilibre approprié entre l'objectif recherché et les moyens techniques et financiers dont la collectivité territoriale dispose. C'était l'exemple du PLU, qui a été réglé grâce au travail de commission.

La quatrième thématique regroupe ce qui tend à créer une compétence locale obligatoire dont les conditions de mise en oeuvre ne sont pas réunies au regard des moyens techniques, juridiques ou financiers dont la collectivité dispose. Il est possible de citer les dispositions de l'article 19 quater qui attribuent au maire de nouveaux pouvoirs à l'égard des véhicules abandonnés stockés sur la voie publique ou sur le domaine public, avec obligation de recours à un expert automobile. La volonté de la délégation est d'adapter cette mesure, en prenant en compte les différences de situation entre grandes et petites collectivités. Il s'agit donc d'apporter de la nuance à ces dispositions et non de les supprimer. On évite d'imposer une contrainte supplémentaire à des collectivités qui seraient incapables de la mettre en oeuvre.

La cinquième thématique regroupe ce qui tend à diminuer les délais prévus initialement pour la mise en oeuvre de dispositions complexes ou coûteuses. L'exemple le plus flagrant concerne l'interdiction des produits phytosanitaires, dont personne ne conteste la nécessité. Mais comment raccourcir le délai de 2020 à 2016 sans peser excessivement sur les collectivités les plus fragiles ? Il faut mettre le curseur au bon niveau : faut-il modifier le calendrier ? Faut-il le différencier selon la taille de la collectivité ?

La sixième thématique regroupe ce qui a pour effet de brouiller la compréhension des compétences des collectivités. Nous sortons à peine des débats autour du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, et l'on vient déjà ajouter des compétences par le biais de ce texte ! C'est notamment le cas pour tout ce qui concerne les réseaux de chaleur ou de froid : relèvent-ils des communes, des EPCI, des métropoles ? Nous mettons l'accent sur la nécessité de clarifier les compétences.

Le même débat vaut pour les schémas. Certains sont nécessaires, d'autres moins. Nous évoquons dans notre rapport le schéma régional de biomasse, prévu à l'article 22 bis A, mais nos remarques sont déjà satisfaites par le texte issu des travaux des commissions.

Je ne vous présente pas en détail le contenu de nos amendements, nous aurons l'occasion d'y revenir la semaine prochaine. Nous souhaitions simplement expliciter notre approche. On ne remet pas en cause le contenu, mais le spectre des obligations pour les collectivités. Sur le terrain, les élus nous ont beaucoup parlé du Grenelle de l'environnement et des normes qui en découlent, comme de la loi sur l'eau. Aujourd'hui, nous souhaitons simplement vous alerter sur les risques liés à l'introduction d'une complexité supplémentaire par le biais de ce texte.

M. Louis Nègre. - rapporteur pour la commission du développement durable.- Nous avons ici une discussion qui ramène à la question de l'utilité de la loi : si elle est trop bavarde ou simplement incantatoire, sa portée pratique est limitée. Inversement, toute loi prescriptive impose nécessairement des contraintes, et c'est dans cette hypothèse que nous pouvons réfléchir - lorsque la disposition législative renvoie à un décret - à progresser dans le contrôle de l'application de la loi, le rapporteur du texte vérifiant la conformité des décrets à la volonté du législateur.

En tant qu'élus locaux, nous sommes tous sensibles aux difficultés que nous rencontrons sur le terrain. Je prends un exemple dans le projet de loi, celui du mécanisme complexe rattaché à la dotation de solidarité rurale destiné à soutenir les collectivités se contentant d'un éclairage plus économe : l'intention est louable mais le dispositif retenu s'apparente trop à une « usine à gaz » et sa suppression nous a semblé plus raisonnable. Les positions de la commission du développement durable et de la délégation ont étés convergentes sur ce point et sur plusieurs autres dispositions du projet.

