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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 18 février 2015

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Compte rendu de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et de la semaine parlementaire du semestre européen - Communication

La commission entend une communication de M. Albéric de Montgolfier, Mme Fabienne Keller et M. Richard Yung pour rendre compte de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) (semaine parlementaire du semestre européen).

Mme Fabienne Keller. - Je suis revenue satisfaite de ma participation il y a deux semaines à la quatrième réunion de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne. Pour autant, il faudra aller plus loin qu'un simple forum d'échange et renforcer le rôle de cette Conférence interparlementaire en lui permettant d'adopter des orientations.

Je voudrais aborder les questions de relance de l'investissement, qui ont été au coeur des discussions. Pour mémoire, dès son discours du 15 juillet 2014 devant le Parlement européen, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a annoncé son projet d'un plan d'investissements qui a fait l'objet d'un accord du Conseil européen le 18 décembre 2014. En effet, la crise aurait réduit de l'ordre de 20 % le niveau de l'investissement en Europe.

Ce plan, qui porte désormais le nom de Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), et est encore en cours de mise en place. On nous a présenté son financement, à savoir une enveloppe de 21 milliards d'euros, permettant selon la Commission européenne de mobiliser des investissements dans des projets stratégiques au profil de risque élevé pour un total d'au moins 315 milliards d'euros sur la période 2015-2017, soit un multiplicateur de 15, grâce à la mobilisation d'investissements privés. La contribution de l'Union européenne se traduira par 16 milliards d'euros de garanties via son budget propre, auxquels s'ajouteront 5 milliards d'euros provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Différentes incertitudes demeurent : tout d'abord, la puissance escomptée de cet effet de levier - un multiplicateur de quinze tout de même- reste à confirmer dans les faits. J'ai interrogé la BEI lors d'une session plénière de la conférence interparlementaire consacrée au soutien à l'investissement public et privé pour la croissance et l'emploi en Europe.

La Banque européenne d'investissement s'est montrée très confiante sur un tel ratio. Elle a indiqué que son augmentation de capital de 10 milliards d'euros avait conduit à accroitre sa capacité de prêts d'environ 180 milliards d'euros, soit un multiplicateur de dix-huit. J'ai fait valoir qu'une dotation en fonds propres n'était pas équivalente à des couvertures en garanties. Nous pouvons donc rester circonspects.

Les contributions des États membres sont possibles selon le projet initial de la Commission européenne, contributions qui seraient exclues du calcul du déficit budgétaire de manière à ne pas aggraver la situation des États membres au regard des règles du Pacte de stabilité et de croissance. Mais, l'Allemagne étant réservée sur ce point, le rôle des États membres dans le FEIS n'est pas encore précisément arrêté, tant du point de vue du financement que de la gouvernance. Nous ne connaissons ni la place qu'occuperont les gouvernements dans le FEIS, ni leur rôle éventuel dans le choix des projets stratégiques qui seront financés. Aucun retour net n'étant garanti, les risques de pertes seront réels pour les contributeurs au fonds. Cet élément est à prendre en considération si jamais les États membres étaient amenés à participer au FEIS.

Nous aurons l'occasion de revenir sur ces questions lorsque nous examinerons le mois prochain la proposition de résolution européenne sur ce plan d'investissements, adoptée la semaine dernière par la commission des Affaires européennes, sur le rapport de nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce type de réunion est utile mais il faut aller plus loin qu'une discussion de salon entre parlementaires. Conformément à la position défendue par notre commission depuis plus de deux ans, il s'agit d'en faire une véritable association des parlements nationaux à la gouvernance économique et financière de l'Union européenne. Il faudra que cette conférence puisse se doter d'un règlement, qu'elle puisse adopter des « conclusions » au terme de ses réunions et, enfin, que son ordre du jour fasse l'objet d'une meilleure préparation. Cette position pourrait être réaffirmée, par exemple lors de la future conférence des Présidents des Parlements de l'Union européenne en avril 2015. Je propose que notre commission transmette au président Gérard Larcher une note faisant valoir ces arguments.

J'ai participé à une session organisée par la Commission des Budgets du Parlement européen, présidée par notre ancien collègue Jean Arthuis. Elle concernait l'impact des restes à payer de l'Union européenne. Je suis intervenu pour m'étonner de la dérive de la situation : ces restes à payer, qui correspondent à des factures transmises à la Commission européenne et qui sont reportées d'une année sur l'autre, atteignent à la fin 2014 un niveau record de 25 milliards d'euros, contre 5 milliards d'euros fin 2010. J'ai interrogé la Commission européenne sur le risque d'intérêts de retard et il m'a été répondu que le risque existait mais qu'aucune procédure n'avait à ce jour été engagée.

Ce phénomène s'ajoute à celui des restes à liquider, qui correspondent à des engagements pris par l'Union européenne non couverts par des crédits de paiements (CP). À une date donnée, le stock de restes à liquider exprime le besoin de CP pour les années à venir : il devrait atteindre un niveau d'au moins 233 milliards d'euros à la fin 2015, soit le quart des CP du cadre 2014-2020. Pour mémoire, le budget annuel de l'Union représente 141 milliards d'euros en CP.

Ensuite, en matière de gouvernance économique de l'Union européenne, j'ai relevé que le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, visait trois priorités : les politiques de consolidation budgétaire, les réformes structurelles et, enfin, la relance de l'investissement. Nous savons que le contexte économique a changé dans la période récente : une chute des prix du pétrole, un euro plus faible, des initiatives de soutien à la croissance comme l'assouplissement quantitatif décidée par la Banque centrale européenne (BCE) ou, encore, le plan pour les investissements de 315 milliards d'euros, dont je n'ai toujours pas compris le multiplicateur de quinze. Si nous ajoutons à cela la lecture souple du pacte de stabilité et de croissance suite à la communication de la Commission européenne du 13 janvier 2015, la tentation est grande pour les gouvernements de reporter à plus tard les efforts nécessaires en matière d'assainissement de nos finances publiques et de réformes structurelles. Je considère que ce serait une erreur de céder à une telle facilité.

La Commission européenne rendra le 27 février prochain son avis sur notre pays. Or, nos partenaires européens n'ont pas l'air de vouloir être indulgents, ni du côté de l'Europe du Nord, ni de celui de l'Europe du Sud. Ces derniers États ont consenti à de larges efforts dans la période récente et n'imaginent pas que la France s'en dispense.

M. Richard Yung. - La France ne demande pas que l'on fasse preuve d'indulgence, mais de justice. S'agissant du multiplicateur de quinze du FEIS, j'observe que le vice-président de la BEI nous a démontré qu'il s'agit d'un taux modeste.

Notre déplacement à Bruxelles il y a deux semaines correspond à deux évènements différents : d'une part, la semaine parlementaire du semestre européen qui consiste en un dialogue avec la Commission européenne sur la situation macroéconomique et, d'autre part, la réunion de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne. S'agissant de cette dernière, souvent décousue, il faut connaître le contexte politique difficile dans lequel elle s'inscrit. Le Parlement européen ne veut pas de cette structure et revendique un monopole sur le contrôle de l'action de l'Union européenne. De plus, certains parlements nationaux, à l'instar de l'Allemagne, estiment que ce contrôle leur appartient déjà et refusent de transférer de nouvelles compétences à cet organe.

Cette conférence doit être améliorée, par exemple en se dotant d'un règlement. S'agissant du calendrier, je note que se réunir en janvier, au moment où la Commission européenne vient de procéder à l'examen annuel de croissance semble peu pertinent, compte tenu du calendrier du semestre européen : le Conseil formule en mars les lignes directrices pour les politiques nationales et les États membres présentent en avril leurs programmes de réforme et leurs programmes de stabilité, qui font ensuite l'objet d'une évaluation par la Commission européenne fin mai ou courant juin. Il serait plus pertinent d'organiser la réunion interparlementaire du premier semestre entre la formulation des lignes directrices par le Conseil et la présentation des programmes nationaux par les États membres, c'est-à-dire fin mars ou début avril. Manuel Sarrazin, député vert allemand, a également fait cette proposition et il a formulé d'autres idées afin de rendre le semestre européen plus politique.

Je voudrais maintenant vous présenter rapidement ce que je retiens d'une réunion organisée par la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen sur la fraude fiscale. Rien ne bouge, aucune avancée sur la voie de l'harmonisation fiscale n'est à noter. Lors de cette réunion, je suis intervenu pour appeler à une plus grande convergence fiscale et j'ai souligné la responsabilité des parlements nationaux à cet égard, notamment en ce qui concerne le retard pris au sujet d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). En ce qui concerne la taxe sur les transactions financières, aujourd'hui au point mort, j'ai noté une idée intéressante : l'Allemagne propose d'introduire des clauses d'opt out par pays sur des produits spécifiques et sur une durée limitée de trois ans par exemple. De telles clauses permettraient de débloquer la situation.

Mme Michèle André, présidente. - Je retiens de ces trois interventions concernant cette conférence interparlementaire qu'il faut faire mieux. Ces rencontres permettent de se comprendre davantage et d'essayer de peser tous ensemble.

M. Daniel Raoul. - La proposition de résolution européenne sur le FEIS sera-t-elle examinée par notre commission ?

Mme Michèle André, présidente. - Oui, cette proposition sera examinée le mois prochain.

M. Michel Canevet. - Comment expliquer le phénomène des restes à payer présenté par le rapporteur général ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il existe différentes raisons : tout d'abord un décalage habituel entre l'engagement et le règlement des factures, surtout en fin d'exercice, mais aussi un écart qui se creuse entre le volume global des engagements et le niveau des CP permettant de les couvrir. La Commission européenne nous a expliqué qu'elle visait un retour à une situation plus normale.

M. François Marc. - En tant que rapporteur spécial de la contribution de la France au budget de l'Union européenne, je souhaite apporter une précision : il existe un troisième facteur expliquant ces restes à payer. En effet, dans un contexte économique difficile, les États membres cherchent à différer le plus possible les paiements des opérations engagées avec des crédits communautaires en raison des cofinancements qu'elles induisent. Le fait de repousser les échéances aggrave le stock de ces restes à payer.

