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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 14 mai 2020

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Économie, finances et fiscalité - Arrêt du Tribunal constitutionnel fédéral allemand sur le programme de rachat de dettes publiques de la Banque centrale européenne - Communication de MM. Claude Kern et Didier Marie

M. Jean Bizet, président. - Nous expérimentons aujourd'hui une nouvelle formule, à la faveur de la levée partielle du confinement : une réunion hybride, certains membres de la commission étant physiquement présents au Sénat, d'autres y participant à distance par visioconférence.

Au vu des conditions sanitaires, les autorités du Sénat nous invitent à poursuivre autant que possible nos réunions par téléconférence, mais aucune procédure, sinon la délégation de vote, ne permet actuellement d'organiser un vote à distance au sein de notre commission. Aussi cette formule mixte est-elle utile pour permettre à notre commission de procéder à un vote, tout en respectant les consignes qui imposent un nombre réduit de sénateurs dans la salle.

Il n'a pas été possible pour tous les groupes d'être représentés physiquement - hélas, car ils ne pourront pas prendre part aux votes. Mais tous pourront participer au débat par téléconférence et leur position sera évidemment prise en compte. Le compte rendu en fera aussi état.

Nous allons d'abord entendre une communication de Claude Kern, ici présent, et Didier Marie, sur la récente décision du Tribunal constitutionnel allemand intervenue le 5 mai, par laquelle il a jugé que la Banque centrale européenne (BCE) et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) avaient outrepassé leurs compétences. Ce jugement risque de fragiliser la conduite de la politique monétaire, pourtant socle de la riposte européenne aux conséquences économiques de l'épidémie. À terme, il me semble menacer profondément l'ordre juridique européen et l'avenir de la zone euro.

L'ambassadeur d'Allemagne en France, M. Meyer-Landrut, avec lequel je me suis entretenu hier, est beaucoup moins inquiet. Et je salue la réaction très ferme de la Chancelière, qui a depuis appelé devant le Bundestag à une plus profonde intégration de la zone euro. L'Europe, dit-on, progresse dans les moments de crise : espérons qu'il en soit ainsi en l'espèce.

M. Claude Kern. - Avec Didier Marie, nous suivons conjointement les questions relatives à l'Union économique et monétaire. Nous avons ainsi pris connaissance avec stupeur de l'arrêt rendu, le 5 mai dernier, par le Tribunal constitutionnel allemand sur le programme de rachat de dettes publiques de la BCE. Il nous a semblé indispensable de vous en rendre compte au plus vite.

L'enjeu apparaît fondamental : à court terme, il fragilise le pilier monétaire - le plus solide et reconnu - de la réponse européenne aux conséquences économiques de l'épidémie de Covid-19 ; mais il menace aussi l'avenir de l'euro, voire de l'Union européenne.

En s'érigeant en double censeur de la CJUE et de la BCE, le juge constitutionnel allemand a imposé les exigences de la souveraineté allemande au coeur même du processus de décision européen. En pleine crise du Covid-19, il a introduit le risque, pour les autres États membres, d'une « germanisation » du droit européen et d'une dislocation de la zone euro.

De quoi s'agit-il précisément ? Les juges de Karlsruhe ont estimé partiellement non conforme à la loi fondamentale - la Constitution allemande - le programme de la BCE, lancé en 2015, d'achats sur le marché secondaire de titres de dette publique - Public sector purchase programme (PSPP) -, qui s'élève à 2 189 milliards d'euros. Et c'est cette initiative, prise dans la foulée de l'action déployée par Mario Draghi à compter de juillet 2012, qui a permis de limiter les écarts - spreads - de taux de financement entre les États de la zone euro.

Autrement dit, le Tribunal constitutionnel allemand touche à la « clef de voûte » qui a permis de sauver la monnaie unique lors de la crise de la dette souveraine des années 2009-2015.

Les juges de Karlsruhe ont pris là une lourde responsabilité. Ils ont aussi brisé un tabou : la prééminence de l'ordre juridique européen sur les ordres juridiques nationaux. En effet, ces opérations avaient déjà été jugées par la CJUE comme « proportionnées » à la mission de la BCE et conformes au droit européen, dans un arrêt du 11 décembre 2018.

Le juge constitutionnel allemand a remis en cause frontalement - et en des termes virulents - cette analyse de la CJUE. Il considère ni plus ni moins que celle-ci a rendu le 11 décembre 2018 une décision « incompréhensible » et « ultra vires », c'est-à-dire représentant un abus d'autorité qui ne saurait lier l'Allemagne.

Sur le fond, la Cour fédérale constitutionnelle allemande fait valoir qu'il n'est pas démontré que l'action de la BCE soit « proportionnée » et que celle-ci ne peut pas « tout se permettre » pour remplir son mandat d'une « inflation proche, mais inférieure à 2 % » : il lui faut également tenir compte des conséquences de ce programme monétaire, en particulier sur les épargnants. De fait, puisqu'un tel programme contient la hausse des taux d'intérêt, l'épargne s'en trouve moins bien rémunérée.

En conséquence, le juge constitutionnel allemand accorde au gouvernement allemand un délai de trois mois, ou plutôt enjoint indirectement la BCE, dans ce délai, de démontrer que son action est proportionnée et ne viole pas la prohibition du financement monétaire du déficit.

Si tel n'était pas le cas, la banque centrale allemande, la Bundesbank, se trouverait alors sommée non seulement de cesser sa participation au programme PSPP, mais aussi de vendre une partie de sa quote-part des titres de dettes publiques détenus en portefeuille par la BCE.

Le choix d'une telle démonstration de force vis-à-vis des institutions européennes consacre l'aboutissement d'un conflit juridique, politique et économique entamé en 2012, lorsque le gouverneur de la banque centrale allemande fut mis en minorité au sein de la BCE.

En arrière-plan du dernier arrêt du 5 mai 2020 figure en effet celui rendu par le même juge constitutionnel allemand, le 30 juin 2009. Il statuait alors sur la compatibilité du traité de Lisbonne avec la loi fondamentale. À cette occasion, le tribunal constitutionnel fédéral allemand avait formulé trois considérations essentielles : d'abord, les États membres restent souverains dans la conclusion des traités et n'ont pas attribué à l'Union européenne « la compétence de sa compétence » ; il n'existe pas de « peuple européen » souverain ; en conséquence, il appartient au juge constitutionnel de faire obstacle à l'application en Allemagne de dispositions européennes qui seraient incompatibles avec sa Constitution.

Enfin, le juge constitutionnel allemand revendique le droit de vérifier que le droit de l'Union européenne respecte bien les « qualités inhérentes à l'identité constitutionnelle » protégées par la Constitution allemande, dans son article 79.

Dès lors, plusieurs décisions de la Cour constitutionnelle allemande ont précisé ce positionnement particulièrement frileux à l'égard de l'Union européenne au cours des dix dernières années. Ainsi, le 7 février 2014, la Cour avait déjà formulé des réserves sur un précédent programme d'opérations monétaires sur titres, tout en refusant alors de statuer sur sa constitutionnalité et en saisissant la CJUE, par la voie d'une question préjudicielle.

Malheureusement, par son arrêt du 5 mai dernier, la Cour de Karlsruhe cesse désormais « d'accompagner » le droit européen, ce qui pouvait déjà soulever des difficultés, pour entrer frontalement en conflit avec lui.

Ce défi posé à la primauté de la CJUE menace la clef de voûte de l'ordre juridique de l'Union européenne. En résumé, la CJUE n'aurait plus le monopole de la sanction du droit européen. Ses interprétations pourraient ensuite être censurées par les cours nationales, du point de vue des constitutions nationales. Accepter cela reviendrait à concéder au juge constitutionnel allemand la prééminence sur la plus haute juridiction européenne.

La CJUE ne s'y est pas trompée, publiant le 8 mai 2020 un communiqué de presse à la fois inédit sur la forme - puisqu'il rompt avec l'usage de ne jamais commenter un jugement d'une juridiction nationale - et cinglant quant à son contenu : « Afin d'assurer une application uniforme du droit de l'Union, seule la Cour de justice, créée à cette fin par les États membres, est compétente pour constater qu'un acte d'une institution de l'Union est contraire au droit de l'Union. »

En dernière analyse se pose une question absolument fondamentale : si le juge constitutionnel allemand s'érige aujourd'hui en censeur de la CJUE, pourquoi le juge constitutionnel hongrois ou polonais ne s'engagerait-il pas demain dans la même voie, sur d'autres sujets que la monnaie unique ? Que resterait-il alors de l'Union européenne ?

Hier, la chancelière Merkel a pris position sans ambiguïté devant le Bundestag en faveur d'une plus grande intégration économique et politique de la zone euro. Comme l'a écrit un journaliste, elle « vole au secours de l'euro et dans les plumes des juges constitutionnels allemands ». Cette position antinationaliste est plutôt rassurante pour l'avenir de l'euro et de l'Union européenne. Wolfgang Schäuble a lui aussi exprimé son désaccord avec les juges de Karlsruhe.

Nous observerons avec intérêt la réaction officielle du gouvernement allemand et celle de la Bundesbank.

M. Didier Marie. - Les possibles implications économiques et monétaires de la démarche du juge constitutionnel allemand nous semblent très importantes à court et à moyen termes. Elles concernent même la survie de l'euro.

Paradoxalement, cette décision historique n'a pas reçu en France l'écho qu'elle mérite. Avec Claude Kern, nous souhaitons vous en donner les clefs de compréhension, parce que la portée de cette décision mérite l'attention de la représentation nationale.

Dans l'immédiat, l'arrêt du Tribunal de Karlsruhe se traduit par un réel affaiblissement de la BCE. Certes, il est sans conséquence immédiate sur le nouveau programme PEEP (Pandemic emergency purchase programme) destiné à contrer la récession à venir, à la suite de la pandémie de Covid-19. Il ne s'agit pourtant que d'un répit.

Dans cette épreuve de force avec le juge constitutionnel allemand, la BCE apparaît dans une position plus délicate que la CJUE, qui a sans conteste le droit pour elle. L'arrêt du 5 mai 2020 s'adresse officiellement au gouvernement allemand mais c'est bel et bien la BCE qu'il vise.

Celle-ci peut s'abstenir de répondre par une démonstration aux interrogations formulées sur la compatibilité de sa politique avec les traités. Elle ne peut en revanche faire abstraction du défi qui lui est adressé, car l'Allemagne est, de très loin, la première puissance économique européenne et la Bundesbank est au coeur de l'Eurosystème.

Jusqu'ici, la réaction des opérateurs sur les marchés financiers est apparue étrangement modérée : y prévaut sans doute le sentiment que les autorités seront en mesure de produire une démonstration convaincante dans les trois mois.

