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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 17 novembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 17 h 45.

Projet de loi de finances pour 2021 - Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice

M. François-Noël Buffet, président. - Nous auditionnons M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, sur son projet de budget pour 2021.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je suis très heureux de vous présenter ce budget. Je salue la qualité des échanges qui ont eu lieu en commission des finances le 4 novembre dernier, laquelle a proposé d'adopter ce budget sans modification.

Ce projet de budget progresse de 8 %, soit 607 millions d'euros supplémentaires, c'est deux fois l'augmentation de l'an passé et cela en fait un budget historique pour la justice, à 8,2 milliards d'euros. Ces moyens inégalés depuis vingt-cinq ans vont permettre le rattrapage défini par la loi de programmation pour la justice et le financement de mes priorités, au premier chef la justice de proximité.

Il s'agit d'abord d'un rattrapage en moyens humains : il y aura 1 500 recrutements nets en 2021, soit 240 de plus que prévu en loi de programmation, qui s'ajouteront aux quelque 950 emplois supplémentaires décidés l'an passé et qui sont en cours de recrutement pour renforcer les tribunaux, les établissements pénitentiaires et les équipes de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Au total, il y aura 2 450 recrutements supplémentaires, dont 1 100 nets pour les tribunaux, avec 50 magistrats, 130 directeurs de greffe, 596 greffiers et renforts de greffe - sachant qu'il y a 700 vacances de postes dans les greffes ; il y aura 1 200 renforts pour l'administration pénitentiaire, avec 719 créations de postes de surveillants, 335 conseillers pénitentiaires et 126 personnels pour la PJJ, dont 107 éducateurs. Ces crédits sont particulièrement bienvenus dans le contexte actuel, ce sont des moyens en plus, également, pour le renseignement pénitentiaire, pour la réalisation de places dédiées aux détenus radicalisés, pour le recrutement et la formation d'agents spécialisés.

Au-delà, nous devons améliorer le fonctionnement de notre justice en général. C'est pourquoi tous les maillons de la chaîne judiciaire vont être renforcés, pour mieux accueillir, juger plus vite et mieux faire exécuter les peines : c'est ce que les Français attendent de leur justice et c'est le sens de la justice de proximité.

Ce budget nous donne des moyens inédits : 200 millions d'euros et le fléchage de 1 100 emplois nouveaux sur les 2 450 postes que je vous ai annoncés. Ces recrutements viendront soutenir les juridictions, avec un total de 914 juristes assistants et des renforts pour les greffes ; 764 postes sont déjà en cours de recrutement sur contrats de projet. Nous n'avons pas une préférence pour le contrat par rapport au statut, mais nous devons y recourir pour recruter rapidement, compte tenu de l'urgence pour le service public de la justice : ces contrats sont plus souples et plus rapides à mettre en place, nous n'avons pas à attendre les dix-huit mois que requiert la formation pour les emplois statutaires. Les emplois contractuels permettront aux magistrats et aux greffiers de se concentrer sur le jugement, donc de réduire les délais de jugement - on estime que la présence d'un juriste assistant va jusqu'à doubler le nombre de jugements rendus par magistrat. Les services judiciaires vont être renforcés par un recours accru aux magistrats à titre temporaire, aux magistrats honoraires et aux délégués du procureur ; aujourd'hui, les services bénéficient de l'appui de 484 magistrats temporaires, 455 magistrats honoraires et 919 délégués du procureur, soit quelque 2 000 personnes en tout - je veux porter ce nombre à 3 000 et nous fléchons 28 millions d'euros pour renforcer les vacations.

L'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficient également des moyens nouveaux de la justice de proximité : nous venons de recruter 100 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) supplémentaires, qui viennent compléter par anticipation les 1 092 créations nettes prévues pour l'administration pénitentiaire, ainsi que 86 éducateurs de la PJJ, qui complètent eux aussi les 40 créations nettes proposées pour 2021.

Les moyens alloués à la justice de proximité portent également sur les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention : nous envisageons d'augmenter de 127 millions d'euros les crédits en matière de frais de justice, soit une progression de 26 %. Cet effort considérable permettra d'agir concrètement en renforçant les moyens pour les frais d'expertise des enquêtes sociales rapides ou encore le renforcement du maillage territorial des unités médico-judiciaires : je souhaite ainsi dédier 20 millions d'euros supplémentaires à l'accueil des victimes au sein des unités médico-judiciaires.

La justice de proximité passe aussi par l'accélération et la diversification de la réponse pénale, avec 5 millions d'euros pour le déploiement des bracelets électroniques et des bracelets anti-rapprochement (BAR), ainsi que 2 millions d'euros pour le développement des travaux d'intérêt général (TIG) et du travail non rémunéré.

Mais la justice de proximité, c'est aussi l'amélioration de l'accompagnement des mineurs délinquants. Nous allons ainsi consacrer 20 millions d'euros au soutien du milieu associatif habilité qui intervient au bénéfice des mineurs pris en charge par la PJJ.

Ce budget permet d'aller au-delà d'un simple rattrapage de la loi de programmation et de réforme pour la justice, puisqu'il dépasse de près de 200 millions ce qui était inscrit en loi de programmation pour 2021.

Avec 607 millions d'euros supplémentaires, nous allons pouvoir poursuivre les politiques mises en oeuvre depuis le début du quinquennat. Nous allons investir davantage dans les programmes immobiliers des services judiciaires. Fin septembre, j'étais avec le Premier ministre au tribunal de Bobigny, où nous avons constaté que, littéralement, le tribunal prenait l'eau. Nous avons annoncé la construction d'un nouveau palais de justice pour 2025, avec l'engagement de 120 millions d'euros dès 2021 en crédits de paiement (CP). Les crédits dédiés à l'investissement immobilier progressent de 6 %, soit 227 millions d'euros : nous allons pouvoir faire des travaux au tribunal judiciaire (TJ) d'Aix-en-Provence, au palais de justice de Bastia ou encore construire de nouveaux palais de justice à Lille, à Mont-de-Marsan, à Perpignan, et bien sûr restructurer le palais de justice de l'île de la Cité à Paris.

Au total, les services judiciaires bénéficieront de 3 milliards d'euros, en hausse de 7 %, soit 203 millions d'euros de plus en un an.

Les crédits de l'administration pénitentiaire s'établissent à 3,3 milliards d'euros, en hausse de 9 %. Le plan de construction des 15 000 places de prison reçoit 556 millions d'euros en CP, en hausse de 42 %, avec l'objectif de programmer la deuxième phase des 8 000 places d'ici à la fin du quinquennat. Ces crédits permettront la livraison dès l'an prochain du centre pénitentiaire de Lutterbach, mais aussi d'ouvrir les places prévues des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) : quelque 2 000 places en SAS seront ouvertes d'ici à 2022, comme prévu par la loi de programmation. Pour ce programme, j'ai besoin du soutien de tous les élus, en particulier des sénateurs, pour convaincre les maires qui sont parfois réticents à voir construire des établissements pénitentiaires sur leur territoire. La sécurité pénitentiaire bénéficiera de 63 millions d'euros, en hausse de 10 %, pour mieux lutter contre les drones malveillants ou encore poursuivre le déploiement des systèmes de brouillage des communications.

La PJJ n'est pas oubliée, avec 50 millions d'euros supplémentaires, soit 7 % de plus que l'an passé. C'est particulièrement utile pour préparer l'entrée en vigueur, au 31 mars prochain, du nouveau code de la justice pénale des mineurs. Nous allons développer les alternatives aux poursuites dans le secteur associatif habilité et apporter une réponse plus rapide et plus efficace aux actes de délinquance les moins graves.

Nous renforçons notre soutien aux structures qui prennent en charge les mineurs les plus difficiles, parce qu'ils présentent des troubles du comportement qui compromettent leur séjour dans les structures classiques. À titre d'exemple, 2,4 millions d'euros seront consacrés à la création de trois internats socio-éducatifs médicalisés pour adolescents. Nous poursuivons également notre politique de construction de 20 centres éducatifs fermés (CEF).

Ce budget permettra également d'améliorer l'accès de tous à la justice. Nous ajoutons ainsi 50 millions d'euros à l'aide juridictionnelle, soit 10 % d'augmentation ; nous allons mettre en oeuvre sans attendre la réforme et la revalorisation de l'aide juridictionnelle. Votre commission des finances, le 4 novembre, nous a reproché d'être passés par un amendement pour réformer l'aide juridictionnelle, plutôt que par le texte initial ; mais si nous l'avons fait, c'était pour laisser le temps à la concertation dans le cadre du Conseil national de l'aide juridique, qui s'est réuni en un temps record à plusieurs reprises en septembre.

Cette réforme de l'aide juridictionnelle vise à augmenter la rémunération des avocats : dès le 1er janvier, l'unité de valeur s'établira à 12 euros et nous révisons le barème pour mieux rémunérer les médiations. Il faut pouvoir utiliser cet effort budgétaire également pour développer les modes alternatifs de règlement des différends.

Pour les personnels du ministère, j'ai décidé de mettre en oeuvre une politique de ressources humaines visant à reconnaître d'abord le professionnalisme et les compétences des agents. Nous allons ainsi augmenter les primes des éducateurs de la PJJ qui accompagnent les mineurs la nuit et le week-end, ces primes n'ayant pas été revalorisées depuis parfois vingt ans. Pour accroître leur attractivité, nous allons revaloriser l'indemnité pour charge pénitentiaire des surveillants, avec une priorité aux jeunes professionnels qui bénéficieront d'une augmentation de 300 euros de leur rémunération. Nous allons aussi revaloriser le régime indemnitaire des greffiers et des directeurs de greffe, qui a décroché par rapport à des corps équivalents, alors qu'ils sont un rouage essentiel dans le fonctionnement de notre justice.

Mme Agnès Canayer, co-rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit. - Ce budget consent un effort réel, avec une hausse de 8 % pour la mission « Justice » hors dépenses de pensions, c'est davantage que l'engagement de la loi de programmation, et proche de ce que le Sénat demandait. Cependant, des questions demeurent.

D'abord sur les emplois : en additionnant les annonces du quatrième collectif budgétaire pour 2020 et du projet de loi de finances pour 2021, vous annoncez 914 emplois contractuels supplémentaires pour la justice pénale de proximité : quel en est le contour précis ? Pourquoi visez-vous d'abord, voire uniquement la justice pénale, alors que la justice civile représente la justice de proximité par excellence ? La justice civile représente un contentieux plus important : 2,3 millions de décisions par an, contre 800 000 pour la justice pénale, et il faut compter avec un apurement nécessaire des stocks plus important en civil.

Dans ce contexte, pourquoi ne pas créer davantage de postes pérennes de greffiers ? La formule du contrat est certes plus rapide, mais cette stratégie nous interroge alors que le nombre de vacances de postes s'élève encore à 700 chez les greffiers, soit 7 %. Vous avez dit, devant l'Assemblée nationale, que vous alliez résorber cette vacance d'ici à la fin de l'année prochaine : comment comptez-vous faire ?

L'aide juridictionnelle, ensuite, est un facteur décisif pour l'accès à la justice, vous augmentez ses crédits de 25 millions d'euros : est-ce le coût en année pleine ? Pensez-vous pouvoir atteindre l'unité de valeur à 40 euros comme le préconise le rapport Perben ? Envisagez-vous le recours aux avocats en entreprise alors que ce sujet est loin de faire consensus ?