M. Alain Houpert. - Je suis très déçu par le guichet unique concernant les aides de la politique régionale européenne. Les régions ne bénéficient pas d'un traitement identique. En Bourgogne, les aides sont concentrées sur la régulation thermique et les aides à la personne. Le financement des opérations liées au patrimoine ou à l'équipement des communes a disparu.

La commission donne acte de leur communication à Mme Fabienne Keller et MM. Albéric de Montgolfier et Richard Yung.

Désignation des membres du groupe de travail : « Dépenses publiques en faveur du logement et fiscalité immobilière : quelles réformes ? »

Puis la commission procède à la désignation des membres du groupe de travail « Dépenses publiques en faveur du logement et fiscalité immobilière : quelles réformes ? »

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons décidé le 4 février dernier de la création d'un groupe de travail sur les questions relatives au logement, organisé autour du rapporteur général et des rapporteurs spéciaux chargés du logement et de la politique de la ville. J'avais indiqué que sa composition devait être finalisée en tenant compte du pluralisme et de la nécessité d'en rester à un nombre de membres raisonnable.

La commission désigne pour participer au groupe de travail : MM. Albéric de Montgolfier, Philippe Dallier, Daniel Raoul, Vincent Delahaye, Mme Marie-France Beaufils et M. Jean-Claude Requier.

Mise en oeuvre des règles de séparation des activités bancaires - Audition de MM. Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, Olivier Guersent, directeur général adjoint de la Commission européenne en charge des institutions financières, Christophe Nijdam, secrétaire général de Finance Watch, et Alain Papiasse, directeur général adjoint de BNP Paribas

Puis la commission procède à une audition conjointe sur la mise en oeuvre des règles de séparation des activités bancaires de MM. Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, Olivier Guersent, directeur général adjoint de la Commission européenne en charge des institutions financières, Christophe Nijdam, secrétaire général de Finance Watch, et Alain Papiasse, directeur général adjoint de BNP.

Mme Michèle André, présidente. - Le Parlement a voté, il y a deux ans, une loi de séparation et de régulation des activités bancaires, qui prévoit que les activités dites « pour compte propre » des banques françaises seront désormais isolées dans une filiale dédiée. Ces filiales devront être créées à compter du 1er juillet 2015, c'est-à-dire dans quatre mois. Parallèlement à cette actualité nationale, et aux réformes conduites aux États-Unis ou au Royaume-Uni, le Parlement européen examine en ce moment la proposition de règlement sur la structure des banques soumise par l'ancien commissaire Michel Barnier, en janvier 2014. Enfin, le G20 poursuit ses travaux pour mieux encadrer les banques trop grandes pour faire faillite, too big to fail. Le Sénat est attaché au suivi de l'application des lois qu'il vote, et attentif aux évolutions importantes de la règlementation du secteur bancaire qui devraient intervenir prochainement.

Alain Papiasse, vous êtes directeur général adjoint de BNP Paribas. Quelles sont les conséquences de la mise en oeuvre de la loi de séparation sur votre établissement ? Quelles seront les activités filialisées ? Que représentent-elles dans votre bilan ?

M. Alain Papiasse, directeur général adjoint de BNP Paribas. - Depuis 2007-2008, les régulateurs tentent de mettre en place des dispositifs pour assurer une plus grande sécurité du système bancaire tout en préservant le financement de l'économie. En Europe, les banques assurent environ 70 % du financement de l'économie, contre 30 % aux États-Unis, le reste étant couvert par les marchés de capitaux. Je vous renvoie à l'interview de Jean Lemierre, président de BNP Paribas, dans le Financial Times de lundi. Les travaux de la nouvelle Commission européenne se concentrent sur l'union des marchés de capitaux. Les organes de régulation, avec Bâle III, imposent aux banques, par le traitement de leurs actifs pondérés et par des coussins, des niveaux de capital plus importants. Résultat, les revenus bancaires en Europe sont désormais peu ou prou au même niveau qu'en 2007-2008, avec des capitaux qui ont doublé, et un niveau de retour sur fonds propres divisé par deux. Le monde bancaire est plus solide. Grâce à leur modèle historique diversifié de banques universelles et à un régulateur rigoureux, les banques françaises ont surmonté la crise sans rien coûter au contribuable et remboursé avec intérêts les prêts d'urgence accordés par l'État et par la BCE.

Malgré ce qu'en disent les journalistes, la loi de séparation bancaire ne se réduit pas à la ségrégation de certaines activités dans une filiale dédiée. Elle organise la tenue du marché (ou market making), c'est-à-dire l'obligation pour les banques d'entretenir des stocks d'inventaires pour faire tampon entre émetteurs et acheteurs de titres, ces investisseurs institutionnels sans lesquels il n'y aurait pas de marché. Plus important encore, elle met en place un contrôle granulaire, sous l'égide du régulateur, des activités de marché non ségréguées, en encadrant d'une part les produits dérivés, c'est-à-dire les activités servant à couvrir les risques de taux, de change, de crédit ou de matières premières - ce qu'on appelle le hedging - et d'autre part les activités de market making.

Dans un second volet, la loi prévoit de ségréguer les activités « pour compte propre », qui sont sans lien direct avec les clients et correspondent à la constitution de positions directionnelles ou d'arbitrage. Pour BNP Paribas, cela représente sept activités, dont deux ont été arrêtées, car les niveaux de fonds propres et les contraintes de liquidités liées à la nouvelle réglementation ne les rendaient plus rentables. Quant au reste - positions sur actions à l'achat et à la vente, risques d'arbitrage, arbitrages d'obligations convertibles, trading quantitatif, arbitrage de produits dérivés sur indices, actions ou ETFs (Exchanged Trading Funds), positions directionnelles sur les marchés de changes et de taux - tout sera regroupé dans une filiale d'ici la fin juin. Un dossier préliminaire a été déposé auprès de l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR) au dernier trimestre 2014, et le dossier définitif est en cours de validation. Ces activités représentent environ 100 millions d'euros de revenus, qui peuvent être assez erratiques compte tenu de la volatilité des marchés sous-jacents, soit un peu moins de 2 % des activités de la banque de financement et d'investissement (BFI) de BNP Paribas. Ces chiffres sont proches de ceux que vous avait donnés Didier Valet, directeur de la BFI de la Société générale, lors de son audition en 2013. Contrairement aux banques anglo-saxonnes, les banques françaises ont un volume assez faible d'activités dites pour compte propre. Ces positions dites spéculatives seront filialisées à compter du 1er juillet. Quant aux coûts de mise en oeuvre de la loi, ils sont essentiellement liés à l'individualisation des systèmes qu'implique la mise en place d'une filiale. Pour le reste, la direction financière du groupe établira le calcul des ratios, la comptabilité de la filiale dédiée, et le reporting auprès du régulateur.

Mme Michèle André, présidente. - Monsieur Fernandez-Bollo, vous êtes secrétaire général de l'ACPR. Comment le régulateur se prépare-t-il aux évolutions en cours ? Comment contrôlez-vous la séparation effective des activités ? Comment se déroule le dialogue avec les banques ? Existe-t-il des divergences d'appréciation et avez-vous dû lancer des rappels à l'ordre ?

M. Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). - La France est, avec l'Allemagne, un des premiers pays à mettre en oeuvre une loi de séparation des activités de marché. Le rôle de l'ACPR est de veiller à la bonne mise en oeuvre de cette loi par les établissements bancaires. Un travail de longue haleine s'impose pour apprécier in concreto, parmi les activités de marché, s'il s'agit de positions directionnelles ou de positions de couverture. Il nous faut regarder les très grandes banques, mais aussi celles qui ne sont à première vue pas concernées par la création d'une filiale. Nous devons vérifier le volet renforcement des contrôles, le tracé des frontières, porter un jugement sur l'encadrement renforcé des activités de marché. Le nouveau degré de granularité du contrôle implique de mettre en place des indicateurs spécifiques pour garantir qu'un établissement ne se livre pas à des activités directionnelles cachées. Après une première phase durant laquelle nous avons élaboré la réglementation, précisant les indicateurs et les critères de classement, nous avons commencé le travail de contrôle, en juin 2014, sur la base des derniers arrêtés. Notre premier objectif a été d'identifier les activités de marché non exemptées de séparation et de nous prononcer sur leurs modalités de traitement. Nous avons ensuite cartographié et classifié les activités de marché exemptées, unité par unité, précisé les mandats de trading de ces unités internes. Sur la base des informations fournies par les établissements, nous en avons identifié douze susceptibles d'être concernés par la loi, dont deux, BNP Paribas et Société générale, ont déposé un dossier d'agrément pour la création d'une filiale séparée, les dix autres établissements ayant choisi d'arrêter les activités visées. Les dossiers sont en cours d'examen et nous avons mis en place des contrôles dans les établissements qui ont choisi de ne pas filialiser, afin de nous assurer que cette décision était justifiée. L'échéance pour l'obtention des agréments est fixée au 1er juillet. Il ne s'agira pas de filiales très fortes : les activités filialisables représenteraient environ 3 % du PNB des activités de marché de ces établissements, sachant que BNP Paribas a décidé d'en arrêter une partie. Les filiales seront de petites entreprises d'investissement spécialisées dans des activités de niche. Quant aux activités non filialisées, qui font l'objet d'un contrôle sur place, elles donneront lieu à un bilan d'ici la fin de l'année.

Il faut davantage justifier les regroupements réalisés pour constituer les unités internes, en descendant au niveau opérationnel le plus fin, tant pour le périmètre que pour les limites à tracer. Les mandats de trading doivent être suffisamment précis et détaillés pour encadrer de manière adéquate chaque segment d'activité. L'enjeu est de fixer des limites contraignantes et pas systématiquement compensables entre différents segments d'activité. Les indicateurs de suivi doivent être précis, contrôlables et interprétables par les services du contrôle interne de l'établissement. Ceux-ci doivent être plus réactifs, car nous ne sommes pas en mesure de suivre en temps réel les activités sur les marchés. Il nous restera ensuite à vérifier que le dispositif ne présente pas de point faible. Telles sont les priorités que l'ACPR s'est fixées pour 2015, concernant le domaine bancaire.

