- Mercredi 31 octobre 2018
- Proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires - Proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires - Projet de loi de finances pour 2019 - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
- Proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission
Mercredi 31 octobre 2018
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -
La réunion est ouverte à 08 h 30.
Proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires - Proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires - Projet de loi de finances pour 2019 - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
M. Hervé Maurey, président. - Mes chers collègues, nous sommes très heureux d'accueillir ce matin Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Je crois pouvoir dire au nom de tous mes collègues que nous nous réjouissons de la création de ce grand ministère des territoires, et du fait qu'il soit confié à une sénatrice connaissant bien, de surcroît, les collectivités locales et les territoires.
Madame la Ministre, nous avons ainsi un a priori favorable sur ce nouveau format et suret les responsabilités qui vous ont été confiées. Mais bien sûr, c'est sur pièce, si je puis dire, que nous jugerons de la volonté et de la capacité de ce gouvernement à agir en faveur des territoires. Dans une récente interview, vous avez dit que vous ne perceviez pas de colère chez les élus locaux. Je crois que nous avons surtout perçu, en ce qui nous concerne, de l'inquiétude, un découragement et parfois même une certaine désespérance, qui expliquent en grande partie le nombre record de démissions de maires que l'on a pu observer ces derniers mois et ces dernières années. Votre ministre délégué, M. Sébastien Lecornu, a déclaré, pour sa part, qu'il voulait être le ministre du « parler vrai ». Je crois que cela est attendu des Français et en l'occurrence des élus locaux. Je vous donnerai un exemple : le gouvernement a annoncé l'année dernière qu'il n'y aurait pas de baisse des dotations. Or, 2 200 communes ont constaté une baisse de la DGF (dotation globale de fonctionnement). Ils ont ainsi eu le sentiment que ce « parler vrai » n'était pas au rendez-vous. Je veux également attirer votre attention, Madame la Ministre, sur le fait que dans votre interview au Figaro, vous mentionnez la généralisation de la couverture mobile du territoire en 4G. Or, malheureusement, celle-ci ne se fera pas avant la fin de ce quinquennat - on peut peut-être l'espérer pour la fin du quinquennat suivant. On aura l'occasion d'en reparler, mais je souhaitais mentionner cet exemple pour insister sur le fait qu'il faut « parler vrai » et agir vraiment.
Je crois que, dans notre commission, nous sommes unanimes pour dire que l'aménagement du territoire ne doit plus être le parent pauvre des politiques publiques. À cet égard, je souhaite vous remettre le rapport que nous avons écrit l'année dernière avec Louis-Jean de Nicolaÿ portant le titre : « l'aménagement du territoire, plus que jamais une nécessité ». Nous l'avions également remis à votre prédécesseur, M. Jacques Mézard. J'espère qu'il pourra inspirer votre action au quotidien. Nous préconisons notamment une action qui ne coûterait pas un centime : le fait de mesurer davantage, lorsque l'on souhaite mettre en oeuvre une politique publique, l'impact qu'elle a sur les territoires. Jusqu'à présent, lorsque l'on vote une loi sur la santé, lorsque l'on décide de fermer des lignes de transport, on ne soucie jamais de l'impact sur l'aménagement du territoire. Intégrer cette dimension et cette transversalité serait - il me semble - très apprécié des élus et des territoires.
Nous avons aujourd'hui deux sujets principaux sur lesquels nous souhaitions vous entendre : la proposition de loi de notre collègue Jean-Claude Requier - qui assiste ce matin à la réunion de notre commission-, visant à créer une Agence nationale de la cohésion des territoires et la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2019, plus particulièrement les programmes 112 et 162, dont Louis-Jean de Nicolaÿ est le rapporteur.
Avant de vous donner la parole, je voulais vous indiquer que nous nous posons trois questions sur cette Agence nationale de la cohésion et des territoires. Quels sont réellement l'utilité, la valeur ajoutée et l'intérêt d'une telle agence ? Nous nous interrogeons d'autant plus que la proposition de loi n'a pas fait l'objet d'une étude d'impact. Par ailleurs, pourquoi le périmètre retenu est-il celui-ci ? Certains le trouvent trop large, d'autres au contraire trop réduit. Cela concerne notamment la mission de préfiguration du préfet Serge Morvan. Actuellement, le texte de la proposition de loi prévoit d'inclure uniquement le Commissariat général à l'égalité des territoires, l'EPARECA (l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) et l'Agence du numérique. Enfin, quels sont les moyens dont va disposer l'agence ? Nous n'avons pas d'a priori. D'ailleurs, lorsque l'on m'a interrogé sur cette agence il y a plusieurs mois, j'ai indiqué que tout dépendrait du format, des moyens et du périmètre de cette agence.
En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 2019, je rappellerai que la loi de programmation des finances publiques prévoit une baisse des moyens de la mission « Cohésion des territoires » de 18 milliards d'euros en 2017 à 15 milliards d'euros en 2020. Dans le projet de loi de finances pour 2019, seuls les crédits consacrés à la politique de la ville augmentent, ce qui n'est évidemment pas pour rassurer les territoires ruraux.
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, je suis très heureuse de me retrouver parmi vous, à la tête de ce nouveau grand ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Le changement de périmètre et le rassemblement de deux ministères répondent, je le crois, à l'attente des élus. Le gouvernement a ainsi clairement affirmé sa volonté de placer les territoires au coeur de toutes ses politiques publiques. Je me réjouis d'être devant vous pour expliquer l'action que nous mènerons dans ce ministère, de concert avec Sébastien Lecornu et Julien Denormandie. Nous aurons en outre l'occasion de nous revoir dans cette assemblée qui émane des collectivités territoriales.
La proposition de loi portant création d'une Agence nationale de cohésion des territoires est une proposition de loi du groupe RDSE. Nous avons déjà entamé les travaux avec le rapporteur Louis-Jean de Nicolaÿ.
Vous m'interrogez sur l'utilité de cette agence. En juillet 2017, le président de la République a annoncé la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires pour répondre à la demande des élus locaux, portée en particulier par François Baroin. Il avait demandé clairement qu'il y ait un outil au service des territoires, notamment pour les territoires les plus défavorisés. Depuis cette date, deux initiatives ont été prises, l'une parlementaire, l'autre gouvernementale. Cela démontre la volonté commune de concrétiser cette annonce. La proposition de loi dont il est question ici est un troisième vecteur législatif et le gouvernement entend y apporter son soutien. Bien sûr toute proposition de loi est perfectible. Nous avons également pouvoir prendre en compte l'avis du Conseil d'État qui a été saisi par le Président du Sénat : il nous a donné un certain nombre de recommandations.
Comme il s'agit d'un texte technique, je souhaitais au préalable vous éclairer sur la philosophie du gouvernement. Je répondrai également à vos questions sur la gouvernance, le périmètre, etc. La décentralisation a profondément redessiné le périmètre des compétences dévolues à l'État et aux collectivités en matière de politiques publiques. Elle a imposé à l'État de repenser son action qui était auparavant essentiellement prescriptive pour passer à une démarche de facilitateur pour les collectivités territoriales. Nous avons évoqué cette question il y a deux jours, dans le cadre d'« Action publique 2022 », et notamment la nécessité - et je sais que le président Maurey y est très attaché - de « toiletter le système » pour éviter les doublons entre l'organisation de l'État et celle des collectivités territoriales.
Comme vous le savez, je me déplace souvent et je rencontre de nombreux élus locaux, pleins d'énergie, d'idées et de solutions. Je sais tout l'attachement des élus à leur territoire, qu'ils veulent développer. C'est évident et normal de croire au potentiel de son territoire. Toutefois, ils ont parfois du mal à concrétiser ces projets en raison d'manque d'ingénierie. Je connais suffisamment les territoires pour savoir que certaines collectivités ont mis en place des structures - certains départements, des intercommunalités - qui répondent à ce manque d'ingénierie des communes. Toutefois, cela n'est pas une généralité. L'Agence nationale de cohésion des territoires permettra de combler les vides et apportera une aide concrète aux élus, en particulier dans les territoires les plus fragiles. Je souhaite faire un point sémantique, car on utilise aujourd'hui beaucoup ce mot de territoire. D'ailleurs, j'ai été très surprise, lors d'une rencontre à laquelle j'ai assisté entre l'association des maires ruraux de France et le Premier ministre, d'entendre celle-ci regretter que l'agence ne soit pas orientée vers les communes. Je souhaite tordre immédiatement le cou à cette idée. L'Agence nationale de cohésion des territoires sera destinée à apporter son soutien et son appui y compris aux communes. Évidemment, toutes les communes font aujourd'hui partie d'intercommunalités, et donc les réflexions se font sur un périmètre plus large.
L'aide de l'État apportée aux territoires est évidemment financière - et je reviendrai sur les crédits concernant la cohésion des territoires. L'aide financière ne se limite pas à cette mission budgétaire, puisqu'il y a également la mission « relations avec les collectivités territoriales » qui comporte la DGF. Il faut également intégrer le financement d'investissements. Mais au-delà de ces aspects financiers, se trouvent surtout les capacités techniques d'ingénierie pour concrétiser les projets. On entend souvent les élus dire qu'ils manquent de capacités techniques et d'ingénierie. L'agence pourra ainsi mobiliser les ressources dont disposent l'État et ses opérateurs, au profit de ceux qui portent localement des projets. Je vais illustrer mes propos par un exemple concret : la couverture mobile et numérique. Vous le savez, il existe encore un nombre important de zones blanches, à la fois en téléphonie mobile et pour l'accès à internet. L'État a investi près de 3,3 milliards d'euros pour les réseaux internet fixe et plus de 3 milliards d'euros sur la téléphonie mobile. Le gouvernement est particulièrement mobilisé pour accélérer l'arrivée d'internet à très haut débit. Dans cette politique publique, nous travaillons en partenariat total avec les collectivités territoriales. Ce sont par exemple les collectivités territoriales qui choisissent les sites dans lesquels les pylônes seront installés en priorité. C'est cette méthode que nous souhaitons déployer dans tous les domaines à travers l'agence. Il s'agit de mobiliser davantage les moyens de l'État et de ses opérateurs en partant des besoins des territoires et en travaillant main dans la main avec les collectivités territoriales.
Il s'agit bien sûr d'une approche nouvelle, pragmatique, à partir des besoins du terrain, pour construire des réponses adaptées. Cela se traduit par une aide sur mesure - il ne s'agit pas de proposer un kit qui devrait s'appliquer partout, mais au contraire une boite à outils, s'adaptant aux différents territoires.
Nous avons souhaité qu'il y ait pour les élus locaux un point de contact unique - j'ai beaucoup insisté sur ce point dans mes anciennes fonctions, lorsque j'étais ministre auprès du ministre de l'Intérieur, Gérard Collomb.
Le délégué territorial de l'agence sera le préfet. Cela répond à une volonté importante de simplification, pour ne pas créer un nouveau « machin » ce que les élus d'ailleurs ne veulent pas et m'ont dit de manière explicite.
En ce qui concerne le périmètre de l'agence, s'il est essentiel, à court terme, de ne pas entraver son fonctionnement par des débats complexes, le gouvernement ne pourra pas être favorable à des amendements qui réduiraient son périmètre tel qu'il est prévu par le texte.
En ce qui concerne la mission budgétaire « Cohésion des territoires », il s'agit de l'une des deux missions dont dispose mon ministère dans la conduite de ses politiques publiques à destination des territoires. Elles mobilisent conjointement 84 milliards d'euros en 2019 dont 48 milliards d'euros pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et 36 milliards d'euros pour la mission « Cohésion des territoires ».
Le budget dédié à la coordination de la politique d'aménagement du territoire est porté par le programme 112, au sein de la mission « Cohésion des territoires ». En 2019, le projet de loi de finances prévoit 201,7 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une progression de 3,8 % par rapport à 2018, et 243,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 4 % par rapport à l'année dernière. En matière d'aménagement du territoire, l'État doit accompagner davantage les projets des collectivités territoriales pleinement compétentes dans ce domaine. Nous travaillons en partenariat avec les collectivités territoriales, avec trois principes : la subsidiarité, la modularité et la déconcentration.
La subsidiarité signifie que l'État doit conduire une action pertinente là où doit s'exprimer la solidarité nationale - par exemple dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, ou encore en Creuse. La modularité est essentielle car l'intervention de l'État, pour être efficiente, doit s'adapter aux spécificités et aux enjeux de chaque territoire. Ce ne sont pas les mêmes moyens, ni les mêmes recettes que l'on applique sur tout le territoire. Enfin, la déconcentration est également fondamentale car c'est au plus près du terrain que ce soutien de l'État peut s'exprimer.
Le programme 112 porte plusieurs dispositifs qui vont permettre en 2019 de garantir la poursuite des politiques partenariales d'aménagement et de cohésion des territoires. Je pense tout d'abord au plan « action coeur de ville », qui vise à répondre au constat de la perte d'attractivité d'un grand nombre de centres-villes, de petites et moyennes villes. Ces territoires qui se sentent délaissés et qui se dévitalisent nécessitent une action spécifique. Mon prédécesseur a mis en place cette « action coeur de ville » qui a pour objectif de redynamiser, d'offrir aux habitants des villes moyennes des conditions de vie plus performantes. C'est notre mission d'aménagement du territoire. Elle vise aussi une approche intercommunale pour favoriser le maintien ou l'implantation d'activités en coeur de ville, et améliorer les conditions de vie. 222 villes moyennes ont été définies comme « pôles d'attractivité ». C'est un programme ambitieux, de plus de 5 milliards d'euros, en lien avec trois partenaires : la Caisse des dépôts et consignations, Action Logement et l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Je suppose qu'un certain nombre d'entre vous ont eu, dans leur département, des villes choisies dans le cadre de ce programme.