Si tel n'était pas le cas, la menace d'un désengagement de la Bundesbank du dispositif ne doit pas être prise à la légère : sont en jeu 534 milliards d'euros, sur les 2 189 milliards d'euros détenus par la BCE au titre du programme PSPP ; surtout, la confiance dans l'Eurosystème reposant sur l'Allemagne, le retrait de la Bundesbank ne manquerait pas de provoquer une remontée des taux longs.

Quoi qu'il en soit, l'arrêt du juge constitutionnel allemand revient à contester à la BCE le droit d'agir comme une banque centrale de plein exercice, à l'instar de la Réserve fédérale américaine. Il affaiblit aussi l'idée que la BCE pourra faire tout ce qui est en son pouvoir pour « préserver l'euro », selon les termes de son ancien président Mario Draghi.

Enfin, si le programme destiné à contrer la récession du Covid-19 n'a pas encore été remis en cause par le tribunal de Karlsruhe, des recours analogues contre le nouveau PEPP, de même inspiration que le PSPP, sont prévisibles. Ils menaceraient le pilier monétaire, le plus solide de la réponse européenne à l'épidémie, alors que le Conseil européen peine à s'accorder sur le volet budgétaire et le financement mutualisé d'un fonds de relance.

À moyen terme réapparaît un risque pour l'existence de l'euro, faute désormais de pouvoir utiliser les souplesses et ambiguïtés du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Son article 123 interdit certes formellement que les États puissent emprunter directement à la BCE. Pour autant, la crise de la zone euro des années 2010-2014 n'a été surmontée que grâce à la politique monétaire « non conventionnelle » de la BCE.

Celle-ci peut d'autant moins y renoncer aujourd'hui qu'elle est confrontée à la pire récession depuis 1945. C'est pourtant cette voie que le juge constitutionnel allemand entendrait fermer, par un retour à la lettre des traités, alors même que la situation actuelle n'est déjà pas satisfaisante. L'action de la BCE vient en effet suppléer à deux défauts structurels et persistants dans la conception de la monnaie unique : l'absence de fédéralisme budgétaire et les inégalités entre les États membres de la zone.

Depuis la création de l'euro, nous constatons qu'une monnaie unique sur un territoire y entraîne une spécialisation des lieux par activité, spécialisation ordinairement compensée par un budget unique et redistributif. Or le compromis passé entre l'Allemagne et la France, lors de la conclusion du traité de Maastricht, a précisément exclu la perspective d'une telle redistribution budgétaire au sein de l'union monétaire.

Face à ce blocage, et comme lors de la crise économique de 2008, le risque d'un retour de la déflation apparaît significatif : dans un système de changes fixes, les ajustements se font par la contraction de la consommation intérieure et des investissements, le salut ne pouvant venir que de la demande extérieure. Cela s'est traduit par une décennie de croissance perdue dans les pays du sud de l'Europe ; y revenir serait assurément insoutenable pour l'Italie, dont la richesse par habitant à prix constant s'établit au niveau du début des années 2000 et la dette publique, à la fin de 2019, à 135 % de son PIB.

Adossé à l'opinion publique allemande, l'arrêt du Tribunal constitutionnel fédéral relance le débat politique sur l'avenir de la monnaie unique. Beaucoup d'observateurs en Allemagne considèrent qu'il a rendu, en l'espèce, un jugement politique. Pour autant, il s'est fait aussi le porte-voix d'une inquiétude profonde de la population allemande.

Dans ces conditions, il appartient désormais au gouvernement fédéral et au Bundestag de fournir la démonstration que demande le tribunal constitutionnel, d'ici au 5 août prochain. La partie ne sera pas facile : l'un et l'autre se trouvent « coincés » entre les institutions européennes, le juge constitutionnel et l'opinion publique allemande.

En définitive, par cet arrêt historique, dont on a peine à imaginer comment les pouvoirs publics allemands pourraient s'extraire, quand bien même ils le voudraient ou trouveraient intérêt à sortir de l'ambiguïté, l'Allemagne va manifestement très loin.

Après celle de Mme Merkel, nous examinerons avec le plus vif intérêt la réaction des principaux acteurs du dossier. Ainsi, en refusant de participer au programme de la BCE, la Bundesbank s'exposerait à un recours devant la CJUE. En outre, la Commission européenne pourrait décider de former un recours en manquement à l'encontre de l'Allemagne.

Cette épreuve de force ouvre la voie à une alternative : ou bien réviser les traités, pour autoriser expressément la BCE à pratiquer une politique monétaire s'apparentant à un financement monétaire des États ; ou bien contraindre les partenaires de l'Allemagne au sein de la zone euro à accepter la gestion de la monnaie unique aux conditions allemandes, entraînant par là même un lien de subordination et une divergence accrue entre États membres, ceci pouvant conduire à l'explosion de la monnaie unique.

Comme l'écrivait l'éditorialiste Éric Le Boucher dans Les Échos le 5 mai : « L'Allemagne joue avec le feu en Europe. (...) Dans le même temps, Berlin interdit la création d'un vaste budget de la zone euro qui mutualise, sous une forme ou sous une autre, le sauvetage des économies. Autrement dit, l'Allemagne pousse les pays à s'endetter et à chercher secours auprès de la BCE et elle bloque la même BCE. Un euro ainsi entravé en haut et en bas ne tiendra pas. Le moment va arriver vite où les marchés vont demander une sortie. »

Cet arrêt historique ouvre une boîte de Pandore au coeur de l'Union européenne, dont on a peine à anticiper les conséquences. Il fait primer, plus que jamais, les rapports de force au détriment de l'esprit de compromis.

Mme Merkel s'est prononcée hier en faveur d'une plus grande intégration de la zone euro, évoquant même la nécessité d'une vision politique. Cette intégration se ferait-elle sur la base du modèle allemand ou d'un modèle plus partagé ?

M. Jean Bizet, président. - Le moment est crucial compte tenu du contexte de la pandémie. En outre, l'Allemagne va prendre la présidence de l'Union le 1er juillet. Nous n'avions donc vraiment pas besoin de cette décision brutale de la Cour constitutionnelle allemande.

M. André Reichardt. - Je salue la qualité de cette communication. La situation est inquiétante, car, derrière la décision de la Cour constitutionnelle allemande, particulièrement grave, une question de fond se pose : les décisions des tribunaux constitutionnels nationaux peuvent-elles l'emporter sur celles de la CJUE ?

La chancelière allemande a certes réagi, mais se pose la question de la séparation des pouvoirs : le juge constitutionnel allemand s'en émouvra-t-il ?

Le gouvernement allemand, et la BCE avec lui, dispose maintenant de trois mois pour démontrer que l'action de celle-ci est proportionnée et ne viole pas la prohibition du financement monétaire du déficit. Mais en admettant même que la Cour constitutionnelle revienne, au terme de cette démonstration, sur sa décision, ne sera-t-elle pas amenée, ultérieurement, à réitérer de tels arrêts politiques ? Et ne sera-t-elle pas suivie, en effet, par d'autres cours constitutionnelles ?

Il est donc nécessaire de crever l'abcès. Et les solutions sont limitées : cela passe par une révision des traités, opération complexe. Heureusement, l'Allemagne va présider l'Union européenne à partir du 1er juillet, et l'on verra alors quelles initiatives politiques elle prendra.

Je regrette que cette décision semble tomber dans l'indifférence générale ; je déplore notamment le silence des autorités françaises. Je sais bien que le Covid-19 occupe tous les esprits, mais il serait bon aussi de relancer le tandem franco-allemand et de faire en sorte que les pays membres de l'Union se serrent davantage les coudes.

M. Jean Bizet, président. - Qu'attend-on ? « Quand le mal est aux poumons, le danger est au coeur » disait l'un de mes professeurs à l'École vétérinaire d'Alfort. C'est le cas pour nous : le Covid affecte les poumons, et le coeur, c'est à dire le couple franco-allemand, est touché !

M. Jean-François Rapin. - L'analyse des deux rapporteurs est remarquable. Comme vous, j'ai parcouru la presse. L'escarmouche violente entre la Cour constitutionnelle allemande et l'État allemand soulève des problèmes sous-jacents. La Cour rappelle le droit fondamental et pose la question de ce qu'est une norme, de ce qu'est un traité, de ce qu'est la démocratie.

Une autre question qui se pose est la réaction des marchés, même si ceux-ci n'ont pas encore exprimé d'inquiétude. Angela Merkel n'est pas seulement venue au secours de l'euro, elle est venue au secours de l'Europe. Finalement, ce jugement de la Cour constitutionnelle met en évidence l'ambiguïté juridique sur laquelle repose l'Union européenne : le droit européen prime sur le droit national, mais c'est le droit national qui donne à l'Union sa compétence. Si cela peut secouer un peu les États pour les faire réagir, pourquoi pas... Nous verrons comment la BCE réagira - pour l'instant, elle n'est pas encline à le faire.

M. Jean-Yves Leconte. - Il faudra que nous ayons rapidement un débat sur la politique de la BCE, si possible avec nos collègues du Bundestag.

Cette question me fait penser à la réflexion qui nous a été confiée, à Philippe Bonnecarrère et moi, sur l'adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Depuis le traité de Lisbonne, les négociations sont bloquées car la Cour de justice de l'Union européenne est très soucieuse de préserver sa compétence exclusive sur l'interprétation du droit européen. Autre question liée : comment se fera le règlement des différends avec le Royaume-Uni si ce dernier n'accepte pas la prééminence de la CJUE ? Ce n'est donc pas une question isolée ; il faut apprendre à vivre avec.

La solution est dans les mains de la Bundesbank, qui doit expliquer à la Cour de Karlsruhe la politique de la BCE. C'est son rôle qui est en jeu : doit-elle seulement représenter l'Allemagne à la BCE ou doit-elle aussi expliquer la politique de celle-ci aux Allemands ?

Dans le passé, on a pu noter deux constantes dans les décisions de la Cour de Karlsruhe : la préoccupation pour les droits fondamentaux et la volonté de conjuguer la démocratie dans l'espace allemand et dans l'Union européenne. C'est d'ailleurs ce qui nous a conduits à renforcer le rôle des parlements nationaux - ce qui est à saluer. Concernant les droits fondamentaux, le Conseil d'État a affirmé lui aussi dans un avis récent que, si la notion de « pays tiers sûr » venait à prospérer en droit européen, cela pourrait être incompatible avec nos principes constitutionnels.

Cette situation n'est donc pas unique : il faut vivre avec. L'acceptation de l'Union européenne par les peuples passe non pas par une opposition, mais par un dialogue constructif entre juridictions européenne et nationales. Même si c'est inquiétant pour la politique monétaire en réponse à la crise, il ne faut pas trop dramatiser. Cela ne devrait pas créer de jurisprudence sur l'État de droit en Pologne et en Hongrie. C'est bien plus nos indignations que la décision de la Cour qui pourraient encourager d'autres cours nationales à se dresser contre le droit de l'Union européenne.