Mme Michèle André, présidente. - Estimez-vous disposer de moyens suffisants pour mener à bien votre mission ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Dans tous les services administratifs, on souhaiterait avoir plus de moyens ! Il y a un arbitrage global. Cette année, nous avons privilégié cette mission. Nous ne pourrons cependant pas assurer un suivi aussi approfondi avec nos moyens actuels.

Mme Michèle André, présidente. - Monsieur Guersent, vous êtes directeur général adjoint de la Commission européenne en charge des institutions financières et vous avez précédemment dirigé le cabinet de Michel Barnier. Le Parlement européen et le Conseil sont en train d'examiner une proposition de Michel Barnier sur la structure des banques, au sujet de laquelle la France et l'Allemagne ont exprimé des réserves. Quelles sont les grandes lignes de cette proposition et les enjeux de la négociation en cours ? Comment percevez-vous la réforme française par rapport à ce qui se fait dans les autres États européens ?

M. Olivier Guersent, directeur général adjoint de la Commission européenne en charge des institutions financières. - Je n'occupe mon poste à la Commission européenne que depuis sept mois, mais je ne récuse aucunement ma responsabilité dans ce dossier. Sous la précédente législature, Michel Barnier a complètement rénové le cadre réglementaire européen en matière financière, avec une quarantaine de textes dont 80 % émanaient du G20 et des organismes qui s'y rattachent, notamment le Comité de Bâle. L'objectif était de produire une réglementation des marchés financiers aussi harmonisée que possible, afin de favoriser l'équité concurrentielle (level playing field) et de faciliter le dialogue entre les superviseurs pour un contrôle plus efficace. Nous avons complété ce dispositif par l'union bancaire, qui a consisté à fédéraliser la régulation et la supervision de notre secteur bancaire au sein de la zone euro, tout en laissant la porte ouverte aux autres États. Dans cette panoplie de textes, beaucoup concernaient les banques et renforçaient les critères de solidité du système (capital, liquidité, etc.). Nous avons ajouté la résolution bancaire. Si la France fait figure d'exception, le sauvetage des banques en Europe a coûté environ 13 % du PIB européen - contre moins de 1 % pour le plan de sauvetage de l'acier, qui arrive au deuxième rang ! La banque irrigue l'ensemble de l'économie, de sorte qu'elle constitue un système systémique qui ne peut pas s'écrouler, sauf à ce que toute l'économie s'écroule. Nous n'avons pas d'autre choix que de sauver les banques, quitte à déverser des tombereaux d'argent public. Le système de résolution que nous avons mis en place prévoit des pare-feu destinés à absorber la majeure partie de l'addition en cas de crise, évitant ainsi d'avoir recours aux contribuables, car nous n'aurions pas les moyens aujourd'hui de résoudre une crise bancaire de l'ampleur de celle de 2008.

Michel Barnier a interrogé un groupe d'experts, présidé par Erkki Liikanen, gouverneur de la banque de Finlande et ancien commissaire européen, sur la couverture du risque bancaire, notamment celui lié aux très grandes banques interconnectées qui menacent de faire tomber en cascade l'ensemble du système financier et dont le sauvetage est trop cher pour être assuré par des fonds publics. Même s'il est peu probable que ces banques soient un jour en faillite, elles n'en restent pas moins au coeur du système une source possible de dégâts majeurs. Le Comité Liikanen - composé d'experts et de non experts, mais souvent clients des banques, comme Louis Gallois pour la France, et au sein des experts bancaires, la réprésentation était équilibrée entre grandes banques universelles et banques d'investissement - a conclu sans équivoque que ce risque systémique n'était pas suffisamment couvert et proposé de séparer ces grandes banques. Ce n'est pas la solution qu'a retenue Michel Barnier. L'investissement public étant durablement endommagé, le financement bancaire fragilisé par les nouvelles règles que nous lui avons imposées, seul reste le financement de marché, dont une bonne partie est intermédiée par les grandes banques. Plutôt que d'affaiblir ce dernier moteur, Michel Barnier a choisi de contrôler le risque en relançant un financement de marché désintermédié. D'où l'union des marchés de capitaux, priorité de la commission Juncker.

L'objectif était de séparer le bon grain de l'ivraie, en prenant exemple sur la Volcker Rule des Américains : d'une part la spéculation, d'autre part les activités utiles de liquidation de la dette, de compensation et de couverture. Cependant, la longueur des contrôles, qui sont par nature a posteriori - les guidelines américains font 1 000 pages, avec 12 000 footnotes et annexes - n'était pas adaptée à la complexité de notre modèle de banque universelle. Nous avons donc choisi d'investir les trente plus grandes banques européennes d'une responsabilité d'autodiscipline, en les incitant à séparer, dans leurs activités de tenue de marché, celles qui répondent aux besoins des clients et celles qui relèvent du proprietary trading, que nous proposons d'interdire. Dans sa forme brute, c'est-à-dire lorsque la banque joue avec son propre argent, cette forme de trading représentait avant la crise jusqu'à 15 % du bilan des activités bancaires. Plutôt que de soumettre les banques à de très longues analyses avec des indicateurs compliqués pour distinguer ce qui, dans leurs positions, relève de la liquidité de la dette ou du profit additionnel, nous avons choisi de leur imposer certaines métriques de risque à ne pas dépasser, sous peine de filialisation. Ce dispositif limite le risque dans ses effets de contagion et garantit un meilleur contrôle du superviseur sur les fonds financiers. Il prévoit une soupape de sécurité en autorisant le superviseur à déroger à l'obligation de filialisation, le cas échéant, dès lors que sa décision est raisonnée, publique et attaquable. En alliant ainsi sanction et présomption, on crédibilise la menace que représente le système de contrôle du risque, notamment dans les États membres où le système bancaire est puissant, avec des phénomènes de capture entre secteur bancaire et technostructure. On incite les banquiers à diminuer les activités de trading propriétaire entrelacées dans le market making, pour rester dans des zones de risque raisonnables. L'objectif est tout autre qu'une séparation des activités bancaires ; il s'agit bien d'un système d'autodiscipline.

Le règlement communautaire se substituera aux lois nationales à l'intérieur de son champ d'application, sans rien changer au reste. BNP Paribas, Société générale ou Deutsche Bank ont une agence dans chaque État membre ; ils n'ont guère envie d'être soumis à vingt-huit règlementations nationales différentes. C'est pourquoi il faut une législation pour la zone euro, soumise à une réglementation uniforme.

Cette proposition de règlement suscite les passions. Sous la précédente législature, le Parlement européen avait désigné comme rapporteur Philippe Lamberts, Ecolo belge, qui trouvait la proposition Barnier trop molle. Le nouveau rapporteur, Gunnar Hökmark, Suédois du PPE, est plus bienveillant et considère que l'essentiel est de contrôler le risque lié aux grandes banques. Plus de 400 amendements ont été déposés sur son rapport. Dans l'ensemble, la gauche de la gauche, les Verts et les socialistes sont sur une ligne plus dure que celle de la Commission ; le rapporteur, soutenu par une partie du PPE et par les conservateurs britanniques, sur une ligne moins dure ; quant à la droite de la droite, sa position est mal définie. Il se peut que M. Hökmark obtienne une majorité en commission, mais pas en plénière. Néanmoins, on peut penser que ce n'est pas sur cette bataille que les deux grands partis de la coalition feront voler en éclats leur unité.

La présidence lettone a fait de ce dossier une priorité et souhaite entamer le trilogue avant la fin juin. Elle privilégie une approche globale et simplifiée, pour que le législateur garde la main sur le projet. L'une des faiblesses de la proposition de la Commission est en effet de confier aux actes réglementaires d'exécution le soin de définir des métriques de risque très complexes. Un système de zones organisé autour de ratios simples faciliterait la classification des grandes banques. En zone verte, la prise de risque est considérée comme normale. En zone orange, la boîte à outils de la supervision serait renforcée. En zone rouge, le superviseur pourrait envisager la filialisation pour obliger les banques à repasser en zone orange. Néanmoins, comme disent les Américains : « No risk, no growth ». Le métier d'une banque est de prendre des risques et de les gérer.

Mme Michèle André, présidente. - Je donne maintenant la parole à Christophe Nijdam, secrétaire général de l'ONG Finance Watch, dont le siège est à Bruxelles. Pouvez-vous rappeler la mission de votre organisation et nous livrer votre point du vue sur la loi française, sur le projet européen et plus largement sur les grandes réformes bancaires mises en place depuis 2008 ?

M. Christophe Nijdam, secrétaire général de Finance Watch. - Merci de donner à Finance Watch l'opportunité de vous exprimer l'opinion de la société civile sur cette question d'importance sociétale. Finance Watch est une association d'intérêt public sans but lucratif créée en juin 2011 pour faire contrepoids au lobby de l'industrie financière et remettre la finance au service de la société. Nous menons des actions de plaidoyer technique auprès des décideurs politiques avec l'intérêt général en ligne de mire. Parmi nos membres figurent des unions de consommateurs, des syndicats, des associations de logement, des experts financiers, des fondations, des think tanks, des ONG. Nous sommes basés à Bruxelles.

Une réforme, pour quoi faire ? D'abord pour maîtriser le risque systémique. Cette séparation structurelle a une portée macro-économique complémentaire des régulations micro-économiques, telles que les exigences de fonds propres et les plans de résolution bancaires, centrées sur des entités individuelles, passent partiellement à côté du risque systémique. Ensuite pour limiter le risque de contagion des activités de marché - trading pour compte propre ou tenue de marché pour compte de la clientèle - par nature volatiles, sur les activités coeur des banques, dépôts collectés et moyens de paiement, qui doivent être protégées et seules bénéficier du filet de protection public. Enfin, pour rééquilibrer les fragilités du modèle économique des banques systémiques et non pour mettre en péril les banques universelles de plus petite taille. La séparation améliore la discipline de marché et la concurrence, en effaçant la distorsion introduite par la subvention implicite et indue des activités de marché au sein des too big to fail.