Le deuxième volet d'action concerne le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), doté de crédits en hausse en 2019. Il constitue un levier de financement important des partenariats avec les collectivités. Le projet de loi de finances prévoit 166 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 13 millions d'euros en plus que l'année dernière, et 161 millions d'euros en crédits de paiement, soit 14 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2018. Les crédits alloués aux contrats de plan État-régions (CPER) progressent en 2019, notamment pour financer l'intégration de contrats spécifiques : 129,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 113 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui constitue aussi une augmentation, respectivement de 8 et 11 millions d'euros. C'est un outil de dialogue au niveau régional entre l'État et les collectivités territoriales. Le volet territorial de ces CPER, financé par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, permet le soutien de nombreux projets et notamment les centres bourgs, mais aussi la rénovation des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ou l'accompagnement des territoires à forts enjeux. En 2019, l'accent sera mis notamment sur les territoires dont les enjeux ont été confirmés par des contrats particuliers : le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais, le Calaisis ou encore Châlons-en-Champagne, qui permettront de renforcer ces territoires. Par ailleurs, 9 nouveaux contrats de convergence en outre-mer vont voir le jour.
Enfin, ces crédits vont permettre de poursuivre le développement des maisons de services au public. 15,7 millions d'euros sont programmés en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 57 % par rapport à 2018. Ces maisons ont connu un franc succès avec 1 350 créations. Je n'oublie pas que nous le devons aussi à notre partenaire La Poste.
Nous devons avancer sur la question de l'inclusion numérique pour permettre à tous nos concitoyens la maîtrise des nouveaux usages. Je suis allée la semaine dernière en Ardèche et j'ai pu voir concrètement, dans un département moteur sur le numérique, des exemples de nouveaux usages du numérique. Ainsi, des systèmes de télémédecine ont été mis en place entre l'hôpital et des maisons de retraite.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Tout à l'heure, je présenterai mon rapport sur la proposition de loi de notre collègue Jean-Claude Requier, que je salue. Beaucoup de gens attendent cette Agence de cohésion nationale des territoires, notamment dans les territoires les plus fragiles. La grande déception serait - si vous me permettez cette expression - que la montagne accouche d'une souris. Je crois que l'efficacité de cette agence va reposer sur son organisation à la fois au niveau national et territorial. Nous ferons des propositions à travers des amendements. Je sais que l'on ne partage pas les mêmes vues sur la gouvernance et l'organisation de l'agence. Pour moi, il est extrêmement important que cette agence montre une très grande efficacité. Je suis toutefois inquiet lorsque je vois que dans le projet de loi de finances pour 2019, les crédits diminuent au moment même où l'agence, qui se veut être un outil supplémentaire, complémentaire, est créée. Certes, l'essentiel de son action se fera à partir de 2020, mais je suis inquiet sur la façon dont les choses sont préfigurées pour 2019. Nous aurons le temps de revenir sur ces différents points, lors de l'examen du rapport et des amendements.
En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 2019, je constate que l'érosion du programme 112 géré par le commissariat général à l'égalité des territoires se poursuit. 242 millions d'euros ont été accordés en 2018 ; en 2019 les crédits sont en baisse de 10 millions d'euros par rapport à 2018. Ce programme regroupe des dépenses fiscales importantes à hauteur de 450 millions d'euros ; les dépenses de personnel et de fonctionnement du commissariat général pour un montant de 20 millions d'euros ; les dépenses d'intervention à destination des entreprises, la prime d'aménagement du territoire, les contrats État-régions.
Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État », rattaché au Premier ministre est stable avec 25 millions d'euros en crédits de paiement demandés pour 2019 contre 27 millions d'euros en 2018. La question de son rattachement au ministère de la cohésion des territoires devrait être posée, afin de montrer qu'il y a véritablement une volonté de coordination des politiques publiques liées à l'aménagement du territoire.
Les crédits du programme 157, consacré à la politique de la ville et également géré par le commissariat général à l'égalité des territoires, sont pour leurs parts en forte hausse : 85 millions d'euros supplémentaires sont accordés en crédits de paiement et plus de 200 millions en autorisations d'engagement. Cela n'est pas pour rassurer sur l'attention portée aux territoires ruraux et périurbains, qui sont également exposés à de multiples fractures.
Dans ces conditions, trois séries de questions s'imposent. Jugez-vous cette évolution des crédits à disposition du commissariat général à l'égalité des territoires compatible avec l'ambition d'une Agence nationale de la cohésion des territoires ? Quand les conséquences financières de la création de l'agence seront-elles tirées ? Dans le projet de loi de finances pour 2020 ? Faut-il s'attendre à une évolution de l'architecture budgétaire ?
Par ailleurs, pouvez-vous faire le point sur la situation du fonds national d'aménagement du territoire ? La lisibilité de ses interventions est faible, entre le soutien aux contrats de plan État-régions et d'autres actions d'attractivité et de soutien aux entreprises et aux collectivités.
Enfin, que deviendra le programme 112 ? Est-ce l'agence qui affectera des crédits aux contrats de plan État-régions ? En ce qui concerne le programme 147, comment sera-t-il réparti entre l'Agence nationale de la cohésion des territoires et l'ANRU par exemple ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - En ce qui concerne les ressources dont disposera l'agence, l'article 6 de la proposition de loi précise qu'elle bénéficiera de subventions de l'État ou d'autres personnes publiques ou privées, de financements participatifs, de crédits apportés par les entreprises aux fondations territoriales au titre de leur engagement en faveur de leur responsabilité territoriale, des produits des contrats et conventions, des revenus des biens meubles et immeubles, du produit des aliénations et de toutes recettes autorisées par la loi et le règlement. Votre rapporteur a souhaité, par un amendement, clarifier ces ressources, et le gouvernement y est favorable. En ce qui concerne les moyens d'intervention de l'Agence nationale de cohésion des territoires, ils seront constitués par les moyens et ressources des opérateurs intégrés : le commissariat général à l'égalité des territoires, l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, l'Agence du numérique. La deuxième catégorie de ressources et moyens sera fixée par convention avec l'ANRU, l'ADEME, le CEREMA. La troisième catégorie des ressources sont les subventions de l'État, définies en loi de finances - la DETR notamment - et qui seront à la main des préfets. Il y aura en outre la mobilisation des fonds de la Banque des territoires : d'ici 2022, 5 milliards d'euros en fonds propres seront utilisables, en plus des prêts importants sur fonds d'épargne. S'ajoutent les apports de personnes privées, de fondations, et le financement participatif.
Je sais que certains s'interrogent sur une attribution intégrale des programmes 112 et 147 à la future agence. Cela ne semble pas être la voie à privilégier pour deux raisons. Tout d'abord, je considère que les programmes budgétaires doivent continuer à être portés par les ministres, les administrations centrales, qui en assument la responsabilité directe avec le Parlement. En outre, le ministère de la cohésion territoriale et des relations avec les collectivités territoriales continuera à disposer d'une administration centrale, avec une partie du commissariat général à l'égalité des territoires, et devra disposer de crédits pour fonctionner.
Je tiens également à dissiper devant vous tout malentendu. Comme vous le savez, les crédits 112 et 147 sont très fortement déconcentrés au niveau des préfets. Dès lors que ces derniers seront les délégués territoriaux de l'Agence nationale de cohésion des territoires, les crédits des programmes 112 et 147 seront mobilisés par l'agence au profit des projets portés par les collectivités territoriales. Ce qui compte, avant tout, c'est que les crédits soient affectés aux projets sur les territoires. Je ne veux pas recréer une usine à gaz.
Les conséquences financières de la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires pourront être abordées dans le cadre d'un projet de loi de finances rectificative ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2020. Mais cela n'empêchera pas l'agence de fonctionner dès 2019.
En ce qui concerne le programme 112 en 2019, le gouvernement indique une augmentation, les parlementaires une baisse.
M. Hervé Maurey, président. - C'est le « parler vrai » que je mentionnais tout à l'heure.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - En 2019, le budget du programme est en augmentation en autorisations d'engagement de 4 % par rapport à 2018, et en baisse de 4 % en crédits de paiement. Cette baisse résulte principalement des crédits complémentaires accordés aux contrats de plan État-régions et aux maisons de services au public. L'essentiel des crédits du programme - 90 % en autorisations d'engagement et 72 % en crédits de paiement - relève du fonds national d'aménagement et de développement du territoire, dont les crédits progressent en 2019 de 8 % en autorisations d'engagement, et représentent 161 millions d'euros en crédits de paiement.
M. Hervé Maurey, président. - Pouvez-vous préciser un point ? Vous avez dit, il me semble, que la DETR alimentera l'Agence nationale de cohésion des territoires.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les deux tiers de la DETR alimentent des projets locaux. En revanche, la DETR ne financera pas l'Agence nationale de cohésion des territoires en tant que telle. La DETR sera utilisée uniquement pour accompagner les projets. Le préfet dispose déjà de ces crédits déconcentrés et la DETR aidera les projets sur les territoires, mais pas le fonctionnement de l'agence.
M. Patrick Chaize. - Pour moi, il n'y a pas de débat sur l'utilité de l'Agence nationale de cohésion des territoires. Il y a des exemples similaires très encourageants. Je pense notamment à l'Agence du numérique, dont il faut saluer le travail. C'est justement sur cette agence que je veux axer ma question. Le précédent gouvernement avait trois secrétaires d'État s'intéressant à la question du numérique : un auprès du Premier ministre, un auprès du ministre chargé de la cohésion des territoires, et un auprès de Bercy. On aurait pu penser qu'au moment du remaniement, les choses allaient peut-être se préciser, et j'ai besoin de votre éclairage sur ce point. Le secrétaire d'État qui était auprès du Premier ministre est parti à Bercy en indiquant que, dans les faits, les moyens étaient à Bercy, et que, dès lors, il était intéressant de s'en rapprocher. Or, aujourd'hui, j'entends que l'Agence du numérique va revenir, dans le cadre de votre projet, auprès du ministère de la cohésion des territoires. Je ne remets pas en cause le fait que le numérique soit un outil d'aménagement du territoire. Mais ce qui m'inquiète c'est, alors que Julien Denormandie porte le sujet du numérique dans votre ministère, le fait que l'Agence nationale de cohésion des territoires serait portée plutôt par Sébastien Lecornu. J'avoue que je m'y perds un peu.
Par ailleurs, vous avez évoqué dans vos propos l'inclusion numérique. Vous avez indiqué qu'il s'agit d'un sujet relevant de votre ministère. Or, à mon sens, le secrétaire d'État au numérique, est toujours à Bercy, en l'occurrence M. Mounir Mahjoubi.
Enfin, vous avez évoqué les questions financières, en indiquant que 3,3 milliards d'euros ont été injectés sur le numérique, et notamment sur l'aménagement du territoire. Cette somme a été consommée, et l'aménagement du territoire n'est pas terminé. Il manque une « rallonge » financière. Je me bats depuis plusieurs mois pour dénoncer le fait que la plateforme qui permettait aux collectivités de déposer des dossiers a été fermée de façon unilatérale, et j'allais dire un peu en catimini. Quelles sont les perspectives sur ce sujet ?
M. Hervé Maurey, président. - Madame la Ministre, nous solliciterons auprès de vous une audition spécifique sur le numérique. En effet, nous devions auditionner Julien Denormandie le jour où il a changé de portefeuille. Nous avions convenu avec lui de faire régulièrement le point sur la couverture numérique, fixe et mobile. Beaucoup de questions sont en attente de réponses sur ce sujet et on ne pourra pas les traiter aujourd'hui.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'Agence nationale de cohésion des territoires devrait être rattachée au ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités locales. C'est donc moi qui la pilote. Bien évidemment, j'ai à mes côtés un ministre qui sera aussi amené à traiter de ce sujet. Quant à Julien Denormandie, il s'est beaucoup intéressé à ce sujet, qu'il maîtrise d'ailleurs bien. Tout ce qui relève de la conceptualisation, de la technique, de la technologie du numérique relève de Mounir Mahjoubi. Mais, à partir du moment où on passe dans l'exécution de projets et programmes locaux, il nous semble évident que cela ressort de la compétence de mon ministère.
M. Jean-François Longeot. - Madame la Ministre, je me félicite de votre nomination à la tête de ce ministère. Les réflexions que je vais présenter sont celles du groupe centriste. À quoi servira l'Agence nationale de cohésion des territoires et surtout pourquoi le choix a été fait, pour son périmètre, de n'englober qu'une partie de l'Agence du numérique ? La même question se pose pour le Commissariat général à l'égalité des territoires. En outre, pourquoi ne pas englober également les questions environnementales, à travers l'Agence nationale de la biodiversité ?
En ce qui concerne la gouvernance territoriale, quel sera l'échelon d'intervention de l'agence : intercommunal, métropolitain, départemental, régional ?
En matière d'ingénierie, vous l'avez évoquée, un certain nombre de territoires ont déjà mis en place une ingénierie, qui peut émaner des départements, ou des intercommunalités. Est-ce qu'il y aura alors un doublon ? L'État va-t-il prendre en charge l'ingénierie ?
Enfin, le financement sera-t-il constitué par l'addition des financements existants ou y a-t-il des possibilités de financements supplémentaires ? Quelle sera la territorialisation du financement des projets ? N'y a-t-il pas un risque de recentralisation régionale ? Comment seront désignés les élus appelés à participer au conseil d'administration ? La création de l'agence se fera-t-elle à nombre d'emplois publics constants ?
Enfin, les crédits du FISAC (Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce) seront en extinction dans le prochain projet de loi de finances. L'Agence nationale de la cohésion des territoires va-t-elle reprendre les anciens financements liés aux anciennes missions du FISAC ?
Mme Nelly Tocqueville. - Je me réjouis de la création de cette agence, qui veut répondre à une demande des élus locaux. Comme le disait le Président Maurey, la crise des vocations, telle qu'elle se présente aujourd'hui, nous inquiète, en particulier dans les territoires les plus ruraux.