Enfin, où en est-on de la juridiction nationale des injonctions de payer (JUNIP), créée par la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice et dont l'installation est normalement prévue au 1er septembre 2021. Nous avons accepté, dans la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, son report de neuf mois pour que vous puissiez achever les développements informatiques nécessaires. Depuis, nous avons cru comprendre que vous souhaitiez abandonner cette réforme, ce qui nécessiterait de revenir devant le Parlement. Pouvez-vous nous le confirmer et nous expliquer les raisons de ce revirement ?

Mme Dominique Vérien co-rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit. - La crise sanitaire a mis en exergue les difficultés de mise à niveau numérique de la justice, même si des investissements importants ont été réalisés. Vous vous êtes fixé l'objectif d'équiper en ordinateurs portables 90 % des magistrats et 50 % des greffiers d'ici fin 2020. Combien d'entre eux en sont-ils déjà équipés, en particulier les greffiers ? Les outils sont importants, mais ils ne suffisent pas. Il nous a été indiqué que 75 % des tribunaux judiciaires avaient désormais accès à distance à l'applicatif métier « Win-CI» qui permet d'assurer la continuité de la chaîne civile, dont on a constaté les défauts pendant le confinement du printemps. Qu'en est-il et dans quel calendrier l'ensemble des juridictions y auront-elles accès ? Enfin, nous arrivons à l'avant-dernière année de mise en oeuvre du plan de transformation numérique (PTN) lancé en 2018 et doté à l'époque de 530 millions d'euros. La bonne allocation des moyens est aussi un objectif important, voyez le projet Portalis, dont le coût a augmenté de 65 %, pour atteindre 95 millions d'euros... Monsieur le garde des sceaux, combien de crédits de paiement auront finalement été affectés au plan de transformation numérique entre 2018 et 2021 ? Quel bilan en faites-vous ?

En matière d'immobilier, les besoins d'investissement sont patents, mais les coûts augmentent de façon parfois disproportionnée avec l'argument souvent avancé que c'est en raison de l'indice du coût de la construction. Cet indice a progressé de 6,2 % en deux ans, quand certains projets de tribunaux augmentent parfois de 25 à 50 %, ce qui semble correspondre à des évolutions de programme plutôt que des coûts de construction. Quel est le calendrier prévu pour plusieurs opérations emblématiques comme la cité judiciaire de Cayenne, le tribunal de Lille et le tribunal de Bobigny ?

Des questions, enfin, sur le bracelet anti-rapprochement, voté dans la loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, et qui a été mis en oeuvre en septembre 2020 dans cinq juridictions - Bobigny, Pontoise, Douai, Aix-en-Provence et Angoulême. C'est un bon outil, mais pourquoi constate-t-on des délais de mise en place effective pouvant aller jusqu'à un mois ? C'est beaucoup trop long dans les situations de violence familiale... Enfin, quand prévoyez-vous sa généralisation à l'ensemble du territoire national ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Il n'y a pas que la justice pénale dans la justice de proximité. Les juristes assistants font gagner du temps de magistrat, notamment pour se rendre auprès des plus démunis ; je pense aux affaires de tutelle, ou encore au temps gagné pour le déstockage des affaires en attente. Les Français attendent une justice pénale rapide - des travaux d'intérêt général effectués quatorze mois après le prononcé, cela n'a aucun sens, il faut que la sanction intervienne quasi immédiatement. Les vacations des délégués du procureur et des magistrats honoraires aideront à aller dans ce sens. Ce temps dégagé permettra de mieux lutter, par exemple, contre les rodéos, qui pourrissent la vie de bien des quartiers et qui nourrissent chez nos concitoyens le sentiment que rien n'est fait. Nous avons commencé à interroger les tribunaux sur leurs besoins, pour des embauches très rapides ; je peux vous dire que les demandes sont fortes et qu'il y aura de l'activité immédiatement - cela va dans le sens de ce que nous voulons pour l'institution judiciaire : des sucres rapides, dont l'effet est immédiat.

Pour les greffiers, il est clair que l'école ne peut pas fournir tous les contingents dont nous avons besoin. Il y a 670 postes vacants, quelque 1 000 élèves sont en cours de formation à l'École nationale des greffes ; nous inscrivons 100 créations de postes dans ce projet de loi de finances et prévoyons 496 renforts de greffe dans le cadre de la justice de proximité : 596 emplois supplémentaires viendront donc soulager les juridictions l'an prochain.

Sur l'aide juridictionnelle, je mets en oeuvre les rapports Moutchou-Gosselin et Perben, après consultation du Conseil national de l'aide juridique - le temps de la consultation explique que nous ayons dû en passer par l'amendement. Nous mettrons 50 millions d'euros sur la table dès le 1er janvier prochain, c'est une première marche ; le rapport Perben évoque le montant de 96 millions d'euros, mais sans prévoir que cette somme doit être disponible en une fois ; une deuxième étape interviendra rapidement, le mouvement est lancé. Nous faisons également passer l'unité de valeur de 4 à 12 euros, c'est très important. Concernant l'avocat en entreprise, c'est une réforme que le barreau suggère ; vous connaissez ses difficultés financières, l'avocat en entreprise est une mesure que certains demandent, que d'autres repoussent - je propose une expérimentation et, ensuite, nous nous concerterons.

Nous avons demandé le report de la mise en place de la juridiction nationale des injonctions de payer, parce que les appels à candidatures n'ont guère rencontré de succès ; en réalité, les économies d'emplois seraient résiduelles, nous devons trouver la meilleure solution.

Sur l'informatique, j'ai demandé une priorisation des projets. Nous ne sommes pas les meilleurs en la matière, ce n'est pas nouveau. Nous avons voulu choisir, car qui trop embrasse mal étreint, nous voulons nous concentrer sur un plus petit nombre de priorités d'ici à la fin de l'année. Il y a un plan de déploiement massif : 4 000 ordinateurs ultra portables seront livrés avant la fin de l'année. Le déploiement du logiciel « WinCI» est effectué à 94 % dans les tribunaux judiciaires. Nous allons aussi trouver des moyens dans le plan de relance, au-delà même de notre équipement informatique - je pense par exemple aux véhicules verts. Nous avançons sur l'adaptation au numérique de notre socle technique, sur nos outils de travail, sur le renforcement de nos réseaux et des capacités de travail de nos serveurs ; nous avons avancé sur la procédure pénale numérique, nous travaillons aussi pour le civil, avec la prise de date par voie électronique. Nous sommes prêts au ministère, nous demandons au barreau qu'il fasse un effort lui aussi.

La dématérialisation et les outils numériques sont également très utiles pour l'aide juridictionnelle, le suivi des mineurs, le suivi des travaux d'intérêt général, aussi bien que pour l'administration pénitentiaire, où le portail numérique en détention est très attendu par le personnel. Nous inscrivons 16 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 173 millions d'euros en CP pour le plan de transformation numérique ; 353 millions d'euros ont été dépensés à la fin octobre sur le plan depuis deux ans, l'effort est considérable.

Les coûts de l'immobilier augmentent entre 5 et 10 %, parfois plus pour certains projets ; le phénomène peut être en partie conjoncturel, avec la crise sanitaire, je ne sais pas quelle sera la part structurelle. En tout cas, j'ai obtenu un niveau d'AE suffisant pour ne pas remettre en cause la programmation immobilière de 8 000 nouvelles places de prison, et ce non pas pour incarcérer davantage, mais pour mieux incarcérer, conformément à notre droit et aux rappels que nous en font aussi bien nos plus hautes juridictions nationales que la Cour européenne des droits de l'homme.

Vous l'avez dit, le bracelet anti-rapprochement été mis en oeuvre à Bobigny, Pontoise, Douai, Aix-en-Provence et Angoulême en septembre dernier, il sera généralisé à la fin de l'année, y compris dans les outremer.

Mme Dominique Vérien, co-rapporteure pour avis. - Mais dans quel délai le bracelet est-il posé après la décision de le faire ? Un mois, c'est beaucoup trop !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Je n'ai pas entendu qu'il y avait de tels délais - il a pu y avoir des difficultés techniques, au départ, mais le bracelet doit être posé le plus rapidement possible, puisqu'il sert à éloigner le suspect de la victime.

M. Alain Marc, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à l'administration pénitentiaire. - Je souligne la qualité des réponses qui nous ont été données par vos services à l'occasion des auditions que nous avons conduites sur les prisons. Vous avez mentionné les décisions récentes des plus hautes juridictions, qui acceptent désormais comme motif d'une demande de libération le fait d'être détenu dans des conditions indignes : quelles en sont les conséquences pratiques, en particulier sur l'encellulement individuel ? Existe-t-il un référentiel permettant de préciser ce que sont des conditions de détention dignes ?

Une question, ensuite, sur le renseignement pénitentiaire : est-il conduit en synergie avec le reste du renseignement, aussi bien sur les moyens, que sur les méthodes ?

Mme Maryse Carrère, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse. - Le nouveau code de justice pénale des mineurs, qui entrera en vigueur le 31 mars prochain, comprend des procédures nouvelles qui s'imposeront sans délai aux magistrats aussi bien qu'aux services de la PJJ ; or, les moyens de formation baissent l'an prochain pour la PJJ, au point qu'on se demande si la date du 31 mars est bien réaliste : la maintenez-vous, et quel sera le calendrier pour la ratification de l'ordonnance ?

La création de vingt nouveaux centres éducatifs fermés mobilise des ressources importantes. Quel bilan faites-vous des CEF - est-il à ce point positif, que de nouvelles structures se justifient, alors même que vous voulez diversifier les réponses pénales ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Le renseignement pénitentiaire n'aurait aucun sens s'il ne travaillait pas en synergie avec les autres services de renseignement. Lorsque je me suis rendu cette semaine au Parquet national antiterroriste puis dans un quartier d'évaluation de la radicalisation (QER), je me suis posé la question de la bonne articulation entre le judiciaire et le renseignement - dès lors que le contradictoire ne peut se satisfaire de « notes blanches ». En tout état de cause, les synergies existent, dans les deux sens ; 170 agents de l'administration pénitentiaire sont affectés au renseignement pénitentiaire, ils transmettent des informations très utiles aux services lors de la sortie de prison.

Le Conseil constitutionnel demande au législateur de garantir aux détenus placés en détention provisoire de pouvoir saisir le juge du motif de conditions indignes de détention. Quel est le seuil à partir duquel ces conditions deviennent indignes ? Je peux dire, par exemple, que des matelas au sol, c'est indigne ; mais l'analyse est nécessairement subjective, la jurisprudence nous en fera préciser les critères. Je l'ai dit, ma motivation à construire de nouveaux établissements tient non pas à une volonté d'incarcérer plus, mais d'incarcérer mieux. Nous tentons d'ores et déjà de transférer des détenus, sur la base du volontariat, pour équilibrer et améliorer les situations intenables et parfois contraires aux droits de l'homme que l'on rencontre encore dans nos prisons.

J'ai visité plusieurs centres éducatifs fermés qui accueillent ceux qu'on pourrait regarder comme des jeunes ancrés dans la délinquance. Je ne suis pas adepte de l'excuse, mais le moins que l'on puisse dire, c'est que les jeunes qui y arrivent ont déjà une trajectoire difficile, comme s'ils s'étaient accrochés à leur mauvaise étoile, pour paraphraser Cioran. La vie dans les CEF permet à des éducateurs très inventifs de faire que certains de ces jeunes reprennent une scolarité ; le risque zéro n'existe pas, mais si quelques-uns sont sauvés, je crois que les CEF en sont justifiés et qu'ils valent de toute façon mieux que la prison. C'est pourquoi j'y suis favorable, les CEF sont une alternative intéressante à la prison, ce sont de petites structures, où les éducateurs sont très présents ; j'ai la conviction qu'ils ont un impact positif sur les jeunes.