La loi bancaire française de juillet 2013 échoue au titre de ces trois objectifs. Une loi nationale va à l'encontre des principes du marché unique, du livre unique de règles et du superviseur unique de l'union bancaire. Une réforme efficace doit établir des règles claires ex-ante et éviter de laisser un trop grand pouvoir discrétionnaire au superviseur national si elle veut conforter transparence et confiance dans le marché unique. La séparation prévue par la loi française aura un impact minimaliste : 2 % à 3 % du produit net bancaire des banques de financement et d'investissement (BFI) ; pour des banques universelles comme BNP Paribas ou la Société générale, cela signifie en fait 0,5 % à 0,75 % du chiffre d'affaire total. Quel est l'intérêt d'une si modeste réforme ? Le terme de « séparation » est-il pertinent au-delà des éléments de langage et de la posture politique ?

Le rapport Liikanen d'octobre 2012 était bien plus ambitieux, qui proposait de séparer la tenue de marché et pas seulement le trading pour compte propre, comme se borne à le faire la loi française. Or les professionnels prennent des positions directionnelles sous le couvert de la tenue de marché et de systèmes de gestion de risques comme la value at risk.

M. Fernandez-Bollo a dit la difficulté pour le superviseur de déterminer la bonne granularité. C'est pour cela que le projet Barnier de janvier 2014 proposait la filialisation de la tenue de marché à partir de seuils identiques pour toute la communauté et non laissés à la discrétion des autorités nationales comme le fait la loi française. Celle-ci n'avait-elle pas pour véritable objectif de préempter le projet européen en allant à l'encontre de l'intérêt général ? Aujourd'hui, la France invoque le principe de subsidiarité pour rejeter le projet Barnier.

Pourquoi une réforme à l'échelle européenne ? Elle améliore la discipline de marché et la concurrence en uniformisant les règles du jeu, le single rule book, dans le cadre de l'union bancaire. Le projet Barnier est équilibré, touchant 29 ou 30 banques sur 8 000 institutions bancaires en Europe. Il faudrait le renforcer, non le diluer comme veut le faire le rapporteur M. Hökmark, dont les 90 amendements limiteraient le champ de la réforme à huit ou neuf institutions, dans un grand flou et en laissant un pouvoir discrétionnaire élargi aux superviseurs nationaux. Ce serait vider le projet de sa substance.

Pourquoi les autres régulations sont-elles insuffisantes pour régler le problème des too big to fail qui nous tiennent collectivement en otage ? Les cadres réglementaires actuels sont fondés sur le statu quo d'un système doté de méga-banques. Il faut aux banques plus de fonds propres et moins d'effet de levier pour résister aux chocs futurs et continuer à financer l'économie réelle. Malheureusement, les fonds propres des banques systémiques seront insuffisants en cas de crise, notamment à cause du risque de contrepartie sous-jacente à leurs activités de dérivés. L'effet de levier et le risque de liquidité induit par le recours à des financements à très court terme sur les marchés de gros augmentent de façon disproportionnée le risque systémique et rendent le montant de capitaux propres difficile à estimer ex ante. C'est le paradoxe du régulateur, mis en évidence par l'étude récente d'Adrian Blundell-Wignall, Paul Atkinson and Caroline Roulet pour l'OCDE.

En l'absence de séparation juridique, il sera difficile pour une autorité de supervision d'exercer son pouvoir discrétionnaire et d'imposer la scission d'une banque universelle, notamment si ses homologues ne suivent pas cette voie, comme le souligne l'Autorité bancaire européenne. Le mécanisme de résolution va se gripper.

Le plan de résolution de BNP Paribas fait 1 800 pages. Ceux qui croient qu'un tel plan peut être mis en oeuvre en un week-end en porteront la responsabilité devant l'opinion.

Le niveau requis de capital pouvant absorber des pertes, le TLAC (Total Loss Absorbing Capacity) préconisé par le Conseil de stabilité financière en novembre 2014 repose, au plan micro-économique, sur l'hypothèse que les fonctions bancaires indispensables sont organisées de telle façon que l'absorption des pertes éventuelles des activités non critiques sera délimitée au bon endroit. Cela ne tient pas pour une banque systémique dotée d'activités et de structures trop complexes : une séparation en amont est donc nécessaire. Au niveau macroéconomique, l'objectif du TLAC est de placer les instruments de dette en dehors du système bancaire pour éviter la contagion. Cela peut être un voeu pieux : le renflouement par les créanciers pourrait entraîner la défaillance d'autres acteurs comme les assureurs ou les gestionnaires d'actifs. Si le Trésor américain n'avait pas renfloué AIG, de grandes banques internationales auraient été défaillantes, entraînant des faillites en chaîne.

Le problème de la taille ne peut être résolu qu'en morcelant ces grosses banques via une séparation ou au moins une filialisation. Le paradoxe de la crise, c'est qu'il en est ressorti des entités encore plus grosses. Ne pas séparer la tenue de marché, c'est reconnaître l'existence d'une garantie indirecte des États et donc d'une subvention accordée par les contribuables « à l'insu de leur plein gré ». Alors que la société civile subit des plans d'austérité, la non-séparation revient à garantir le bonus des opérateurs de marchés de ces banques systémiques, ce qui n'est pas de nature à redonner cette confiance dont nous avons tant besoin pour relancer la croissance.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La compétitivité des économies française et européenne, dans une situation difficile, avec une croissance quasi nulle, ne risque-t-elle pas de souffrir de la désintermédiation du financement des entreprises, qui ne devront plus se financer auprès des banques mais sur les marchés, ce qui risque de leur coûter plus cher, notamment pour les PME.

N'est-il pas paradoxal de mettre en place ces règles maintenant ? La compétitivité des banques elles-mêmes est aussi concernée. En 2008, la crise n'est pas venue des banques françaises, qui recourraient peu à la titrisation, mais d'établissements américains, petits et spécialisés. Or on nous propose aujourd'hui des mécanismes comme le Fonds de résolution unique qui risquent de rendre moins compétitives les banques françaises, alors qu'elles se sont plutôt bien comportées dans les stress tests par rapport à leur concurrents européens.

Mme Michèle André, présidente. - Je donne la parole à Richard Yung, rapporteur de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires.

M. Richard Yung. - Les plans de résolution prévoient les règles de bail-in, fixant l'ordre de ceux qui doivent payer. Ces règles fonctionneront-elles ? Monsieur Papiasse, quelles en sont les conséquences sur vos bilans ? Cela vous gêne-t-il ? Vous avez supprimé certaines activités qu'il aurait fallu filialiser ; lesquelles, outre celles qui sont interdites par la loi, comme le trading à haute fréquence ou les produits agricoles spéculatifs ?

Que se passe-t-il dans les autres pays ? Aux États-Unis, le Dodd-Frank Act, cet Himalaya de régulation, reste bloqué par le Congrès - le lobbying y est sans doute pour quelque chose. Ce système, censé être plus vertueux que le nôtre, marche moyennement. Les Anglais ont la règle Vickers, plus simple : dresser autour de la banque commerciale une barrière qui protège les moutons en laissant lions et tigres s'ébattre à l'extérieur. Si les banques ne jouent pas le jeu, le gouverneur leur tire les oreilles. Mais les banques commerciales réclament maintenant plus de souplesse.

La première version du projet Barnier présentait les Anglais comme un parangon de vertu et prétendait appliquer la règle Vickers aux Français et aux Allemands. Une nouvelle version prend les indicateurs de risques comme critère principal. Plus que la taille des bilans, c'est en effet là le fond du problème. Ce que nous redoutons, c'est que Gunnar Hökmark ne recherche un deal politique entre Anglais et Allemands contre la banque française. Nos cinq grandes banques n'ont pas trop mal traversé la période, même si elles constituent un risque, forcément. Les critères européens tels que révisés par Gunnar Hökmark sont-ils un progrès ?

M. Alain Papiasse. - À la suite de la crise de 2007, les régulateurs ont cherché à sécuriser le système bancaire européen, oubliant qu'il finance l'essentiel de l'économie. Dans une économie atone avec une demande de crédit faible, les banques ne sont plus suffisamment présentes pour jouer ce rôle. L'idée de l'union des marchés de capitaux est donc de développer le financement par les marchés financiers non seulement pour les grandes entreprises et les États, mais aussi pour les émetteurs de dette de taille moyenne. Les banques devront émettre de la dette bail-inable - pour BNP Paribas, 34 milliards d'euros d'ici 2019 - censée se substituer en cas de crise majeure à nos fonds propres, qui ont pourtant doublé depuis la crise. Il faudra trouver des investisseurs ! Or la plupart sont aux États-Unis, fonds de pension américains ou fonds souverains qui confient leurs actifs à des gestionnaires américains. Si les banques européennes devaient, en plus du TLAC, séparer les activités de market making, cela ouvrirait grand la porte aux principaux acteurs dans ce domaine, les banques américaines qui agissent au départ de Londres. Il n'y a pas de grande plate-forme de fixed income à Francfort, Paris ou Bruxelles. Le danger pour les émetteurs de dette, y compris les États souverains, est considérable. En 2015, le plus gros consommateur de dette sur le marché européen est l'État français, dont nous sommes le premier spécialiste en valeurs du Trésor. La société civile souhaite-t-elle que J.P. Morgan ou Citibank détiennent la totalité de la dette française ?

Pour financer les grands travaux que prévoit le plan Juncker, il faudra aller chercher sur les marchés près de 300 milliards de dette ! Comment faire cela sans l'union des marchés de capitaux et sans activités de tenue de marchés dans les grandes banques européennes ? Le résultat en serait des banques de la zone euro affaiblies, des problèmes de financement des entreprises et des États de la zone euro. Responsabilité vis-à-vis de la société civile ? Je n'aimerais pas être responsable d'avoir mis l'Europe dans cette ornière !