Ma question porte sur les modalités de représentation des élus locaux dans cette instance qui, à ce jour, semblent peu définies. Vous avez dit que la porte d'entrée serait le préfet pour simplifier les procédures, en tant que délégué territorial de l'agence. Est-il prévu de permettre une participation directe des élus au conseil d'administration de l'agence ? Si tel est le cas, quelles sont les modalités envisagées ? Je pense notamment à une participation des communes les plus petites. S'oriente-t-on plutôt vers la création d'un conseil stratégique dans lesquels les élus seraient majoritaires, et dans quelle proportion ?
M. Christophe Priou. - Je sortirai du texte pour parler du contexte. Nous sommes à trois semaines du Congrès des maires. Je pense que vous avez bénéficié, en je m'en réjouis, d'un certain contexte, pour votre nomination et la mise en place d'un portefeuille de plein droit du ministère des territoires.
Il se trouve qu'aujourd'hui, il y a une campagne insidieuse et odieuse peut-être initiée à partir du centre mondial de l'intelligence politique française située à Bercy sous l'intitulé « balance ton maire » qui a scandalisé les élus locaux. J'étais dernièrement à Châteaubriant, où le maire s'est retrouvé sur cette fameuse liste, pour avoir augmenté la fiscalité d'un pourcent cette année, alors qu'en dix-huit années de mandat, il avait baissé cette dernière de 22 %. Je crois qu'il serait de bon goût de mettre fin à cette campagne cynique et populiste qui avait sciemment pour but de faire l'amalgame avec le hashtag « balance ton porc ». Je rappelle que, par rapport à ce dernier message relayé de manière internationale, si les faits dénoncés conduisent à la reconnaissance d'une qualification de viol, cette dernière, en droit français est passible de la cour d'assises. Je pense que votre ministère pourrait prendre une initiative heureuse du type « touche pas à mon maire ». Comme le disait mon collègue, nous avons eu du mal en 2014 à trouver des candidats, y compris pour composer une liste unique. En 2020, nous aurons des communes où il n'y aura pas de liste. Beaucoup de collègues le disent : en milieu rural, nous savons que les subventions et les dotations, c'est de l'argent public et qu'il n'y en a plus beaucoup. Mais le respect et la considération ne coûtent rien, et ils n'ont pas de prix. C'est ce respect et cette considération que les élus demandent aujourd'hui. En conclusion, Madame la Ministre, à l'aube du Congrès des maires, s'il ne faut pas insulter l'avenir, il ne faut pas non plus négliger le présent.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Comme mes collègues, je me félicite de la création de cette agence. Vous avez dit que le gouvernement avait décidé de la créer. Dès lors, pourquoi ne pas avoir déposé un projet de loi, qui nous aurait évité un rétropédalage de dernière minute pour prendre ce compte les recommandations de l'avis du Conseil d'État, qui nous a été transmis très tardivement ?
Le rapport de Serge Morvan, qui vous accompagne, est excellent. Il part du principe qu'il faut absolument se doter d'un contrat unique, le contrat de cohésion territoriale. Il est vrai qu'à l'heure actuelle, les collectivités sont confrontées à de multiples contrats, issus du volet territorial des CPER, ou des contrats de ruralité, des contrats de territoire, sans oublier bien évidemment les différents appels à projets. Dans la prochaine génération de CPER, va-t-on promouvoir ce contrat unique de cohésion territoriale, permettant de clarifier les choses ?
Ma troisième question porte sur l'articulation locale. Nous savons que nos sous-préfets et nos préfets ont de multiples compétences. Nous avions à une certaine époque des sous-préfets développeurs. Quelle articulation va se mettre en place localement afin d'assurer une fluidité ?
Enfin, pouvez-vous nous confirmer que l'agence ne facturera pas ses prestations ?
M. Éric Gold. - Le groupe RDSE a construit cette proposition de loi afin de répondre aux attentes des élus locaux et de lutter contre la fracture territoriale. Il y a une volonté d'instaurer une logique de guichet unique. Un des points essentiels de ce texte est l'intégration de l'Agence du numérique dans l'Agence nationale de cohésion des territoires. Je souhaite vous entendre sur ce point, et notamment sur le délai de cette intégration.
Mme Françoise Cartron. - Cette agence est désirée, attendue par tous les élus. Mais vous connaissez aussi le climat ambiant dans nos collectivités territoriales. Je crois qu'il y a, pour le gouvernement, un pari à réussir cette agence, face à des élus qui sont aujourd'hui en grande méfiance par rapport à tout ce qui peut venir de l'État.
Cette agence aura des rôles différents en fonction de ce qui se passe déjà sur les territoires. Dans un territoire où un département a déjà mis en place des outils d'accompagnement, comment va se faire l'articulation avec l'agence, le préfet, délégué de cette dernière sur le terrain, et l'exécutif du département qui s'est déjà beaucoup investi ? Il pourrait avoir l'impression, ou bien qu'il y a une volonté de le remettre au pas par le biais du préfet, ou bien que cette action est inutile. Vous savez tout comme moi les polémiques qui peuvent naître rapidement de telles ambiguïtés. J'aimerais bien avoir une clarification, afin que les élus puissent, en pleine confiance, se tourner vers cette agence.
M. Guillaume Gontard. - Je ne vais pas revenir sur les besoins d'ingénierie. Il s'agit d'une vraie attente des élus locaux, qui s'est exprimée lors de plusieurs précédents Congrès des maires. Les élus portent l'innovation, la transition énergétique et écologique. Ils ont besoin de cette ingénierie et de cet accompagnement. J'ai donc plutôt un a priori favorable sur cette Agence nationale de la cohésion des territoires. Toutefois, j'ai besoin d'avoir des précisions sur son financement pour m'assurer qu'elle ne soit pas une coquille vide. Il y a eu plusieurs annonces, en particulier sur près de 3 milliards d'euros qui seraient affectés à cette agence. Le rapport de Serge Morvan évoque la somme de 5 milliards d'euros d'ici 2022. Vous avez également évoqué la Caisse des dépôts.
En ce qui concerne les orientations de cette agence, le rapport de Serge Morvan parle de cette dernière comme d'une entreprise au service de ses clients. Il n'est pas ou peu question d'habitants ou d'élus. Ma question rejoint un point évoqué par un collègue : puisqu'on a des clients, le service proposé à ces derniers est-il payant ? Je regrette que l'on ait oublié les mots d'égalité et d'équité au profit du mot « cohésion ». Enfin, quelles sont les garanties pour que cette agence s'adresse directement aux territoires ruraux les plus fragiles ? Comment la répartition va-t-elle se faire entre la politique de la ville et les territoires ruraux ? Je rejoins également mes collègues sur les questions de gouvernance et de représentation des élus locaux.
M. Jean-Claude Luche. - Je vais essayer de refaire un peu d'histoire. J'ai connu, comme certains, la période à laquelle l'État via la direction départementale de l'équipement (DDE) et la direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF) accompagnait les collectivités territoriales. Il y a eu un certain nombre de fusions de services qui s'appellent désormais les directions départementales des territoires (DDT). L'État nous a alors expliqué qu'il ne pouvait plus assumer un certain nombre de prestations pour les communes. De ce fait, elles se sont organisées - et les départements se sont également impliqués. Dans mon département, j'ai créé une agence d'ingénierie départementale qui se substitue aux anciens services de l'État. Quels seront les moyens humains de l'Agence nationale de cohésion des territoires localement ? Si le périmètre d'action est le département, je constate que les préfets répètent régulièrement qu'ils sont confrontés à une réduction des effectifs - et je crois que c'est également la volonté de ce gouvernement. Je n'ai pas d'a priori positif ou négatif sur cette agence, mais je manque de visibilité sur les moyens d'action - au-delà des moyens financiers - qui lui seront attribués.
M. Guillaume Chevrollier. - Les élus, les collectivités territoriales ont besoin d'un soutien de l'État. Les élus attendent du concret, pour les problèmes de téléphonie mobile et de numérique, pour les collectivités qui ne rentrent pas dans le dispositif « coeur de ville », mais qui ont quand même envie de revitaliser leur centre-bourg,... Quels moyens financiers sont prévus pour mettre en oeuvre tous ces projets ? Comme l'ont dit plusieurs de mes collègues, la problématique est de venir en aide aux petites collectivités. Comment cette agence entrera en contact avec eux, pour apporter un concours à des élus parfois démobilisés ?
Au-delà de ce texte, vous l'avez dit, dans nos territoires, nous avons des élus pleins d'énergie, motivés pour valoriser leur territoire. Mais pourtant, il y a un certain malaise qui s'exprime. Comment revitaliser et redonner goût à l'engagement citoyen ? J'imagine que vous avez pris connaissance des propositions de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat visant à faciliter l'engagement et l'exercice du mandat local. Quel regard portez-vous sur ces propositions ?
M. Didier Mandelli. - Cette agence s'inscrit bien sûr, et cela a été évoqué par mes collègues, dans le droit fil de ce que souhaitent les élus. En réalité, les collectivités territoriales n'attendent qu'un guichet unique, un interlocuteur pour répondre aux différentes problématiques.
Nous avons reçu le Commissaire à l'égalité des territoires. Je fais partie de ceux qui pensent que l'on aurait pu élargir les missions de ce commissariat général. Il me semble que cela aurait été plus sain, plutôt que de créer une nouvelle structure. Je rejoins également mon collègue Guillaume Gontard sur la disparition de l'égalité au profit de la cohésion des territoires. Dans votre propos introductif, vous n'avez pas évoqué ce lien avec le Commissariat général à l'égalité des territoires qui a d'ores-et-déjà un grand nombre de missions. Comment cela va-t-il s'articuler ? On voit bien qu'il y a un redéploiement des crédits et le passage d'un budget à un autre. Mais est-ce que les budgets seront plus conséquents qu'aujourd'hui, ou bien allons-nous assister à la création, pour reprendre votre expression, d'un nouveau « machin » qui ne sera pas utile aux collectivités territoriales ?
M. Charles Revet. - Pourquoi créer une nouvelle agence et pour quoi faire ? Jusque dans les années 1980, il y avait des grandes agences nationales, mais en petit nombre. À une question écrite qui lui a été posée, le Premier ministre a indiqué dans les années 2010 qu'il y avait à ce moment-là environ 60 agences qui employaient près de 500 000 personnes. Aujourd'hui, ce sont près d'un million de personnes qui travaillent pour ces dernières, dont le nombre a fortement augmenté.
Vous avez indiqué, Madame la Ministre, que le délégué territorial serait le préfet. Ce qui compte pour les élus, c'est de s'avoir à qui ils doivent s'adresser. Cela me va bien que le préfet soit chargé de la coordination pour cette nouvelle agence. Mais, lorsqu'un maire portera un dossier au préfet, il aura alors une double casquette. En effet, ce qui est demandé à l'agence n'est pas la même chose que ce que le maire va demander aux services de l'État. Comment le préfet fera-t-il pour arbitrer ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'ai l'impression qu'il y a un certain nombre de malentendus dans vos questions. Je vais donc préciser certains points.
Il s'agit d'une Agence nationale de cohésion des territoires. Il n'y aura pas d'agences locales. Nous créons un outil de coordination de l'ingénierie. Ce sont les préfets qui, localement, seront les représentants de l'agence, selon les besoins exprimés par les territoires. Le rôle du préfet sera d'aller prendre dans l'ingénierie existante ici et là, afin de coordonner les besoins d'un projet d'un territoire.
En ce qui concerne le périmètre de l'agence, le commissariat général à l'égalité des territoires sera la base de la nouvelle agence, ainsi que l'EPARECA - avec ses 43 salariés - afin de redynamiser l'artisanat et le commerce -, l'Agence du numérique avec ses 40 équivalents temps plein, à l'exception de la French Tech qui reste dans le portefeuille de Mounir Mahjoubi. Des conventions seront passées avec l'ANAH, le CEREMA, l'ADEME, mais aussi l'ANRU. Si le projet concerne le logement, il faut faire appel à l'ANRU. Je vais passer la parole à Serge Morvan pour répondre aux questions qui portent sur son rapport, notamment sur l'utilisation des expressions « clients » et « entreprise ».
M. Serge Morvan. - Le fonctionnement actuel, et je me fonde sur mon expérience en tant qu'ancien préfet des Yvelines, n'est pas satisfaisant. Nous n'arrivons pas à coordonner l'action de l'État et de ses opérateurs, qui sont multiples. De ce fait, il y a une multitude d'approches individuelles, dans lesquelles la fonction territorialisée est parfois insuffisamment développée. Vous le savez aussi bien que moi, les élus nous font part du fait qu'il y a trop d'interlocuteurs, un maquis trop important de règles, et une impossibilité de coordonner l'action de tous ces interlocuteurs. Un opérateur ne fonctionne pas comme une administration centrale, et si l'administration centrale assure une tutelle sur les opérateurs sur instruction du ministre, elle n'arrive pas forcément, via cette tutelle, à intervenir sur le mode de fonctionnement des opérateurs. C'est pour cela qu'il faut créer un opérateur nouveau qui coordonne finalement l'action des opérateurs, et qui soit au service des préfets : cette agence nationale, dont le fonctionnement est déconcentré au service des préfets. Les préfets aujourd'hui ne disposent pas des outils ni de la connaissance du fonctionnement des différents opérateurs. On peut le regretter, mais il faut passer par la création d'une nouvelle agence pour arriver à une situation qui fonctionnera mieux, au service des collectivités locales et de leurs projets.
Dans le rapport, les mots « d'approche client » sont utilisés. Il s'agit de montrer et de souligner, avec des termes peut-être un peu discutables, le fait que l'on change de paradigme. Cette agence est au service des élus et des habitants. Les mots « services » et « clients » ne doivent pas être compris au sens premier du terme. Mais dans le langage actuel, l'expression « approche client » est ce qui se rapproche le plus de ce que l'on veut faire. Bien évidemment, le plus important sont les élus porteurs de projets, les habitants qu'ils représentent. Le recours à l'expression « approche client » est utilisé pour signaler qu'il ne faut pas maintenir la verticalité descendante qui existe aujourd'hui. Pour que la verticalité soit vertueuse, il faut qu'elle soit ascendante.