Le nouveau code de justice pénale des mineurs, qui est de grande qualité, contient des mesures très utiles, en particulier celle qui consiste à décider de la culpabilité tout de suite, mais en ouvrant une période probatoire permettant d'aller jusqu'à neuf mois, le prononcé de la peine n'intervenant qu'au terme de cette période en tenant compte du comportement pendant ces neuf mois : la justice en sera rendue plus rapidement et plus efficacement, alors que, aujourd'hui, des infractions sont jugées des années plus tard, en pure perte d'énergie et de sens pédagogique. Il y a des réticences, j'entends dire qu'on ne serait pas prêt ; c'est une ritournelle contre les réformes pénales. L'application a été reportée au 31 mars prochain pour organiser le débat de ratification et aussi résorber les retards dans les décisions. Nous avons procédé par ordonnance pour une réponse plus rapide et, pour une meilleure lisibilité du droit, la partie législative sera inscrite à l'ordre du jour du Parlement au début de l'année prochaine. Enfin, nous créons 70 postes de magistrats dédiés à la jeunesse et 94 postes pour la PJJ ont été mis en place dès cette année, qui renforcent les équipes pour ce passage à la nouvelle procédure.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial sur la mission « Justice ». - Je confirme avoir proposé à la commission des finances d'approuver ce budget, constatant les efforts importants en personnels et les atouts de la justice de proximité. Je partage vos questions, mes chers collègues, sur l'informatique, sur les emplois, sur le report de la justice des mineurs - nous espérons, monsieur le garde des sceaux, que vous ferez face au stock des affaires pendantes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le bleu budgétaire indique qu'un effort supplémentaire sera déployé pour les audiences foraines, qui facilitent l'accès de tous à la justice et la prise en compte des spécificités des territoires : comment comptez-vous convaincre les présidents de tribunaux d'y recourir davantage ?

Quelque 981 places nouvelles ont été créées ces dernières années dans les prisons ultramarines, elles ont permis de diminuer la surpopulation carcérale, sans la résorber cependant ; vous prévoyez 1 156 nouvelles places d'ici à 2026, c'est nécessaire. Quelles mesures d'accompagnement comptez-vous prendre pour l'existant, en particulier pour l'entretien des bâtiments ?

Mme Muriel Jourda. - Je comprends bien que vous vouliez un effet « sucres rapides » pour le système judiciaire, mais à quel niveau pensez-vous recruter les personnels contractuels, en particulier les greffiers contractuels ? Et comptez-vous en transformer une partie en emplois pérennes ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue la hausse importante de ce budget et je sais que vous saurez être vigilant sur les régulations budgétaires en cours d'année - nous avons vu par le passé des budgets qui se sont érodés au fil du temps au point de faire disparaître bien des hausses.

Nous aurions préféré que la réforme de la justice des mineurs fît l'objet d'un projet de loi plutôt qu'une ordonnance. Comment envisagez-vous le débat de la ratification ? Nous voulons disposer du temps nécessaire au débat et à l'exercice de notre droit d'amendement ; nous accueillons favorablement l'esprit de votre réforme, mais le Parlement doit être pris au sérieux : vous y engagez-vous ?

Quelle est votre orientation, ensuite, sur la radicalisation, en particulier dans les établissements pénitentiaires ? Le Sénat a commis un rapport sur la lutte contre la radicalisation islamiste ; nous y avons vu que, sous couvert de « déradicalisation », on fait des choses souvent inefficaces et ce n'est pas en regardant telle vidéo ou en suivant telle méthode que l'on change d'idéologie et de vision du monde. Comment envisagez-vous l'action publique dans ce domaine, en particulier dans les prisons, dont certains quartiers semblent devenus de véritables clusters de radicalisation ?

Enfin, la justice est désormais responsable de toutes les extractions pénitentiaires, alors que vous partagiez auparavant cette tâche avec la police, mais en avez-vous réellement les moyens ? J'ai entendu dire qu'il était envisagé de faire appel à des sociétés privées pour des escortes, alors qu'il s'agit bien là d'une mission régalienne : confirmez-vous un tel recours ?

Mme Cécile Cukierman. - Ce budget augmente, mais ne perdons pas de vue que notre pays fait partie de ceux qui consacrent le moins de ressources à son système judiciaire, ce qui a des conséquences directes sur les délais, donc sur la confiance des citoyens dans la justice. La crise sanitaire a recouvert un mouvement de protestation des barreaux contre la réforme des retraites, mais le stock de décisions en retard est bien réel, nous en sommes là dans notre pays lorsqu'on parle de rendre justice.

La réforme du tribunal judiciaire entraîne une spécialisation accrue dans les départements, donc un risque que s'installe une hiérarchie de fait entre les juridictions : comment, dans ces conditions, maintenir une proximité avec les justiciables dans l'ensemble des juridictions, assurer concrètement le principe d'égalité devant la justice, et finalement répondre aux femmes et aux hommes de notre pays qui ont besoin que justice soit rendue pour faire société ?

Enfin, comme mes collègues, je vous alerte sur l'enjeu de la réhabilitation et de l'entretien des prisons, qui est peut-être aussi important que la construction de nouvelles places, et je m'inquiète également de la réforme du droit pénal des mineurs.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - L'une des raisons des stocks importants dans la justice des mineurs tient au fait qu'il n'y a aucun délai entre la mise en examen et la fin de la procédure pour les mineurs - ce n'est pas la seule raison, je n'ignore pas l'indigence de la justice, mais c'en est une. S'il fallait attendre que ce « stock » - je déplore ce vocable - soit entièrement résorbé pour entreprendre une réforme, nous ne la ferions jamais ; c'est pourquoi nous avons avancé sur le texte, tout en prévoyant des renforts en termes de moyens et de personnels - c'est la meilleure façon d'avancer.

Le recours accru aux magistrats honoraires et à titre temporaire facilitera l'organisation d'audiences foraines ; les délégués du procureur auront aussi leur rôle, ils verront leurs missions accrues et diversifiées. Les contractuels de la justice de proximité, recrutés en catégories A et B, permettront eux aussi de décharger du temps pour les audiences foraines. Nous prévoyons des moyens matériels pour faciliter de telles audiences, au civil comme au pénal, car elles sont un moyen d'être au plus proche des justiciables.

L'amélioration des conditions de détention outre-mer est une priorité de l'administration pénitentiaire ces dernières années, elle passe par la remise à niveau des établissements et la construction de nouveaux centres de détention. L'état de vétusté, la suroccupation, les conditions climatiques se cumulent pour rendre les conditions de détention particulièrement difficiles, nous devons les améliorer. Nous allons réhabiliter 14 établissements et la loi de programmation prévoit la création de cinq nouvelles structures, soit 1 001 places sur les 15 000 du programme national, ce qui est important.

Le centre de détention de Koné, en Nouvelle-Calédonie, avec ses 120 places, devrait être livré à la fin de l'année prochaine. Au début de cette année, les établissements ultramarins détenaient 5 238 personnes, pour 4 488 places, les effectifs ont diminué de 15 % pendant le confinement du printemps, la situation varie selon les territoires - la suroccupation est la plus forte à Mayotte. Nous recourons également davantage aux aménagements de peine - en 2019, 32 % des condamnés libérés outre-mer ont bénéficié d'un aménagement de peine, contre 29 % en moyenne nationale, avec de fortes disparités cependant.

Les contrats de projet pour les renforts correspondront à des recrutements de catégories A et B, les contractuels seront formés en interne, ils pourront intégrer ensuite la fonction publique par concours - ils seront bien préparés. Des postes pérennes de magistrats et de greffiers sont prévus dans ce budget : 50 magistrats, 130 directeurs de greffe, 100 greffiers, 38 personnels, au total 318 emplois pérennes.

Il n'est nullement envisagé de recourir à des sociétés privées pour les transfèrements de détenus. Cependant, il y a eu des difficultés, des juges ont dû libérer des détenus parce que le transfèrement n'avait pas été effectué ; une inspection est donc en cours avec le ministère de l'intérieur, nous devons améliorer la procédure, mais certainement pas recourir à des sociétés privées.

Je peux vous rassurer également sur le débat relatif au code de justice des mineurs : il sera complet.

Sur la radicalisation, il faut parler de ce que l'on fait en détention et de ce que l'on fait des condamnés qui recouvrent la liberté. Je me suis rendu dans un quartier d'évaluation de la radicalisation (QER) - il y en a six et nous en ouvrirons un septième en décembre. Ces quartiers servent à évaluer la dangerosité des individus radicalisés, qui y passent seize semaines, pendant lesquelles une équipe pluridisciplinaire se penche sur leur personnalité - je tiens beaucoup à cette pluridisciplinarité, car il ne faut pas gommer les aspérités de chacun. Au terme de cette procédure, la personne peut être envoyée dans un quartier de prise en charge spécialisée. Je sais que le risque zéro n'existe pas, mais n'ajoutons pas à la démagogie qu'on entend ici ou là. Par ailleurs, nous travaillons sur la reprise de la proposition de loi de Yaël Braun-Pivet qui a été sanctionnée par le Conseil constitutionnel. Je travaille avec les juges de l'application des peines antiterroristes, j'ai rencontré tous les responsables de l'action antiterroriste, nous voulons améliorer les choses. Nous voulons également éradiquer la haine en ligne, des individus pourrissent littéralement notre société, souvent en toute impunité. Nous devons trouver des régulations qui n'entravent pas la liberté de la presse ni d'opinion, mais sanctionnent la haine en ligne - elle a eu sa part, on l'a vu, dans l'assassinat de Samuel Paty. J'ai toujours distingué la délinquance de basse intensité, pour laquelle je prône les peines alternatives à la prison, et les autres délinquances, où la prison a toute sa légitimité.

Vous évoquez un projet de hiérarchiser les juridictions, madame Cukierman, il n'y en a pas, elles sont traitées de façon équivalente : je ne vois pas comment vous répondre.

Mme Cécile Cukierman. - Il faut entendre par là les craintes qui nous remontent de la part des magistrats et les autres fonctionnaires de la justice : je n'ai pas dit que votre projet visait explicitement à hiérarchiser les juridictions, mais qu'elle en comportait le risque, qu'elle allait y conduire de fait, avec des conséquences pour l'accès à la justice, en particulier pour les plus précaires - mais nous en discuterons quand vous présenterez votre réforme.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Vous me parlez du ressenti, mais pas du statut, qui continuera de placer les juridictions sur le même plan.

M. François-Noël Buffet, président. - Vous avez évoqué la proposition de loi de Yaël Braun-Pivet ; nous avons aussi la proposition de loi du 4 mars 2020 de nos collègues Philippe Bas et Marc-Philippe Daubresse renforçant la lutte contre le terrorisme et le suivi des condamnés terroristes à leur sortie de détention.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Vous avez raison, je lui ai apporté mon soutien, nous sommes sur la même longueur d'onde...

Mme Marie Mercier. - Après une année 2019 effroyable en matière de meurtres sur conjoint et de violences familiales, l'année 2020 ne sera certainement pas glorieuse avec l'impact du confinement sur les violences intrafamiliales : quel effort pensez-vous faire pour soutenir davantage les victimes ?

Mme Françoise Gatel. - En tant que maire, j'ai constaté le manque de disponibilité des gendarmes du fait de certains transfèrements qui leur prenaient parfois la journée, avec des impacts sur l'ensemble du territoire ; on nous disait alors que les choses allaient changer : que s'est-il passé depuis ?