Nous devrons absorber à partir de 2018-2019 le Net Stable Funding Ratio (NSFR). La crise bancaire est venue en bonne partie des liquidités. Mais les coussins sont aujourd'hui considérables : 291 milliards d'euros à BNP Paribas, contre 120 milliards d'euros avant la crise. La crise de 2011 a beaucoup gêné les banques européennes : nous avons perdu 100 milliards de funding dollar en deux mois, car les grands marchés prêteurs s'inquiétaient de notre niveau de détention de dette souveraine. D'où les plans de résolution qui limitent la part de la dette d'État dans les bilans. Mesurons mieux l'impact - les précédentes mesures étaient assez erronées. Le grand objectif de la Commission européenne doit être le redécollage de l'économie européenne et son financement. Régulons, mais sans étouffer le système. Si l'on ajoute la séparation au TLAC, au NSFR, à Bâle III, cela ne fonctionnera pas en termes d'union des marchés de capitaux : les banques européennes seront peu présentes sur les marchés d'intermédiation, alors que nous sommes la première maison d'émission de dette de la zone euro pour le compte d'entreprises et d'États. C'est un sujet crucial pour nous et nos clients.

En octobre, la Fed a constaté que les inventaires de market making des banques du monde avaient été divisés par trois en quatre ans. Ce jour-là, l'emprunt d'État américain à dix ans a dévissé de 10 % dans la journée, faute de liquidités dans le marché. S'il y a beaucoup de vendeurs sans coussins bancaires avec leurs inventaires pour l'absorber, la volatilité des prix sur les marchés obligataires sera considérable. Ce sera vrai pour la dette d'État, d'entreprise, et catastrophique pour la dette structurée comme les project bonds.

M. Christophe Nijdam. - D'après Alain Papiasse, le TLAC demanderait à BNP Paribas d'émettre 34 milliards d'euros d'obligations à long terme bail-inable. Cela ne représente que 1,7 % de son bilan... La filialisation du market making poserait des problèmes de rentabilité ? J'ai été analyste de marché après avoir été banquier de marché, et suivi le marché bancaire français depuis le début de la crise. La solution, c'est la fusion de certaines de ces banques de marché françaises. Il y en a quatre, c'est deux de trop. J'espère que les actionnaires se rendront compte que les risques restent importants et la rémunération insuffisante.

Les banques françaises ont-elles été des parangons de vertu dans la crise des subprimes ?  Celle-ci a commencé le 9 août 2007 car trois établissements français (Oddo, BNP Paribas et Axa) ont gelé le remboursement sur les Sicav monétaires dynamiques. Les banques françaises ont bien joué un rôle en tant qu'investisseurs, ce qui a contribué à la crise de confiance. Alain Papiasse a raison, une banque saute d'abord sur une crise de liquidité, avant toute crise de solvabilité ; mais cette crise se développe d'autant plus rapidement que la confiance est ébranlée. L'effet de levier des banques fait qu'il suffit de pas grand-chose...

BNP Paribas a réalisé de gros efforts depuis la crise de liquidité de 2011, mais les activités de marché restent structurellement mal financées au travers du marché des REPO, c'est-à-dire des ventes à réméré, qui sont pro-cycliques et entraînent l'effondrement des marchés.

Finance Watch n'est pas opposé au marché des capitaux, mais estime que cette activité ne doit pas être au milieu d'une banque universelle, car cela établit une asymétrie totale à l'égard de la société civile : quand ça va bien, pas de problème ; quand ça va mal, au contribuable de renflouer ces banques. Sans garanties d'État pour rassurer les marchés, les banques françaises partaient dans le mur en septembre 2008, comme les autres. Dire qu'une banque universelle est résiliente car diversifiée, c'est passer à côté du problème. Il y a quatre banques françaises dans la liste des trente banques systémiques : nous sommes vice-champions du monde. Des champions nationaux, oui ; mais pour qui et pourquoi ?

Le système bancaire allemand repose principalement sur 1 500 banques de proximité, telles que les Sparkassen et Volksbanken, qui se portent bien, avec une grosse banque systémique, la Deutsche Bank, puis des Landesbanken, comparables au Crédit agricole, et la Commerzbank. Les 1 500 banques de proximité n'ont pas de salle de marché disproportionnées à Londres ou ailleurs et servent très bien les besoins de l'économie allemande, dont nous envions le Mittelstand, le tissu de PME exportatrices.

M. Olivier Guersent. - Le sous-jacent des remarques du rapporteur général me dérange. Il ne faut pas avoir la mémoire courte : la crise de la zone euro vient du fait que nous avons dû sauver nos banques. Certes, sans risque, pas de croissance. Mais il faut fixer le niveau de risque acceptable, prévoir la façon dont les banques le gèrent et donner une mission claire à nos régulateurs. Après trente ans de dérégulation bancaire, cela répond à un besoin évident. Il ne faut pas pour autant sur-réguler, comme ont tendance à le faire les décideurs politiques - ce qui est normal, quand on a consacré 13 % du PIB européen à sauver le système bancaire. En août 2011, les marchés sont en feu, la dette des pays périphériques s'envole, toutes les banques, y compris les nôtres, sont attaquées. En septembre, nous passons à un doigt de l'explosion de la zone euro et sommes obligés de recapitaliser les banques pour 200 milliards d'euros. Un pays comme la France n'est pas un back-stop crédible de ses banques : son PIB est inférieur au bilan de BNP Paribas, à peine supérieur à ceux de la Société générale et du Crédit agricole. Si nous avons une crise systémique en France, nous sautons - et nous ne sommes pas les plus mal lotis dans la zone euro !

Digne représentant d'une banque too big to fail, Alain Papiasse a expliqué toutes les catastrophes qui se produiraient si la BNP ne pouvait plus faire ce qu'elle fait aujourd'hui. C'est pourquoi ces banques ont une responsabilité particulière et qu'il nous faut vérifier qu'elles sont plutôt plus prudentes que les autres. Une petite banque peut prendre beaucoup de risques ; au pire, elle tombe, on la met en faillite. Si elle est un peu plus grosse, on la résout : on migre ou on rembourse les clients, on crée une bad bank et on liquide. Pour la BNP ou le Crédit agricole, nous ne savons pas faire.

J'ai du mal à croire que la BNP cesserait d'être compétitive si elle était filialisée et laisserait tous ses marchés aux Américains... Sans le subventionnement croisé des déposants belges et français, la BNP ne pourrait plus soutenir une activité de marché compétitive ? Dans ce cas, cela conduirait à une concentration en Europe. En tout état de cause, nous ne proposons pas la filialisation automatique.

Notre projet n'a pas changé, Monsieur Yung : il a toujours eu un article 10 qui définit des zones de risques, il a toujours été fondé sur l'autodiscipline. Le Royaume-Uni a fait par la loi, de façon structurelle et permanente ce que nous laissons au régulateur la possibilité de faire s'il le juge utile. Michel Barnier ne souhaitait pas obliger un État qui est allé plus loin à revenir en arrière. Les banques anglaises pleurnichent, c'est sûr : initialement, elles pensaient pouvoir s'arranger dans la mise en oeuvre. Or les pouvoirs publics britanniques ont une approche très différente de la nôtre : plus mous pour la régulation des marchés - pas question de toucher aux hedge funds et aux asset managers - mais plus durs pour les banques. Pourquoi ? Leur système bancaire s'est écroulé ; ils sur-réagissent en serrant les boulons. Très bien. Comme la philosophie était la même et compte tenu de la capacité des Anglais à nouer des alliances, Michel Barnier a préféré ne pas prendre le risque de faire échouer le texte. Les Allemands soutiennent assez mollement le texte. Lorsqu'un point leur tient à coeur, comme les systèmes de résolution unique, ils savent me joindre au téléphone à toute heure ! Là, rien. Cela s'explique très bien : ils considèrent que leur seule banque universelle, la Deutsche, n'est pas allemande et ne défendent pas ses intérêts. Ce qui pèse politiquement en Allemagne, ce sont les petites banques, dont beaucoup sont publiques.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Il y a un débat politique qui gagne à être éclairé, un équilibre à trouver sur le gain relatif d'une contrainte plus ou moins forte sur les activités de tenue de marché. En tant que superviseur national et partie du mécanisme de supervision unique européen, je ne vous surprendrai pas en disant qu'il faut faire davantage confiance au superviseur pour affiner les métriques, en tenant compte du risque d'assèchement des liquidités. C'est aussi l'opinion de la BCE.

M. Jean Germain. - Ce qui nous préoccupe, c'est le retour de la croissance dans la zone euro. Or sans risque et sans innovation, pas de croissance. Un premier sujet de préoccupation est le grand risque final, celui de la der des ders. Le deuxième est la finance parallèle, qui représentait 19 100 milliards d'euros en 2013 et 23 000 milliards en 2014, contre 30 000 milliards pour la banque classique. Ce n'est pas parce que la vente de whisky est prohibée qu'elle n'augmente pas !

En août 2007, les subprimes permettent aux Américains d'emprunter à tout va, la maison servant de garantie à la banque. Toutes les banques y ont participé, via la titrisation. En France, les banques ne prêtent plus d'argent ; la BNP prétend d'abord qu'elle n'a pas trempé dedans, avant de l'admettre. Cela augmente la panique, les banques ne se prêtent plus entre elles, certaines sont asphyxiées. Les États-Unis décident de sauver leurs banques à coup de centaines de milliards de dollars. D'où le durcissement des règles, de la part des banques vis-à-vis de leurs créanciers et de la part des régulateurs. Résultat, il n'y a plus de croissance. Comment trouver une voie moyenne ? Comment être sûr de ne jamais mourir ? En naissant, nous savons que nous mourrons tous un jour. Effacer tout risque est impossible. Les Anglais ne font pas partie de la zone euro et les règles de la City s'imposent au Parlement... Quant au Parlement européen, ce n'est pas un vrai parlement : il ne vote pas de budget.