La question de la relation de cette agence avec les services d'ingénierie mis en place par les intercommunalités et les communes a été posée. L'agence est là pour accompagner un élu qui porte un projet, mais qui n'arrive pas à le faire aboutir, pour plusieurs raisons : parce que parfois il manque des moyens pour y arriver, qu'il manque d'ingénierie -mot valise pour indiquer le manque de moyens pour monter des projets -, mais aussi parce qu'il y a une multitude d'interlocuteurs et qu'il manque un interlocuteur bien identifié. Certes, l'ingénierie d'État existe aujourd'hui, c'est le rôle des services de la DDT. Mais cette direction a été touchée par les restructurations récentes. Il est hors de question, me semble-t-il, que l'État puisse se substituer aux ingénieries mises en place localement. Il n'en a ni les moyens, ni la volonté. Je me félicite ainsi qu'il y ait des agences techniques départementales, des agences d'urbanisme. Elles font un travail remarquable. Notre objectif est une mobilisation générale autour des projets, qui est le résultat d'un dialogue entre les porteurs de projets, le préfet et les collectivités territoriales qui peuvent apporter une aide en ingénierie. Ainsi, l'ingénierie mise à disposition est à la fois l'ingénierie d'État, mais aussi celle des collectivités territoriales qui souhaiteront participer au tour de table. Je n'ai pas d'inquiétude sur ce point. Les élus départementaux et les élus régionaux veulent aider leurs territoires. Il s'agit ainsi de le faire en cohérence avec l'ensemble des services de l'État.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je souhaite réaffirmer que le gouvernement veut, par cette agence, répondre à une demande émanant des élus locaux. Je ne veux pas citer d'exemples précis, mais vous en connaissez, il y a des endroits en France, où il y a tout à portée de main, et d'autres dans lesquels il n'y a rien du tout. Cette agence sera ainsi tournée vers les territoires les plus démunis et les plus défavorisés. Si un porteur de projet a déjà tout à portée de main, il n'aura pas besoin de faire appel à l'Agence nationale de cohésion des territoires.
En ce qui concerne les financements, il faut faire la différence entre les financements qui resteront sur l'ensemble des territoires, à travers les dotations classiques que j'ai évoquées tout à l'heure, et la volonté du gouvernement de proposer un soutien aux territoires les plus démunis, les plus en difficulté.
Le FISAC ne relève pas de mon ministère mais de Bercy, qui gère la transition. Mais je tiens à rappeler que le programme « action coeur de ville » mobilise 5 milliards d'euros, et le FISAC 15 millions d'euros de cette enveloppe. Ce programme a donc des ambitions beaucoup plus larges que le FISAC. Le débat parlementaire, j'en suis sûre, va se poursuivre sur ce point.
J'ai condamné dès sa sortie le hashtag « balance ton maire », en disant qu'il s'agissait d'un amalgame douteux et que le gouvernement ne saurait cautionner ce genre de déclarations extrêmement malheureuses.
Vous m'avez interrogée sur les raisons de recourir à une proposition de loi, plutôt qu'un projet de loi. Il y a eu une tentative de faire voter un article d'habilitation à légiférer par ordonnance, qui a échoué. Il me semble que le ministre qui m'a précédée, Jacques Mézard, et qui a mis ce projet sur les rails, souhaitait au fond, que le véhicule législatif soit une proposition de loi. C'est la raison pour laquelle le gouvernement soutient aujourd'hui cette proposition de loi, dans la mesure où elle respecte une certaine philosophie générale.
En matière de gouvernance, il est essentiel que les élus disposent d'une large place, dans la mesure où il s'agit d'une agence au service de leurs projets. Ces dispositions relèvent du pouvoir réglementaire. Mais d'ores-et-déjà, il semble que devraient pouvoir siéger les représentants des ministères principalement concernés par les actions de l'agence - ministère chargé du numérique, ministère de la transition écologique, ministère de la santé. En ce qui concerne la représentation des élus locaux, elle devra bien sûr représenter la diversité des territoires, mais aussi ceux qui ont le plus besoin de cette agence. Nous solliciterons également les parlementaires et les associations d'élus, pour préciser les conditions de désignation de ces représentants. La composition du conseil d'administration doit, bien évidemment être équilibrée, mais elle ne doit pas représenter je ne sais quel rapport de forces entre les territoires et le gouvernement. La coopération doit être naturelle et chacun doit y trouver sa place. Je rappelle également que la Caisse des dépôts, la Banque des territoires ont vocation à participer à ce conseil d'administration.
Nous nous sommes interrogés sur l'intégration du CEREMA. Près de 3 000 agents y travaillent. D'ailleurs, dès que l'on a parlé de l'Agence nationale de cohésion des territoires, il y a eu des manifestations locales, témoignant d'une inquiétude des agents. Le CEREMA dispose de beaucoup de ressources. Mais pour des raisons de lourdeur, il me paraît plus intéressant de passer une convention avec ce dernier, plutôt que de l'intégrer dans l'agence. Je crois également que le CEREMA doit changer de culture. J'ai été longtemps élue locale, et je connais le CEREMA parce qu'ils sont intervenus à Blois. Mais si l'on fait un micro-trottoir parmi les élus, je ne suis pas sûre qu'il soit connu par la majorité d'entre eux. Cette agence travaille essentiellement avec l'État et n'a pas tout à fait pris en compte les évolutions récentes entraînées par les dernières lois de décentralisation. Le CEREMA doit devenir un outil au service des collectivités territoriales. Il dispose de compétences de haut niveau, de très bons techniciens. Certains étaient auparavant dans les DDE. Le CEREMA doit être utilisé pour telle ou telle compétence précise, sur des dossiers.
Le gouvernement souhaite que l'Agence nationale de cohésion des territoires soit rapidement opérationnelle. Nous envisageons de la créer sur les bases que je vous ai exposées. Bien évidemment, tout est perfectible et si des évolutions sont nécessaires, nous les ferons.
Vous m'avez interrogée sur les moyens de garantir que cette agence profitera aux territoires les plus fragiles et aux territoires ruraux. C'est mon rôle, en tant que ministre, de m'en assurer. L'élu qui a besoin d'aide va aller voir le préfet. Je me suis battue pour que ce soit le préfet qui représente l'agence dans les territoires, car vous le savez, tous les acteurs locaux sont constamment en contact avec le préfet. Le préfet est donc une porte d'entrée sur de très nombreux dossiers. À titre personnel, j'ai regretté par le passé, la création d'agences régionales qui étaient éloignées des territoires, et qui devenaient des agences vivant sur elles-mêmes, sans aucune relation - si j'ose dire - avec les préfets de département. Ici, on remet un outil sur les territoires, pour être au plus près des élus.
Mme Angèle Préville. - C'est une intention louable de créer cette Agence nationale de cohésion des territoires. Mais je me pose un certain nombre de questions. Comment va-t-elle s'articuler avec ce qui existe déjà et fonctionne bien ? Dans mon département du Lot, il existe un syndicat d'aménagement du territoire, qui nécessite pour pouvoir faire appel à son ingénierie une simple adhésion. Tout se passe très bien, nous mettons déjà en place cette verticalité ascendante vertueuse que vous avez mentionnée tout à l'heure. Je rejoins ainsi le questionnement de plusieurs de mes collègues : comment cette nouvelle agence va-t-elle s'articuler avec les services qui existent déjà ?
Par ailleurs, vous n'avez pas évoqué les fonds européens. Je souhaite ainsi avoir des précisions sur les fonds européens qui seront mis en oeuvre dans le cadre de cette agence.
M. Alain Fouché. - Madame la Ministre, nous avons confiance en vous, car vous n'êtes pas une technocrate, mais quelqu'un du terrain qui connaît parfaitement la ruralité. Cela me paraît très important pour une ministre chargée de mettre en place cette agence.
J'ai présidé pendant une vingtaine d'années le département de la Vienne et nous avons mis en place une agence technique départementale employant actuellement une quarantaine de personnes. Elle a remplacé la DDAF et la DDE dans l'aide apportée aux travaux des communes. Tout comme mes collègues, je m'interroge sur l'articulation entre cette nouvelle agence et les structures existantes.
Par ailleurs, je pense que ce seront, dans les faits, les personnels du préfet qui interviendront. Le préfet s'entourera de « sachants », comme on dit aujourd'hui. Il travaillera avec le porteur de projet, en liaison avec le département, les collectivités et les parlementaires.
Enfin, vous parliez tout à l'heure des crédits. Or, je m'inquiète de ce que le projet de budget pour 2019 prévoit pour le fonds de péréquation de la taxe professionnelle, notamment en ce qui concerne les taxes sur les réseaux et les centrales nucléaires. Cela avait été figé définitivement en 2009. Cette année on va connaître une baisse de 2%, qui va se poursuivre pendant un certain nombre d'années, en lien avec le démantèlement des centrales nucléaires. Certaines communes risquent ainsi de voir les subventions accordées au titre de ce fonds de péréquation diminuer.
M. Benoît Huré. - Madame la Ministre, je me réjouis de votre nomination. Les défis auxquels vous êtes confrontés sont grands, et votre savoir-faire et votre expérience de terrain sont autant de chances pour réussir. Il faut réussir maintenant, car la défiance de nos concitoyens vis-à-vis de tous ceux qui exercent une part de l'action publique est très grande. Nous devons réduire - je dirais même colmater - les différentes fractures qui se sont installées entre les territoires et les catégories sociales. Il est urgent de mettre fin à ce sentiment d'abandon - sans doute excessif - qui est le terreau de tous les populismes. Nous avons cette responsabilité en ligne de mire. Un constat est là : les écarts de richesse n'ont jamais été aussi grands entre chacun de vos concitoyens, nos catégories sociales, mais aussi entre nos territoires. Ces derniers sont ainsi de 1 à 40 voire à 50. Or, les missions à assumer sont les mêmes. Vous nous avez rassurés en nous disant que l'Agence nationale de cohésion des territoires s'adressera aux territoires qui ont le plus de difficultés. Il faut également donner une plus grande réalité à la péréquation. Cette dernière n'est plus une question d'options. La cohésion de nos territoires passe par la péréquation. Je pense que l'absence de volonté des départements de mettre en place une péréquation entre eux leur a porté préjudice.
En tant qu'élus nationaux, nous sommes certes là pour relayer les inquiétudes de nos concitoyens, mais également pour leurs expliquer les réformes qui doivent être engagées. Aujourd'hui, il n'y a plus d'argent public, et il faut faire mieux avec moins de moyens. La transition sera difficile. Vous parliez ce matin sur France 2 de la réforme de la fiscalité locale. Cela fait 30 ans que j'entends parler de cette réforme : la taxe d'habitation est la fiscalité la plus injuste qui existe. Mais, dès que l'on met le métier sur l'ouvrage, tout le monde prend peur. Or, c'est justement à ce moment-là qu'il faut donner des perspectives. Je crois que si vous affichez une volonté d'une plus grande équité entre les territoires, les citoyens pourraient plus facilement avoir confiance.
Enfin, si nous voulons faire réussir notre pays dans ce moment difficile, il faudra associer nos concitoyens, pour que ces derniers soient un peu plus acteurs de l'action publique, et moins spectateurs. Cela passe par une plus grande proximité.
M. Jacques Bigot. - J'ai bien compris que la porte d'entrée territoriale de cette agence sera le préfet du département. Vous avez également expliqué que la déclinaison concrète de celle-ci sera différente en fonction des besoins des territoires. Il y a une inquiétude de certains élus locaux qui voient se profiler une recentralisation rampante. Je crois que les élus attendent un guichet unique, à leur écoute et à leur service. Il ne faudrait pas que l'agence ou ses succursales départementales deviennent un mille-feuilles d'agences et de bureaux d'études.
Il a été dit lors des interventions que les questions du périmètre et de la gouvernance étaient importantes. L'Agence du numérique a été évoquée, mais il y en a d'autres, comme l'ADEME. Or, l'ADEME ne s'occupe pas uniquement d'aménagement du territoire. Selon quelles modalités sera-t-elle intégrée dans le conseil d'administration ? Enfin, en matière de gouvernance, quelle sera la part des élus et des agences dans l'inter-opérationnalité de l'Agence nationale de cohésion des territoires ? Celle-ci est-elle envisagée comme un outil facilitateur comme le souhaitent les élus, ou bien comme un prescripteur de projets de territoire ? Enfin, quelle est sa plus-value ? Nous sommes encore dans le flou sur ces points, et comme il s'agit d'une proposition de loi, il n'y a eu ni étude d'impact, ni avis du conseil d'État. Certes nos amendements vont enrichir ce texte. Enfin, cette agence disposera-t-elle d'un budget propre ?
M. Hervé Maurey, président. - Je rappelle qu'il y a quand même eu un avis du Conseil d'État, puisque le Président du Sénat a décidé de le saisir. En revanche, il n'y a pas d'étude d'impact.
M. Jean-Marc Boyer. - Ce matin, le mot « territoire » a été prononcé une centaine de fois. Je pense qu'il serait important qu'on ait une définition précise de ce qu'est un territoire dans le cadre de ce projet de loi. Parle-t-on de la commune, de l'intercommunalité, des cantons, des départements, ... ?
L'objectif de cette agence est de faciliter la coordination avec les départements. Par contre, qu'en est-il de la coordination avec les régions, qui sont les gestionnaires des fonds européens, avec les agences régionales de santé, lorsque la question de l'accès au soin est évoquée ? Nous connaissons tous l'indépendance prononcée des agences régionales de santé vis-à-vis des préfets.