En ce qui concerne l'idée d'obliger le maire à intervenir pour éliminer les épaves de véhicules, je fais observer que si, pour une métropole, les frais de recours à un expert ne soulèvent pas de difficulté, pour une commune de 150 habitants, le coût est, en revanche, prohibitif. Deux possibilités, dès lors, se présentent : soit on institue des seuils pour exonérer les petites communes, soit il faut mettre à la charge du propriétaire du véhicule le coût de l'expertise. J'entends des protestations mais une telle démarche est parfaitement légitime et il faut trouver une solution efficace car, dans le sud de la France, les épaves posent des problèmes de santé publique, en particulier avec la prolifération du chikungunya.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour la commission des affaires économiques. - Je partage de nombreux points de vue avec la délégation : nous avons travaillé ensemble sur les articles 5 et suivants qui concernent le bâtiment et plusieurs suggestions de la délégation ont étés reprises ou satisfaites par mes amendements.

M. Hervé Maurey, président. - Je salue, pour ma part, la pertinence et l'utilité du travail effectué par la délégation.

M. Charles Revet. - Je rappelle que quand une loi ne prévoit pas de décret, elle est directement applicable et j'observe, à l'inverse, que bien souvent ce sont les textes réglementaires qui alourdissent et complexifient le régime prévu par le législateur. Je me demande aussi les textes réglementaires n'ont pas tendance à paraitre avec plus de retard lorsqu'ils sont prévus par les dispositions législatives introduites par voie d'amendement parlementaire. Lorsque nous essayons de fixer un délai pour garantir la sortie du décret dans des délais rapides, on nous oppose alors l'interdiction de faire des injonctions au Gouvernement. Au total certains textes d'application ne sont toujours pas publiés cinq ans après le vote de la loi.

M. Hervé Maurey, présidentCela justifie, comme le souhaite d'ailleurs le Président du Sénat, que les commissions se ressaisissent pleinement de la mission de contrôle de l'application des lois.

Mme Sophie Primas. - Je m'associe d'abord à la suggestion tendant à suivre avec une extrême vigilance le contrôle de l'application de la loi. J'observe aussi que l'on oppose un peu trop rapidement, à mon sens, les petites communes pauvres aux communes moyennes qui auraient plus de moyens financiers : je peux cependant témoigner que le cumul des charges imposé à ces dernières devient rapidement insupportable.

M. Gérard Cornu. - Je salue à mon tour le travail de la délégation. Responsabilité, efficacité, et aussi capacités financières à bout de souffle des collectivités locales : tel est le triptyque qui domine aujourd'hui notre exercice de la fonction législative. J'exprime ici des craintes pour le logement social : à force de surajouter des normes, nous allons brider les capacités de construction.

M. Gérard César. - Il est important de travailler conjointement avec l'Association des Maires de France sur la réglementation et la simplification des normes. J'ajoute une interrogation à propos des fédérations sportives qui ont aujourd'hui tendance à multiplier les exigences sur les vestiaires ou les équipements sportifs. Il serait opportun de les rencontrer pour freiner cette inflation de règles paralysantes.

M. Gérard Miquel. - Distinguons bien les normes et la façon de les interpréter. Je constate avec satisfaction que certains fonctionnaires des services de l'État le font avec souplesse et intelligence.

Mme Odette Herviaux. - Je souligne à mon tour que le législateur est souvent sur le fil du rasoir. Le danger, si la loi ne prévoit pas de décret, est que seule une circulaire intervienne, c'est-à-dire un texte interprétatif sans aucune valeur juridique. Compte tenu de l'accroissement du nombre de procédures judiciaires, il est, somme toute, préférable qu'un décret précise le droit applicable pour limiter les recours abusifs ou fantaisistes. La loi littoral, très en avance sur son temps, et qui n'a pas donné lieu à des décrets d'application, fournit un exemple de ce phénomène d'insécurité juridique pour les maires confrontés à de nombreux contentieux invoquant les dispositions législatives non explicitées par voie réglementaire.