Il faut apprendre à s'écouter. En tant que modeste sénateur, je cherche à savoir quel est le degré de risque acceptable, quelle est la meilleure régulation. En ce moment, cela ne marche pas. Comment concilier régulation et redémarrage de l'économie ? Tout le monde a de la mémoire, Monsieur Guersent. Le remède n'est peut-être pas pire que le mal, mais on n'en est pas loin ; certains croient qu'il est pire et ne sont pas loin d'imposer cette idée.

M. François Marc. - La finance parallèle, ce que l'Agence économique et financière (Agefi) appelle le cas de conscience du régulateur, augmente de 20 % entre 2013 et 2014. La BCE s'inquiète de cette hypercroissance : il y aura bientôt plus d'actifs dans ce secteur que dans le secteur bancaire régulé. Les investisseurs institutionnels l'encouragent. Le système bancaire lui-même secrète cette émergence rapide de la finance parallèle, qui offre plus de liquidités, de prêts aux entreprises, une transformation des échéances et un partage des risques. Les professionnels de l'Institute of international finance s'inquiètent du transfert de risques que permettent ces interconnexions avec le système bancaire et redoutent des effets systémiques. La BCE voit deux solutions : soit limiter l'exposition du système bancaire traditionnel à la finance parallèle en le régulant encore plus, soit imposer la supervision de ces institutions. Nous avons l'impression de jouer un coup en retard, en nous fondant sur la situation d'il y a cinq ans.

M. Francis Delattre. - Nos banques assurent 80 % des investissements des entreprises hors CAC-40. Par les temps qui courent, nous devons être vigilants. Nous sommes pour des régulateurs européens. Contrôler nos inspecteurs des finances, envoyer nos superviseurs en Lituanie, ce n'est pas une mauvaise chose. La porosité nous a causé bien des problèmes par le passé. Continuez, Monsieur Fernandez-Bollo !

Les banques françaises contribuent au fonds de 55 milliards d'euros, mais aussi au fonds de régulation français et payent la taxe de risque systémique - qui va dans les caisses de l'État. Il faudra aménager cette situation au fur et à mesure que se met en place le système européen, sous peine de les mettre en danger vis-à-vis de la concurrence.

Olivier Guersent nous dit qu'il y a 30 méga-banques. En réalité, 120 banques ont des critères plus ou moins systémiques. Nous sommes assez informés pour savoir que les banques régionales allemandes ne nagent pas toutes dans le bonheur. S'agit-il de 120 ou de 30 établissements ? Vous ne nous avez pas parlé des eurobonds. Le patron de la Société générale nous a dit la même chose sur le financement des 300 milliards d'euros. Vigilance !

M. Claude Raynal. - Quel est le poids du shadow banking ? Superviser 50 % des opérations est-il suffisant ? Monsieur Fernandez-Bollo, l'ACPR a-t-elle les moyens réels de remplir sa mission ? Est-elle en capacité de contrôler l'activité des quatre grandes banques françaises ? Ne faudrait-il pas pour ces banques un contrôle externe, avec des équipes permanentes, en plus de leur contrôle interne ? Leur faire confiance pour s'autoréguler, ce n'est plus superviser.

Nous retrouvons le débat entre croissance et risque systémique, entre risque plus ou moins acceptable et sur la compétition entre systèmes bancaires européen et américain. L'économie des banques est une partie de l'économie. Dans une économie mondialisée, ne faut-il pas des règles mondiales ? Le système français, qui peine à se mettre en place, n'est efficace que pour de petites structures. Et j'apprends que le système européen revient en arrière - Michel Barnier passe pour un révolutionnaire ! Ne devrait-on pas s'intéresser à ce sujet dans le débat sur le libre-échange entre l'Union européenne et les États-Unis ? Nous avons l'impression d'une disjonction entre économie réelle et système financier. Le système de supervision n'est pas à la hauteur.

M. Maurice Vincent. - Au-delà du shadow banking, je suis convaincu par la nécessité d'une régulation européenne, ne serait-ce qu'en raison de la taille des établissements bancaires. Quoiqu'inquiet des remises en cause de la régulation Barnier, je me demande si celle-ci impacterait la compétitivité des banques françaises. Monsieur Papiasse, vous dites que la crise bancaire n'a rien coûté au contribuable : Dexia a couté 7 milliards d'euros, sans compter les 7 autres milliards de produits toxiques vendus aux collectivités territoriales, montant qui peut augmenter si les taux évoluent. Olivier Guersent parle de 13 % du PIB européen, chiffre impressionnant : pouvez-vous préciser les sous-jacents de votre calcul ?

Enfin, question annexe à Edouard Fernandez-Bollo : l'ACPR est-elle en mesure de renforcer l'information des consommateurs français, voire d'interdire les produits spéculatifs proposés aux ménages ?

M. Alain Papiasse. - Je n'ai pas compté Dexia, la considérant comme une banque franco-belge plutôt que française.

M. Maurice Vincent. - Le contribuable est français, pourtant !

M. Alain Papiasse. - D'autre part, ce n'est pas au titre de ses activités de marché ou de teneur de marché qu'elle a trébuché. C'est le cas de très peu de banques, au demeurant : RBS a été nationalisée du fait du rachat de la banque néerlandaise ABN Amro et d'un empilement de crédits structurés qui en faisait le principal acheteur de LBO français. La banque ayant entraîné la crise britannique est morte de crédits immobiliers adossés à des dépôts très courts sur-rémunérés, comme au XVIIIe siècle.

La finance parallèle est un sujet global sur lequel de nombreux travaux de la Commission européenne n'ont pas abouti. C'est, en creux, tout ce qui n'est pas bancaire : gestionnaires d'actifs, assureurs, fonds souverains, fonds de pensions, fondations. Que veut-on contrôler là-dedans ? Sans doute pas les fonds souverains du Golfe ou de Chine ; en revanche, les fonds généraux des compagnies d'assurance, qui ne sont pas régulés de manière homogène en Europe, mériteraient de l'être. En Europe de l'Est et du Nord, les assurances vie ont garanti des rendements à 4 % ou 3,5 %, alors que les taux d'intérêt des instruments sous-jacents sont ceux des emprunts d'État à 0,5 %. Cela les amène à acheter des instruments plus risqués. Non régulé, sans prêteur en dernier ressort, ce secteur nous a fait trembler lors de la crise de la dette souveraine dans les pays du Sud. Si demain les rendements des dettes d'État sont très faibles, cela posera un problème : les assureurs devront soit baisser les rendements de l'assurance vie, ce que font les Français, soit engager leur solvabilité. Certains fonds de pension dégradent la qualité des actifs qu'ils achètent pour garantir du rendement. Dans un pays vieillissant comme l'Allemagne, les épargnants ne peuvent vivre de l'emprunt d'État à 0,3 %. Le risque de la finance parallèle, c'est que les bilans des plus grands gestionnaires d'actifs dépassent déjà ceux de groupes comme BNP Paribas.

M. Richard Yung. - Notre régulation ne sert donc à rien ?

M. Alain Papiasse. - Elle ne couvre qu'une petite partie du champ, laissant le reste en jachère. La prochaine catastrophe financière se produira certainement dans le monde non régulé.

Mme Michèle André, présidente. - Nous ne sommes pas étonnés.

M. Christophe Nijdam. - Je fais le même constat. Pour résoudre le problème, il faudrait couper le cordon ombilical avec les banques, notamment en ce qui concerne les hedge funds qui font aussi partie du shadow banking. Parmi les asset managers, BlackRock a une taille de capitaux gérés supérieure au bilan de la BNP ! Loin d'être l'ennemie de la croissance, la régulation est la base du retour de la confiance. C'est la dérégulation qui a entraîné cette crise d'ampleur historique dont nous n'arrivons pas à sortir. Quant aux eurobonds, je dirai avec un peu de cynisme que l'union bancaire a résolu le problème en créant des eurobanques : dès lors que les contribuables allemands sont mis à contribution pour sauver les banques espagnoles, il n'y a plus de problème. Enfin, on ne peut pas mettre un gendarme derrière chaque opérateur de marché. La filialisation est une bonne idée de sanction.

M. Olivier Guersent. - Monsieur Germain, notre dépendance aux marchés nous oblige à avoir une action procyclique. Nous sommes condamnés à remettre la maison en ordre au plus mauvais moment. L'idée de Michel Barnier est de mettre en place une régulation adéquatement calibrée pour que l'action soit au contraire contra-cyclique. Depuis quarante ans, nous faisons l'inverse, à la fois dans les finances publiques et dans le système financier : en période de croissance, entre 1995 et 2005, on parlait de « cagnotte », pas de rembourser la dette... En changeant de paradigme, nous retrouverons la puissance primaire des finances publiques et nous rétablirons la marge de manoeuvre nécessaire à une action contra-cyclique. La crise est loin d'être finie, le pire est peut-être devant nous. Actuellement, le principal risque d'instabilité est l'absence de croissance. Cela tient à la mise en place d'une réglementation plus prudente, même si le ratio bancaire maximum est fixé à 33, alors qu'autrefois on considérait qu'un ratio à 15 était énorme. Le paquet Barnier doit être calibré. Il représente 40 réglementations européennes pour 412 règlements d'application. Nos superviseurs, par nature averses au risque, ont essuyé le plus gros désastre de supervision de l'histoire. Ils se rachètent une conduite en serrant les boulons. Sans jeter le bébé de la stabilité avec l'eau du bain de la croissance, nous avons besoin d'engager un jugement politique sur la question, en choisissant d'accepter ou de modifier les règlements proposés, sous le contrôle du Parlement européen.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Monsieur Raynal, dans la loi française, l'agrément des filiales n'est qu'une première étape de la mise en place d'une surveillance rapprochée sur l'ensemble du système, filialisé ou pas. En nous offrant un niveau de granularité plus important, la loi française nous donne une arme supplémentaire.