M. André Gattolin. - Je fais mien le propos de Jean-Yves Leconte : il faut dédramatiser cette question. Ce n'est pas la première fois que la Cour de Karlsruhe nous fait une montée d'adrénaline ! Il en avait été de même lors des négociations avec la Grèce après la crise financière, mais elle était ensuite rentrée dans le rang. Elle est dans son rôle. Il y a un tropisme allemand. Le 3 juin 1948, la Trizone est créée, regroupant la bizone anglo-américaine et la zone d'occupation française ; le 20 juin, c'est la naissance du Deutsche Mark. C'est cette monnaie qui incarne la république fédérale d'Allemagne. D'ailleurs, le 24 juin 1948, commence le blocus soviétique de Berlin Ouest. La monnaie est donc un élément fédérateur central, qui vient avant la loi fondamentale en 1949 et le tribunal constitutionnel, qui naît en septembre 1951. Celui-ci se préoccupe beaucoup de questions économiques et monétaires - peut-être à outrance.

Depuis 1949, sur la soixantaine de révisions de la loi fondamentale allemande, aucune ne pose la prééminence du droit européen sur le droit national, contrairement à ce qui s'est passé en France et dans d'autres pays. Comme s'il y avait un blocage... Les juges de Karlsruhe ont un rôle important dans la validité juridique des textes nationaux, mais ils peuvent être considérés comme les chiens qui aboient tandis que passe la caravane européenne... Ils ne représentent pas l'approche majoritaire dans le pays sur ces questions.

Il ne faut pas stigmatiser cette décision, symptomatique d'une situation qui risque de durer tant qu'il n'y aura pas de révision de la loi fondamentale : d'autres pays pourraient être incités à remettre en question la suprématie des décisions de la CJUE sur celles des cours suprêmes des États membres.

M. Jean Bizet, président. - La voie est donc ouverte à nos amis d'outre-Rhin : ils pourraient en effet réviser leur loi fondamentale.

M. Olivier Henno. - Merci aux rapporteurs. Mon tempérament ne me conduit pas habituellement à dramatiser, mais je suis assez surpris du peu d'échos que suscite ce jugement. Compte tenu de la gravité de la crise en cours, la Cour de Karlsruhe joue avec le feu. Mais ce n'est pas tout à fait accidentel. Cela affaiblit la BCE et peut aussi inquiéter les marchés. Or notre force dans cette crise, c'est la stabilité de l'euro.

Cette situation pose la question de l'intégration monétaire, économique, budgétaire. Ce débat est surprenant... mais pas autant qu'il semble : car l'Allemagne, quand il y a du déficit, préfère l'arme budgétaire à l'arme monétaire.

Il y a quelque chose de paradoxal dans ce jugement : lors de la création de l'euro, l'un des points non négociables pour Helmut Kohl était l'indépendance de la BCE, sur le modèle de la Bundesbank. Or ce jugement vient heurter cette indépendance. La force de la BCE provient pourtant de son indépendance - même si tout le monde n'a pas toujours été sur cette ligne en France. Nous pouvons nous réjouir que la chancelière ait réagi. Car dans cette crise - économique, sociale mais heureusement non monétaire -, la force de la BCE est essentielle.

M. René Danesi. - Merci aux rapporteurs d'avoir bien posé le problème. J'ai lu avec étonnement que la Commission avait menacé Berlin de poursuites. Jusqu'à présent, elle avait menacé la Pologne et Hongrie pour avoir mis au pas leur justice. Or ici, c'est très exactement ce qu'elle demande de faire à l'Allemagne !

À ma connaissance, le président du Bundestag Wolfgang Schäuble a déclaré que la CJUE n'était ni contrôlée ni légitimée sur le plan démocratique, or elle va de plus en plus loin dans l'interprétation des traités, ce qui crée des débats juridiques.

Cette querelle juridique avec des aspects politiques devrait être réglée par les élus des peuples ; par deux traités, l'un définissant les rôles respectifs de la CJUE et des cours constitutionnelles, et l'autre définissant les marges de manoeuvre de la BCE.

M. Pierre Laurent. - Ce rapport éclaire avec justesse les enjeux du jugement de la Cour. C'est une décision très politique, qui vise à défendre avec virulence - ce n'est pas la première fois - la doctrine monétaire allemande. Cette défense avait été très visible lors de la négociation des mémorandums sur la Grèce. Wolfgang Schäuble à l'époque s'était beaucoup appuyé sur la Cour de Karlsruhe pour imposer les pires conditions à la Grèce.

Cela devient un problème structurel de l'Union européenne. Je partage les propos de Didier Marie sur les conséquences politiques de cette affaire. Si nous cédons au jugement de la Cour de Karlsruhe, ce n'est pas seulement la politique de la BCE qui serait remise en question, mais tous les programmes de relance, et plus globalement l'idée même d'une relance solidaire dans l'Union européenne. Ce serait une mise en cause de la possibilité de mener des programmes ambitieux de conversion écologique. Derrière cet enjeu du rachat de la dette, il y a la capacité à financer les futurs développements solidaires de l'Union. C'est un bras de fer très lourd : serons-nous capables de construire des instruments budgétaires pour soutenir la souveraineté européenne, ou l'Europe sera-t-elle industriellement et économiquement dominée par l'Allemagne ?

Nous voyons qu'en Allemagne, des forces politiques résistent à cette pression. La réponse doit être ferme. Je ne partage pas l'appel de nos collègues à la mesure. Le bras de fer était déjà là et risque de s'accentuer. L'Europe doit-elle ou non s'affirmer dans les enjeux futurs de la mondialisation ? Cela appelle une réaction ferme du Gouvernement français.

M. Claude Kern. - Merci pour vos remarques et vos remerciements. Nous devrons rester vigilants. Ne pas donner suite ou céder, ce serait ouvrir la porte à d'autres prises de décision dramatiques. Si nous cédons, c'est l'Union européenne qui serait remise en cause, et pas seulement l'euro, cela serait désastreux. Je suis d'accord avec André Reichardt et René Danesi, il faudrait revisiter les traités et consolider l'Union européenne.

M. Didier Marie. - Les remarques de nos collègues montrent l'importance de la dimension politique de cette décision. Il faut la replacer dans le contexte allemand : ce sont des souverainistes qui ont déposé le recours auprès de la Cour Constitutionnelle ; le jugement a été rendu la veille du départ en retraite du président de la Cour, qui a semble-t-il pesé dans ce choix. C'est une déstabilisation de Mme Merkel, confrontée à une montée très significative de l'AFD (Alternative für Deutschland) et à un retournement progressif de l'opinion publique allemande, qui ne souhaite plus - sans doute à tort - que l'Allemagne sauve les économies des pays du Sud, considérées comme des « cigales ».

La décision nous renvoie aux contours et aux imprécisions du TFUE : la Cour constitutionnelle s'est infiltrée dans des zones d'ombre, que ce soit concernant le rôle de la CJUE, dont la position s'est construite au fur et à mesure de sa jurisprudence, ou concernant la gouvernance de l'euro.

Je ne crois pas qu'il soit possible aujourd'hui de réviser les traités et de les soumettre à l'approbation des peuples. On voit dans quel état est l'opinion publique... cela ferait peser un risque majeur : si la position de la Cour constitutionnelle allemande, qui jusqu'à présent recherchait des points d'équilibre mais vient de franchir une ligne en remettant en cause le fonctionnement de la BCE, venait à l'emporter, cela remettrait en cause toute politique en faveur de plus de solidarité.

Il faut que la France saisisse la main tendue par Angela Merkel. Cela doit nous mener à la mise en place d'une union politique qui complète l'union monétaire, comme Jacques Delors le réclamait depuis longtemps.

M. Jean Bizet, président. - Je tiens d'abord à saluer la qualité des rapports et des débats qui en découlent. Je suis surpris par l'idée qu'il faudrait dédramatiser - mais c'est aussi le sentiment de l'ambassadeur d'Allemagne, M. Nikolaus Meyer-Landrut, avec lequel j'ai échangé plus d'une heure. Ce n'est sans doute pas le moment, avant longtemps, de réviser les traités ; mais il faut à tout le moins une clarification. Il y a une forme de provocation dans l'arrêt de la Cour - et ce n'est pas la première fois. C'est la première fois, en revanche, que la chancelière s'y oppose aussi fermement. C'est un geste très courageux car la Cour de Karlsruhe est très populaire dans l'opinion publique, et notamment chez les retraités allemands, qui redoutent une baisse de leurs revenus, largement assis sur des placements.

M. André Gattolin. - Il est clair que la Cour de Karlsruhe est l'expression des fonds de pension allemands !

M. Jean Bizet, président. - Il faut donc saluer le courage politique d'Angela Merkel, qui montre qu'elle est toujours aux commandes. La France aurait tout intérêt à saisir sa main tendue et publier une déclaration franco-allemande.

Nous traînons le péché originel de la création de la monnaie unique, décision politique insuffisamment assise sur un substrat économique. Il n'y avait pas suffisamment de convergence entre les économies. Nous pensions que celle-ci suivrait, mais elle n'est pas venue ; il y a eu plutôt divergence. Au moment où la France, notamment par la voix du ministre de l'économie, a pris position en faveur d'un instrument de relance de 1 500 milliards d'euros, notre commission pourrait travailler sur les outils de convergence qui donneraient une dimension supplémentaire à l'Union européenne. Nous savons que celle-ci mute lors des crises.

Nous avons auditionné un acteur fondamental de la BCE, M. Benoît Coeuré ; j'aimerais que nous entendions également Mme Christine Lagarde et des représentants de la CJUE à la rentrée. Cette décision de la Cour de la Karlsruhe appelle une clarification.

Énergie, climat, transports - Pérennité des compagnies aériennes européennes et droits des passagers f ace à la pandémie - Avis politique et proposition de résolution européenne

M. Jean Bizet, président. - Nous en venons à l'avis politique et à la proposition de résolution de notre commission tendant à préserver la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union, tout en garantissant les droits des passagers aériens en matière de remboursement des billets d'avion inutilisés depuis le déclenchement de la pandémie.

Les mesures de confinement adoptées au plan mondial pour contenir la pandémie du Covid-19 placent les compagnies de transport aérien dans une conjoncture économique intenable, qui a motivé de graves inquiétudes quant à la survie des opérateurs. L'enjeu est bien d'assurer la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union, tout en garantissant les droits des passagers aériens : cela participe de l'autonomie stratégique de notre continent et permet de garantir sa connectivité interne.