Dans l'évaluation de la radicalisation, ensuite, la justice fait appel à des associations dont certaines ne paraissent pas toujours si conformes à ce que votre discours officiel promeut : comment s'assurer du sérieux de ces associations et comment leur travail est-il évalué ?

M. François-Noël Buffet, président. - L'ordonnance du 25 mars 2020 a permis d'assouplir des procédures devant les juridictions civiles et pénales, en aurons-nous un bilan ? Pensez-vous conserver des mesures dans les ordonnances que vous allez devoir prendre ?

Mme Lana Tetuanui. - L'un de vos prédécesseurs, Jean-Jacques Urvoas avait dit que les emplois de la nouvelle prison de Tatutu, en Polynésie française, iraient aussi à des Polynésiens ; or, nous constatons que si des Polynésiens occupent effectivement des postes de surveillants, les fonctions d'encadrement leur sont inaccessibles, alors qu'ils passent les concours : est-ce bien égalitaire ? Ensuite, quelle est votre position sur l'inamovibilité des magistrats, sachant que, dans les collectivités comme les nôtres, où le territoire est grand, mais la population peu nombreuse, tout se sait et tout le monde parle de tout le monde : pour espérer une justice véritable, il ne faut pas rester à vie dans un poste...

M. Alain Richard. - Je rends hommage à votre stratégie pour créer des postes et combler les vacances, nous savons que l'exercice est difficile. Cependant, les postes qui sont vacants ne le sont pas par hasard : sur certains postes, il y a un problème criant d'attractivité. Que comptez-vous faire pour y remédier ?

M. Hussein Bourgi. - Je salue la hausse du budget, mais je ne peux taire qu'elle est trop modérée pour la PJJ : 86 éducateurs et 40 postes en CEF, c'est à peine un poste supplémentaire par département, loin des besoins. La délinquance des mineurs pose de vrais problèmes, en particulier celui d'une minorité de mineurs non accompagnés multirécidivistes, qui paraissent submerger les services de la PJJ : comment traiter ce problème particulier ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Le soutien aux associations locales d'aide aux victimes des violences familiales fait partie intégrante de nos priorités. Le montant du programme 101 consacré à l'aide aux victimes a quadruplé depuis 2011, passant de 1,7 million d'euros à 6 millions d'euros en 2019, puis à 8,1 millions d'euros l'an prochain ; nous mettons en service 1 750 « téléphones grave danger », c'est trente-quatre fois plus qu'en 2011, ces téléphones permettent de mieux répondre aux besoins de terrain, avec des astreintes plus fortes de façon à apporter un soutien. Le sujet est majeur, ces violences sont insupportables, le budget conforte nos moyens.

Il n'y a pas d'associations qui gangrèneraient les structures d'évaluation de la radicalisation, ceux qui interviennent dans ce processus sont des professionnels qui relèvent du ministère de la justice, dans des équipes pluridisciplinaires.

Je veux dire un mot sur la justice pendant l'épidémie de covid-19. Nous avons fait tout notre possible pour que la justice continue malgré ce deuxième confinement, car nous en avons besoin en temps de crise. Nous avons pris toutes les mesures pour protéger les agents du ministère, nous avons aménagé les horaires, veillé aux équipements de protection, à l'accueil des justiciables - les chiffres de contamination sont modestes, et apparaissent en baisse. Au sein des prisons, j'ai tenu à ce que les parloirs pour les familles continuent et nous avons accordé des forfaits téléphoniques. La justice a pris du retard, il y a eu la grève des avocats, le confinement - aujourd'hui les choses se passent bien et j'ai bon espoir que nous reprenions notre marche normale. Nous tentons l'extension de la visioconférence dès que cela est possible, mais un quart seulement des personnels sont équipés. Nous avons pensé à la publicité restreinte, à l'aménagement des audiences. Nous espérons que les choses vont aller de mieux en mieux ; la justice continue son oeuvre, je rends hommage à tous ses personnels, ils ont tenu la barre.

L'inamovibilité des magistrats est un principe essentiel de la justice, une garantie de l'indépendance des magistrats ; mais cela ne signifie pas que les magistrats sont en poste à vie : la durée est strictement limitée pour certaines fonctions, entre sept et dix ans.

Le manque d'attractivité de certains postes est effectivement un problème difficile. Nous avons mis en place un groupe de travail sur le sujet, nous essayons de trouver des solutions.

Je travaille ces jours-ci sur la question des mineurs non accompagnés multirécidivistes. Je dois recevoir les juges pour enfants de la région parisienne chargés de plusieurs dossiers ; nous travaillons avec des pays d'origine comme le Maroc - le problème est effectivement difficile et sensible. Sur le plan strictement budgétaire, les créations d'emplois s'élèvent à 40 ETP d'éducateurs, dont 20 emplois pour les centres éducatifs fermés et 20 emplois dans les cellules de recueil des informations préoccupantes en lien avec les départements ; par ailleurs, 84 ETP seront redéployés pour le renforcement du milieu ouvert.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous avions fait des propositions au Sénat sur la mobilité des magistrats, elles n'ont malheureusement pas prospéré... Monsieur le garde des sceaux, merci pour toutes ces précisions.

La réunion est close à 19 h 40.

Mercredi 18 novembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Désignation de rapporteurs

La commission désigne Mme Catherine Belrhiti rapporteur sur la proposition de loi n° 3430 (A.N., XVe lég.) relative à la répartition des conseillers de l'Assemblée de Guyane entre les sections électorales (sous réserve de sa transmission) (procédure accélérée).

La commission désigne MM. Marc-Philippe Daubresse et Loïc Hervé rapporteurs sur la proposition de loi n° 3452 (A.N., XVe lég.) relative à la sécurité globale (sous réserve de sa transmission) (procédure accélérée).

Vote à distance - Création et désignation des membres d'une mission d'information

M. François-Noël Buffet, président. - Après concertation avec plusieurs de nos collègues membres du bureau de la commission, je propose la création d'une mission d'information sur le vote à distance, qui intègre le vote par correspondance et le vote électronique, dont le rapport serait présenté avant la fin de l'année.

Elle pourrait s'inspirer et poursuivre les travaux menés par nos collègues Philippe Bas et Alain Richard au printemps dernier sur les conséquences de l'épidémie de covid-19 sur les élections alors programmées.

Cette mission d'information serait pluraliste et comprendrait donc un membre de chacun des groupes représentés dans notre commission.

En raison des contraintes de calendrier, je vous propose d'assurer sa présidence et présenter son rapport. Nous consacrerions un dizaine d'heures aux auditions nécessaires à l'accomplissement des travaux de cette mission d'information.

M. Patrick Kanner. - Sur le même sujet, notre groupe a souhaité prendre l'initiative d'une proposition de loi instaurant le vote par correspondance. Son objectif est de réduire le taux d'abstention record désormais constaté.

Conduire les travaux de travaux de cette mission d'information alors que les prochains scrutins sont prévus au printemps prochain nous obligera à rendre ses conclusions très rapidement et notre groupe apportera son concours en ce sens.

M. François-Noël Buffet, président. - Parallèlement, des auditions seront conduites sur certains aspects propres aux élections consulaires, par nos collègues Jacky Deromedi, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte.

La mission conduira ses auditions au cours des semaines des 23 et 30 novembre prochain afin que le rapport d'information soit examiné en commission le 16 décembre 2020.

Sont désignés membres de la mission d'information sur le vote à distance MM. François-Noël Buffet, président et rapporteur, Philippe Bas, Guy Benarroche, Philippe Bonnecarrère, Mme Cécile Cukierman, MM. Éric Kerrouche, Alain Marc, Alain Richard et Jean-Yves Roux.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - J'aborderai successivement, dans le cadre de ce rapport pour avis sur les crédits alloués aux pouvoirs publics par le projet de loi de finances pour 2021, les budgets de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République. Ces crédits sont globalement très stables puisqu'ils s'élèvent à 993,9 millions d'euros, soit une baisse d'environ 0,05 % par rapport à l'année précédente.

Concernant la Présidence de la République, je ferai à nouveau une remarque liminaire : j'ai sollicité un entretien avec le directeur de cabinet de la Présidence de la République, lequel m'avait reçu à trois reprises avant 2019. Il a refusé de me recevoir pour la deuxième année consécutive, ce qui ne me semble pas conforme aux usages.

Les remarques que nous avions faites l'an dernier ont été prises en compte, ce qui montre l'utilité de nos rapports. La dotation annuelle allouée à la Présidence de la République est passée de 100 millions d'euros en 2017 à 103 millions en 2018 et 2019, puis à 105,316 millions en 2020. Pour 2021, la dotation devrait être de 105,3 millions d'euros, soit une très légère baisse de seize mille euros par rapport à l'année précédente, d'autant plus facile à réaliser que le budget annuel est plus élevé de cinq millions d'euros depuis deux ans. Pour ce qui est du contenu du budget de fonctionnement, de très sérieux efforts ont été faits. Les dépenses de personnels, comme les dépenses de déplacements - même si pour ces dernières c'est sans doute lié à la conjoncture sanitaire - sont davantage maitrisées.

Cette maitrise des dépenses doit d'autant plus être soulignée qu'elle n'a pas freiné la nécessaire hausse des dépenses liées à la sécurité. Pratiquement, la fusion entre le Groupe de sécurité de la Présidence de la République (GSPR) et ce qui relevait du commandement militaire a été effectuée. Cette rationalisation est d'autant plus légitime que tous ces personnels sont gérés par les ministères de l'intérieur et de la défense. La hausse des dépenses de sécurité apparaissait d'autant plus nécessaire que les vagues de contestations depuis deux mois contre la France et contre la personne du Président de la République se sont multipliées. Il serait donc irresponsable de ne pas consacrer ces sommes, que je qualifierais même d'indispensables, à la sécurité physique du Chef de l'État et à la protection contre les attaques informatiques.

S'agissant du Conseil constitutionnel, le budget pour 2021 est en baisse en raison de la non-reconduction de la dotation exceptionnelle qui avait été ouverte en 2020 pour assurer le suivi de la première initiative prise dans le cadre du « référendum d'initiative partagée », mécanisme prévu à l'article 11 de la Constitution. Si l'on fait abstraction des 765 000 euros qui ont été nécessaires pour suivre le recueil des soutiens, le budget du Conseil constitutionnel est en réalité presque reconduit à l'identique.

Ce rapport est ainsi l'occasion de revenir sur la rédaction de l'article 11 qui n'est pas satisfaisante. Je soupçonne même que sa rédaction vise volontairement à ne jamais permettre l'application du mécanisme. Je vous en parle d'autant plus librement que j'avais été rapporteur de la loi organique relative à l'article 11 de la Constitution, laquelle est certes parfaitement conforme à notre norme suprême mais ne permet pas, pas plus que le texte constitutionnel en tout cas, de voir un jour le mécanisme aboutir à la tenue d'un référendum : d'abord le seuil exigé de 4,7 millions de soutiens est trop élevé ; ensuite, si ce seuil était par extraordinaire atteint, il n'aurait aucune chance de déboucher sur un référendum, puisqu'il faudrait pour cela qu'aucune des deux assemblées parlementaires n'examine le texte dans un délai de six mois. Autrement dit, il suffit à tout groupe d'une des deux assemblées parlementaires d'utiliser son droit de tirage et d'inscrire le texte à l'ordre du jour d'une chambre pour que le référendum n'ait jamais lieu. Je souhaite donc inscrire dans le rapport qu'on peut, à tout le moins, réfléchir au devenir de ce mécanisme. Le président du Conseil constitutionnel, M. Laurent Fabius, et son secrétaire général, M. Jean Maïa, ont évoqué cette question lorsqu'ils m'ont reçu : ils estiment que le site Internet sur lequel le recueil des soutiens s'opère manque d'ergonomie. Par ailleurs, une réflexion devrait être engagée sur une meilleure publicité autour du mécanisme lorsqu'il est utilisé. La proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris avait tout de même recueilli 1 093 030 soutiens, alors qu'on en a très peu parlé.