Vous avez dit, Madame la Ministre, que cette agence était l'émanation de la volonté des maires et des élus sur le terrain. Ma question paraîtra peut-être un peu provocatrice. Dans le cadre de la répartition de la DETR, en tant que parlementaire, nous participons à une pseudo-représentation. Dans les faits, on ne sert à rien, puisque le préfet décide pratiquement tout seul. Nous sommes simplement convoqués pour donner notre avis sur des subventions dont le montant dépasse 100 000 euros. Sur le terrain, les maires nous posent une question : a-t-on des crédits à allouer à leurs projets ? Or la réserve parlementaire a été supprimée. Certains élus n'ont pas intégré cette donnée. La création de cette Agence nationale de cohésion des territoires ne pourrait-elle pas être l'occasion de revenir sur cette décision, qui permettrait - bien sûr dans le cadre d'une procédure objective et claire - d'avoir un retour du pouvoir de décision et de participation des élus et des parlementaires que nous sommes ?
Mme Marta de Cidrac. - Madame la Ministre, tout comme mes collègues, je vous félicite pour votre nomination. Certains d'entre nous se réjouissent de la création de cette Agence nationale de cohésion des territoires, d'autres sont dubitatifs. J'avoue qu'à titre personnel, je suis plutôt dans le camp des seconds. Un certain nombre de questions vous ont déjà été posées, notamment sur le numérique par notre collègue Patrick Chaize. J'aurais aimé avoir un peu plus d'éclaircissements sur le projet numérique qui pourrait se décliner dans nos territoires. Vous avez dit que l'objectif de cette agence est d'être au plus près des territoires, mais vous avez également indiqué que cette agence était une agence nationale et n'avait pas vocation à se décliner dans les territoires. Pouvez-vous clarifier vos propos ? Enfin, nous avons bien compris que l'agence avait une vocation de coordination. Certains de mes collègues vous ont interrogée sur la gouvernance. Ma question est plus pragmatique : à combien estimez-vous le coût de fonctionnement de cette structure et d'où viendraient les fonds - à moins que vous nous annonciez ce matin que cette structure ne coûtera rien ?
M. Olivier Jacquin. - Madame la Ministre, je souhaite vous féliciter pour votre nomination et salue « l'infirmière en chef de la Macronie ». C'est l'expression qu'a utilisée ce matin Thomas Legrand sur France Inter. Pour moi, cela montre l'attente qui pèse sur vous, et je vous souhaite beaucoup de courage.
En ce qui concerne l'Agence nationale de cohésion des territoires, j'ai beaucoup apprécié le diagnostic effectué par le préfet Serge Morvan dans son rapport. J'ai cru comprendre que cette agence aurait surtout vocation à s'intéresser à des projets complexes du type de l' « action coeur de ville », où il est difficile de réunir de l'ingénierie. Toutefois, je vous entends répéter ce matin, Madame la Ministre, que cette agence a aussi vocation à aller vers les communes les plus fragiles. Je pense que vous créez une attente. Je me demande comment vous allez faire. Je me permets de vous mettre en garde : « qui trop embrasse mal étreint ». Avec quels effectifs allez-vous pouvoir réaliser cette prouesse ? Je signale au passage qu'avec cette réforme, les préfets, qui gèrent déjà la DETR, vont être remis sur un piédestal : non seulement les élus devront être très républicains, mais ils devront être presque aimables à leur égard.
Ma deuxième interrogation porte sur la réforme de la taxe d'habitation. Elle rend nécessaire une refonte de la fiscalité locale - qui a été annoncée et prévue pour 2019. Quelles seront les grandes orientations ? Il serait indispensable, si on fait ce « big bang » de la fiscalité locale, de revoir la répartition de la DGF qui est tellement illisible qu'elle est devenue injuste - et je reprends ici les termes du rapport de Mme Pires Beaune qui malheureusement n'a eu aucune suite.
Mme Nicole Bonnefoy. - Après la suppression des DDAF, des DDE et des aides techniques aux petites communes, les départements se sont organisés pour compenser ces disparitions, avec notamment la création d'agences départementales. C'est le cas dans mon département - la Charente - où 320 des 400 communes adhèrent à l'agence technique départementale créée en 2014. Cette dernière répond parfaitement aux attentes des élus. Vous avez dit tout à l'heure, que l'agence nationale viendra combler les vides en matière d'ingénierie. Dans le cas de mon département, par exemple, est ce que l'agence interviendra ou pas ? Il y a une inquiétude des agences qui existent déjà : elles s'interrogent sur la façon dont la coordination va se faire.
Il serait important que cette agence ait un rôle d'animation, qu'elle soit un lieu d'échanges entre toutes les formes d'ingénieries publiques, afin d'améliorer la synergie entre les différents acteurs. Elle pourrait être aussi - et je n'ai pas entendu ce point être évoqué - un portail centralisateur de tous les appels à projets nationaux des différents ministères, pour que les collectivités disposent d'un accès facilité à l'information. Nous considérons qu'il faut plutôt conforter les départements qui ont pris à bras le corps ce rôle d'ingénierie opérationnelle à l'échelon départemental : c'est celui le plus pertinent pour assurer une proximité, une efficacité et une réactivité.
En résumé, comment cette coordination va se faire, notamment avec les départements ? Quels moyens vont pouvoir être accordés aux préfets, qui en manquent par ailleurs ?
M. Michel Dagbert. - Madame la Ministre, je salue le volontarisme dont vous faites preuve dans la promotion de cette agence. Toutefois, je crains que cela suscite beaucoup d'attente dans les territoires. Le département du Nord-Pas-de-Calais a été cité à deux reprises pour des contrats différents. Je rejoints à cet égard mon collègue Jean-Michel Houllegatte, lorsqu'il exprime le voeu de voir l'ensemble de ces partenariats réunis sous un même label. Vous avez évoqué le contrat pour le bassin minier, le contrat du Calaisis ; nous avons également les contrats de pays, les contrats pour les bourgs centres, ... Si cette agence a vocation à clarifier les choses, je m'en réjouis. Ma préoccupation est pour les communes. Dans le département du Pas-de-Calais, qui dispose d'une agence d'ingénierie, il y a 740 communes rurales. Vous imaginez donc bien les attentes que peuvent avoir les maires. En effet, il n'y a pas d'un côté des maires qui ont plein de bonnes idées, et de l'autre, des maires qui n'en ont aucune. Cependant, la capacité de répondre aux attentes des populations et des territoires est une question de moyens. Mon interrogation porte sur l'articulation de cette agence. J'ai bien compris le rôle du préfet, et cela ne me pose aucun problème. Ce dernier pourra facilement discuter avec le département et l'agence d'ingénierie départementale. En revanche, de nombreux élus locaux se retrouveront confrontés à des schémas prescriptifs régionaux en matière économique notamment. En matière de commerce et d'artisanat, le schéma régional s'impose. Il en est de même avec le SRADDET. Ces derniers doivent trouver une traduction dans les PLU et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux.
M. Jean-Pierre Corbisez. - Dans vos propos, vous avez indiqué que certains territoires n'auront pas besoin de cette agence. J'ai présidé une agglomération de 130 000 habitants et j'ai pris, à un moment donné, la compétence du très haut débit. J'ai pu bénéficier, grâce à la région qui m'a contacté, de fonds européens pour le développement de la fibre - ces derniers risquaient de remonter à Bruxelles s'ils n'étaient pas utilisés. Certes, il reste un coût de fonctionnement pour la fibre, mais cela reste raisonnable. Toutefois, je me mets à la place de mes collègues des secteurs ruraux, qui ont besoin, à la fois pour leurs habitants et leurs zones artisanales et économiques, du très haut débit. Aussi, je pense que cette agence est une priorité absolue. M. Serge Morvan a indiqué tout à l'heure que cette agence sera au service des élus. Je me permets d'intervenir en tant qu'élu d'un secteur plutôt urbain. Il serait bien que cette nouvelle agence permette de réduire le temps administratif des études de l'ANRU. Aujourd'hui, ce temps tue le projet. Comme l'ont dit certains collègues, le temps et la lenteur administrative profitent aux populistes. Il faut que cette agence soit un facilitateur pour les maires des élus des communes urbaines où parfois - et vous le savez - le populisme est très présent. Lorsqu'un projet de l'ANRU est à cheval sur plusieurs exercices d'un mandat électoral, cela pose des problèmes.
M. Ronan Dantec. - Le titre de cette agence est extrêmement ambitieux. À travers les questions, on constate que les attentes sont très diverses. Mon interrogation fait écho à ce qui vient d'être dit sur les régions. Je vous ai entendu, et je suis d'accord avec vous sur le fait que certains territoires n'ont pas vraiment besoin d'une aide, tandis que d'autres ont plus de difficultés. Or, on a donné aux régions le rôle d'aménagement du territoire. Dès lors, n'y a-t-il pas un constat que les régions font face à certaines difficultés pour remplir cette mission ? L'agence va-t-elle se doter d'un rôle de discussion avec les régions pour leur signaler des territoires fragiles dans lesquels elles n'interviennent pas et s'interroger - en toute bienveillance - sur la manière d'intervenir plus fortement sur les territoires concernés ?
Il me semble par ailleurs important de réfléchir à la doctrine d'aménagement du territoire que l'on souhaite en France. S'il n'y a pas de nouveau cycle de décentralisation économique et de créations d'emplois sur les territoires fragiles, on pourrait faire des « actions coeur de ville », tirer des câbles de fibre optique, cela ne marchera pas. L'agence, qui est de portée nationale, se dote-t-elle d'actions descendantes, essayera-t-elle d'identifier un certain nombre d'activités économiques qui pourraient revivifier ces territoires en difficulté et absorbés par les métropoles ou l'Île-de-France ? Ou bien, est ce que cette agence exclut d'elle-même cette question économique, qui est le socle de la cohésion des territoires ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je sens à travers vos interrogations une inquiétude par rapport aux structures existantes sur le territoire. Je vois s'exprimer parmi vous un certain nombre d'anciens présidents des conseils départementaux. Il ne s'agit pas d'entrer en concurrence avec les agences créées par les collectivités territoriales. L'Agence nationale de cohésion des territoires est là pour être complémentaire lorsque l'on aura besoin d'elle. Je ne peux pas l'exprimer plus clairement. Le préfet sera le représentant de l'agence localement. Il n'y aura pas de structures locales avec des fonctionnaires. Le préfet sera chargé de coordonner les éventuelles interventions. Il y a au sein des agences des personnels extrêmement techniques et compétents - j'évoquais tout à l'heure le CEREMA - qui pourront être le bras armé de l'agence localement.
L'agence est un outil qui sera le plus décentralisé possible. La décision ne sera pas prise au niveau national, mais par le préfet.
Je n'ai jamais été, à titre personnel, très favorable aux appels à projets. En effet, ce sont toujours les mêmes qui répondent, c'est-à-dire ceux qui ont les moyens, l'ingénierie, les fonctionnaires pour le faire. Ce que l'on propose de faire est exactement l'inverse. On part du territoire et l'État apporte un soutien. C'est le projet qui fait le territoire ; on répond à la demande qui en émane.
Les projets peuvent venir, si je puis dire, de partout. Ainsi, mêmes des pôles d'équilibre territorial et rural, qui ne sont pas des collectivités territoriales, pourront demander de l'aide à l'agence via le préfet, à partir du moment où ils portent un projet. Toutes les entités - à l'exception du canton qui n'a désormais plus qu'une dimension électorale - pourront bénéficier d'une assistance technique.
La peur d'un doublon avec les structures existantes a été évoquée. Il ne s'agit pas de concurrencer ce qui existe déjà. Je connais la sensibilité des départements sur ce sujet.
Je n'ai pas abordé la question des fonds européens, car les régions sont désormais autorités de gestion.
En ce qui concerne la fermeture des centrales thermiques à charbon, une aide sera nécessaire. On aura deux enveloppes de péréquation. De mémoire, il y a actuellement quatre centrales thermiques à charbon qui vont fermer, dont une en Loire-Atlantique à Cordemais. Il y a bien évidemment un devoir de l'État d'accompagner ces fermetures - vous le savez, elles sont extrêmement polluantes - et les territoires concernés. Pour effectuer cette transition financière, il y aura une première enveloppe de solidarité nationale - par l'État - et une deuxième via la péréquation.
Monsieur Huré, j'ai bien compris le sens de votre question. C'est la raison pour laquelle nous faisons des contrats spécifiques pour ces territoires en grande difficulté. Nous serons d'ailleurs chez vous, la semaine prochaine, à Charleville-Mézières, dans le cadre de la commémoration du centenaire de la Grande Guerre. Des contrats spécifiques existent dans les Ardennes, dans la Nièvre, en Creuse. Lorsque je cite ces départements, vous voyez le type de territoires concernés. L'Agence nationale de cohésion des territoires sera très utile et importante. La volonté du gouvernement est de répondre plus précisément aux territoires. Il faut apporter des réponses plus précises, faire ce que j'appelle du « cousu main ».
Je partage votre avis sur la nécessité d'une péréquation renforcée entre les départements. Nous sommes en train de négocier pour mettre au point une péréquation à la fois horizontale et verticale. Il y a en France, des départements très riches et qui peuvent se permettre des investissements ; et d'autres très pauvres.
J'ai été interrogée sur une volonté de recentralisation du Gouvernement. Au contraire, faire du préfet le délégué territorial de l'Agence est l'opposé de la recentralisation. Nous ne serons pas prescripteurs mais accompagnateurs.
En ce qui concerne la DETR, il s'agit de crédits d'État. Il est donc normal que ce soit le préfet qui les répartissent. En outre, et depuis toujours, les élus locaux se tiennent aux côtés du préfet lors de cette répartition. On dit toujours qu'il faut faire confiance à l'intelligence territoriale et aux élus locaux. Or, dans le cas présent, ils sont aux côtés du préfet. Le préfet décide, avec les élus locaux, des thématiques prioritaires. Puis, bien sûr, le préfet, sur cette base, détermine les territoires qui en ont le plus besoin. Les préfets n'ont pas pour objectif de conserver ces crédits, mais au contraire d'aider les territoires. Lorsque l'on a supprimé la réserve parlementaire, il y a eu un long débat sur le rôle des parlementaires dans la répartition des crédits de la DETR. Ils sont aujourd'hui aux côtés du préfet et des élus locaux - il me semble qu'ils sont quatre par département. Dans certains départements, les parlementaires s'arrangent et tournent, s'entendent sur les territoires, dans d'autres ce n'est pas le cas. Certes, vous n'avez pas la main sur la DETR, mais c'est normal car il s'agit de crédits d'État. Vous pouvez donner votre avis, et il faut demander au préfet de vous écouter.