D'ores et déjà, plusieurs États membres ont notifié à la Commission européenne des aides d'État pour soutenir leur pavillon national et tous les emplois qui vont avec : la France a ainsi obtenu le 4 mai l'aval de la Commission pour soutenir la liquidité immédiate d'Air France par une aide de 7 milliards d'euros, dont un prêt garanti à 90 % et un prêt direct de l'État actionnaire à hauteur de 3 milliards d'euros, pour une durée maximale de 6 ans. La Commission a même appuyé cette aide en soulignant qu'Air France « avait aussi joué un rôle de premier plan » dans la gestion de la crise, en assurant rapatriement et transport de matériel médical.

Parmi les demandes formulées par les compagnies pour assurer leur survie, un aménagement du remboursement des billets inutilisés figure en bonne place. Fort logiquement, l'Association internationale du transport aérien a fortement appuyé cette revendication.

Le dispositif en vigueur protège très bien les passagers aériens, mais il ne pouvait tout simplement pas être conçu pour la situation actuelle. Le règlement de 2004 impose aux compagnies de rembourser dans les sept jours aux passagers les vols secs inutilisés, lorsque lesdits passagers ne sont en rien responsables du non-embarquement. Sauf circonstance exceptionnelle, ce texte impose de verser une indemnisation en plus du remboursement. Ce dispositif a pour vertu d'apporter aux passagers aériens des droits homogènes dans tout le territoire de l'Union, mais il n'a bien sûr pas pu envisager la déroute provoquée par le Covid-19.

Les circonstances du moment imposent deux adaptations, même si nous ne pouvons pas ignorer qu'elles pourraient conduire à bousculer marginalement la non-rétroactivité du droit de l'Union européenne.

La première concerne l'indemnisation, en sus du remboursement. La Commission européenne a fait le nécessaire dès le 18 mars en publiant des « orientations interprétatives relatives au règlement de l'Union européenne sur les droits des passagers au regard de l'évolution de la situation en ce qui concerne le Covid-19 ». Ce document a confirmé l'évidence, à savoir que le Covid-19 avait créé une situation « extraordinaire » au sens du règlement de 2004. Aucune indemnisation ne devra donc être versée par les compagnies aériennes.

Hélas, la Commission européenne s'est arrêtée au milieu du gué, puisqu'elle n'a pas proposé de modifier le règlement de 2004. Or, en rester au statu quo imposerait aux compagnies aériennes un remboursement largement supérieur à leurs capacités. L'enjeu porte sur quelque dix milliards d'euros à l'échelon européen ! Il faut donc achever le travail engagé.

L'article 94 du TFUE dispose : « Toute mesure dans le domaine des prix et conditions de transport, prise dans le cadre des traités, doit tenir compte de la situation économique des transporteurs. » Fondés sur cet article, l'avis politique et la proposition de résolution européenne reposent sur une solution simple : pour éviter la cessation de paiement immédiate et irrémédiable, les compagnies aériennes de l'Union pourront, à titre temporaire - en clair, pendant la durée du confinement - rembourser les billets inutilisés au moyen d'avoirs et non de numéraire. Bien entendu, ces avoirs seraient eux-mêmes remboursés en numéraire après un laps de temps, en cas de non utilisation par leurs bénéficiaires.

En effet, les avoirs remis jusqu'à présent - donc avec l'accord des intéressés - sont remboursables en numéraire lorsqu'ils n'ont pas été utilisés dans les douze mois. Or il serait illusoire d'espérer un rétablissement de la situation pour le printemps 2021, ou même l'été de l'année prochaine. Le remboursement dans les douze mois serait tout aussi irréaliste qu'un paiement immédiat. Pour cette raison, la formulation qui vous est proposée ne comporte aucun terme, laissant ce point à la diligence de la Commission, du Conseil et du Parlement européens.

L'avenir sera très difficile pour les transporteurs aériens de l'Union. Il sera intenable pour tout opérateur à qui ses autorités nationales imposeraient des contraintes ou des charges auxquelles ses concurrents échappent. Cela est vrai pour les aéroports, a fortiori pour les compagnies aériennes. Il y a là un véritable défi, que le Gouvernement français doit relever. Dans le cadre de la transition énergétique du Green Deal, cela doit conduire à imposer des obligations comparables aux opérateurs aériens extérieurs à l'Union et à ceux immatriculés dans un État membre, afin d'éviter toute distorsion supplémentaire de concurrence.

Que les droits des passagers soient garantis dans tout l'espace européen est excellent. Que les devoirs des compagnies soient identiques dans ce même espace est devenu indispensable ! Cela ne manquera pas d'ouvrir un débat en dehors de cette commission sur l'avenir du pavillon national. Depuis plusieurs années, la commission du développement durable y travaille, ainsi notamment que nos collègues Simon Sutour et Vincent Capo-Canellas.

La Commission européenne a rappelé qu'il n'était pas question, même avec le Green deal, de revenir sur le Corsia (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) initié le 7 octobre 2016 et parachevé au niveau de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) le 6 novembre 2019 pour entrer en vigueur le 1er janvier 2021 avec les pays qui en auront manifesté la volonté d'ici le 30 juin 2020.

M. Jean-Yves Leconte. - Je suis étonné par cette communication. Chacun mesure l'état des compagnies aériennes et leur besoin d'accompagnement, mais les aides d'État devraient leur permettre de respecter le droit, tout le droit et notamment les droits des passagers. Je trouve inadéquat que notre commission appelle à rogner rétroactivement ces derniers.

Si les compagnies ont réellement des difficultés financières qui remettent en cause leur existence, on ne peut pas pour autant leur garantir un « open bar » ! En tant que sénateur des Français de l'étranger, j'ai eu connaissance de dizaines de cas où les consulats - voire directement Air France - avaient incité des Français de l'étranger à acheter des billets, sur des vols annulés par la suite. Lorsque vous êtes en Australie et que vous avez payé 5 000 ou 6 000 euros un billet de retour en France, vous ne pouvez pas en acheter un nouveau, vous n'avez plus d'argent pour vivre et votre carte bancaire est inutilisable !

Notre compagnie nationale peut remercier Qatar Airways, qui a opéré une bonne partie des rapatriements en provenance d'Asie du Sud-Est. Nous aurions encore besoin de rapatrier du Maroc des milliers de nos compatriotes.

Il est hors de question de revenir dans ce domaine sur la non-rétroactivité du droit européen. Bon nombre de Français et d'Européens ont vécu un non-respect de leurs droits, les menant parfois à se retrouver sans un sou loin de leur pays : il m'est difficile de souscrire à cet avis.

M. Jean Bizet, président. - Il n'est pas question pour nous d'amoindrir le droit imprescriptible des passagers au remboursement, mais de conforter ce dispositif grâce à la pratique de l'avoir. Nous excluons toute perte sèche pour les passagers.

M. Jean-Yves Leconte. - Il n'en reste pas moins que, dans la pratique, quand les passagers ont mis leurs dernières ressources dans un billet retour et que la compagnie aérienne leur propose un avoir qui a perdu de son sens, la situation peut devenir très difficile. Vous savez comme moi que des compagnies préfèrent aller en justice plutôt que rembourser les clients en respectant leurs obligations : des dizaines de personnes se sont retrouvées dans ce cas. Nous ne saurions cautionner cette atteinte rétroactive au droit des consommateurs, surtout quand ces compagnies bénéficient d'aides d'État substantielles.

M. Jean Bizet, président. - Il y aura des négociations au cas par cas et si des passagers rencontrent de telles difficultés, les compagnies sauront trouver une solution en remboursant.

M. André Gattolin. - Jean-Yves Leconte pose les bonnes questions.

Les compagnies aériennes sont censées rembourser, mais comment cela se passe-t-il concrètement ? Les avoirs qu'elles délivrent, qui sont des bons d'achat, sont-ils calculés en valeur nominale ou bien correspondent-ils à un service identique ? Les tarifs évoluent, surtout dans les conditions actuelles : comment sera indemnisé un billet Pékin-Paris payé 3 000 euros, si le prix du vol est passé à 5 000 euros ?

Il faut garantir les droits des passagers ; c'est d'autant plus nécessaire que la directive européenne marque une avancée importante du droit des consommateurs, par sa dimension extraterritoriale. Le droit européen s'applique par exemple aux compagnies nord-américaines, qui n'hésitent pas, en cas de surréservation, à vous déplacer d'un vol à un autre sans compensation : elles doivent appliquer les règles européennes pour leurs vols à destination ou en provenance de l'Europe, ce n'est pas négligeable.

La compagnie nationale a besoin de souplesse ; les consulats ont leur part de responsabilité quand ils ont incité nos compatriotes à acheter des billets pour un rapatriement, nous pouvons l'entendre. Mais n'oublions pas que la compagnie nationale bénéficie d'une considérable aide d'État. Telle est du reste la motivation des recours devant la justice européenne engagés par Ryanair contre l'État suédois, qui a aidé sa compagnie nationale. Ryanair envisagerait de poursuivre les Pays-Bas et la France au motif que les aides d'État seraient discriminatoires à son encontre. Il faut s'y préparer.

M. Jean Bizet, président. - Ryanair est dans sa posture habituelle...

À l'issue de sa réunion d'hier, la Commission européenne recommande aux États de garantir les passagers contre l'insolvabilité des compagnies aériennes, sans pour autant proposer de fonds européens. Elle précise que cette garantie couvre la totalité des dettes envers les consommateurs - ils sont donc protégés - et que cette intervention sera considérée non comme une aide d'État, mais comme une mesure protégeant les consommateurs.

La Commission recommande aux compagnies aériennes d'aménager leur régime d'avoir ; de prévoir un remboursement automatique deux semaines après la date d'expiration si l'avoir n'a pas été utilisé ; la faculté de laisser le bénéficiaire l'utiliser dans d'autres compagnies du même groupe ou de le transférer gratuitement à un autre passager. Ces recommandations confortent la politique européenne protégeant le consommateur, c'est important. La Commission ne remet pas en cause le règlement de 2004, comme le demandent des compagnies, et elle refuse une mise en cause rétroactive des droits des consommateurs.

M. André Gattolin. - Le texte de la Commission n'est pas toujours clair : quand elle indique que l'avoir pourra être utilisé dans une compagnie « du même groupe », est-ce que cela vise les alliances entre compagnies, ou le groupe entrepreneurial même, par exemple Air France-KLM et ses filiales low cost ?

M. Jean Bizet, président. - La Commission a mentionné le groupe, pas l'alliance.

M. Didier Marie. - À titre personnel, je suis heureux de voir la Commission européenne rappeler que les passagers pourront exiger le remboursement des vols annulés, confirmant ainsi le caractère imprescriptible des droits du consommateur. L'annulation a été imposée à beaucoup de voyageurs par la crise du Covid-19 : il est légitime que le remboursement s'impose.