M. Jérôme Bignon. - Je rappelle qu'en 1994-1995, une mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'application des lois a résumé ses travaux dans un rapport, intitulé « L'insoutenable application de la loi » qui mérite d'être relu. De nombreuses normes se sont surajoutées depuis, et cette évolution s'accélère de façon vertigineuse. Je crains, moi aussi, que les obstacles à la construction soient devenus excessifs. Le message délivré par la délégation aux collectivités territoriales est très instructif et je suggère que le Gouvernement puisse plus systématiquement présenter en même temps que les projets de loi les décrets qu'il compte prendre.

M. Daniel Gremillet. - Au-delà de l'aspect purement normatif, on est en train de limiter les pouvoirs de décision des collectivités et la nécessité d'être associé à l'élaboration des décrets est devenue aujourd'hui stratégique.

M. Ronan Dantec. - Je souhaite nuancer le « discours anti normes ». Les pays scandinaves méritent d'être cités en exemple car ils ont des normes à la fois efficientes et complètes. S'agissant du logement social, je rappelle aussi que l'absence de normes risque de mettre en danger leurs occupants. Je reconnais que certaines règles sont aberrantes et qu'il faut alors les modifier. En matière climatique, je constate que la gouvernance territoriale a été simplifiée. Je m'interroge aussi sur l'attitude de ceux qui contestent l'inflation normative mais qui n'en votent pas moins des dispositions complexes pour encadrer le développement de l'éolien.

M. Paul Vergès. - J'approuve pleinement les propos des rapporteurs sur la simplification mais je souligne que ces mesures risquent cependant de compliquer la situation que connait la Réunion. Je rappelle, en effet, le principe constitutionnel de l'assimilation législative stricte entre ce territoire et la France métropolitaine. Or la Réunion est distante de 10 000 kilomètres et on sous-estime en Europe les incidences sur la transition énergétique de la très forte croissance démographique que connaissent non seulement la Réunion mais aussi les pays de l'ensemble de la zone de l'Océan indien. Il nous est, dans ces conditions, difficile d'appliquer la loi selon les mêmes modalités que les autres départements français. Prenons garde : l'application uniforme de principes justes peut entrainer de très sérieux inconvénients sur le terrain si on ne prend pas en compte la spécificité des territoires lointains.

M. Rémy Pointereau. - J'approuve pleinement les propos qui ont rappelé la forte contrainte financière qui s'exerce sur les collectivités territoriales et les projets de loi que nous examinons n'en tiennent pas toujours suffisamment compte.

Par ailleurs, nous sommes effectivement confrontés au défi posé par l'uniformité de la loi et le texte ne fait pas de distinction entre les territoires soumis à des conditions climatiques différentes ni même entre la ruralité et le monde urbain. C'est une véritable difficulté.

Plus généralement, il nous faut prendre du recul par rapport au volume de notre production législative et mieux examiner les alternatives à la réglementation.

A propos des normes imposées par les fédérations sportives, je proposerai volontiers l'application du principe « prescripteur-payeur », et cette idée s'appliquerait aussi, en particulier, à l'État et aux régions.

Éviter l'insécurité juridique est un impératif de plus en plus difficile à satisfaire et je fais observer que l'interprétation de la loi varie trop souvent d'un département à l'autre.

M. Philippe Mouiller, co-rapporteur. - J'ajoute un mot sur le thème du contrôle de l'application de la loi qui doit s'effectuer à la fois en amont avec la présentation par le Gouvernement des projets de décret et en aval avec un suivi attentif des textes d'application par le rapporteur du texte.

- Présidence de M. Rémy Pointereau, vice-président -

Transition énergétique pour la croissance verte - Examen des amendements complémentaires de M. Louis Nègre, rapporteur pour avis

M. Rémy Pointereau, président. - Le deuxième point à l'ordre du jour est l'examen des amendements complémentaires de Louis Nègre, rapporteur sur le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Il s'agit d'amendements visant à compléter ou corriger certaines rédactions imprécises pour le texte que nous avons examiné il y a deux semaines.

Article 9

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'obligation faite à l'État et à ses établissements publics d'acquérir ou d'utiliser au moins 50 % de véhicules propres lors du renouvellement de leur parc fait référence à des seuils d'émissions fixés par voie réglementaire pour la définition des véhicules propres.