Le deuxième point important relatif au Conseil constitutionnel touche au dixième anniversaire de la QPC, à laquelle le Conseil constitutionnel a consacré le dernier hors-série de sa revue « titre VII » le mois dernier : le Conseil constitutionnel souhaite ouvrir, en 2021, le chantier d'un véritable dispositif de suivi de la procédure de QPC à l'échelle nationale, prenant en compte l'ensemble du processus, depuis les premières juridictions saisies jusqu'à lui. Une cellule dédiée au sein du secrétariat général sera constituée pour un coût estimé à 300 000 euros. Je soutiens pleinement une telle initiative. En effet, le Conseil constitutionnel n'est pas le seul acteur à intervenir dans le mécanisme de la QPC : les juridictions des deux ordres juridictionnels, les avocats et bien sûr les justiciables se sont appropriés le mécanisme. Le Conseil souhaite désormais aller plus loin en analysant de manière plus approfondie à cette occasion les caractéristiques au sens large de la QPC : dans quelle mesure les avocats encouragent-ils leurs clients à y recourir ? Existe-t-il des zones géographiques plus enclines à soulever des QPC ? Pourquoi le contentieux en matière fiscale donne-t-il lieu à un nombre de QPC si important alors que le droit du travail, par exemple, entraîne nettement moins de QPC ? Quelle est la typologie des QPC qui « n'atteignent pas » le Conseil constitutionnel ? Il sera particulièrement bienvenu, pour le Conseil constitutionnel, de bénéficier de cette vue d'ensemble de la QPC, le cas échéant pour suggérer au législateur de formuler des propositions.

J'ai également eu l'occasion de m'entretenir avec le président Fabius de la question des irrecevabilités des amendements parlementaires, dont les critères ont varié dans le temps.

Enfin, en janvier et février 2021, la formation de jugement de la Cour de justice de la République (CJR) devrait se réunir pour juger M. Édouard Balladur, ancien premier ministre, et M. François Léotard, ancien ministre de la Défense, dans le volet financier lié à l'attentat de Karachi en 2002. Comme tous les procès devant la CJR, cela devrait entrainer un coût approximatif de 71 500 euros.

Par ailleurs, la volonté de déplacer des différends du terrain de l'opportunité politique vers le terrain judiciaire s'est amplifiée, ce qui conduit à une hausse considérable de l'activité de la CJR. Au 12 novembre 2020, la Cour était saisie de 178 plaintes, dont 113 plaintes ont été déposées en rapport avec la Covid-19 et 13 affaires étaient en cours d'instruction. Pour 2021, la CJR estime à environ 200 000 euros la hausse des frais de justice afférente pour l'année 2021. Cette augmentation sera financée par le report du solde de la dotation non consommée au titre de l'année 2020, report qui a été autorisé par la direction du budget. La CJR est ainsi le seul des pouvoirs publics relevant de la présente mission dont le budget est négativement altéré, au global, par la crise sanitaire et la stabilité de sa dotation pour 2021 n'est possible que grâce à la bonne gestion des années passées.

Je vous propose donc, nonobstant certaines remarques formulées à titre liminaire, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « pouvoirs publics ».

M. Patrick Kanner. - Nous partageons le point de vue de Jean-Pierre Sueur lorsqu'il propose un avis favorable sur l'adoption de ces crédits, par ailleurs très stables.

Je souhaite juste formuler une remarque de forme sur le caractère désobligeant de la non-réception du rapporteur désigné par notre commission par le directeur de cabinet de la Présidence de la république. Chacun connaît le différend qui a conduit à cette situation il y a maintenant plus d'un an et dont le caractère épidermique aurait pu se résoudre à l'occasion d'un tel entretien. Je le regrette et je pense que cette situation mériterait d'être signalée au président du Sénat afin de trouver une issue.

Sur la forme, notre rapporteur, par ailleurs Questeur du Sénat, n'a pas abordé le budget des assemblées parlementaires et de « la Chaine parlementaire ». La dotation des deux assemblées est gelée depuis 2012, ce qui représente un effort considérable. Les deux assemblées parlementaires coûtent au total moins d'un milliard d'euros, ce qui par habitant et en comparaison des autres démocraties est peu élevé. La dotation de « La Chaine parlementaire » est, elle-aussi, stable, alors qu'en parallèle l'audimat ne cesse d'augmenter, cela grâce à des programmes de qualité tant sur Public Sénat que sur LCP-Assemblée nationale.

M. François-Noël Buffet, président. - J'adresserai au nom de notre commission un courrier afin de faire part de notre insatisfaction au regard de cette situation : le rapporteur pour avis au nom de notre commission doit être reçu par le directeur de cabinet du Président de la République s'il le demande. Après tout, il ne fait que son travail.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2021 à la mission « pouvoirs publics ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Justice » - Programme « Administration pénitentiaire » - Examen du rapport pour avis

M. Alain Marc, rapporteur. - En 2021, les crédits du programme consacré à l'administration pénitentiaire représentent le premier poste de dépenses, soit 42%, de la mission « Justice », laquelle dépasse pour la première fois la barre des 10 milliards d'euros.

Les crédits alloués à l'administration pénitentiaire s'inscrivent en forte hausse par rapport à la loi de finances pour 2020, puisqu'ils progressent de 7,8 % et même de 9 % si l'on met de côté les crédits affecté au compte d'affectation spéciale Pensions. À titre de comparaison, la hausse des crédits avait été de seulement 5,6 % en 2020 et de 5,7 % en 2019. Cet effort budgétaire n'est cependant pas excessif compte tenu de l'importance des besoins en matière de personnel, d'entretien des locaux ou de construction de nouvelles places de prisons.

Le projet de budget va permettre de financer les deux priorités de l'administration pénitentiaire : l'augmentation des effectifs avec la création de plus d'un millier d'emplois et la poursuite du programme 15 000, qui vise à livrer 7 000 nouvelles places de prison d'ici à la fin de l'année 2022 et 8 000 autres à l'horizon 2027.

Concernant tout d'abord les créations d'emplois, trois cents vont servir à combler les vacances de postes constatées chez les surveillants pénitentiaires. Le métier de surveillant est peu attractif, ce qui explique que les recrutements soient parfois difficiles et que les vacances de postes demeurent nombreuses. La question de l'attractivité des métiers de la pénitentiaire est d'ailleurs un sujet sur lequel j'aimerais travailler dans les prochains mois. Trois cents agents supplémentaires vont renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). Et plus de 400 créations de postes sont prévues pour constituer les équipes ayant vocation à travailler dans les futurs établissements pénitentiaires. L'attractivité du métier de surveillant pénitentiaire est un sujet qui nous importe car les auditions, cette année, comme l'année dernière ont révélé que le niveau de recrutement des derniers admis aux concours était parfois trop faible. Ce métier n'est donc pas très attractif et nous souhaiterions qu'il le devienne de façon à rehausser le niveau de ceux qui réussissent.

En parallèle, des mesures de revalorisation salariale vont occasionner un surcroît de dépenses de l'ordre de 29 millions d'euros. Certaines résultent de la mise en oeuvre d'accords conclus entre le ministère et les syndicats il y a quelques années, d'autres de mesures nouvelles qui entreront en application l'an prochain.

En ce qui concerne le programme immobilier, je vous rappelle que son objectif est d'abord de réduire la surpopulation carcérale, en construisant de nouvelles maisons d'arrêt, mais aussi de favoriser la réinsertion, en créant des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) et en expérimentant des établissements tournés vers le travail.

En 2021, 340 millions d'euros sont alloués à ce programme, essentiellement pour mener à bien les travaux de construction des 7 000 premières places. Je précise que ce programme de 7 000 places intègre en réalité des programmes engagés avant 2017, comme Paris-La Santé ou Baumettes II à Marseille, ce qui permet opportunément à l'administration pénitentiaire d'afficher que près de 2 000 places ont d'ores-et-déjà été livrées. Actuellement, un total de 654 places est en cours de réalisation, tandis que le marché a été notifié aux entreprises et que les études de conception sont en cours pour 3 450 places supplémentaires. L'an prochain, deux établissements devraient être livrés : le premier à Lutterbach, près de Mulhouse, comportera 520 places, et le deuxième, à Koné, en Nouvelle-Calédonie, qui en comptera 120.

Même si les opérations sont bien engagées, je doute que le calendrier initialement prévu puisse être tenu : l'an dernier, les travaux avaient pris du retard en raison de la difficulté de trouver des terrains pour accueillir les nouvelles constructions - il est vrai que les municipalités comme les riverains ne sont pas toujours enthousiasmés par l'idée d'accueillir un établissement pénitentiaire ; en 2020, les travaux ont été provisoirement interrompus par le premier confinement puis les entreprises ont dû s'habituer aux nouveaux protocoles sanitaires propres au secteur du BTP. Dans ce contexte, l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), en charge du programme, estime que la première tranche de 7 000 places pourrait être livrée au cours du premier semestre 2023.

En complément du programme de construction, une enveloppe de 110 millions d'euros est affectée à l'entretien et à la maintenance des bâtiments, étant précisé que cette enveloppe pourra être abondée en cours d'exercice en fonction de l'avancement des travaux de construction. Je ne saurais trop insister sur l'importance d'un entretien régulier des bâtiments : un manque d'investissement rend nécessaire, à plus long terme, de coûteux travaux de rénovation, tels que ceux conduits par exemple à Fleury-Mérogis. En 2021, l'APIJ prévoit d'élaborer les schémas directeurs de rénovation de deux grands établissements d'Ile-de-France : Fresnes et Poissy.

L'année 2020 a été marquée, comme vous le savez, par une baisse historique de la population carcérale, ce qui conduit à s'interroger sur l'opportunité de poursuivre inchangé le programme de construction de nouvelles places de prison.

Au cours du premier semestre, le nombre de détenus a baissé de 16 % en raison de deux phénomènes liés à la crise sanitaire : d'une part, le ralentissement du fonctionnement des juridictions pénales a conduit à un nombre plus réduit de condamnations ; d'autre part, des mesures exceptionnelles de libération anticipée ont été décidées afin de réduire la densité carcérale. Au 1er juillet, on ne comptait plus que 58 700 détenus, soit un taux d'occupation carcérale inférieur à 100 % pour la première fois depuis trente ans.

Je considère cependant que le programme de construction conserve sa pertinence pour deux raisons principales.

D'abord, on observe depuis quelques mois, avec la reprise de l'activité des juridictions, une remontée rapide du nombre de détenus : le taux d'occupation carcérale est passé de 97 % à 106 % entre le 1er juillet et le 30 septembre 2020. La baisse observée au premier semestre était donc provisoire, et liée à la crise sanitaire.

Ensuite, l'administration pénitentiaire doit tenir compte de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme, de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel, relative à l'exigence de conditions dignes de détention.