La Commission suggère aux États membres de mettre en place des fonds de garantie à l'échelon national. Je regrette qu'elle n'ait rien proposé au niveau de l'Union. Enfin, elle assouplit le régime des aides d'État pour le soutien aux compagnies aériennes, ce qui n'enlève rien à l'utilité d'un grand plan d'envergure européenne pour soutenir toute la filière. Il faut un plan d'ensemble, depuis le remboursement des billets jusqu'au soutien, en passant par des mesures protégeant les compagnies contre l'insolvabilité.

M. Jean Bizet, président. - La décision de la Commission européenne vous donne largement satisfaction.

Plus largement, nous dénonçons depuis longtemps les distorsions de concurrence jouant contre notre pavillon national - les compagnies des pays du Golfe en particulier bénéficient d'aides d'État bien plus importantes. Au-delà des milliards d'euros à mobiliser pour éviter la faillite de compagnies européennes, il faudra envisager des changements en profondeur dans l'organisation du transport aérien, ce qui va au-delà des compétences de notre commission. Au passage, j'indique que la demande de soumettre les États tiers aux règles d'échange des quotas d'émission de CO2 a été refusée hier encore, dans le cadre de la procédure Corsia engagée en 2016 et juridiquement achevée en novembre 2019 pour entrer en vigueur le 1er janvier prochain.

M. Jean-Yves Leconte. - Je partage cette analyse d'ensemble et votre volonté de conforter le régime des aides d'État au sein de l'Union européenne pour en finir avec les distorsions de concurrence que subissent nos compagnies aériennes, mais, concernant cette résolution même, qui vise le droit des passagers et s'applique donc à toutes les compagnies aériennes, je pense que nous ne devons pas nous accommoder d'un recul des droits actuels. J'en ai eu l'expérience directe et de nombreux cas m'ont été rapportés : les compagnies ne remboursent pas des billets annulés. La Commission européenne prend une position raisonnable, mais nous devons l'inciter à aller plus loin.

M. Jean Bizet, président. - Nous ne faisons que prendre acte de sa position, notamment la conception élargie de la notion d'avoir.

Je vous propose d'adopter la proposition de résolution européenne, ainsi que l'avis politique destiné à la Commission européenne. Je propose également de publier un communiqué de presse sur le sujet.

La commission adopte la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.

Proposition de résolution européenne tendant à préserver la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union, tout en garantissant les droits des passagers aériens

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 94 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement(CEE) n° 295/91, notamment ses articles 7, 8, 15 et 16,

Vu la communication de la Commission « Lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes », publiée au Journal officiel de l'Union européenne du 4 avril 2014, (2014/C 99/03),

Vu la communication de la Commission « Lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté autres que les établissements financiers », publiée au Journal officiel de l'Union européenne du 31 juillet 2014, (2014/C 249/01),

Vu la communication de la Commission « Orientations interprétatives relatives aux règlements de l'UE sur les droits des passagers au regard de l'évolution de la situation en ce qui concerne le Covid-19 », du 18 mars 2020, C(2020) 1830 final,

Vu la communication de la Commission « Encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de Covid-19 », du 19 mars 2020, C(2020) 1863 final,

Constate que la situation économique des compagnies aériennes est de nature à compromettre leur pérennité, au plan mondial et au niveau de l'Union européenne ;

Observe qu'elles ont subi en quelques semaines une détérioration spectaculaire induite par l'arrêt presque intégral des liaisons aériennes internationales et des liaisons nationales ;

Souligne que cet arrêt résulte de décisions prises par les gouvernements de très nombreux États, afin de juguler la transmission du SARS-CoV-2, plus communément dénommé Covid-19 ;

En déduit que ni les compagnies aériennes confrontées à l'impossibilité d'assumer les prestations prévues, ni les passagers aériens n'ayant pu effectuer les voyages réservés, ne peuvent être à bon droit tenus pour responsables de la non-réalisation desdits voyages ;

Observe que le règlement de 2004 impose aux compagnies aériennes des obligations variables en cas de refus d'embarquement, selon que ledit refus est ou non motivé par des « circonstances extraordinaires » ;

Constate que la Commission européenne a rendu publique, le 4 avril 2020, une interprétation des dispositions applicables afin de prendre en compte les conséquences du Covid-19, considérées comme des « circonstances extraordinaires » au sens du règlement de 2004 ;

Approuve l'interprétation du règlement ainsi opérée par la Commission européenne, qui exempte les compagnies aériennes de toute indemnisation en sus du remboursement des billets inutilisés, conformément à l'article 7 du règlement interprété ;

Observe que l'application du droit de l'Union impose en revanche formellement le remboursement des billets payés mais non utilisés, à l'exclusion de toute indemnisation complémentaire ;

Partage les inquiétudes exprimées par le secteur du transport aérien, notamment par l'Association internationale du transport aérien (AITA), quant à la trésorerie des compagnies en général et quant à la charge que représenterait en particulier le remboursement des billets non utilisés ;

Rappelle que le rétablissement de la santé financière desdites compagnies est conditionné par l'application de règles équitables de concurrence, entre opérateurs basés dans les États membres et entre ces mêmes opérateurs d'une part, et ceux relevant de pays tiers d'autre part, notamment dans la mise en oeuvre du nouveau « Pacte vert européen » ;

Constate que de nombreuses compagnies aériennes ont présenté une proposition tendant à garantir le remboursement des billets aériens inutilisés, alors même que la trésorerie actuelle des compagnies européennes exclut la réalisation matérielle immédiate de cette obligation imposée par le droit de l'Union ;

Observe que le principe du remboursement n'est contesté par quiconque ;

Estime qu'une mesure temporaire modifiant les conditions du remboursement est la seule façon réaliste de garantir l'effectivité des droits reconnus aux passagers par le règlement susvisé du 11 février 2004 ;

Souligne que l'équité concurrentielle impose la suppression de toutes les dispositions purement nationales tendant à augmenter certaines charges - notamment fiscales - ou à imposer des sujétions, quelle que soit leur légitimité, dès lors qu'elles peuvent handicaper les seuls opérateurs nationaux ou les seuls aéroports situés sur le territoire national ;

Rappelle que le règlement de 2004 permet aux compagnies de remettre des avoirs aux passagers n'ayant pu embarquer, au lieu de rembourser immédiatement les billets inutilisés, mais que cette substitution est soumise à l'accord des passagers concernés ;

Estime que ce dispositif - parfaitement adapté aux circonstances ordinaires - ne l'est plus dans les circonstances inédites traversées par les transports aériens depuis le déclenchement de la pandémie du Covid-19 ;

Juge donc raisonnable et équilibrée la demande tendant à réviser le règlement de 2014, avec effet rétroactif strictement limité aux vols annulés pendant la durée du confinement décidé par le Gouvernement de chaque État membre ;

Observe à ce propos que les perspectives du transport aérien mondial à douze mois ne permettent en rien d'augurer un redressement financier de ses opérateurs à cette échéance ;

Soutient en conséquence que le délai du remboursement en numéraire des avoirs inutilisés doit être suffisamment long pour garantir l'effectivité de ce remboursement ;

Réitère son attachement au respect des droits des passagers garanti par le droit de l'Union, donc au caractère exceptionnel et limité dans le temps de la modification qu'il convient d'apporter au règlement du 11 février 2004 ;

Pour l'ensemble de ces raisons, souhaite que la Commission européenne :

- présente une proposition de règlement aménageant de façon temporaire la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004, afin d'adapter le dispositif d'indemnisation des passagers en cas de refus d'embarquement ;

- autorise les compagnies aériennes à proposer des avoirs remboursables à terme en cas de non utilisation par leurs bénéficiaires, sans que cette forme de remboursement ne soit subordonnée à son acceptation par les passagers ;

- limite l'application de ce régime temporaire aux vols annulés pendant la durée du confinement décidé par le gouvernement de l'État membre où se trouve l'aéroport d'embarquement.

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours et à venir au Conseil.

Agriculture et pêche - Renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 - Examen de la proposition de résolution européenne de M. Jean Bizet

M. Jean Bizet, président, rapporteur. - Dans cette proposition, nous formalisons un débat que nous avons déjà eu, sur la crise agricole et la nécessité de renforcer la PAC face aux conséquences de la crise sanitaire.

La proposition de résolution européenne que je vous soumets reprend l'avis politique que nous avons adopté le 30 avril dernier : elle rassemble 27 demandes et recommandations visant, en particulier, à remettre à plat le projet de réforme de la PAC pour la période 2021-2027 ; à consacrer la souveraineté alimentaire de l'Union européenne comme une priorité dans la stratégie de « nouvelle donne verte » - le Green Deal - actuellement en cours d'élaboration ; à prendre en compte la faiblesse structurelle des agriculteurs face aux industriels transformateurs et à la distribution ; et à affirmer que les objectifs de la PAC doivent prévaloir sur ceux de la politique de la concurrence, laquelle défend les seuls intérêts des consommateurs, un combat que nous menons depuis sept ans dans cette commission. C'est une oeuvre de longue haleine, qui progresse, voyez le projet de règlement Omnibus, défendu par nos collègues eurodéputés Michel Dantin puis Anne Sander, ou encore les inflexions récentes dans les positions de la commissaire Margrethe Vestager.

Le 30 avril dernier, nous avons ajouté deux points : le premier consacré aux négociations commerciales, après que la Commission européenne eut annoncé un accord avec le Mexique - cela ne venait pas au meilleur moment pour nos producteurs ; le second, aux demandes de secours à la viticulture et aux biocarburants - le Gouvernement n'a malheureusement pas tenu complètement compte de nos alertes dans le collectif budgétaire.

J'ajoute que Pascale Gruny propose aujourd'hui, à l'alinéa 35 relatif au développement des moyens d'action des organisations de producteurs, de mentionner également la filière lait et produits laitiers, aux côtés de celle de la viande bovine, car elles sont l'une et l'autre « confrontées à des faiblesses structurelles persistantes entraînant un niveau beaucoup trop faible de revenus pour les producteurs ». Dans notre texte initial, nous n'avions pas inséré la filière lait et produits laitiers, car elle avait pour partie fait sa mutation après la crise laitière de 2015. Cependant, les associations d'organisations de producteurs étant autorisées à se regrouper jusqu'au tiers de la production nationale, il reste encore de la marge pour l'évolution de cette filière.

J'en viens au plan d'aide décidé par la Commission européenne pour faire face à la crise agricole. Nous savions déjà que son volume global, de 90 millions d'euros, serait globalement insuffisant : il nous a déçus, ma collègue présidente de la commission des affaires économiques, Sophie Primas, et moi-même l'avons dit.

Le détail confirme, hélas, cette analyse. La Commission a en réalité « raclé les fonds de tiroirs », plutôt que de saisir le fonds de crise de 478 millions d'euros - c'est que, pris sur le premier pilier, ce fonds exige l'accord des autres États, la Pologne et l'Allemagne y étant opposés. La majeure partie des 90 millions d'euros ira à des mesures d'aide au stockage privé : 36 000 tonnes de viande ovine et caprine, grâce à une enveloppe de 20 millions d'euros ; 25 000 tonnes de viande de boeuf, pour 26 millions d'euros ; 90 000 tonnes de poudre de lait, pour 6 millions d'euros ; 14 millions d'euros prévus pour le stockage de 140 000 tonnes de beurre et 10 millions d'euros pour celui de 100 000 tonnes de fromage.