Afin de laisser le temps nécessaire à ce que se déploie sur notre territoire une offre industrielle de bonne qualité à des prix abordables, il convient de mettre en oeuvre cette obligation à compter du 1er janvier 2018 plutôt que le 1er janvier 2016.

Ce délai évitera également de fragiliser des procédures lourdes déjà engagées pour le renouvellement de parties de parcs de véhicules et qui ne pourraient être différées.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 10

M. Louis Nègre, rapporteur. - Le texte de loi prévoit une date de mise en application au 1er janvier 2016 pour les obligations nouvelles en matière, d'une part, d'exigences dans la réglementation pour les véhicules électriques, d'autre part, d'exigences en matière de stationnement de vélos dans les bâtiments industriels.

La date du 1er janvier 2016 semble trop proche, compte tenu de la date probable de promulgation de la loi puis des délais de publication du décret et d'appropriation par les acteurs de la nouvelle réglementation. Je vous propose 2017.

Nous suivons ici la proposition de la délégation aux collectivités territoriales s'agissant de la simplification des normes.

M. Gérard Cornu. - Ne pourrait-on pas mettre 2018 pour faire plus simple, afin d'avoir la même date pour l'entrée en vigueur des différentes mesures ?

M. Louis Nègre. - Ce sont des mesures très différentes. Le choix de 2018 à l'amendement précédent s'explique car nous n'avons pas la filière industrielle actuellement. Ici 2017 convient très bien.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel après l'article 10

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 3 permet de développer l'autopartage, en diminuant le nombre de places de stationnement prévu par un plan local d'urbanisme d'au moins 15 % en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques en autopartage. Cela nous éviterait d'avoir davantage de véhicules dans les centres-villes. Lors de la construction de nouveaux immeubles, les promoteurs immobiliers pourront prévoir des places d'autopartage. C'est une disposition très pragmatique, non obligatoire mais qui incite à diminuer le nombre de véhicules.

Mme Évelyne Didier. - Je m'abstiendrai sauf complément du rapporteur, car cela apparaît comme une bonne idée mais dans les collectivités qui manquent d'espace en centre-ville, lorsque les nouvelles constructions ne satisfont pas ces exigences, cela reporte sur la collectivité la responsabilité de construire les places de parking. Je crains qu'il y ait ici aussi ce report.

M. Louis Nègre, rapporteur. - C'est le maire qui fait le PLU. Donc en cas de difficulté pour le nombre de places, il augmente le nombre de places de parking imposées dans le cadre du PLU. Ici c'est une mesure de développement durable incontestable. On propose de développer l'autopartage, avec des places prises en charge collectivement. En Allemagne cela fonctionne bien.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 13

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'alinéa 4 de cet article prévoit l'autorisation sans condition de la circulation des transports en commun dans une zone de circulation restreinte (ZCR).

Or, les dispositions de l'alinéa 10 permettent déjà de préciser par voie réglementaire les catégories de véhicules dont la circulation ne peut être interdite dans une ZCR.

L'amendement n° 4 vise à clarifier le contenu des dispositions réglementaires qui seront prises pour l'application de la loi.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 13 ter

M. Louis Nègre, rapporteur. - Le sujet des plans de mobilité a été débattu lors de la dernière conférence environnementale. Les plans de mobilité comportent une analyse des déplacements et un programme d'action. Il apparaît utile que les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) puissent disposer de ces éléments pour les prendre en compte et adapter, le cas échéant, l'offre des services qu'elles organisent.

L'amendement n° 5 prévoit donc la communication aux AOM des plans de mobilité établis par les entreprises.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 14

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 6 est un amendement rédactionnel.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 16 quater

M. Louis Nègre, rapporteur. - Les amendements n°s 7 et 8 sont des amendements visant à encadrer la servitude de marchepied, pour faire en sorte que cette servitude, défendue par Germinal Peiro à l'Assemblée, n'introduise pas de dispositions excessives.