M. Hervé Maurey, président. - Je parle sous le contrôle de tous mes collègues qui siègent dans ces commissions. On ne sert à rien. Le préfet ne nous demande notre avis que pour les demandes de subvention supérieures à 100 000 euros, ce qui limite considérablement le champ d'action. Nous ne sommes même pas informés des demandes d'un montant inférieur. Nous ne sommes pas non plus informés des raisons qui conduisent le préfet à faire son choix. De surcroît, même lorsque des priorités sont établies en concertation avec les élus locaux et les parlementaires, le préfet n'est pas obligé de les suivre. Dans mon département, nous avions mis en première priorité les réserves incendie. Or, le préfet n'a retenu aucun des projets relatifs à cette thématique, car il considérait que ce n'était pas une priorité. Aujourd'hui, vraiment, le fonctionnement de ces commissions n'est absolument pas satisfaisant. J'ai déposé une proposition de loi à ce sujet - ouverte à cosignatures - et nous allons essayer de modifier les choses par voie d'amendement, afin que les parlementaires ne soient pas là uniquement pour faire de la figuration.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'article 34 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique prévoit que le préfet communique aux membres de la commission « DETR » cinq jours francs avant toute réunion, une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour. Cette note est, dans les mêmes délais, transmise aux parlementaires élus dans le département. Si certains préfets ne le font pas, il faut nous faire remonter cette information.
M. Hervé Maurey, président. - Mais cela concerne uniquement les dossiers pour des subventions supérieures à 100 000 euros.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'ai constaté qu'il y avait des pratiques très différentes entre les départements. Certains préfets faisaient preuve de beaucoup plus de transparence que d'autres. Nous avons publié une circulaire, pour indiquer aux préfets qu'ils devaient être le plus transparent possible. Si certains préfets font encore de la résistance, il faut nous le dire.
M. Serge Morvan. - En ce qui concerne le fonctionnement de l'Agence nationale de cohésion des territoires, à partir du moment où elle est constituée par la fusion d'une grande partie du Commissariat général à l'égalité des territoires, de l'Agence du numérique, son budget de fonctionnement sera une proportion de cette fusion. Il n'y a donc pas de coûts supplémentaires. J'espère effectivement, qu'au fur et à mesure de son fonctionnement, on trouvera des synergies, qui permettront de mieux encore répartir les crédits entre les différents acteurs.
Le budget d'intervention reprend essentiellement les crédits des outils existants.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - M. Corbisez, j'ai entendu votre appel concernant l'ANRU. Si l'agence peut servir à réduire les délais d'examen de l'ANRU, je crois que cela sera aussi quelque chose d'important. Vous aurez un outil qui sera vraiment facilitateur, qui aura pour but d'accompagner les territoires, afin de réduire la fracture territoriale - même si ce mot est très usité aujourd'hui. L'objectif est d'aller vers les territoires qui ne sont pas en capacité de s'en sortir seuls pour des raisons historiques, de désindustrialisation, de baisse très importante de la démographie, ...
Les élus locaux nous ont demandé de mettre en place l'Agence nationale de cohésion des territoires - François Baroin l'a ainsi demandée au Président de la République. Dans sa création, il y a l'objectif d'être aux côtés des territoires les plus fragiles. Je pense que l'agence ne sera pas utile - et encore, on ne sait jamais - aux grandes métropoles. Dans certains départements, où des structures peuvent déjà exister, nous venons simplement pour être des facilitateurs, un outil complémentaire, et surtout pas pour défaire ce qui existe. Dans certains territoires également, il existe des « vides », des interstices.
Vous m'avez interrogée pour savoir si les services de l'Agence seront gratuits. Aujourd'hui, lorsque vous faites appel au CEREMA, le service est payant. Mais, vous n'aurez pas à payer le service de coordination que jouera le préfet. En outre, sur la gratuité des services proposés, il faut avoir en tête le droit de la concurrence. Nous devrons faire attention à ce que les tarifs que nous proposerons respectent ce droit. En effet, actuellement, vous pouvez faire appel à de l'ingénierie privée, et il ne s'agit pas de faire de la concurrence déloyale.
M. Benoît Huré. - Je viens d'un territoire pauvre, mais il me semble important qu'il y ait une contribution - certes d'un montant raisonné et raisonnable. Pour moi, il ne faut pas que ce service soit totalement gratuit.
M. Christophe Priou. - Le 18 octobre dernier, s'est tenue une réunion au sujet de la centrale thermique de Cordemais autour de François de Rugy. Arrêter de produire de l'énergie fossile à la centrale de Cordemais, c'est une chose, mais il faut prendre en compte le contrat de transition énergétique. Les salariés d'EDF ont mis en place un « process combustion » afin de produire de l'énergie à partir de déchets verts. Nous souhaitons que ce contrat de transition énergétique rejoigne le contrat d'avenir promis par l'État en compensation de l'abandon de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Je tiens à le dire, car près de 1 500 employés sont concernés.
M. Serge Morvan. - Si vous me le permettez, Madame la Ministre, je souhaite apporter une précision sur le coût de l'agence. Evidemment, la prestation de l'agence en tant que telle sera gratuite. De même, aujourd'hui, vous ne payez pas une prestation de l'ANRU. Mais dans les projets complexes mis en place actuellement, chaque composante doit obtenir des financements. Cela doit se faire dans le cadre du droit de la concurrence, lorsqu'il s'agit de projets se situant dans le secteur privé. En outre, il y aura, comme aujourd'hui, des subventions, des prêts, ainsi que la prise en compte de la situation de chacune de ces collectivités. Les collectivités les plus en difficulté ne pourront de toute manière pas prendre sur leur budget des projets complexes. Il y aura un examen au cas par cas. Mais je tiens à être clair : il n'y aura pas de paiement d'une prestation à l'agence en tant que telle, car elle sera au service des élus.
Vous avez posé une question relative aux opérateurs qui ne sont pas directement intégrés à l'Agence nationale de cohésion des territoires. Ceux-ci sont intégrés à sa gouvernance par deux aspects : d'une part, ils participent au conseil d'administration, tel que c'est prévu dans la proposition de loi à ce stade ; en outre, leur directeur sera membre d'un comité d'action territoriale réuni plusieurs fois par mois si cela est nécessaire, par le directeur ou la directrice général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, afin d'assurer la mise en oeuvre des conventions d'objectifs et de moyens partagés. De ce fait, il y a une participation croisée des opérateurs, pour coordonner leurs actions, et pour que le préfet puisse se servir de cette coordination pour parler d'une seule voix auprès de vous.
Enfin, concernant le niveau régional, les projets des territoires sont examinés et donnent lieu à un « tour de table » au niveau départemental. En effet, c'est le préfet de département ou les sous-préfets de département qui sont les plus proches des territoires. C'est une agence de proximité, déconcentrée et décentralisée que l'on met en place. Bien évidemment, toutes les collectivités intervenant sur le territoire doivent être associées le mieux possible, notamment les régions. Il y a une nécessité de pouvoir faire de la coordination au niveau régional, car certains opérateurs sont organisés au niveau régional. Je pense à l'ADEME notamment, ou encore la Caisse des dépôts et consignations. Mais le délégué territorial le plus important est le préfet de département.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Naturellement, nous n'avons pas vocation à intervenir sur les politiques régionales et les schémas des régions. Ce n'est pas le travail de l'agence. Elle est là pour aider les projets des territoires.
Le débat sur cette proposition de loi aura lieu la semaine prochaine au Sénat. Nous sommes très heureux que ce texte arrive en séance. Le fait que cela soit une proposition de loi nous a aussi permis de trouver une place dans le calendrier parlementaire. Le gouvernement souhaite que cette Agence nationale de cohésion des territoires soit mise en place le plus rapidement possible. Je ne doute pas que nous aurons un débat riche et fructueux en séance. Si cette agence doit faire l'objet d'adaptations dans les mois et les années qui viennent - comme tous les outils - nous le ferons. À partir de son fonctionnement, on pourra voir s'il faut l'améliorer.
Dans tous les cas, je souhaite rappeler qu'elle ne fera pas de concurrence aux structures existantes, qu'elle est destinée aux territoires qui en ont besoin, et que l'agence sera entièrement déconcentrée au niveau du préfet du département.
M. Hervé Maurey, président. - Nous allons maintenant examiner en commission le rapport sur la proposition de loi et la proposition de loi organique etun certain nombre d'amendements. Vous avez vu, Madame la Ministre, que ce texte pose beaucoup de questions. Il y en aura d'autres en séance publique. Le rapporteur vous fera des propositions pour améliorer encore ce texte.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion, suspendue à 10 h 40, reprend à 10 h 45.
Proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - La proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), déposée au Sénat le 2 octobre dernier par Jean-Claude Requier et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), comprend douze articles destinés à installer une instance dont nous parlons depuis deux ans. La proposition de loi organique visant à l'audition, en application de l'article 13 de la Constitution, du directeur général de l'agence par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, a, pour sa part, été déposée par Hervé Maurey et Jean-Claude Requier ; elle comporte un article unique.
Dès 2017, nous avions, avec le président Hervé Maurey, évoqué la création d'une telle agence dans le cadre de notre rapport consacré à l'aménagement du territoire. Le Président de la République avait alors saisi la balle au bond, si je puis dire, et annoncé la création d'une structure, d'abord lors de la Conférence nationale des territoires, qui s'est tenue au Sénat le 17 juillet 2017, puis devant le congrès des maires de France le 24 novembre de la même année. Le projet a depuis été confirmé à plusieurs reprises par le Gouvernement, par la voix de Jacques Mézard, de Julien Denormandie ou, plus récemment, de Jacqueline Gourault.
Avant de vous présenter le contenu des articles et les amendements que je vous proposerai d'adopter, je souhaite vous faire part de trois remarques liminaires.
D'abord sur la méthode, que je regrette. Les atermoiements du Gouvernement ont conduit certains collègues à anticiper ses projets. Je pense à la proposition de loi déposée en octobre 2017 à l'Assemblée nationale par Philippe Vigier et, bien sûr, à la proposition de loi de nos collègues Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud, dont vous m'aviez confié le rapport pour notre commission. Plus récemment, le Gouvernement a souhaité, en vain, être habilité à légiférer par ordonnance pour créer l'agence, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) en séance au Sénat. Cette initiative intervenait alors que le préfet Serge Morvan, ancien directeur général des collectivités locales au ministère de l'intérieur et cinquième commissaire général à l'égalité des territoires en quatre ans, avait été chargé par le Premier ministre de préfigurer la création de l'agence. Nous avons pris connaissance de son rapport grâce à une publication syndicale...
Au-delà de l'absence d'étude d'impact, puisque nous examinons une proposition de loi, la concertation aurait dû être davantage approfondie : j'ai disposé d'à peine quatre semaines pour étudier les dispositions du texte, consulter une douzaine d'organismes et préparer des amendements. Il est heureux, dans ce contexte, que le Président du Sénat ait eu recours à la faculté que lui offre par le dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution de saisir le Conseil d'État, afin qu'il rende un avis sur les dispositions de la présente proposition de loi, qui a utilement éclairé mes travaux.
Nous avons, en outre, pu nous entretenir avec Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes. Notre échange a révélé l'impréparation du Gouvernement quant à la simplification des procédures imposées aux collectivités territoriales dans la définition et la conduite de leurs projets.
Je remarque ensuite combien l'ambition du texte et celle du Gouvernement semblent en deçà des attentes de nos concitoyens et des élus locaux. Les fractures françaises sont nombreuses et bien connues - dans l'accès au numérique, dans l'accès aux soins, avec le problématique des déserts médicaux, dans l'accès aux services publics et dans le domaine de la mobilité - ; elles constituent autant de freins à la cohésion et à l'ascension sociales. Je me réjouis à cet égard de l'examen prochain du projet de la loi d'orientation des mobilités ; les mobilités représentent un prisme intéressant pour aborder la cohésion sociale et territoriale et constituent autant de leviers pour soutenir les territoires les plus fragiles. Hélas, la présente proposition de loi ne traite nullement de ces sujets. L'article 40 de la Constitution interdisant aux parlementaires d'étendre les missions de l'ANCT par voie d'amendement, il serait heureux que le Gouvernement adopte une approche décloisonnée des missions de l'agence, expression que nous entendons souvent mais qui peine à se matérialiser, au risque qu'elle ne soit qu'un arbre de plus dans la forêt des acteurs étatiques.
Enfin, l'État doit prendre ses responsabilités, notamment s'agissant des ressources de l'agence, à propos desquelles la frilosité du Gouvernement interroge, de la rationalisation des interventions des différents établissements publics de l'État à destination des territoires et de l'association des élus locaux et nationaux à la gouvernance de l'ANCT. Elle ne pourra agir utilement qu'à condition que l'État partage une ambition commune avec les territoires et qu'il ne soit pas seul maître à bord. Je souhaite que les territoires soient considérés comme des partenaires égaux que l'on ne cherche pas à amadouer, même si la proximité des élections municipales ne doit laisser aucun doute sur l'impératif politique qui préside aux intentions du Gouvernement. J'attire son attention et la vôtre sur le fait que le financement de l'agence ne doit en aucun cas venir en soustraction de moyens actuellement accordés aux collectivités territoriales. Lorsqu'est donné d'une main ce qui est repris de l'autre, cela finit toujours pas se voir et les élus locaux ne sont pas dupes... À cet égard, la possibilité que les crédits de la Dotation d'équipements des territoires ruraux (DETR) puissent être considérés comme des ressources sur lesquelles l'agence exercerait un droit de tirage m'inquiète particulièrement.