Ces montants sont indicatifs, mais nous constatons d'emblée que le compte n'y est pas, face à une crise économique d'ampleur inégalée depuis 1945. Vous comprendrez pourquoi nous sommes déterminés à revisiter le traité de l'Union pour inverser le rapport entre politique agricole et politique de concurrence, de façon à obtenir un meilleur partage de la valeur ajoutée, au service de l'agriculture et des agriculteurs.

M. André Gattolin. - Je ne suis pas élu d'un département très rural, ni habitué à craindre les fourches et les tracteurs...

M. Jean Bizet, président. - On le sait !

M. André Gattolin. - Mais je soutiens cette proposition de résolution. L'alinéa 21 demande que l'objectif de souveraineté alimentaire ait un caractère prioritaire. Je vous propose d'ajouter « au même titre que la neutralité carbone », objectif qui fait partie du Pacte vert. N'opposons pas ce dernier et la PAC, en laissant croire qu'il y aurait de l'argent pour l'un mais plus pour l'autre. On sait aussi que la Commission est très soucieuse du Pacte vert et que la situation actuelle appelle des rééquilibrages. Cette rédaction n'affaiblit donc pas notre objectif, mais lui donne encore plus de légitimité aux yeux de la Commission.

M. Jean Bizet, président. - Cette rédaction me semble pertinente.

Il en est ainsi décidé.

M. René Danesi. - L'alinéa 27 rappelle justement la nécessité de l'équivalence des normes dans les traités commerciaux. J'ai lu que les normes d'élevage au Mexique n'étaient pas conformes aux normes européennes, et que, par conséquent, l'Union européenne n'importait pas de viande depuis ce pays. Or, l'accord entre l'Union européenne et le Mexique prévoit l'importation de 20 000 tonnes de viande rouge par an. Quelles sont les garanties sanitaires pour l'Union européenne ?

M. Daniel Gremillet. - La suggestion de M. Gattolin me semble judicieuse. La souveraineté alimentaire et la neutralité carbone seront au coeur des orientations de la politique future.

Je ne vous cacherai pas ma déception. Après le Brexit, j'espérais un sursaut. Dans une crise internationale sans précédent, l'Europe a un rôle essentiel à jouer, mais, une fois de plus, elle n'est pas au rendez-vous. L'objectif de la souveraineté alimentaire figurait déjà dans le traité de Rome ! Je voterai cette proposition de résolution. Je suis aussi favorable à l'ajout d'une mention du secteur laitier.

M. Franck Menonville. - Je soutiens pleinement cette proposition de résolution. Le plan de soutien de la Commission est sous-dimensionné et manque d'ambition. Je suis favorable à l'ajout de la mention du secteur laitier. Nous devons faire des propositions sur la gestion des stocks. On soutient le stockage privé, mais il faut aussi veiller à ce que ces stocks ne pèsent pas durablement sur les prix. Nous devons trouver une issue. Pourquoi pas l'aide alimentaire ?

Un mot sur le sucre et le bioéthanol. Un grand groupe sucrier français m'a indiqué qu'il jugeait indispensable d'activer la clause de sauvegarde - comme le Brésil l'a fait - car il craint des importations massives en provenance de l'Amérique du Nord. Alors que la consommation de carburants est faible et que les capacités de stockage sont saturées, en raison de la faiblesse du prix du pétrole, ces importations risquent de faire chuter les prix.

Enfin, une révision de la politique européenne de concurrence est aussi nécessaire pour permettre aux interprofessions de mieux s'organiser et parvenir à une meilleure répartition de la chaîne de valeur.

M. Simon Sutour. - Merci pour cette proposition de résolution européenne qui reprend l'avis politique que nous avions adopté il y a deux semaines. Je me félicite de l'alinéa 23 sur la filière vitivinicole qui avait été ajouté à la demande de Mme Gisèle Jourda. Il y a quelques années, notre ancien collègue Gérard César et moi suivions avec attention le secteur, pour le compte de cette commission. Ce travail spécifique a été assuré, depuis, par un groupe de suivi commun avec la commission des affaires économiques. Cela a certes ses avantages, mais notre contribution s'y trouve un peu noyée. Je souhaiterais donc que notre commission reprenne son travail de suivi, car le secteur mérite une approche particulière. La filière vinicole est concernée non seulement par la crise sanitaire, mais aussi par la politique commerciale. Souvenons-nous des décisions récentes de M. Trump ! Les pouvoirs publics ont apporté un élément de réponse, c'est un premier pas qu'il faut saluer, mais il n'est pas suffisant et il faut aller plus loin, notamment au niveau européen. On s'est pendant longtemps félicité de la santé de la filière viticole ; elle est aujourd'hui en difficulté.

M. Jean Bizet, président. - Vous avez évoqué la souveraineté alimentaire. Il est instructif de voir qu'aux États-Unis, premier producteur agricole au monde, M. Trump n'hésite pas à inscrire la viande parmi les biens stratégiques au titre du Defense Production Act, qui date de 1950 et de la guerre de Corée, dès lors que certains abattoirs, pour cause de crise liée au Covid-19, ne fonctionnent plus à plein régime. Cette décision les oblige à rester ouverts et à assurer l'approvisionnement du marché américain. Nous pourrions peut-être nous en inspirer.

M. André Gattolin. - L'objectif de souveraineté alimentaire ne figure pas dans le traité de 1957, mais constitue un des fondements de la PAC instaurée en 1962. Nous n'avons, cependant, pas assez mis en avant cet objectif pour encadrer le développement de la politique de concurrence et les traités de libre-échange.

Quant à la viticulture, M. Sutour a raison. Une étude récente montre que le confinement a entraîné une hausse du tabagisme, mais une baisse de la consommation d'alcool, pour la simple raison qu'il est devenu plus difficile de transporter des bouteilles en cette période.

M. Jean Bizet, président. - La Commission européenne n'a pas encore fourni de précisions sur la qualité des viandes mexicaines. M. Danesi faisait sans doute référence à la viande issue d'animaux traités aux hormones. À la différence de l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Canada (CETA), il n'est pas prévu au Mexique de filière spécifique d'élevage pour l'exportation. Je propose que le groupe de travail sur les négociations commerciales, qui est commun à la commission des affaires étrangères, à la commission des affaires économiques et à notre commission, étudie le sujet.

Je vous adresserai une note de présentation de cet accord qui toilette, en fait, un ancien accord : il est extrêmement bénéfique pour l'industrie et les services, car il ouvre les marchés publics ; pour la filière laitière ; pour la filière volailles, car il met fin à l'importation des filets de volailles ; et pour la filière porcine, car il supprime les droits de douane ; mais il risque de fragiliser la filière de la viande rouge dans la mesure où il autorise l'importation de 20 000 tonnes de viande. Il s'agira vraisemblablement d'un accord mixte, mais notre groupe de travail doit procéder à une expertise plus poussée.

Je partage, comme à l'accoutumée, l'analyse de Daniel Gremillet : il faut réaffirmer l'objectif de souveraineté alimentaire et s'appuyer sur les articles 39 et 42 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, pour rééquilibrer la PAC et la politique de la concurrence. Nous avons, je crois, une fenêtre de tir, car Mme Margrethe Vestager semble de plus en plus ouverte à l'idée d'infléchir la politique de la concurrence sur le plan industriel. Il ne faudra pas oublier la politique agricole. J'ai fait passer ce message avec insistance à la cheffe de cabinet de M. Janusz Wojciechowski, Commissaire européen à l'agriculture.

En ce qui concerne les biocarburants, je vous transmettrai une copie du courrier que nous avons cosigné avec Mme Sophie Primas et M. Pierre Cuypers. La filière des biocarburants est fragilisée. Elle a été oubliée lors de la dernière loi de finances rectificative et nous interpellons le Gouvernement pour trouver des solutions.

Simon Sutour, je vous rappelle que nous avions adopté, en septembre 2019, la proposition de résolution européenne de Mme Gisèle Jourda demandant l'extension des droits de plantation jusqu'en 2050. Alors qu'elle avait su s'organiser pour surmonter ses difficultés - la filière viande rouge pourrait d'ailleurs suivre son exemple -, la filière viticole a été fragilisée de nouveau à cause de la pandémie. Le secteur mérite que l'on suive sa situation. Peut-être pourriez-vous vous en charger, le cas échéant avec d'autres collègues. Nous déciderons des modalités ultérieurement.

À l'issue du débat, la commission adopte la proposition de résolution européenne, dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne demandant le renforcement des mesures exceptionnelles de la Politique agricole commune (PAC), pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), en particulier ses articles 39, 40, 42 et 101,

Vu le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (couramment appelé « OCM »),

Vu le règlement (UE) n° 2017/2393 dit « Omnibus » du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017, modifiant en particulier sur plusieurs points les dispositions du règlement n° 1308/2013 précité, y compris les déclarations de la Commission européenne publiées en annexe au Journal officiel de l'Union européenne,

Vu la directive (UE) n° 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire,

Vu la résolution du Parlement européen du 14 février 2017 sur le rapport annuel sur la politique de concurrence de l'Union européenne et en particulier ses points 79, 80, 81 et 82,

Vu l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (grande chambre) du 14 novembre 2017, dans l'affaire C 671/15, Président de l'Autorité de la concurrence contre Association des producteurs vendeurs d'endives (APVE),

Vu les propositions législatives de réforme pour la Politique agricole commune à l'horizon 2021/2027, publiées par la Commission européenne le 1er juin 2018,

Vu le rapport sur les « Nouvelles règles de concurrence pour la chaîne agro-alimentaire dans la PAC post 2020 » réalisé, à la demande de la commission AGRI du Parlement européen, par les professeurs Antonio Iannarelli et Catherine Del Cont et publié le 14 septembre 2018,

Vu la première résolution européenne n° 130 (2016-2017) du Sénat, en date du 8 septembre 2017, sur l'avenir de la Politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020,

Vu la deuxième résolution européenne n° 116 (2017-2018) du Sénat, en date du 6 juin 2018, en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires,

Vu la troisième résolution européenne n° 96 (2018-2019) du Sénat, en date du 7 mai 2019, sur la réforme de la PAC,

Affirme que les difficultés traversées par l'agriculture des États membres en raison de la pandémie de Covid-19 justifient la mise en place de mécanismes exceptionnels temporaires permettant de garantir de justes prix aux agriculteurs européens, compte tenu de la raréfaction drastique des débouchés potentiels, à l'intérieur et à l'extérieur du marché unique ;