Cette servitude, récente, a été créée initialement pour les navigateurs en perdition sur les cours d'eau domaniaux, pour leur donner le droit d'aborder sur la rive, la rive étant une propriété privée. Elle date de 1964. En 2006, on a ouvert la servitude aux promeneurs. D'abord, cela fut essentiellement pour les pêcheurs à la ligne et les chasseurs, cela se passa bien. Ensuite, elle fut ouverte à tout le monde, avec des conflits d'usage importants.

Je suis favorable à cette servitude mais souhaite poser certaines conditions. Les servitudes doivent être englobées dans un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) : je renvoie au département car il sera moins sous pression que le maire et il aura une vue d'ensemble.

Il faut également protéger la biodiversité. Et on pose deux autres conditions : les falaises et les obstacles naturels, et les endroits où un chemin passe déjà à proximité.

M. Ronan Dantec. - On remet en cause la servitude de marchepied, à partir du moment où le département en détermine les lieux. Cela va faire peser sur le conseil général une pression très forte. Et il sera demandé au maire de faire pression sur le conseil général.

Cela va aussi développer les problèmes d'inondation, avec des propriétaires qui n'entretiennent pas leur propriété. Les véhicules d'entretien doivent pouvoir accéder au cours d'eau, pour prévenir les risques d'inondation. Ces véhicules auront un accès plus difficile, si ce n'est pas mentionné dans le plan départemental.

Pour l'amendement n°8, au 2° les mots « à proximité immédiate » ne signifient rien en droit. Cela va générer des contentieux importants. Et le 3° renverse en fait la responsabilité. La loi doit dire que la personne qui utilise la servitude de marchepied est totalement responsable pour elle-même. Qui va juger de la dangerosité ? Cela risque de faire peser la charge de l'évaluation sur le maire. Je suis donc très défavorable à ces deux amendements.

M. Hervé Poher. - Cela ne sera de toute façon jamais appliqué. Pour intégrer un kilomètre de chemin dans un PDIPR, il faut quatre à cinq ans. Relever la servitude sur les cours d'eau ne sera pas fait avant la disparition des départements.

M. Michel Vaspart. - Je voudrais demander son avis au président de la délégation aux collectivités territoriales pour savoir ce qu'il pense du sujet, du point de vue de la simplification des normes.

M. Gérard Cornu. - Je partage tout à fait l'avis du rapporteur sur le fond. Mais le schéma départemental me paraît très excessif, avec le temps que cela prendra, par rapport à la réponse à apporter. La méthode me semble excessive. Même si je partage bien le souci du compromis.

M. Jean-François Longeot. - Je m'interroge également sur la simplification. Qui assurera la responsabilité s'il y a un problème ? Il va y avoir des conflits d'intérêts qui vont être énormes, et ingérables pour le maire. Je serai même pour la suppression de cette servitude de marchepied.

M. Charles Revet. - Dans ma commune je n'ai pas de rivière, mais notre rapporteur pourrait-il nous indiquer à quel type de cours d'eau cette servitude de marchepied s'applique ?

M. Louis Nègre, rapporteur. - La servitude de marchepied s'applique sur les cours d'eau domaniaux, soit environ 18 000 km de cours d'eau, sur environ 500 000 kilomètres de cours d'eau. Mais il faut doubler ce nombre pour mesurer les rives, donc 36 000 kilomètres de servitudes de marchepied.

Si nous ne prenons pas ces dispositions, il va y avoir du jour au lendemain 36 000 kilomètres qui vont se voir imposer la servitude de marchepied, qui existe mais qui est aujourd'hui peu utilisée. À partir du moment où on en fait communication, ces 36 000 kilomètres vont pouvoir être utilisés. Si on ne prend pas ces dispositions, on va provoquer de nombreux problèmes. Le conseil général pourra mieux amortir le choc, et a davantage de recul. Le maire ne résistera pas face aux inévitables conflits.