Le 30 janvier 2020, la Cour européenne des droits de l'homme a condamné la France en raison des conditions indignes de détention de 32 personnes incarcérées dans six établissements pénitentiaires en métropole et en outre-mer. Le 8 juillet 2020, la chambre criminelle de la Cour de cassation en a tiré les conséquences en énonçant qu'il appartient au juge judiciaire de faire vérifier les allégations de conditions indignes de détention formulées par un détenu, sous réserve que celles-ci soient crédibles, précises, actuelles et personnelles. J'ai interrogé hier le garde des sceaux sur l'opportunité d'élaborer un référentiel pour préciser si les conditions de détention sont dignes ou non. Il a bien sûr évoqué les matelas au sol mais j'imagine qu'il y aura d'autres éléments permettant de constater si les conditions de détention sont dignes ou bien indignes. Enfin, le Conseil constitutionnel a décidé, le 2 octobre dernier, que le code de procédure pénale devrait être modifié, d'ici au 1er mars 2021, afin de garantir aux personnes placées en détention provisoire la possibilité de saisir le juge de conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine, afin qu'il y soit mis fin.

Sans qu'il s'agisse d'un critère exclusif, l'appréciation des conditions de détention tient compte de l'espace personnel dont dispose chaque détenu. Assurer un encellulement individuel constituerait donc une importante avancée au regard de ces exigences jurisprudentielles. Au 1er octobre, le taux d'encellulement individuel s'élevait à 52 %, en progression de dix points par rapport à 2019 en raison de la baisse de la population carcérale. À plus long terme, je crois indispensable de poursuivre le programme de construction de nouvelles places de prison si nous voulons faire augmenter significativement ce taux.

Il nous faut aussi, en parallèle, développer les alternatives à l'incarcération, comme le sursis probatoire, le travail d'intérêt général ou la surveillance électronique. Ces mesures alternatives ne sont pas négligées dans le projet de budget, avec notamment un accent mis sur la surveillance électronique afin de généraliser l'an prochain, sur l'ensemble du territoire, le bracelet anti-rapprochement, destiné à protéger les victimes de violences conjugales.

Je vous proposerai donc d'émettre cette année un avis favorable à l'adoption des crédits de l'administration pénitentiaire. Il faut convenir qu'un effort substantiel est réalisé tant sur les recrutements que sur l'immobilier. Cet effort est pleinement justifié par le retard accumulé et il devra être maintenu dans la durée si nous voulons réellement remettre à niveau notre service public pénitentiaire. Cet avis favorable serait donc un encouragement mâtiné de vigilance et d'une invitation à prolonger cette trajectoire au cours des prochaines années.

M. François-Noël Buffet, président. - L'objet de vos futurs travaux d'information, au titre de rapporteur de ces crédits, pourrait donc être l'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire ?

M. Alain Marc, rapporteur. - Oui, je crois important de travailler sur ce sujet car j'ai été frappé depuis que je travaille sur cet avis budgétaire par le faible niveau de certaines personnes recrutées. Or, pour recruter des personnes de meilleur niveau, il faut retrouver de l'attractivité. Il n'y a pas d'étude qui montrerait une corrélation entre le niveau de recrutement et les dérapages éventuels qui peuvent survenir dans les prisons, mais il me semble, pour avoir connu à titre personnel des surveillants pénitentiaires, que ce phénomène pose problème : il nous faut par conséquent nous saisir de cette question, analyser les causes de ce manque d'attractivité et réfléchir à des mesures de revalorisation.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Lors de son audition, le garde des sceaux nous a indiqué hier qu'il était opposé à la privatisation d'un certain nombre de prestations, par exemple les escortes, piste envisagée dans le Livre blanc de la sécurité intérieure. Il s'agit là d'une prise de position importante à mes yeux.

J'aimerais ajouter que j'ai été surprise de la façon dont le garde des sceaux a semblé considérer que la notion de conditions indignes de détention était au fond assez subjective, sujette à appréciations, comme si finalement les choses n'étaient pas réellement établies.

M. François-Noël Buffet, président. - Je crois que l'idée de définir des critères afin d'objectiver cette réalité est essentielle.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits alloués par le programme « administration pénitentiaire » de la mission justice du projet de loi de finances pour 2021.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Justice » - Programme « Protection judiciaire de la jeunesse » - Examen du rapport pour avis

Mme Maryse Carrère, rapporteur pour avis. - Monsieur le Président, Mes chers collègues, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) représente 9,4 % des crédits de l'ensemble de la mission Justice, moins d'un quart des crédits du programme Administration pénitentiaire et un peu plus d'un quart de ceux du programme Justice judiciaire.

Les missions dévolues à la PJJ, qui assure le suivi de près de 150 000 jeunes chaque année, justifient cependant qu'un examen spécifique de ses crédits et de ses missions soit effectué chaque année par la commission des lois.

Ainsi que nous l'avons décidé, je vous présenterai aujourd'hui une analyse budgétaire des points saillants du budget proposé pour 2021 et vous proposerai un avis sur ces crédits. Nous envisagerons dans un deuxième temps un rapport thématique.

Le projet de loi de finances pour 2021 dote la protection judiciaire de la jeunesse d'un budget de 789,8 millions d'euros (hors pensions), en augmentation de 53,2 millions, soit 7,2 %, par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Cette augmentation particulièrement importante est supérieure à celle des années antérieures (+ 2,3 % en PLF 2020 par rapport à 2019, + 2,85 % en PLF 2019 par rapport à 2018). Elle est à l'aune de celle de l'ensemble de la mission mais doit être soulignée et saluée.

Cette augmentation doit cependant être analysée au regard de l'effet de rattrapage nécessaire à la concrétisation des engagements des années antérieures en matière de création de postes et des enjeux d'adaptation importants auxquels fait face la PJJ, principalement, mais pas uniquement, en lien avec la réforme de l'ordonnance de 1945 relative à la justice des mineurs, dont l'entrée en vigueur est désormais reportée au 31 mars 2021. Lors de son audition devant notre commission hier, le garde des Sceaux a fait part de son optimisme s'agissant de la mise en oeuvre de cette réforme.

Si le projet de budget pour 2021 prévoit de nouvelles créations de postes, la PJJ a souffert au cours des dernières années d'un écart croissant entre le nombre de postes théoriquement ouverts par le budget et une dotation en crédits insuffisante pour recruter effectivement des personnels au sein des différents cadres.

Cet écart s'est accentué au point que, depuis 2019, l'augmentation prévue de postes se trouve limitée afin de réduire l'écart entre le nombre théorique et le nombre réel de postes.

Ainsi, en 2020, le plafond des autorisations d'emplois, initialement fixé à 9141 emplois équivalents temps plein, a été réduit de 23 postes.

Si le nombre de postes de la PJJ a augmenté chaque année entre 2015 et 2019 (plus 400 postes au total), il augmente donc moins que ne pouvaient le laisser supposer les plafonds d'emplois autorisés.

Ces difficultés de création de postes sont à mettre en regard de l'important volet de personnels contractuels auxquels la PJJ doit avoir recours. Ceux-ci constituent près de 19,7 % des effectifs. En 2020, le nombre de postes demandés a été réduit de 86 unités pour tenir compte du recrutement d'éducateurs contractuels « dans le cadre du renforcement de la justice de proximité ». Comme l'a souligné la directrice de la PJJ lors de son audition, le recrutement de personnels contractuels correspond majoritairement à des besoins ponctuels. Cependant je note qu'un volet croissant de ces emplois correspond aux difficultés de recrutements pérennes d'éducateurs, notamment en région parisienne et dans les outre-mer.

En l'état, le budget de la PJJ prévoit la création nette de 40 postes, dont 19 liés à l'ouverture de nouveaux centres éducatifs fermés et 20 emplois pour la participation aux cellules de recueil d'informations préoccupantes (CRIP). Un emploi sera créé pour le suivi des mineurs en milieu ouvert, vers lequel 83 emplois seront par ailleurs redéployés. Les conditions exactes de ce redéploiement ne sont pas encore connues.

Or le renforcement et la formation des équipes d'éducateurs sont essentiels pour permettre la mise en oeuvre du nouveau code de justice pénale des mineurs, comme je l'ai rappelé hier au ministre de la justice lors de son audition par la commission. Comme vous le savez, ce nouveau code, promulgué par voie d'ordonnance en septembre 2019, modifie la procédure de jugement des mineurs, en instituant notamment une césure du procès pénal.

La commission des lois avait constaté en juin dernier que tant les juridictions pour mineurs que les services de la protection judiciaire de la jeunesse ne seraient pas prêts à mettre en oeuvre la réforme à la date initialement prévue. Les développements informatiques ont également pris du retard, de même que le travail de formation des personnels qui doit précéder l'application de la réforme.

La grève des avocats, en début d'année, puis le confinement ont perturbé le fonctionnement des juridictions qui n'ont pas réussi à apurer leurs stocks d'affaires, comme elles l'avaient initialement envisagé. Or cet apurement est indispensable pour éviter que les juridictions ne soient obligées d'appliquer deux procédures en parallèle, ce qui compliquerait grandement leur fonctionnement : la procédure actuellement en vigueur et la procédure nouvelle issue du code de justice pénale des mineurs. Des renforts d'effectifs contractuels semblent devoir être déployés au cours de l'année 2021 pour faire face à cette difficulté.

Il n'est pas sûr que les services de la PJJ et les juridictions pour mineurs soient en état au 31 mars prochain de faire face à l'entrée en vigueur du nouveau code. En effet, le changement de procédure qui est l'un des axes essentiels de la réforme envisagée conduit à une évolution importante des pratiques éducatives, qui devront se concentrer sur une période de six à éventuellement neuf mois après la reconnaissance de la culpabilité du mineur. Or les possibilités de formation des personnels se trouvent limitées depuis début 2020 par la crise sanitaire et le budget formation de la PJJ est pour 2021 en réduction. Le risque d'une mise en oeuvre plus formelle que pratique de la réforme et d'importants temps de transition au cours de l'année 2021 paraît donc réel.

Par ailleurs le Sénat a plusieurs fois insisté sur la nécessité d'un débat parlementaire spécifique pour la ratification de l'ordonnance. La date de celui-ci n'est toujours pas définitivement fixée. Le garde des Sceaux nous a assuré hier que ce débat aurait lieu avant la mise en oeuvre du nouveau code de justice pénale des mineurs.

L'un des axes essentiel du développement de l'activité de la PJJ depuis deux ans est la création des centres éducatifs fermés.

Sur les vingt nouveaux centres éducatifs fermés (CEF) qui doivent être créés, quinze seront confiés au secteur associatif habilité et cinq au service public.

Au moins quatre CEF, dont deux publics, devraient ouvrir en 2021. Ils font partie des cinq projets qui ont une emprise de terrain validée, six autres ayant une emprise identifiée. Neuf projets sont encore sans emprise.

Les services concernés indiquent que l'opposition des populations aux projets d'implantation est dans la plupart des cas responsable des difficultés à valider et à trouver des emprises. La situation est donc similaire à celle des projets de construction de nouvelles places de prison.

La part, hors titre II, des dépenses liées au CEF représente 7 % des dépenses totales liés à la mise en oeuvre des décisions de justice par le secteur public.

Déjà importante au regard du nombre de jeunes placés en leur sein, la part des CEF dans les dépenses de la PJJ est amenée à croître avec la création des vingt nouveaux CEF au cours des prochaines années. Or il m'apparaît que les frais de gestion et d'entretien de ces structures, qui font d'elles la plus coûteuse des formes d'hébergement, ne doivent pas obérer le développement des autres types d'accueil et du secteur ouvert.

La PJJ se trouve par ailleurs confrontée à des difficultés de gouvernance de ces centres et à la gestion de la sortie des jeunes qui y sont placés et qui ne sont pas dans une démarche de réinsertion. L'assimilation du placement en CEF à une peine de prison par les mineurs qui s'y trouvent, et la difficulté parallèle à intégrer des dispositifs de transition et d'insertion dans un milieu fermé, sont facteurs de difficultés dans les prises en charge.