Demande que la Commission européenne, après s'être saisie des prérogatives dont elle dispose, au titre des dispositions non seulement de l'article 219, mais également de celles de l'article 222 du règlement « OCM », prenne toutes les mesures d'urgence exigées par les circonstances de la crise du Covid-19, y compris en dérogeant au cadre général de la réglementation de la concurrence, pour permettre aux producteurs agricoles de s'entendre ;

Plaide pour que ces mesures exceptionnelles incluent la mise en place d'aides au stockage privé et de stockage public d'une envergure suffisante face à la crise exceptionnelle à laquelle les États membres doivent faire face, afin d'éviter une baisse massive de la production agricole, risquant de priver de denrées alimentaires indispensables les États membres mais aussi de nombreux États tiers;

Constate que la crise sanitaire et économique liée au Covid-19 a mis au jour une évidence, trop souvent négligée dans le débat public au cours des dernières années, à savoir que la PAC permet de nourrir les citoyens européens et d'assurer leur autosuffisance collective, évitant ainsi d'ajouter une crise alimentaire à une crise sanitaire déjà aiguë ;

Fait valoir, dans ces conditions, que la PAC n'a rien d'une « vieille » politique et ne saurait faire l'objet de fortes « coupes budgétaires », comme celles de l'ordre de 15 % en termes réels envisagées pour la période 2021/2027 ;

Insiste a contrario sur le caractère hautement stratégique de la PAC, socle de la souveraineté alimentaire européenne ;

Appelle, dans ces conditions, à reconsidérer l'économie générale du projet de réforme de la PAC en cours de négociation depuis le 1er juin 2018, en renonçant, pendant qu'il en est encore temps, à la perspective d'une « renationalisation » de cette politique, impliquant un transfert de bureaucratie sans bénéfice réel pour les agriculteurs européens et un risque de distorsions de concurrence intra-européennes supplémentaires;

Demande, de la même façon, d'accorder désormais un caractère prioritaire à l'objectif de souveraineté alimentaire de l'Union européenne, au même titre qu'à celui de neutralité carbone, dans l'élaboration des deux volets « de la ferme à la fourchette » et « biodiversité » de la stratégie dite de « nouveau pacte vert », actuellement en cours d'élaboration à l'initiative de la Commission européenne ;

Fait valoir qu'au-delà des possibilités actuelles de transferts entre les deux piliers de la PAC, l'indemnisation des pertes d'activité des producteurs agricoles européens consécutives à la pandémie du Covid-19 nécessitera des dépenses additionnelles, dépassant les montants initialement prévus dans l'enveloppe budgétaire 2020 de la PAC ;

Demande, pour permettre au secteur vitivinicole de faire face à la pandémie de Covid-19, des mesures supplémentaires spécifiques, qui incluent des aides à la distillation et au stockage privé, et qui ne soient pas financées par les seuls fonds disponibles des programmes nationaux d'aide, aujourd'hui notoirement insuffisants ;

Considère qu'il convient d'accroître la dotation budgétaire - prévue à ce stade pour 400 millions d'euros - de la réserve pluriannuelle de gestion des crises agricoles que la Commission européenne propose de créer pour la PAC 2021/2027, en remplacement de l'actuel dispositif, demeuré totalement inopérant jusqu'à ce jour ;

Demande la mise en place d'un mécanisme de sauvegarde particulier pour le secteur sucrier en raison de la chute brutale des cours du sucre et de l'éthanol imputable à la crise pétrolière, qui s'est développée parallèlement à la pandémie du Covid-19 ;

Souligne, avant l'ouverture de toute négociation d'un accord commercial, l'importance de revoir la PAC et la politique de concurrence, afin de mettre nos agriculteurs dans les meilleures conditions de compétitivité ;

Rappelle la nécessité de s'assurer, avant toute signature d'accord de libre-échange entre l'Union européenne et un pays tiers comportant un volet agricole, qu'il existe une équivalence sur la base d'une réciprocité des normes de production entre les produits importés et les produits européens, sans laquelle les producteurs européens seraient pénalisés ;

Prend connaissance avec un vif étonnement, dans le contexte actuel de crise économique aigüe liée à la pandémie de Covid-19, de l'annonce par la Commission européenne de la conclusion de négociations commerciales avec le Mexique et manifeste son incompréhension à cet égard ;

Souligne la nécessité d'une vision d'ensemble de toutes les négociations commerciales en cours, ce qui implique que la Commission européenne fournisse aux États membres et aux Parlements nationaux des études d'impact permettant d'évaluer, filière par filière et pays par pays, les conséquences ex ante et ex post, des choix opérés lors de ces diverses négociations et leurs effets croisés ;

Souligne qu'au-delà de la crise provoquée par la pandémie de Covid-19, dont les répercussions se font sentir sur de très nombreuses filières et se répercuteront sur l'approvisionnement en coproduits pour l'alimentation animale, l'agriculture européenne souffre de handicaps persistants, parmi lesquels figurent, d'une part, l'insuffisante prise en compte, en matière de droit de la concurrence, de la spécificité de l'agriculture et, d'autre part, la faiblesse structurelle des producteurs face aux industriels transformateurs et aux distributeurs, toujours plus concentrés ;

Affirme, d'une façon générale, que les objectifs de la PAC, qui a démontré son caractère vital, doivent de ce fait prévaloir de façon effective sur ceux de la politique de la concurrence ;

Souligne en conséquence la nécessité d'aller au-delà des avancées du règlement dit « Omnibus » (UE) n° 2017/2393 du 13 décembre 2017, ainsi que de celles, plus modestes, de la directive (UE) n° 2019/633 du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales, quelles que soient les réserves formulées par la Commission européenne dans sa singulière « déclaration » annexée audit règlement « Omnibus » et publiée au Journal officiel de l'Union européenne du 29 décembre 2017 ;

Affirme, comme le Parlement européen dans sa résolution du 14 février 2017 sur le rapport annuel de la politique de la concurrence de l'Union européenne, que les activités collectives menées par les organisations de producteurs (OP) sont bénéfiques dès lors qu'elles contribuent à atteindre les objectifs de la PAC définis à l'article 39 du TFUE et devraient donc, par principe, être présumées compatibles avec les règles européennes de concurrence, destinées à protéger les seuls intérêts des consommateurs ;

Fait valoir, en conséquence, la nécessité de renforcer le pouvoir de négociation des producteurs agricoles et de favoriser une répartition plus équitable de la valeur ajoutée tout au long de la chaîne d'approvisionnement ;

Considère qu'il y a lieu, pour ce faire, de développer les moyens d'action des organisations de producteurs et de leurs associations en matière de régulation des prix, de façon, en particulier, à venir en aide à la filière du lait et des produits laitiers, ainsi qu'à celle de la viande bovine, confrontées à des faiblesses structurelles persistantes entraînant un niveau beaucoup trop faible de revenus pour les producteurs ;

Demande ainsi la suppression, à l'article 152 du règlement (« OCM ») 1308/2013, de la référence au §1 de l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (visant à interdire les pratiques susceptibles de fausser le jeu de la concurrence dans le marché intérieur), dans la mesure où les missions et objectifs des organisations de producteurs échappent nécessairement à l'application des règles de concurrence ;

Demande également que les pratiques des agriculteurs et de leurs associations soient présumées contribuer à la réalisation des objectifs de la PAC définis à l'article 39 du TFUE, conformément aux articles 152 et 209 du règlement « OCM » 1308/2013 ;

Affirme que la négociation collective doit permettre aux producteurs agricoles de convenir de prix minimaux ;

Soutient en conséquence la nécessité de supprimer la prohibition des clauses de prix à l'article 209 §1 du règlement « OCM » 1308/2013, afin de permettre aux agriculteurs européens de pratiquer des prix communs de cession, comme le font les agriculteurs américains depuis le Capper Volstead Act du 18 février 1922 ;

Souligne, à l'instar du Parlement européen dans sa résolution du 14 février 2017 précitée, que le « juste prix » ne doit pas seulement s'analyser comme le prix le plus bas possible pour le consommateur, mais doit être raisonnable et équitable, en permettant une juste rémunération de chaque maillon de la chaîne d'approvisionnement alimentaire ;

Invite le Gouvernement à faire valoir cette position dans les négociations au Conseil.

Environnement - Conformité au principe de subsidiarité de la loi européenne sur le climat -Examen de la proposition de résolution européenne portant avis motivé de MM. Benoît Huré et Jean-Yves Leconte

M. Jean Bizet, président. - Il nous revient, désormais, d'adopter formellement la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant le règlement UE 2018/1999, dite loi européenne sur le climat.

Le vote à distance étant impossible, nous avions déjà approuvé, à titre informel, ce projet de texte le 30 avril dernier, afin de faire part à la Commission européenne de nos préoccupations, dans le délai de huit semaines que les traités européens accordent aux parlements nationaux pour le contrôle du principe de subsidiarité.

M. Sefcovic, vice-président la Commission, nous a annoncé, dans un courrier, que la Commission, même si elle ne pouvait pas proroger le délai de huit semaines fixé par les traités, prendrait toutefois en considération les avis motivés qui lui parviendraient après l'expiration de ce délai, tout en indiquant qu'il n'en serait pas tenu compte dans le calcul des seuils susceptibles de déclencher les procédures de cartons jaune et orange.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous avions largement débattu de ce texte. Nous vous proposons de formaliser notre position en l'adoptant en bonne et due forme, en l'assortissant d'un considérant supplémentaire visant le courrier reçu de la Commission européenne.

Selon nous, le projet de loi européenne sur le climat ne respecte pas le principe de subsidiarité, dans la mesure, en particulier, où la Commission envisage des actes délégués, à partir de 2030, pour définir la trajectoire à suivre pour atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050.

M. Jean Bizet, président. - M. Huré m'indique par téléphone qu'il n'a rien à ajouter à cet excellent résumé.

Par souci de précision, je vous lis le considérant que nous vous proposons d'insérer après le visa renvoyant à l'article 88-6 de la Constitution : « Considérant les termes du courrier adressé au Président du Sénat le 8 avril 2020 par le Vice-président de la Commission européenne, selon lesquels le délai de huit semaines fixé dans le protocole n° 2 annexé aux traités pour l'évaluation par les parlements nationaux de la conformité des projets d'actes législatifs de la Commission avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité ne pouvant être prorogé, la Commission s'engage à tenir compte autant que possible des résolutions des parlements nationaux exprimant des préoccupations quant à cette conformité et à y répondre publiquement, même si ces résolutions devaient lui parvenir après l'expiration du délai de huit semaines à cause de la crise du Covid-19, quand bien même de tels avis tardifs ne pourraient pas être légalement pris en compte en vue d'atteindre les seuils de déclenchement de la procédure du carton jaune ou du carton orange ».