L'article 1er de la proposition de loi crée l'ANCT sous la forme d'un établissement public de l'État, compétent sur l'ensemble du territoire national et qui, indique le Conseil d'État, ne constituera pas une nouvelle catégorie d'établissement public. Cette considération appelle le législateur à distinguer ce qui relève du domaine de la loi au titre des caractéristiques de l'agence qui feraient exception à la catégorie à laquelle elle se rattache a priori, et ce qui relève du pouvoir réglementaire.
L'article 2 définit les missions de l'agence. Il prévoit notamment la dissolution de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et le transfert des deux tiers de l'Agence du numérique à l'ANCT. Pour mémoire, le décret d'attribution de la ministre de la cohésion des territoires lui donne autorité, conjointement avec le ministre de l'économie et des finances, sur l'Agence du numérique.
L'article 3 organise la gouvernance de l'ANCT, gérée par un conseil d'administration composé de représentants de l'État, pour plus de la moitié des membres, de représentants des collectivités territoriales, de parlementaires, ainsi que de représentants de la Caisse des Dépôts et consignations et du personnel.
L'article 4 dispose que l'agence est dirigée par un directeur général qui réunit un comité d'action territoriale composé des directeurs généraux de quatre établissements publics : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).
L'article 5 prévoit que les services déconcentrés de l'État, en particulier le préfet, constituent le guichet unique d'entrée pour les projets des collectivités territoriales qui demandent le soutien de l'agence.
L'article 6 fixe les différentes recettes de l'ANCT. L'article 7 prévoit qu'elle conclut des conventions pluriannuelles tripartites avec l'État et l'ANRU, l'ANAH, l'ADEME et le CEREMA pour fixer des objectifs et des financements partagés. L'article 8 précise que l'agence emploie des fonctionnaires de l'État, des contractuels de droit public et des salariés soumis au code du travail, renforçant son statut hybride entre établissement public administratif (EPA) et établissement public industriel et commercial (EPIC).
L'article 9 procède à des coordinations pour prévoir la présence de l'ANCT au sein des conseils d'administration respectifs de l'ADEME et du CEREMA. L'article 10 organise le transfert, à l'agence, de la majorité des agents du Commissariat général à l'égalité des territoires (DGET), de l'Agence du numérique et des salariés de l'EPARECA, et acte la dissolution de cet établissement. Enfin, l'article 11 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application de la loi et l'article 12 contient les dispositions classiques de gage financier.
Certaines dispositions vont dans le sens, satisfaisant, d'une déconcentration de la politique d'aménagement du territoire : l'ANCT devra partir des projets des territoires, dans une logique ascendante. D'autres appellent davantage notre vigilance, comme la question des ressources dont disposera l'agence. Il paraît à cet égard invraisemblable de devoir attendre la loi de finances pour 2020 pour en savoir plus...
Je rappellerais, au-delà de cette analyse, deux remarques formulées dans mon rapport sur la proposition de loi précitée de Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud. Nous devons, d'une part, cesser de multiplier les appels à projet pour nous rapprocher du terrain ; il faut développer une nouvelle méthode. Si le rapport de préfiguration de Serge Morvan prévoit la fusion des 1 235 contrats existants entre l'État et les territoires, le contrat de cohésion sera long à mettre en place. L'agence, d'autre part, doit concentrer son action sur les territoires les plus fragiles, en particulier ruraux et périurbains, dont l'accès à une ingénierie technique et financière est difficile.
En conséquence, je vous proposerai de faire évoluer le texte, avec trois objectifs principaux. D'abord, j'ai souhaité revoir la gouvernance pour une meilleure association des élus locaux et nationaux. Le remplacement du conseil d'administration par un directoire assisté d'un conseil de surveillance permettra d'assurer un pilotage plus stratégique de l'agence. La parité entre l'État et ses établissements publics d'une part et les élus locaux et nationaux et les représentants du personnel d'autre part sera garantie. Le nombre de parlementaires sera augmenté et le rôle du comité d'action territoriale renforcé. Je vous proposerai, en outre, de créer un comité local de la cohésion territoriale pour associer les élus aux côtés du préfet.
Ensuite, j'ai cherché à renforcer la prise en compte des territoires les plus fragiles et à mobiliser les missions de l'EPARECA reprises par l'agence dans les zones caractérisées par des handicaps géographiques, sociaux et économiques. Cela me semble essentiel pour la cohésion des territoires. Enfin, j'ai souhaité simplifier le paysage administratif en matière d'aménagement du territoire, mieux organiser la transition entre l'Agence du Numérique, l'EPARECA et l'ACNT et ouvrir la voie au regroupement d'autres établissements publics au sein de l'agence dans un souci de bonne utilisation des deniers publics et de lisibilité de l'action publique. Par ailleurs, sans dénaturer le travail de notre collègue Jean-Claude Requier, je vous proposerai d'améliorer la qualité juridique du texte, en codifiant ses dispositions au sein du code général des collectivités territoriales, en supprimant des dispositions à caractère réglementaire et en sécurisant les dispositifs d'entrée en vigueur.
Malgré ces améliorations, le vote de la présente proposition de loi ne doit pas être considéré comme un blanc-seing donné au Gouvernement : il s'agit d'une première étape. Nous devrons rester vigilants : les territoires les plus fragiles doivent être entendus.
M. Hervé Maurey, président. - Soyez remercié pour la clarté de votre présentation et pour l'important travail que vous avez mené dans des délais contraints. Nous avons déjà eu un large débat sur l'ANCT avec Jacqueline Gourault, qui pourra se poursuivre en séance publique ; je vous propose d'examiner immédiatement les amendements.
EXAMEN DES ARTICLES
Division additionnelle avant l'article 1er
L'amendement rédactionnel COM-35 est adopté et devient une division additionnelle.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Les amendements COM-20, COM-5 et COM-6 sont en discussion commune. Mon amendement COM-20 harmonise la dénomination de l'agence retenue par les auteurs de la proposition de loi avec celle retenue par le législateur pour Pôle emploi. Il procède également à la codification de l'ANCT dans le code général des collectivités territoriales.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Nous n'avons eu connaissance de l'avis du Conseil d'État, qui préconisait la codification de certaines dispositions, que le 26 octobre.
M. Hervé Maurey, président. - Ce délai n'est pas imputable à la commission.
M. Jean-Claude Requier, auteur de la proposition de loi. - J'ai été en lien sur ce texte avec le Conseil d'État et puis vous assurer qu'il s'y tient un langage que ne comprendrait pas la majorité des élus locaux... Pour la complète information de chacun, cet avis sera rendu public et annexé au rapport de notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-5 définit la tutelle de l'agence : cette précision n'est pas du domaine de la loi. J'y suis donc défavorable. Je demande le retrait de l'amendement COM-6, satisfait pas l'article 2 qui prévoit que l'ANCT pourra être saisie par toute collectivité territoriale par l'intermédiaire du préfet.
L'amendement COM-20 est adopté et les amendements COM-5 et COM-6 deviennent satisfait ou sans objet.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 1er
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-7 est intéressant sur le fond mais sa normativité n'est pas établie et son dernier alinéa relève du domaine réglementaire. Par ailleurs, la co-construction s'effectuera au travers du conseil de surveillance qui arrêtera les orientations stratégiques de la politique de l'ANCT et permettra un dialogue entre l'État et les élus. J'en demande le retrait ou, à défaut, y serai défavorable.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-30 rend plus lisibles les missions de l'agence et sa logique ascendante : elle partira des projets locaux et des demandes des collectivités territoriales. Son action ne saurait être prescriptive ou coercitive à l'égard des territoires. Il est en discussion commune avec le sous-amendement COM-41, les amendements COM-4, COM-8 et COM-1, ainsi qu'avec les amendements identiques COM-3, COM-15 et COM-16.
Je suis favorable au sous-amendement COM-41, qui intègre la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs aux missions de l'ANCT, ainsi qu'à l'amendement de précision COM-4, dont je propose aux auteurs la transformation en sous-amendement à mon amendement COM-30. Je suis, en revanche, défavorable à l'amendement COM-8 de suppression des dispositions relatives à l'EPARECA et à l'Agence du numérique. Je vous proposerai un amendement pour différer l'intégration de l'Agence du numérique au 1er janvier 2021.
S'agissant de l'amendement COM-1, sous réserve de le transformer en sous-amendement à mon amendement COM-30, j'y suis favorable : il est utile que l'agence traite également du maintien des services publics. Enfin, pour ce qui concerne les amendements identiques COM-3, COM-15 et COM-16, je propose de rectifier mon amendement COM-30 pour intégrer les objectifs de transition écologique et de lutte contre le changement climatique. En conséquence, j'en demande le retrait.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Nous souhaitons que l'ANCT soit davantage une structure de coordination que de fusion de divers organismes. Vous considérez d'ailleurs vous-même que l'intégration de l'Agence du numérique est prématurée, en raison de la mise en oeuvre du plan France très haut débit.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Il me semble effectivement préférable, de faire application d'un principe de précaution en la matière ; que le CGET et l'EPARECA se chargent du lancement de l'ANCT avant que l'Agence du numérique, qui fonctionne convenablement, y soit intégrée.
M. Hervé Maurey, président. - Les auteurs des amendements COM-4 et COM-1 semblent favorables à leur transformation en sous-amendements COM-42 et COM-44 à l'amendement COM-30 du rapporteur.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - En conséquence, mon amendement COM-30, rectifié, sera ainsi rédigé après intégration des trois sous-amendements : L'Agence nationale de la cohésion des territoires a pour mission, en tenant compte des particularités, des fragilités et des besoins de chaque territoire, de soutenir les collectivités territoriales dans la définition et la mise en oeuvre de leurs projets, notamment en faveur du maintien des services publics, de la transition écologique, de la lutte contre le changement climatique, de l'accès aux soins et du numérique. À ce titre, elle propose une offre d'ingénierie adaptée aux porteurs de projets et apporte un concours humain et financier aux collectivités territoriales. Elle assure la mise en oeuvre de la politique d'aménagement durable et de cohésion des territoires et la coordination des interventions de l'État et de ses établissements publics, en conduisant des programmes nationaux territorialisés.
Les sous-amendements COM-41, COM-44 et COM-42 sont adoptés et l'amendement COM-30 rectifié est adopté. Les amendements COM-8, COM-3, COM-15 et COM-16 deviennent sans objet.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-32 précise que l'ANCT s'occupera des territoires les plus en difficulté. La garantie de la cohésion nationale et territoriale en dépend.
Mme Françoise Cartron. - Je suis un peu gênée par l'emploi du terme « handicaps » pour qualifier les difficultés auxquelles sont confrontés certains territoires.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous avons repris le terme figurant dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire
M. Hervé Maurey, président. - Il n'est inscrit que dans l'objet de l'amendement.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-31 reprend les dispositions du code de l'urbanisme relatives à l'EPARECA, pour que l'agence opère dans des conditions identiques.
L'amendement COM-31 est adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-28 conforte la démarche ascendante dans laquelle l'agence doit s'inscrire et procède à des modifications rédactionnelles.
L'amendement COM-28 est adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-26 rectifié a un double objet : il sécurise juridiquement l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la reprise des missions de l'EPARECA par l'agence et reporte au 1er février 2021 l'intégration de l'Agence du numérique. Sur ce point, j'ai entendu vos craintes et je souhaite que nous puissions adopter une position de compromis, qui ne remet pas en cause le fait de lier le numérique et la cohésion des territoires. Pour gérer au mieux la transition, l'amendement prévoit que les ministres en charge de l'aménagement du territoire et du numérique définiront par convention les moyens permettant d'assurer une intégration réussie à l'agence.
M. Jean-Pierre Corbisez. - Le développement du haut débit représente une priorité pour nos territoires. Pourquoi, dès lors, décaler l'intégration de l'Agence du numérique à l'ANCT ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - En écoutant la ministre, des interrogations émergent quant au fonctionnement de l'agence. Après sa création, le CGET la rejoindra dès 2019, suivie de l'EPARECA au 1er janvier 2020, ce qui permettra d'observer les conditions de leur intégration. L'Agence du numérique est reconnue par les territoires : ne la fusionnons par trop rapidement à l'ANCT au risque de la déstabiliser.
M. Patrick Chaize. - Je partage l'analyse de notre rapporteur. Du reste, les projets numériques, lancés depuis plusieurs années, n'iront pas plus rapidement si l'Agence du numérique est intégrée à l'ANCT. L'Agence du numérique se trouve dans une phase dynamique de son action. Alors qu'elle vient de perdre, pour des raisons personnelles, son directeur, il ne s'agit pas de la déstabiliser davantage. Attendons que l'ANCT soit installée pour envisager son intégration. Par ailleurs, s'agissant du numérique, sujet transversal, les responsabilités de chacun gagneraient à être précisées.
M. Ronan Dantec. - Considérer qu'il existerait des difficultés techniques à une intégration rapide de l'Agence du numérique à l'ANCT ne me convainc pas. Au contraire, l'agence doit pouvoir, dès son installation, compter le numérique, levier économique fort pour les territoires, au nombre de ses compétences. Il faut donner de la puissance à cette nouvelle instance ! Certes, des dispositions transitoires pourraient être envisagées, mais le numérique doit figurer dans les missions de l'agence dès sa construction.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Le numérique sera bien intégré aux missions de l'ANCT ; il s'agit uniquement de décaler l'intégration du personnel de l'Agence du numérique et la reprise de la conduite du Plan « France très haut débit »
M. Hervé Maurey, président. - Monsieur Corbisez, justement parce que le numérique est essentiel au développement de nos territoires, nous devons veiller à ne pas fragiliser le bon déroulement des actions menées par l'Agence du numérique.
M. Ronan Dantec. - L'équipe dirigeante de l'Agence du numérique devrait à tout le moins intégrer l'ANCT dès sa création.
M. Hervé Maurey, président. - Nous aurons ce débat en séance publique. Nous partageons la même volonté de développer le numérique dans nos territoires.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Nous devrons également débattre de l'organisation de l'agence.