Je cherche à ouvrir la servitude de marchepied, mais dans des conditions raisonnables, pragmatiques. C'est une mesure de protection des élus locaux. En préservant également la biodiversité.

M. Jérôme Bignon. - Il y a des difficultés aujourd'hui avec les chasseurs. Je partage également l'avis sur la lenteur du PDIPR. Et je me demandais si l'ADF avait donné un avis sur cette question ?

M. Louis Nègre, rapporteur. - Vous reconnaissez que cela est compliqué. Mais notre collègue Peiro à l'Assemblée nationale évoque également les sentiers départementaux. Quant aux chasseurs, il ne me semble pas que cela pose aujourd'hui problème.

M. Jean-Jacques Filleul. - Nous étions nombreux à ne pas connaître la servitude de marchepied, tout en la pratiquant dans les faits. Sur la Loire, nous avons mis en place des biotopes qui réglementent l'accès au fleuve et aux îles. On a besoin de la servitude de marchepied mais cela me semble excessif. Le biotope est une réglementation entre la préfecture, les collectivités territoriales et l'agence de bassin. Malgré l'enthousiasme du rapporteur, ces deux amendements nous laissent un peu dubitatif. Nous allons donc nous abstenir, mais le débat ne manquera pas d'être lancé en séance.

M. Gérard Cornu. - Cette servitude de marchepied permet donc d'avoir accès à des bords de rivière privés. Mais quelle est la responsabilité d'un propriétaire si son animal blesse la personne qui utilise la servitude ? Qui va être responsable ?

M. Charles Revet. - Je vois bien l'intérêt pour les piétons de marcher le long de la rivière. Mais qu'en est-il de l'entretien des rivières ? Qui fait quoi ? Théoriquement c'est le riverain.

M. Gérard Miquel. - Je souscris à la position de notre collègue Filleul et je compte sur le débat en séance pour nous éclairer. J'ai dans mon département du Lot deux rivières domaniales, dont une que nous avons remis en état de navigabilité. J'ai des petites communes près de cette rivière, qui sont dans l'incapacité de faire face. Je trouve que faire remonter la question au niveau départemental est utile. Mais je préfère m'abstenir, et nous en débattrons dans l'hémicycle.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Je mentionne l'arrêt du Conseil d'État du 20 novembre 1964, Ville de Carcassonne, qui indique clairement que, dès lors que la servitude de marchepied a été intégrée, la commune est responsable. Le système que je vous propose est donc un compromis favorable à l'ouverture des servitudes tout en privilégiant l'échelon départemental.

M. Ronan Dantec. - La première question est de mieux définir où il y a servitude, selon les cours d'eau. Il faut réduire la servitude en termes d'espace. Et je déposerai un amendement précisant que c'est celui qui utilise la servitude qui est responsable.

Mme Odette Herviaux. - Quand les propriétaires ne permettent pas l'accès aux rives, effectivement on vient voir le maire. Si on fait la comparaison avec le littoral, il y a des accords : les riverains qui entretiennent la falaise, par exemple, n'ont pas à laisser un droit de passage. Ce que je crains c'est que si on ne trouve pas de solution, les conflits vont se développer entre les propriétaires et les promeneurs.

M. Rémy Pointereau, président - On va effectivement vers des conflits d'usage énormes. Avec des enjeux de responsabilité juridique pour les propriétaires riverains.

M. Louis Nègre, rapporteur. - La servitude de marchepied ne s'applique que sur les cours d'eau domaniaux.

Les amendements n°s 7 et 8 sont adoptés.

Article 18

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 9 est un amendement rédactionnel et de coordination.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 19

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 10 est novateur car il crée une hiérarchie des ressources, à l'instar de la hiérarchie existante sur les déchets. Cette hiérarchie permet de mettre en avant l'enjeu de disponibilité sur le long terme et donc d'épuisement des ressources. Elle met aussi en avant l'importance de la recyclabilité des nouvelles matières : lors d'un processus d'innovation, il est essentiel de s'interroger sur la recyclabilité de la matière au vu de l'organisation des filières industrielles.