À l'issue du débat, la commission adopte la proposition de résolution européenne portant avis motivé, dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 octies du Règlement, portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999 (loi européenne sur le climat), COM(2020) 80 final

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999, dite loi européenne sur le climat, COM(2020) 80 final, présentée par la Commission le 4 mars 2020, s'intègre dans le « pacte vert pour l'Europe ». Elle précise les modalités concrètes destinées à permettre à l'Union européenne d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050.

En se fondant sur les articles 191 et 192 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Commission propose en particulier :

1. d'inscrire dans la législation européenne l'objectif de neutralité climatique de l'Union européenne d'ici 2050, objectif qui serait évalué globalement au niveau de l'Union ;

2. de préciser la trajectoire nécessaire pour y parvenir, en confiant en particulier à la Commission le soin de réexaminer les politiques et mesures législatives existantes de l'Union afin d'en renforcer la cohérence au regard de l'objectif de neutralité climatique et de la trajectoire établie ;

3. de distinguer dans ce cadre deux périodes :

- une première période jusqu'en 2030 : d'ici septembre 2020, la Commission réexaminera et, si elle l'estime nécessaire, proposera de revoir à la hausse l'objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'Union à l'horizon 2030, en vue de le porter de 40 % à 50 % voire 55 % par rapport aux niveaux de 1990. Elle pourrait proposer des modifications de la législation européenne en ce sens d'ici le 30 juin 2021 au plus tard ;

- une seconde période, de 2030 à 2050, au cours de laquelle la Commission serait habilitée à adopter des actes délégués pour définir la trajectoire nécessaire pour atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050. Le point de départ de la trajectoire au cours de cette période serait l'objectif spécifique de l'Union arrêté à l'horizon 2030. La trajectoire serait réexaminée tous les 5 ans.

Le texte reprend les principes définis par l'accord interinstitutionnel du 13 avril 2016 « Mieux légiférer ». Il prévoit ainsi que le pouvoir d'adopter des actes délégués serait confié à la Commission pour une durée indéterminée mais pourrait être révoqué à tout moment par le Parlement européen ou le Conseil, qui recevraient une notification de chaque acte délégué adopté par la Commission et pourraient formuler des objections dans un délai de deux mois (éventuellement prolongé de deux mois). Les experts désignés par les États membres seraient consultés avant l'adoption de tout acte délégué ;

4. d'améliorer par des progrès constants la capacité d'adaptation, de renforcement de la résilience et de réduction de la vulnérabilité au changement climatique, tâche incombant à la fois aux institutions compétentes de l'Union et aux États membres, conformément à l'article 7 de l'Accord de Paris sur le climat ;

5. de préciser les modalités d'évaluation des mesures prises par l'Union européenne et les États membres.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Considérant les termes du courrier adressé au Président du Sénat le 8 avril 2020 par le Vice-président de la Commission européenne, selon lesquels, le délai de huit semaines fixé dans le protocole n° 2 annexé aux traités pour l'évaluation par les parlements nationaux de la conformité des projets d'actes législatifs de la Commission avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité ne pouvant être prorogé, la Commission s'engage à tenir compte autant que possible des résolutions des parlements nationaux exprimant des préoccupations quant à cette conformité et à y répondre publiquement, même si ces résolutions devaient lui parvenir après l'expiration du délai de huit semaines à cause de la crise du Covid-19, quand bien même de tels avis tardifs ne pourraient pas être légalement pris en compte en vue d'atteindre les seuils de déclenchement de la procédure du carton jaune ou du carton orange,

Le Sénat fait les observations suivantes :

Concernant la procédure générale relative au contrôle de subsidiarité exercé par les parlements nationaux, dans le contexte particulier de la crise liée au Covid-19 :

- le Sénat, comme la commission des affaires européennes l'a indiqué dans son rapport portant contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne , considère que le contrôle de subsidiarité exercé par les parlements nationaux conduit à porter une appréciation sur les textes au regard du principe de subsidiarité mais aussi du principe de proportionnalité des mesures envisagées, ces deux principes étant étroitement liés ;

- les actes délégués et les actes d'exécution ne sont pas aujourd'hui transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité, alors qu'ils constituent des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle, rendant partiel le contrôle de subsidiarité exercé par les parlements nationaux ;

- compte tenu du confinement imposé par la crise du Covid-19 et de ses incidences sur la conduite des travaux des parlements nationaux, le délai de huit semaines pour adopter un avis motivé, prévu par le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, s'est révélé particulièrement insuffisant pour exercer un contrôle de subsidiarité approfondi. Le Sénat réitère son souhait, exprimé dans le rapport précité de sa commission des affaires européennes, de voir ce délai porté de huit à au moins dix semaines et d'impartir un délai de douze semaines à la Commission pour répondre à un avis motivé. Une suspension de ces délais pourrait en outre être prévue en cas de circonstances exceptionnelles ;

Concernant la valeur ajoutée de l'Union européenne s'agissant de la fixation d'un objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 :

- en application de l'article 4 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les politiques en matière d'environnement, dont la lutte contre le changement climatique, et d'énergie relèvent des compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres, selon les modalités précisées notamment par les articles 191 à 194 ;

- l'Union européenne s'est déjà dotée d'objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre par le passé et la fixation d'un objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 au niveau de l'Union dans son ensemble présente une valeur ajoutée européenne ;

- le fait que l'objectif soit fixé au niveau de l'Union dans son ensemble implique une solidarité entre États membres ; la répartition des efforts entre les États membres en vue de l'atteinte de l'objectif n'est pas évaluée à ce stade ;

- dans son principe, la fixation de cet objectif de neutralité climatique de l'Union à l'horizon 2050, qui marque une ambition élevée en matière de lutte contre le changement climatique, assortie d'une action européenne en faveur de l'adaptation au changement climatique, toutes deux cohérentes avec les objectifs de l'Accord de Paris sur le climat, apparaît justifiée au regard du principe de subsidiarité ;

Concernant la possible révision de l'objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030 :

- la proposition de règlement inclut la perspective d'une révision à la hausse de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030, validé par le Conseil européen en 2014 et décliné en 2018 par le règlement sur la répartition de l'effort entre les États membres ;

- cette perspective de rehaussement de l'ambition de l'Union à l'horizon 2030 peut apparaître cohérente avec l'objectif élevé que la proposition de règlement fixe d'ici 2050 ;

- le niveau final de cette révision à la hausse reste à préciser de manière définitive. Compte tenu de ses implications en termes budgétaires, économiques et sociaux, le Sénat regrette que l'étude d'impact concernant les cibles de réduction envisagées à l'horizon 2030 n'ait pas été présentée en même temps que la proposition de règlement ;

- alors que l'Agence européenne pour l'environnement souligne l'importance des efforts nécessaires pour respecter l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixé aujourd'hui à cet horizon , il apparaît de fait impossible d'apprécier à ce stade la proportionnalité de cette éventuelle nouvelle ambition de l'Union, fixée à un horizon proche au regard des cycles d'investissement et dépendante du résultat des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel ;

- l'objectif actuel de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030 avait été approuvé par le Conseil européen, à l'unanimité, avant d'être décliné dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Par parallélisme des formes, il conviendrait que la décision de rehausser le niveau de l'ambition à l'horizon 2030 soit approuvée par le Conseil européen avant d'être validée dans le cadre de cette proposition de règlement au terme de la procédure législative ordinaire ;

Concernant la procédure d'évaluation des mesures prises par l'Union et les États membres :

- les articles 5 et 6 de la proposition de règlement précisent, respectivement, les modalités d'évaluation des progrès et des mesures de l'Union ainsi que les modalités d'évaluation des mesures nationales, s'agissant de la réalisation de l'objectif de neutralité climatique et des progrès en matière d'adaptation au changement climatique ;

- le principe d'une évaluation est nécessaire pour assurer un suivi effectif d'un objectif contraignant. Il se justifie également au regard des investissements exigés pour atteindre cet objectif et des financements qui seront octroyés à cette fin par l'Union européenne ;

- il existe une correspondance manifeste entre les dispositions de l'article 6 de cette proposition et celles des articles 13 et 34 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat ;

- l'article 6 renvoie à la trajectoire que la Commission souhaite définir, par actes délégués à partir de 2030, en vue d'atteindre la neutralité climatique en 2050. Or les éléments pris en compte pour définir cette trajectoire, précisés par l'article 3 de la proposition de règlement, apparaissent très larges, ce qui invite à la prudence ;

- il conviendrait de clarifier cette procédure d'évaluation des mesures nationales, notamment au regard des stipulations de l'article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, afin que la Commission, tout en veillant à assurer le respect d'objectifs ambitieux, n'interfère pas de manière excessive dans les compétences des États membres au travers de ses recommandations ;

Concernant l'autorisation donnée à la Commission de recourir à des actes délégués pour définir la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vue d'atteindre la neutralité carbone entre 2030 et 2050 :

- à compter de 2030, la Commission propose de se voir habilitée, selon les modalités prévues par l'accord interinstitutionnel du 13 avril 2016 « Mieux légiférer », à adopter des actes délégués pour définir la trajectoire à suivre au niveau de l'Union pour atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050. Elle considère que « la mise en place d'une gouvernance solide dans la perspective de l'objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 contribuera à faire en sorte que l'UE reste sur la bonne voie pour atteindre cet objectif » ;

- alors que l'Union européenne s'est jusqu'à présent fixé des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre suivant un intervalle de dix ans (2020, 2030), le texte proposé par la Commission ne comporte pas de mention d'un objectif spécifique à l'horizon 2040 ;

- l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne stipule qu'« un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. (...) Les éléments essentiels d'un domaine sont réservés à l'acte législatif et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une délégation de pouvoir » ;

- la définition de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre n'est pas un élément technique ni mécanique. Compte tenu de la nécessité de donner aux acteurs de l'économie et aux investisseurs de la prévisibilité sur la durée complète d'un cycle d'investissement, mais aussi de l'importance des enjeux d'une telle décision en termes économiques et sociaux, technologiques et industriels, ainsi que d'aménagement du territoire dans chacun des États membres, la fixation de la trajectoire permettant d'atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050 revêt un caractère éminemment politique et doit être pleinement acceptée par les États membres pour être mise en oeuvre avec succès. Le Sénat considère ainsi que la fixation de cette trajectoire constitue un élément essentiel de cette proposition de règlement, ce qui interdit le recours envisagé aux actes délégués ;

*

Pour ces raisons, et bien que le principe de la fixation d'un objectif de neutralité climatique de l'Union dans son ensemble à l'horizon 2050 lui paraisse justifié au regard de la répartition des compétences entre les États membres et l'Union, le Sénat estime que la proposition de règlement COM(2020) 80 final ne respecte pas le principe de subsidiarité.

La réunion est close à 12 h 20.