L'amendement COM-26 rectifié est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 2
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-9 est satisfait par la nouvelle rédaction de l'article 2, qui prévoit désormais une meilleure prise en compte des territoires fragiles par l'agence. J'en demande donc le retrait ou, à défaut, y serai défavorable.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-21, en discussion commune avec les amendements COM-10 et COM-2, modifie le modèle de gouvernance de l'ANCT en instaurant un directoire, concentré sur la gestion opérationnelle et courante de l'agence, et un conseil de surveillance, conçu comme une instance de dialogue sur les orientations stratégiques de l'établissement et de contrôle de l'action du directoire. Le nombre de parlementaires présents au conseil de surveillance serait le double de celui initialement prévu au conseil d'administration ; le poids de l'État serait limité à la moitié des voix et le président du conseil de surveillance serait élu parmi les membres représentant les collectivités territoriales.
En raison du choix d'intégrer l'Agence du numérique à l'ANCT en 2021, je suis défavorable à l'amendement COM-10. Je suis, en revanche, favorable à l'amendement COM-2, sous réserve de le transformer en sous-amendement à mon amendement COM-21 et d'en adapter la rédaction à la réforme de la gouvernance proposée.
M. Charles Revet. - Votre proposition ne rappelle la création des grands ports maritimes lors de laquelle la gouvernance avait aussi fait l'objet de vifs débats. Finalement, l'État a conservé la mainmise sur ces structures et les résultats apparaissent plus que mitigés... La composition des organes de gouvernance est essentielle. En l'espèce, le fait que le préfet porte deux casquettes doit nous rendre attentifs à ce que les élus locaux ne soient pas privés de leurs responsabilités. Pour ma part, je vais étudier soigneusement la proposition de loi avant de me décider à la voter. Dans votre amendement, le pouvoir revient au directoire, nommé par l'État. Sachez que les grands ports maritimes français souffrent de la concurrence allemande et néerlandaise à cause des dysfonctionnements de leur gouvernance.
M. Hervé Maurey, président. - L'amendement de notre rapporteur renforce le poids des élus dans le conseil de surveillance de l'agence.
M. Charles Revet. - Peu importe : seul le directoire dirige !
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - À la place d'une gouvernance associant d'une part, un directeur général et, d'autre part, un conseil d'administration réglant par ses délibérations l'ensemble des affaires de l'établissement, il est proposé d'instaurer un mode de gouvernance plus souple, s'organisant autour d'un directoire, composé de deux membres, et d'un conseil de surveillance associant, avec voix délibérative, des représentants de l'État disposant de la moitié des voix, deux députés et deux sénateurs, des représentants des collectivités territoriales et des salariés et agents publics de l'agence. La disposition relative aux représentants d'établissements publics siégeant avec voix consultative, d'ordre réglementaire, serait supprimée et le président du conseil de surveillance serait choisi parmi les représentants des collectivités territoriales.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Les conseils de surveillance des hôpitaux ne font qu'enregistrer ce que dicte l'Agence régionale de santé (ARS)... Je préfère encore un conseil d'administration !
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - J'ai fait le choix de la souplesse en libérant le conseil de surveillance de la gestion courante pour qu'il se consacre aux questions stratégiques.
M. Charles Revet. - Mais, encore une fois, le directoire dirige...
M. Michel Vaspart. - Les entreprises privées fonctionnent ainsi. Pourrions-nous envisager que les prérogatives du conseil de surveillance de l'agence soient renforcées par rapport au système traditionnel, afin qu'il ne traite pas seulement des questions stratégiques ? Sinon, les élus n'auront guère de pouvoir. À défaut, il convient de renforcer leur poids au sein du conseil d'administration.
M. Hervé Maurey, président. - Ce débat est essentiel.
M. Olivier Jacquin. - Si notre rapporteur souhaite s'assurer de l'efficacité de l'ANCT, le conseil de surveillance pourrait prévoir des délégations de pouvoir, sans le confier à un directoire.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Le conseil de surveillance, paritaire entre les représentants de l'État et des élus, pourrait étudier les conventions conclues par l'ANCT avec l'Etat et les différents établissements évoqués (ADEME, ANRU, ANAH, CEREMA. Mais si vous souhaitez qu'un conseil d'administration traditionnel gère l'agence, soit.
M. Hervé Maurey, président. - Je vous propose de réserver l'article 3 à la fin de l'examen de la proposition de loi.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Je vous indique que notre amendement COM-10 instaure une parité entre l'État et les élus au sein du conseil d'administration et y retire la Caisse des dépôts et consignations, qui ne peut être juge et partie.
L'article 3 est réservé.
Article additionnel après l'article 3
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-22 permet le rattachement d'autres établissements publics à l'ANCT pour ouvrir la voie à une rationalisation des interventions de l'État dans les territoires.
L'amendement COM-22 est adopté et devient article additionnel.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Le comité d'action territoriale est transféré à l'article 7 de la proposition de loi pour lui donner une base légale et renforcer ses compétences. En conséquence, mon amendement COM-27, en discussion commune avec l'amendement COM-11, supprime l'article 4.
L'amendement COM-27 est adopté, l'amendement COM-11 devient sans objet et l'article 4 est supprimé.
Article 5
L'amendement rédactionnel COM-23 est adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-40 poursuit un double objectif. En premier lieu, il impose au préfet de prendre en compte d'une part, les initiatives locales des collectivités soutenues par leurs agences départementales, constituées, en application de l'article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales, par un département, des communes et des établissements publics intercommunaux pour apporter une assistance d'ordre technique, juridique ou financier à des projets et, d'autre part, les décisions prises au sein de la conférence territoriale de l'action publique mentionné à l'article L. 1111-9-1 du même code relatives à l'organisation des compétences entre collectivités. En second lieu, il institue un comité local de la cohésion territoriale dans chaque département, pour assurer le suivi de l'exécution des projets auxquels l'agence apportera son concours humain et financier. Il sera co-présidé par le préfet et un élu local. Cette organisation locale me semble essentielle tant pour garantir la préservation de l'autonomie des collectivités territoriales que pour assurer la transparence sur les actions soutenues par l'agence. Dès lors, l'amendement COM-12 relatif à la gouvernance locale de l'ANCT, en discussion commune, est satisfait.
M. Jean-Michel Houllegatte. - L'amendement COM-40 semble avoir été déposé comme la cavalerie dans un western...
L'amendement COM-40 est adopté et l'amendement COM-12 devient sans objet.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 5
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-17 crée une commission locale de contrôle des attributions des financements de l'ANCT. Il ne me semble pas correspondre au mode opératoire de l'agence : l'ANCT n'a pas vocation à distribuer des financements mais à construire, à partir du souhait exprimé par les collectivités, des projets pour leurs territoires. En outre, son objectif d'une meilleure association des élus locaux à l'action territoriale de l'agence me semble satisfait par mon amendement COM-40 précité. J'en demande donc le retrait ou, à défaut, y serai défavorable.
L'amendement COM-17 n'est pas adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-24 précise, suivant l'avis du Conseil d'État, les catégories de ressources dont bénéficie l'ANCT. Aux termes de l'article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour définir les catégories de ressources d'un établissement public. Mon amendement satisfait, dès lors, l'amendement COM-13, en discussion commune.
M. Guillaume Gontard. - Il est indiqué que l'agence pourra percevoir des rémunérations sur des prestations de service.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Ce point concerne les prestations proposées par l'actuel EPARECA.
L'amendement COM-24 est adopté et l'amendement COM-13 devient sans objet.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 6
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-25 permet à l'agence de créer des filiales et de prendre des participations dans des organismes actifs dans le champ de ses missions. La précision est utile pour lui permettre de mieux exercer ses missions. L'EPARECA recourt déjà à ce type de montage.
M. Charles Revet. - Quel serait le rôle de ces filiales ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - À titre d'illustration, l'EPARECA rachète des commerces, les transforme et les remet à disposition de commerçants. L'établissement dispose, par exemple, de filiales immobilières.
L'amendement COM-25 est adopté et devient article additionnel.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-34 tire les conséquences de l'avis rendu par le Conseil d'État concernant le caractère réglementaire des dispositions concernant le comité d'action territoriale. En conséquence, il renforce ses prérogatives afin de lui donner une base légale. Ce comité lui permettra de coordonner les interventions des différents opérateurs : l'ANRU, l'ANAH, l'ADEME, le CEREMA, les agences régionales de santé (ARS) et la Caisse des Dépôts et consignations. En outre, l'amendement renforce l'information du Parlement sur les actions de l'agence : les conventions pluriannuelles conclues entre l'État, l'ANCT, l'ANRU, l'ANAH, l'ADEME et le CEREMA lui seront transmises et il pourra formuler toute observation qu'il jugera utile.
L'amendement COM-34 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-36 rassemble les trois comités de gestion du personnel institués par la proposition de loi en un seul, compétent pour l'ensemble des personnels dans un souci de simplification et bonne gestion, en lien avec le code du travail tel qu'il résulte des ordonnances dites « travail et dialogue social » de septembre 2017.
L'amendement COM-36 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Division additionnelle avant l'article 9
L'amendement rédactionnel COM-37 est adopté.
Article 9
L'article 9 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 9
M. Hervé Maurey, président. - Je vous propose de réserver la discussion sur l'article additionnel proposé par notre rapporteur, compte tenu de son lien avec l'article 3 de la proposition de loi précédemment réservé.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-29 garantit la sécurité juridique des dispositions relatives à la dissolution de l'EPARECA et procède aux coordinations nécessaires. Il est en discussion commune avec l'amendement COM-14, auquel je suis par cohérence défavorable, et avec mon amendement rédactionnel COM-33 rectifié.
Les amendements COM-29 et COM-33 rectifié sont adoptés.
L'amendement COM-14 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-39 est adopté.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-38 garantit les droits des fonctionnaires précédemment rattachés au CGET et à l'EPARECA.
L'amendement COM-38 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'article 11 est adopté sans modification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-18 supprime une mention inutile : il n'est pas nécessaire de gager une proposition de loi dont l'objet a été régulièrement évoqué dans les instances officielles.
L'amendement COM-18 est adopté et l'article 12 est supprimé.
La réunion, suspendue à 11 h 40, reprend à 11 h 45.
Article 3 (précédemment réservé)
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Je vous propose, à la suite de nos échanges, une nouvelle rédaction pour l'article 3 de la proposition de loi, relatif à la gouvernance de l'agence, avec mon amendement COM-21 rectifié. L'article préciserait désormais que le conseil d'administration de l'agence règle par ses délibérations les affaires de l'établissement, qu'il comprend, en nombre égal, d'une part, des représentants de l'État et de ses établissements publics et, d'autre part, des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, deux députés et deux sénateurs, ainsi que des représentants du personnel, qu'il élit son président parmi les membres représentant les collectivités territoriales et qu'il détermine dans son règlement intérieur les modalités de prévention des conflits d'intérêts. L'agence serait dirigée par un directeur général nommé par décret.
M. Charles Revet. - Si vous le nommez par décret, l'État aura la main !
M. Hervé Maurey, président. - Nous ne pouvons éviter cette procédure de nomination. Le rapporteur a entendu votre préférence pour un conseil d'administration au sein duquel la place des élus serait renforcée et l'équilibre avec les représentants de l'État assuré. L'objectif de parité entre les hommes et les femmes sera garanti grâce à l'amendement COM-2 devenu le sous-amendement COM-43 à l'amendement COM-21 rectifié.
M. Michel Vaspart. - Les parlementaires seront-ils représentés au sein du conseil d'administration ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Absolument ! Le conseil d'administration comptera deux députés et deux sénateurs, contre un député et un sénateur dans le texte initial de la proposition de loi
M. Jean-Michel Houllegatte. - Qu'entendez-vous s'agissant de l'équilibre entre l'État et les élus ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Les sièges du conseil d'administration seront équitablement répartis entre l'État et les représentants de ses établissements publics, d'une part, et, d'autre part, les représentants des élus locaux, des parlementaires et du personnel.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Qu'en est-il de la Caisse des dépôts et consignations ?
Mme Michèle Vullien. - En cas d'égalité des votes, comment le conseil d'administration se positionnera-t-il ?
M. Hervé Maurey, président. - Nous devons expertiser ce point d'ici à la séance publique compte tenu de la modification apportée à l'amendement du rapporteur à l'article 3.
Mme Nelly Tocqueville. - Est-ce précisé dans la proposition de loi ?
M. Jean-Pierre Corbisez. - Il conviendra, en tout état de cause, que les sièges au conseil d'administration soient en nombre pair.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. -La notion d'établissements publics englobe la Caisse des dépôts et consignations.
M. Hervé Maurey, président. - L'article 3 nécessitera probablement des ajustements rédactionnels et de coordination du texte de la commission, auxquels nous procéderons en tant que nécessaire. Vous pourrez, par ailleurs, proposer des améliorations et des précisions en séance publique.
Le sous-amendement COM-43 et l'amendement COM-21 rectifié sont adoptés. L'amendement COM-10 devient sans objet.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 9 (précédemment réservé)
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-19 rectifié, dont j'ai modifié la rédaction compte tenu de votre préférence pour le maintien d'un conseil d'administration, tire les conséquences de la proposition de loi organique déposée par nos collègues Hervé Maurey et Jean-Claude Requier, qui impose l'audition du directeur général de l'agence par les commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale. L'association des élus et l'information du Parlement s'en trouveront renforcés.
L'amendement COM-19 rectifié est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Hervé Maurey, président. - La proposition de loi organique que j'ai déposée avec notre collègue Jean-Claude Requier complète utilement la proposition de loi portant création de l'ANCT en prévoyant l'audition, avant sa nomination par décret, de son directeur général par les commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale.
M. Charles Revet. - Un appel à candidatures est-il prévu pour ce poste ?
M. Hervé Maurey, président. - Comme pour tout établissement public, l'État proposera une candidature.
La proposition de loi organique est adoptée sans modification.
La réunion est close à 11 h 55.