En France, comme en Europe, nous avons fait le choix d'une supervision renforcée et plus intrusive, qui entre dans le détail. Nous avons besoin de moyens pour cela. Une supervision intrusive améliorera la calibration de la régulation. La préférence française pour le renforcement de la supervision explique sans doute que le shadow banking se soit moins développé dans notre pays qu'ailleurs. Plus de choses sont soumises à la régulation et à la supervision que nous opérons avec l'Autorité des marchés financiers.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie pour ces points de vue variés, pour les interrogations que vous avez suscitées, grâce auxquelles nous approfondirons notre réflexion.

La réunion est levée à 12 h 35.

Audition de M. Patrick de Cambourg, candidat proposé par le président de la République aux fonctions de président de l'Autorité des normes comptables

La réunion est ouverte à 13h30.

La commission procède à l'audition de M. Patrick de Cambourg, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité des normes comptables, en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Mme Michèle André, présidente. - En application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, nous entendons Patrick de Cambourg, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité des normes comptables (ANC). Le président de cette autorité appartient à un collège de seize membres. Son mandat est de six ans, renouvelable une fois. Cette audition est publique et ouverte à la presse. À son issue, nous procèderons au vote à bulletin secret. La commission des finances de l'Assemblée nationale vous ayant entendu dans la matinée, le dépouillement simultané sera réalisé immédiatement après notre scrutin. Avant les questions à venir, je vous laisse vous présenter et nous dire ce qui, dans votre parcours professionnel vous qualifie pour prendre la présidence de l'Autorité des normes comptables (ANC). Vous nous exposerez ensuite votre vision de cette jeune Autorité, issue de la fusion en 2009 du Conseil national de la comptabilité et du comité de la règlementation comptable. Je rappelle que l'ANC établit les prescriptions comptables générales et sectorielles que doivent respecter les personnes physiques ou morales soumises à l'obligation d'établir des comptes, donne un avis sur toute disposition législative ou réglementaire élaborée par les autorités nationales contenant des mesures de nature comptable, émet des avis et prises de position dans le cadre de la procédure d'élaboration des normes comptables internationales, veille à la coordination et à la synthèse des travaux conduits en matière comptable et propose toute mesure dans ces domaines.

M. Patrice de Cambourg, candidat proposé aux fonctions de président de l'Autorité des normes comptables. - C'est un honneur et un privilège d'évoquer devant vous la normalisation comptable et ses enjeux. La matière, souvent considérée comme technique, revêt une dimension politique et sociétale : au-delà de la norme, il y a la réalité de l'entreprise et des hommes et femmes qui la composent. L'expertise, nécessaire, doit être exercée dans l'intérêt de tous. Nos échanges constituent un temps fort destiné à assurer le lien indispensable entre le travail du législateur et celui de l'ANC.

Je souhaite saluer la mémoire de Jérôme Haas, premier président nommé à la tête de l'ANC en 2010, décédé au printemps dernier. Son talent et ses convictions ont marqué la normalisation comptable en France et à l'étranger. Ses idées demeureront présentes dans tous les esprits. Après son décès, l'ANC a su faire face à l'éprouvante période d'intérim. Je rends hommage au président par intérim, au commissaire du gouvernement, aux membres du collège, au directeur général et à l'ensemble des collaborateurs qui ont fait preuve d'un engagement sans faille et de beaucoup de professionnalisme. Le travail accompli est de grande qualité.

Mes pensées vont enfin au cabinet Mazars dont les 800 associés ont considéré que mon éventuel passage vers la sphère publique, après quatre décennies consacrées à la création d'un cabinet international indépendant, correspondait à leur volonté de contribuer à l'intérêt général. Je les en remercie.

Mon curriculum vitae ayant été diffusé aux membres de la commission, je ne reviendrai pas sur les étapes de ma carrière. J'évoquerai plutôt les convictions, les principes d'actions et les méthodes de travail qui m'ont guidé dans l'exercice du métier d'auditeur et de conseil et qui m'inspirent dans l'exercice de la responsabilité entrepreneuriale et la contribution au service de l'intérêt général. Je vous prie de m'excuser par avance si mes références trouvent toutes leurs sources à la même origine en raison d'un parcours au service d'un seul projet, le développement international du cabinet Mazars.

Pour moi, la force de la vision est centrale dans toute entreprise : rien ne se fait sans vision claire de l'objectif à atteindre. Intuitive au départ, elle s'affine au fil du temps et des confrontations avec la réalité. L'objectif fonde le projet, il cristallise les énergies, il justifie et alimente la passion d'entreprendre. Vouloir créer à partir de l'économie française un acteur indépendant de l'audit et du conseil libre de sa culture, de son organisation, de sa décision n'était pas évident dans un monde qui ne nous attendait pas. La vision de la contribution, de l'utilité à long terme et, pour tout dire, de la nécessité de ce groupe a permis sa croissance : Mazars compte aujourd'hui 14 000 collaborateurs dans soixante-treize pays. Pareillement, inscrire la mission de l'ANC dans le cadre d'une vision partagée sera essentiel.

La mise en oeuvre de la vision initiale requiert de la patience. Savoir garder le cap dans l'adversité est un facteur de succès dans la durée. La patience est une vertu cardinale dans la conduite de tout projet. Je crois également à la force du travail en équipe. Dans les disciplines fondées sur la production du savoir, la gestion des talents doit privilégier un mode d'organisation horizontal qui favorise la responsabilité, l'initiative, l'esprit de projet. Je conçois le rôle du dirigeant comme celui d'un chef d'orchestre, porteur de vision, un primus inter pares qui, sans rechigner à jouer son rôle, agit dans un cadre qui reconnait à chacun sa place et valorise sa contribution. L'ANC sera ainsi, au quotidien, un catalyseur d'énergies.

Le travail en équipe suppose le dialogue, la transparence, la communication permanente. Les grandes équipes sont celles où il n'est plus nécessaire de se parler pour se comprendre... mais elles sont rares et il est préférable en général d'organiser le dialogue. Mon expérience au service de l'action publique - sur le sujet de la normalisation entre 1996 et 2006 puis à occasion de la loi de sécurité financière en 2003, enfin au sujet de la réforme européenne de l'audit - m'a appris que la capacité à écouter et convaincre au rythme de l'action politique est capitale dans la sphère publique. L'ANC est et sera plateforme de dialogue.

L'expertise technique est essentielle. Il est nécessaire d'être à la pointe du progrès, de se situer parmi les meilleurs de sa discipline, pour être respecté et entendu. Avoir une crédibilité de compétences doit être un souci constant de l'ANC.

L'action doit être située d'emblée dans une démarche internationale. La France a un rôle à jouer dans un monde multiculturel et multipolaire. Étudiant, résident à la cité universitaire, j'ai eu la chance de m'ouvrir à l'international dans un cadre de respect et de tolérance. Ayant oeuvré à la création d'un groupe international, dont les activités hors France représente les trois quarts de l'activité, j'ai beaucoup voyagé. J'en ai acquis la conviction que si la France ne peut rien imposer, elle est incontournable par sa capacité à innover et à inspirer, sa force de persuasion lorsqu'elle est au meilleur d'elle-même, en accord avec la riche tradition issue des Lumières. Elle possède un savoir-être et un savoir-faire indispensables dans le monde d'aujourd'hui ; il convient de les faire fructifier. La dimension européenne, dans son inévitable complexité, est fondamentale. La France et l'Europe n'ont pas dit leur dernier mot, ni dans la normalisation comptable ni sur d'autres sujets. Pardon d'avoir puisé trop d'exemples à la même source : le projet Mazars a forgé des convictions qui peuvent contribuer à la dynamique que porte l'ANC.

Vous m'avez interrogé sur les enjeux de la normalisation comptable. Je ne viens pas devant vous avec une stratégie détaillée : ce serait prématuré et contraire à la méthode fondée sur le dialogue et la concertation que je viens d'exposer. Je vous présenterai quelques lignes de force sans revenir sur les missions de l'ANC qui ont été exposées tout à l'heure.

À une période de reflux européen succède une période de possible contribution de notre continent à la production des normes. Il est important de tirer les leçons du passé et de faire vivre les normes au niveau européen, qui a sa pertinence. Il ne s'agit pas de revenir sur les décisions bénéfiques et pragmatiques de 2002 mais de faire valoir ce que l'Europe a de meilleur en matière comptable, de fédérer la diversité et la richesse du continent. Il importe de réussir la réforme institutionnelle du Groupe consultatif européen pour l'information financière (European Financial Reporting Advisory Group - Efrag) et de faire en sorte que l'ANC contribue à ce succès. L'Union européenne a désormais un contrôle sur le processus technique et sur la gouvernance. L'occasion est excellente. En effet, le processus de convergence entre les normes européennes - International Financial Reporting Standards (IFRS) - et les normes américaines - United States Generally accepted accounting principles (US Gaap) - a eu les résultats que l'on sait : les États-Unis conservent leur souveraineté en matière comptable, ce qui n'exclut pas une fructueuse coopération.

Au niveau international, il convient de saluer la contribution exceptionnelle de l'International Accounting Standards Board (IASB) dans un monde qui a besoin d'un langage comptable commun. Les acquis sont considérables. Pour l'anecdote, je signale que René Mazars était présent en 1973 à Sydney pour le lancement de ce qui était alors une simple initiative de la profession comptable. Il convient maintenant, directement ou par l'intermédiaire de l'Europe, d'établir et d'entretenir des relations de confiance avec l'IASB afin d'opérer une co-construction des normes dans l'intérêt de tous, fondée sur le dialogue et le débat. Les questions des destinataires de l'information financière, de la primauté du bilan sur le compte de résultats, de la place de la juste valeur (fair value), de l'interprétation des normes doivent être abordées en amont sans a priori.