La volonté de la PJJ et cela nous a été confirmé par sa directrice, de diversifier les modes d'accueil est l'un des axes des "états généraux du placement" lancés au début de l'année 2020. L'achèvement des vingt CEF programmés en fera les structures d'hébergement les plus nombreuses et devrait donc permettre de flécher, à l'avenir, davantage de crédits vers les autres types de structures (foyers notamment) après 2022.

Enfin, face aux défis d'adaptation qui sont les siens et dans le cadre de la crise sanitaire actuelle, la PJJ a, comme les autres administrations, lancé un programme d'équipement informatique à la suite du premier confinement de l'année 2020. Les syndicats que j'ai auditionnés ont constaté l'augmentation des dotations des agents en ultra-portables. Ils ont cependant regretté une prise en compte insuffisante des contraintes spécifiques au métier d'éducateur dans ces dotations, comme des possibilités dont ils pourraient disposer pour effectuer du travail à distance.

S'agissant des outils de suivi des jeunes et des logiciels mis à disposition des services de la PJJ mais aussi des magistrats et greffiers, le projet PARCOURS de la PJJ doit permettre progressivement à partir de 2021 d'assurer le suivi de tous les mineurs qui lui sont confiés, et la recension de tous les actes pris à leur égard.

Outre un suivi plus précis et efficace des jeunes, ce programme doit permettre d'avoir une image exacte de leur parcours et de l'efficacité des mesures prises, notamment pour éviter les récidives.

Ce programme doit aussi permettre de mieux suivre deux populations particulièrement fragiles, les mineurs étrangers isolés et les jeunes majeurs, ces derniers représentant 26 % des jeunes suivis.

Le projet PARCOURS devait faire l'objet d'une première version en 2020. Il apparaît cependant qu'il sera plutôt en déploiement à partir de la fin du premier trimestre 2021, période prévue pour la mise en oeuvre du nouveau code de justice pénale des mineurs. L'appropriation de cet outil par les services devra donc s'effectuer dans un contexte de changement des pratiques et dans un temps très court.

La PJJ fait donc face à des défis importants auxquels l'augmentation très importante de son budget permet partiellement de répondre. Il nous faudra suivre avec attention les différents dossiers que j'ai évoqués devant vous.

Pour l'heure, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 182.

Je vous remercie.

M. Alain Marc. - Madame la rapporteur, pourriez-vous nous préciser le nombre de jeunes par CEF en moyenne et le taux d'encadrement ? Il semble que dans certains cas l'encadrement ne soit pas suffisamment rigoureux, j'ai l'exemple d'un maire qui a dû faire intervenir la gendarmerie en raison de troubles à l'ordre public causés par les jeunes d'un CEF installés temporairement devant une maison de retraite.

Autre sujet que je souhaitais évoquer : les mineurs étrangers non accompagnés dits MNA. Le coût de leur suivi représente entre 5 et 6 millions d'euros par an pour les départements et le remboursement par l'État est beaucoup plus faible. Pouvez-vous nous dire si le nombre de MNA sur le territoire est en diminution ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je souscris aux conclusions de notre rapporteur. J'insiste sur la future loi de ratification de l'ordonnance instituant le nouveau code de justice pénale des mineurs. Lors de son audition devant notre commission hier, le ministre nous a confirmé qu'il souhaitait un débat complet devant le Parlement au moment de la ratification des ordonnances, qui ne serait donc pas seulement formelle. J'en prends acte. Monsieur le Président, je forme le voeu que l'ordre du jour du Sénat y consacre le temps nécessaire.

M. Hussein Bourgi. - Je remercie et rejoins Madame Carrère. J'ai interrogé hier le garde des Sceaux sur ce sujet des MNA. Il ne m'a pas paru saisir la mesure du problème. Or la délinquance de MNA qui flambe dans certains quartiers est une réalité.

Les départements accompagnent très volontiers les mineurs, c'est leur vocation.

Mais il faut savoir qu'une minorité de MNA sèment la panique dans certaines grandes villes. Malheureusement la PJJ et les services de l'État sont totalement absents. L'État se défausse sur les départements ou alors choisit de sous-traiter la gestion des CEF à des associations, ce qui ne me semble pas satisfaisant. J'ai par exemple connaissance de cas de MNA ayant fugué d'un CEF, et que les associations gestionnaires n'ont jamais déclaré. Dans mon département, la moitié des faits divers sont causés par des MNA. Je suggère donc que nous nous penchions sérieusement sur ce sujet qui constitue à la fois un problème budgétaire et d'ordre public.

M. François-Noël Buffet. - Nous avons justement pour projet de créer un groupe de travail commun avec la commission des affaires sociales sur la question des mineurs étrangers non accompagnés.

Mme Valérie Boyer. - Je considère sur ces sujets que le Gouvernement nous met devant le fait accompli. Je souscris à ce que mon collègue Bourgi vient de dire. À Marseille presque mille MNA sont arrivés en deux ans. Sur des sujets aussi sensibles nous ne sommes pas là pour commenter les décrets que le Gouvernement veut prendre. Nos départements sont en difficulté financière : le coût de prise en charge des MNA est de 55 000 euros par an et, dans 60 % des cas, ils ne sont, en réalité, pas mineurs. Il s'agit donc d'un détournement de la loi.

Je m'interroge aussi sur l'accès à la nationalité française : combien de MNA deviennent français et, ensuite, combien procèdent à un regroupement familial ? La loi du 10 septembre 2018 portée par Gérard Collomb a élargi les possibilités de regroupement familial. Ainsi, certains réseaux utilisent des faux mineurs pour permettre à toute une famille de s'établir sur le territoire français indûment.

Face à ces abus, les départements n'ont plus les moyens de protéger les mineurs à qui ils doivent cette protection. Je souhaiterais que le Gouvernement puisse nous communiquer des statistiques sur la délinquance des MNA et leur accès à la nationalité française, y compris lorsqu'ils ont un casier judiciaire.

Le Parlement a pleinement son rôle à jouer sur cette question qui intéresse beaucoup les français.

Mme Marie Mercier. - Pour contribuer au débat, dans mon département le CEF n'a pas fonctionné et a fermé mais je me rappelle de notre visite du CEF de Savigny-sur-Orge qui était un exemple de réussite, notamment grâce à la qualité des dirigeants et la volonté du personnel encadrant. Ce sont des qualités essentielles pour ces jeunes souvent abandonnés par leur famille.

M. François Bonhomme. - Peut-on placer un jeune MNA en CEF ? Je me pose également les mêmes questions qu'Alain Marc sur le nombre moyen de jeunes par CEF et le taux d'encadrement.

M. François-Noël Buffet. - Il est possible de placer les MNA en CEF puisque c'est la minorité qui est protégée.

M. François Bonhomme. - Sur le plan statistique, je rappelle que le ministère de la justice évalue à 20 000 le nombre de MNA alors qu'ils sont en réalité 40 000.

M. Jean-Yves Leconte. - Laisser penser que tout enfant étranger mineur obtient la nationalité française n'est pas acceptable.

M. François-Noël Buffet. - N'ouvrons pas dès à présent le débat sur l'immigration : nous aurons l'occasion d'en parler la semaine prochaine à l'occasion de l'avis budgétaire sur le sujet.

M. Jean-Yves Leconte. - Le sujet majeur c'est l'investissement de l'aide sociale à l'enfance (ASE) pour ces mineurs et leur suivi une fois qu'ils ont atteint la majorité.

Nous ne pouvons pas aborder ces sujets de manière caricaturale.

M. Philippe Bas. - Je remercie Maryse Carrère de son exposé lucide.

Le sujet dont nous parlons est un débat récurrent aux multiples dimensions.

Je remercie le président François-Noël Buffet du lancement de ce travail commun avec la commission des affaires sociales : il est nécessaire pour appréhender la question des mineurs étrangers non accompagnés ou MNA, qu'on appellait autrefois les mineurs isolés étrangers.

Il est du devoir des départements de prendre en charge des mineurs qui se trouvent sans parents. Le président du conseil départemental exerce, dans ce cas, l'autorité parentale.

Mais si l'on veut avoir une approche solidaire et fraternelle de l'accueil des mineurs qu'ils soient étrangers ou français, encore faut-il qu'il soit possible de lutter contre les abus.

Peu de gens le savent, mais quand les centres sociaux des départements sont saturés, les mineurs sont placés à l'hôtel ce qui occasionne des coûts très importants de l'ordre 3000 euros par mois et par enfant, sans qu'un accompagnement satisfaisant puisse être proposé.

Or, beaucoup de ces jeunes qui se déclarent mineurs ne le sont pas, il s'agit d'adultes entrés en France via des filières d'immigration irrégulières. Force est de constater que le régime français permet en dissimulant son âge de rentrer sur le territoire et de bénéficier d'un accompagnement.

Je voudrais souligner que la législation telle qu'elle a été modifiée au cours du précédent quinquennat est trop restrictive sur les conditions de détermination de l'âge. Le groupe de travail pourrait nous proposer de revoir la législation sur ce point.

Cela me semble un point essentiel pour consacrer à ceux qui en ont réellement besoin l'aide des départements.

Il existe d'ailleurs actuellement un problème d'équité entre départements puisque ceux qui ont une politique ferme ont résolu ce problème en refusant l'accueil des faux MNA une fois la majorité déterminée, alors que d'autres départements peinent à le faire et concentrent donc l'accueil d'un nombre plus importants de MNA.

J'espère que les conclusions de ce rapport nous parviendront rapidement pour concilier humanité dans l'accueil des vrais mineurs et fermeté dans la lutte contre les filières d'immigration clandestine.

M. Alain Richard. - Il me semble important d'analyser plus globalement le phénomène des mineurs allégués isolés au sein de l'espace Schengen, pour évaluer s'il y a une attractivité plus forte en France qu'ailleurs et pourquoi.

Mme Maryse Carrère. - Chers collègues je vous remercie pour ces échanges, je répondrai aux questions qui concernent les missions de la PJJ et laisserai le président répondre aux questions d'ordre général.

Pour les MNA, la PJJ s'occupe de la répartition par départements en fonction de la clef de répartition fixée chaque année par décret.

Je rappelle qu'un CEF est un lieu d'enfermement. C'est la dernière alternative avant la prison. En réponse aux questions de MM. Marc et Bonhomme, il y a en principe 12 places de mineurs par CEF, actuellement c'est plutôt 10 car ces structures sont occupées à 80%. Il y a 26 encadrants pour 12 mineurs en moyenne.

Sur la délinquance des MNA, si ce sujet est bien réel, il ne représente pas la majorité des MNA.

Sur les 40 000 MNA présents en France selon l'association des départements de France, une minorité a sombré dans la délinquance. Les MNA représentent toutefois la majorité des mineurs incarcérés. Cela pose problème car il y a moins de suivi éducatif. Comme le disait le président, je confirme que des MNA sont placés en CEF.

Madame Boyer, Monsieur Bourgi, sans répondre à toutes vos interrogations, je pense que ce taux de délinquance est dû à l'emprise des réseaux clandestins par lesquels ces jeunes arrivent.

Je dois dire toutefois que la PJJ est très impliquée sur la problématique des MNA.

Comme vous l'indiquiez Madame Mercier, la qualité des équipes des CEF est essentielle dans la réussite des jeunes et nous sommes conscients des écarts qu'il peut exister entre les différents CEF. La PJJ rencontre des difficultés de recrutement, elle doit faire appel à des contractuels remplaçants ce qui n'est pas toujours idéal et peut expliquer les marges de progression qui existent encore.