M. Gérard Miquel. - Cet amendement est le bienvenu !

Mme Chantal Jouanno. - Je soutiens d'autant plus cet amendement que je souhaitais en proposer un très proche.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 19 quater

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'article 19 quater crée une procédure pour l'enlèvement et le traitement des véhicules usagés abandonnés sur la voie publique ou dans des propriétés privées. Le maire, ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, se voient accorder le pouvoir de mettre en demeure le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, ou le propriétaire du terrain, de remettre le véhicule abandonné à un centre agréé

Le présent amendement vise à préciser que la mise en oeuvre de ce pouvoir, et plus spécifiquement le recours à un expert en automobile afin de déterminer si le véhicule est réparable ou non, se fait aux frais du titulaire du certificat d'immatriculation. Afin d'éviter que la collectivité ait à payer.

M. Rémy Pointereau, président - Avec toutes les difficultés cependant pour retrouver le titulaire, et le faire payer.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Un complément : le texte prévoit que la préfecture devra mettre à disposition toutes les informations sur la personne propriétaire du véhicule.

Mme Évelyne Didier. - Pour l'avoir déjà pratiqué dans ma commune : on constate qu'une voiture est une « voiture-ventouse », on le signale au commissariat ou à la gendarmerie, qui va constater que la voiture ne bouge pas pendant 8 jours, puis ils font la recherche du propriétaire et enclenchent la procédure.

M. Jean-François Longeot. - Oui mais lorsqu'on n'a pas de service de police ou de gendarmerie en permanence, que fait le maire ?

M. Rémy Pointereau, président - Pour ma part je m'abstiendrai car la délégation aux collectivités territoriales a proposé un amendement de suppression.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Mon amendement améliore la situation pour les petites collectivités.

L'amendement n° 11 est adopté

Article 19 quinquies

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 12 est de clarification rédactionnelle. Il vise à préciser que le dernier alinéa ne s'applique qu'aux déchets du BTP et qu'il ne s'agit donc pas de proscrire le dépôt de tout déchet sur les terres agricoles. En particulier, les composts, ou encore les boues de station d'épuration, ont un statut de déchet mais doivent pouvoir continuer à être épandus sur des terres agricoles. Le présent amendement permet d'éviter toute confusion sur ce point.

L'amendement n° 12 est adopté

Article 38 bis C

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 13 vise à supprimer cet article car, après recherches approfondies, le dispositif proposé est trop complexe.

L'amendement n° 13 est adopté

Article 56

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 14 vise à supprimer l'alinéa 46 afin d'éviter un dispositif excessivement complexe. On fait de la simplification donc.

M. Ronan Dantec. - N'oublions pas que le PCAET peut-être fait à l'échelle du SCoT. Il faut vérifier que sur ce point-là ça ne pose pas de problème. Et le PCAET doit être cohérent avec le schéma régional.

L'amendement n° 14 est adopté

Article 63 bis C

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 15 est un amendement de coordination.

L'amendement n° 15 est adopté.

Organismes extraparlementaires - Désignation

M. Rémy Pointereau, président. - Nous devons désigner un sénateur appelé à siéger comme titulaire à la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages. En décembre nous avons déjà nommé Louis-Jean de Nicolaÿ comme membre titulaire. Il nous faut aujourd'hui désigner un deuxième membre titulaire. Par respect des règles de pluralisme, il convient que ce membre soit issu de l'opposition sénatoriale. J'ai reçu la candidature de Gérard Miquel.

Il n'y a pas d'opposition.

Il en est ainsi décidé.

M. Rémy Pointereau, président. - Avant Noël, nous avions également procédé à de nombreuses nominations au sein de divers organismes extraparlementaires. Il manquait un nom, pour le Haut comité pour la transparence et l'information sur la sureté nucléaire. Ce poste doit revenir à un membre du groupe UMP. J'ai reçu la candidature d'Alain Fouché.

Il en est ainsi décidé.

Sans autre question particulière, l'ordre du jour est épuisé.

La réunion est levée à 12 heures.