L'enjeu national est essentiel car les règles comptables guident la préparation des comptes individuels dont on connait l'importance économique, juridique, pénale et fiscale. L'ANC a été très active l'an dernier dans le domaine des normes privées, qu'il s'agisse de la nouvelle codification du plan comptable général à droit constant, des normes désormais codifiées applicables aux banques, aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et, en partie, aux organismes de placement collectif immobilier (OPCI). Un gros travail reste à accomplir notamment dans le secteur des assurances, des associations sans but lucratif, des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI). Il faut donc continuer à faire vivre la normalisation nationale en la mettant au service du développement économique. Les trois priorités doivent être, d'une part, de confirmer la crédibilité de compétence de l'ANC, d'autre part, de développer le dialogue avec toutes les parties prenantes et, enfin, de mener à bien une réflexion sur le cadre conceptuel de la normalisation avec une vision à moyen et long terme, étant observé que le principe de prudence doit être examiné au regard de l'intérêt général.

Un travail considérable doit être mené : IFRS 15, IFRS 9, assurances, contrats de location, rôle des modèles économiques et financiers, transposition de la réforme Solvabilité II et de la directive comptable. L'ANC doit jouer un rôle pivot en mobilisant les énergies et en renforçant ses équipes permanentes. L'ANC est une institution légère - une administration de mission disait-on il y a quelques années - qui trouve sa pertinence dans sa capacité à fédérer. Pour terminer, je soulignerai que les occasions de discuter avec le Parlement sont rares : j'en apprécie toute la valeur !

Mme Michèle André, présidente. - Ces auditions sont passionnantes pour nous. Je me réfère notamment à une table ronde organisée il y a deux ans en présence de Jérôme Haas, à qui je rends hommage, sur « les normes comptables au service de l'économie ». Les échanges avaient été vifs et fructueux. En écho, je vous demanderai : les normes comptables telles qu'élaborées aujourd'hui sont-elles au service de l'économie ? Où en est la réflexion sur la mise en oeuvre des IFRS pour les PME ? Faut-il les rendre applicables aux PME qui ne font pas appel à l'épargne ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous avez effectué toute votre carrière au sein du cabinet Mazars, cabinet français présent dans soixante-dix pays. Est-ce selon vous un inconvénient ou un avantage pour l'exercice de fonctions à l'ANC ? Je réponds pour ma part en faveur de la seconde option, car cette ouverture internationale me semble précieuse.

Les normes comptables sont élaborées par un organisme privé. Sans avoir la prétention de légiférer sur tout, est-ce légitime ?

Quelles améliorations peuvent être apportées aux IFRS ? Ces normes ne sont-elles pas trop contraignantes pour les PME ?

M. Patrick de Cambourg. - Les normes ne doivent pas perturber le fonctionnement économique. Il est possible d'assurer une raisonnable neutralité si la normalisation se rapproche le plus possible de la réalité économique et traduit les transactions sans influencer les décisions des entrepreneurs. La norme peut-elle aller à l'encontre de l'intérêt économique général ? C'est arrivé en 2008 lorsque la valorisation à la juste valeur n'appréhendait plus la réalité d'un marché qui n'était plus liquide. Les normes ont alors eu un effet pro-cyclique. Elles ont amplifié le problème. Veillons à ce que cela ne se reproduise plus. Les normes peuvent-elles devenir anti-cycliques ? Il convient de construire une zone de prudence pendant les périodes fastes pour faire face aux périodes plus difficiles.

S'agissant des IFRS applicables aux PME, il faut être prudent : ces normes sont complexes et, pour l'essentiel, produites en anglais. À mon sens, il serait prudent de ne pas ajouter trop de contraintes aux petites entreprises, notamment les micro-entreprises. Cela dit, de façon générale, je ne crois pas que les normes comptables constituent un facteur décisif dans la décision d'investir. En revanche, nous pourrions nous inspirer de certains éléments des IFRS pour mettre en place un référentiel français.

Je souscris naturellement à la conclusion d'Albéric de Montgolfier. Mon expérience internationale constitue selon moi un atout.

La création de normes par un organisme privé pose une question de souveraineté. De nombreux pays d'Europe continentale ne sont pas à l'aise avec ce modèle anglo-saxon. En 2002, au moment de l'adoption des IFRS par l'Union européenne, il a été dit qu'elles donneraient lieu à une homologation. Le débat s'est donc déplacé : faut-il homologuer en bloc ou au cas par cas ? À mes yeux, il est essentiel d'avoir une relation de confiance avec l'IASB et de travailler le plus en amont possible. Il est très délicat de remettre en cause après coup des textes qui ont donné lieu à de longs débats techniques et dont chaque terme a été pesé au trébuchet. Il faut participer à leur élaboration, c'est ce que j'appelle la co-construction. C'est un processus qui prend du temps. Il faut se rappeler qu'en 2002, l'Union européenne a choisi les IFRS pour éviter de se voir imposer les normes américaines, c'est-à-dire les normes nationales d'un autre pays. La Chine et l'Inde, notamment, ont le même souci que nous. Les normes anglo-saxonnes sont éminemment respectables mais ne sont pas nécessairement bonnes pour tous. Pour améliorer les IFRS, il faut partir du schéma conceptuel, replacer la mairie au centre du village, c'est-à-dire se poser la question de l'usage de l'information financière.

M. Michel Bouvard. - Vous êtes candidat à la présidence d'une autorité indépendante dont les travaux peuvent avoir pour conséquence de modifier l'assiette fiscale et donc d'influer sur la capacité du Parlement de définir le cadre de perception de l'impôt. Est-ce normal selon vous ? Comment comptez-vous prendre en compte les incidences fiscales de la normalisation comptable ? Vous avez évoqué les effets pro-cycliques des IFRS. Comment les corriger ?

M. Marc Laménie. - Vous avez successivement évoqué votre passion pour votre métier et l'importance de l'expertise technique. Comment envisagez-vous le pouvoir du législateur composé d'élus de proximité qui ne sont pas des experts financiers ? Comment améliorer la lisibilité des normes ?

Mme Michèle André, présidente. - Les règles comptables des entreprises publiques ne se distinguent de celles applicables aux entreprises privées qu'en raison des spécificités de leur action. L'ANC devrait-elle selon vous travailler en plus étroite collaboration avec le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) ? Les meilleures normes du monde sont inutiles si elles ne sont pas fidèlement appliquées. Le scandale Enron a démontré que l'indépendance des certificateurs n'allait pas de soi. Les conditions de certification des grandes entreprises vous paraissent-elles satisfaisantes ? Avez-vous des améliorations à suggérer ?

M. Patrick de Cambourg. - Le Parlement a la main en matière fiscale. Les règles comptables peuvent modifier l'assiette fiscale, mais seulement jusqu'à un certain point. Il existe 170 points de différences entre le résultat comptable et le résultat taxable et je ne suis pas partisan d'accroitre ces écarts. Certains pays ont fait le choix d'une déconnection totale mais cela ne correspond pas à notre tradition. La direction de la législation fiscale au ministère des finances participe aux travaux de l'ANC. Le dialogue est permanent. L'impact fiscal de toute nouvelle norme comptable est mesuré, ce qui est important pour éviter le dévoiement des principes fondamentaux de notre fiscalité.

Je partage votre diagnostic sur les effets des IFRS. Je crois beaucoup à la réflexion conceptuelle. La partie du compte de résultat évaluée aux valeurs de marché a été progressivement étendue mais les normalisateurs ont pris conscience qu'il était impossible de la généraliser. Nous revenons vers quelque chose de plus mesuré.

Je suis favorable à un dialogue renforcé avec le législateur. La matière comptable, qui est complexe, ne doit pas être enfermée dans un ghetto technique. J'ai lu qu'elle devenait « l'apanage d'organisations technico-rationnelles » : cela n'est pas souhaitable.

La complexité provient parfois moins des normes comptables que des transactions et opérations à enregistrer. La comptabilité est l'algèbre du droit et doit demeurer lisible. Elle a pour objet de transcrire la réalité économique. Simplifions les transactions.

Je ne suis pas un spécialiste de la comptabilité publique à ce stade mais je sais que le CNOCP présidé par Michel Prada comprend trois membres issus de l'ANC. Je crois qu'ils n'ont pu participer aux derniers travaux compte tenu de la vacance de la présidence de l'agence mais je veillerai dans l'avenir à assurer les liaisons nécessaires.

On a dit que le scandale Enron n'aurait pu exister sous l'empire des IFRS car le système européen se réfère à des principes qui pallient l'absence de normes, ce qui n'est pas le cas du système comptable américain. Aux États-Unis, quand il n'y a pas de règle, la liberté est totale ! Un journaliste, auteur d'un ouvrage sur le scandale Enron, m'a aussi écrit qu'il n'aurait pas eu de sujet de livre si Mazars avait été l'auditeur de l'entreprise... Les certificateurs ont un rôle fondamental. J'ai participé avec passion au débat européen sur la réforme de l'audit initiée par l'ancien commissaire européen Michel Barnier. Un certain nombre de concepts français tels que le co-commissariat aux comptes, qui assure une grande fiabilité, ont trouvé droit de cité au niveau européen, ce qui n'était pas gagné d'avance. Ce n'est pas tout à fait ce que nous voulions, mais certaines spécificités nationales françaises qui fonctionnent bien sont reprises au niveau international. C'est déjà un motif de satisfaction !

Mme Michèle André, présidente. - Nous vous remercions.

Vote sur la proposition de nomination du président de l'Autorité des normes comptables

La commission procède ensuite au vote sur la proposition de nomination du président de l'Autorité des normes comptables et au dépouillement simultané du scrutin au sein des commissions des finances des deux assemblées.

MM. Michel Berson et Philippe Dallier, secrétaires, sont désignés en qualité de scrutateurs.

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, voici le résultat du vote :

- Nombre de votants : 25

- Blancs : 1

- Suffrages exprimés : 24

- Pour : 24

- Contre : 0

Ce vote sera agrégé à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

La commission émet un avis favorable à la nomination de M. Patrick de Cambourg en tant que président de l'Autorité des normes comptables.

La réunion est levée à 14 h 31