Je précise pour MM. Bas et Richard qui évoquaient les travaux de contrôle à venir qu'une mission à l'Assemblée nationale travaille en ce moment sur le sujet de la délinquance des MNA.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je souhaite que notre commission n'oublie pas les territoires d'outre-mer. On parle beaucoup des MNA dans l'hexagone, mais à Mayotte ce sont des milliers de jeunes qui sont concernés. Beaucoup sont livrés à la prostitution ou tombent dans la délinquance. N'oublions pas ces territoires déjà très en difficulté.

M. François-Noël Buffet. - Chers collègues, je vous indique de nouveau que nous pourrons reparler de ces sujets la semaine prochaine, dans le cadre plus adapté du rapport pour avis sur le budget de l'immigration.

Sur le fond chacun sait qu'il existe un grand nombre de filières et de réseaux qui organisent le transfert vers le territoire métropolitain de MNA par les pays du Maghreb. Il y a quelques années les centres d'hébergement du sud de la France avaient constaté des arrivées massives. Je m'étais moi-même rendu avec le Président Larcher dans les villes de Médina et Tanger, zones de départ connues vers la France. Nous étions également allés à Gap, dans les Hautes-Alpes. À l'époque, aucun outil de suivi n'existait au niveau national. Dès lors, un jeune reconnu majeur par un département pouvait ensuite se présenter dans un autre département, sans que ce dernier ne puisse détecter la fraude. Ce problème a été résolu à l'initiative du Sénat avec la mise en place d'un fichier unique des mineurs isolés de façon à éviter un « tour de piste » frauduleux des départements. La question du lien entre les MNA et la délinquance est posée. Nous entendons la semaine prochaine le ministre de l'intérieur, ce sera l'occasion de l'interroger sur ce sujet.

Je vous propose également d'interroger nos services pour avoir une analyse de droit comparé sur le cadre juridique applicable aux MNA au sein de l'espace Schengen. Nous avons besoin de connaître ces éléments objectifs et de disposer de statistiques pour apporter des réponses.

Je voudrais finir sur une note positive. Je me souviens être allé dans un centre d'hébergement de jeunes mineurs géré par la Croix-Rouge à Taverny. Il y a aussi des enfants accueillis par la France et qui s'en sortent et, en général, les préfectures instruisent les dossiers en amont de la majorité pour accorder des titres de séjour avant de passer à l'étape de l'acquisition de la nationalité. Il faut, à mon sens, conserver les points positifs et lutter contre les filières frauduleuses.

La commission émet un avis favorable aux crédits du programme 182, protection judiciaire de la jeunesse.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Administration générale et territoriale de l'État » - Examen du rapport pour avis

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis. - Il me revient aujourd'hui de vous présenter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021.

Cette mission, pilotée par le ministère de l'intérieur, poursuit trois objectifs : garantir aux citoyens l'exercice de leurs droits dans le domaine des libertés publiques, assurer la continuité de l'État sur l'ensemble du territoire et mettre en oeuvre au niveau local les politiques publiques nationales.

Si les crédits de la mission prévus par la loi de finances pour 2021, qui s'élèvent à 4,2 milliards d'euros, sont en légère hausse par rapport à l'année dernière, leur augmentation cache une évolution très hétérogène selon les programmes.

D'une part, les crédits consacrés au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », auquel sont rattachés les moyens du pilotage des fonctions support et de la gestion des affaires juridiques et contentieuses du ministère, sont en légère augmentation pour permettre la poursuite des réformes engagées en 2020. Il s'agit principalement de la montée en puissance de la direction du numérique, créée en 2020 et qui accompagne le mouvement de dématérialisation des démarches administratives et le développement de grands projets numériques comme le déploiement de la carte nationale d'identité électronique prévu pour l'année prochaine.

D'autre part, le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative », dont les crédits financent l'exercice des droits des citoyens dans le domaine des élections, de la vie associative et de la liberté religieuse, enregistre une hausse spectaculaire de plus de 80 % de ses crédits pour financer les élections départementales, régionales et territoriales prévues en 2021.

Cette augmentation s'explique à la fois par le nombre traditionnellement élevé de candidats aux élections départementales et les modalités particulières d'organisation des scrutins en période de crise sanitaire. Le coût du déploiement du protocole sanitaire dans les 140 000 bureaux de vote est ainsi estimé à 25 millions d'euros pour 2021.

Notons cependant que les crédits du programme 232, déjà en forte augmentation par rapport à 2020, devront être revus à la hausse en cas de report des élections. M. Jean-Louis Debré, dans son rapport remis au Premier ministre vendredi dernier, préconise en effet le report des élections au mois de juin 2021 et la mise en place de mesures comme la majoration du plafond des dépenses de propagande, le doublement du format des professions de foi ou le développement du vote par correspondance. Ces mesures, qui n'ont pas été budgétées, font peser de nombreuses incertitudes sur le coût réel du programme. C'est en effet au législateur, comme vous le savez, que reviendra la décision du report des élections.

Quant au programme 354 « Administration territoriale de l'État », qui comprend notamment les moyens des préfectures, des sous-préfectures et des directions départementales interministérielles, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit une stabilisation globale de ses moyens qui diminuent de 3,7 % en autorisations d'engagement et augmentent de 1,7 % en crédits de paiement. C'est sur ce programme, qui supporte la majorité des crédits de la mission, que je m'attarderai.

Alors que le Premier ministre nous a annoncé dans sa déclaration de politique générale, le 16 juillet dernier, que les moyens de l'État seraient « confortés dans leur action quotidienne », force est de constater que la réforme de l'organisation territoriale de l'État se fera à moyens constants. Les annonces gouvernementales ont permis de reporter sur l'administration centrale les diminutions d'effectifs prévues au sein de l'administration déconcentrée. Mais le projet de loi de finances ne prévoit pas de véritable renforcement de la présence de l'État dans les territoires.

Certes, nous ne pouvons que saluer cette respiration salutaire, mais celle-ci n'est pas suffisante pour garantir aux services mis à mal par des années de réformes administratives et de diminution des effectifs les moyens de mener leur action.

Après la révision générale des politiques publiques (RGPP) et le plan préfectures nouvelle génération (PPNG) qui s'est achevé l'année dernière, le Gouvernement nous annonce déjà une nouvelle réforme de l'organisation territoriale, sans avoir pu dresser le bilan des précédentes réorganisations qui ont entraîné, depuis 2008, la suppression de 5 000 postes, soit 25 % des effectifs !

Loin de renforcer les moyens de l'administration, la première étape de la réforme de l'organisation territoriale de l'État s'inscrit dans la continuité de la rationalisation des moyens avec la création des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles prévue au 1er janvier 2021. Cette mesure a vocation à mutualiser les fonctions support de l'administration territoriale. L'objectif d'une telle mesure est de créer une culture de travail commune et de générer des économies. Cependant, des interrogations subsistent sur le calendrier, les gains attendus et les conséquences d'une telle réforme sur les agents concernés. Le ministère de l'intérieur nous a par exemple indiqué, en audition, qu'il ne serait pas en mesure d'assurer le versement des payes des agents au 1er janvier 2021 qui sera donc géré par les ministères d'origine.

Budgétairement, la création des secrétariats généraux communs se traduit par une augmentation de 2,5 % des équivalents temps plein travaillé (ETPT) du programme qui s'explique entièrement par des transferts entrants provenant d'autres ministères. Le projet de loi de finances pour 2021 ne prévoit donc aucune création d'emplois pour accompagner le renforcement de l'administration territoriale. Ceci est d'autant plus regrettable qu'un effort de 231 ETP reste à fournir pour atteindre les objectifs fixés par le plan préfectures nouvelle génération pour le renforcement des missions prioritaires.

Cette stagnation des moyens est particulièrement problématique à l'heure où, pour faire face à l'épidémie de covid-19, la présence de l'État dans les territoires aux côtés des citoyens et des élus locaux est plus que jamais nécessaire.

Si je salue la réactivité des administrations de l'État qui ont su rapidement mettre en place des schémas d'accueil des usagers en nombre restreint et développer le télétravail, conformément au plan de continuité de l'activité, je note que certaines préfectures et sous-préfectures sont démunies face à l'accroissement des sollicitations et à la désorganisation des services générés par la crise sanitaire.

En matière de contrôle de légalité, par exemple, le taux de contrôle des actes prioritaires a chuté à 74 % au premier semestre 2020, soit 17 % de moins qu'au premier semestre 2019. Faute d'effectifs suffisants, les prévisions ont été revues à la baisse jusqu'en 2023, alors qu'il s'agit pourtant d'une mission prioritaire.

Durant le confinement, les services en charge de la délivrance des documents de séjour ont fermé leurs portes, ce qui a entraîné une hausse du stock de demandes, en partie limitée par la prolongation de la durée de validité des documents de séjour. De même, le stock de demandes de titres sécurisés (permis de conduire, passeports, etc.) a augmenté du fait du ralentissement de l'activité.

La stagnation des moyens humains et financiers consacrés au programme 354, qui intervient après plusieurs années de coupes budgétaires drastiques, n'est donc pas suffisante pour permettre un véritable renforcement de l'administration territoriale de l'État.

Même si, vous l'aurez compris, chers collègues, je considère que le niveau des crédits proposés en loi de finances pour 2021 pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est insuffisant, je vous propose de réserver le vote sur l'adoption de ces crédits en attendant l'audition budgétaire du ministre de l'intérieur.

M. Mathieu Darnaud. - La mission de suivi de la covid-19 menée par la commission des lois a permis de mettre en lumière le besoin impérieux de renforcer les moyens de l'administration territoriale de l'État pour lui permettre de faire preuve d'autant d'agilité dans la gestion de crise que les collectivités territoriales. Nous constatons aujourd'hui qu'au-delà des annonces du Gouvernement, aucune mesure concrète n'a été prise en ce sens.

Tous les élus locaux réclament un État conseil, pas juste un État censeur. Or, les sous-préfectures que nous avons visitées dans le cadre de la mission de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale n'ont manifestement plus la capacité d'accompagner les collectivités territoriales. On ne peut que déplorer le manque de moyens humains et financiers prévus par la loi de finances pour 2021, alors que le contexte actuel plaide pour un renforcement de l'administration territoriale de l'État.

M. Éric Kerrouche. - L'État met l'accent sur la dématérialisation des procédures, notamment dans les préfectures. Nous ne pouvons que reconnaître les apports positifs des évolutions technologiques. Pour autant, il convient d'être particulièrement vigilant face au problème de l'isolement numérique. Le Défenseur des droits et, plus récemment, la mission d'information du Sénat sur la lutte contre l'illectronisme l'ont rappelé à plusieurs reprises : la dématérialisation ne doit pas être totale. Elle n'est efficace qu'à condition de mobiliser les économies générées pour renforcer l'accessibilité des services publics aux citoyens les plus fragiles.

Je rejoins la position de la rapporteure qui plaide pour une action de proximité renforcée qui fait défaut aujourd'hui. L'État ne peut plus se permettre d'être « touche à tout », il doit se concentrer sur son action territoriale. Or, les réformes successives se sont concentrées sur la dématérialisation des procédures, qui est vécue comme un abandon de l'État dans les territoires peu denses.

Cette année, comme les années précédentes, la doctrine territoriale de l'État porte à confusion. Certes, la stabilisation des effectifs de l'administration territoriale est un signe positif, mais les réformes administratives et comptables continuent de se succéder sans redéfinition de la politique territoriale de l'État. Celui-ci, faute de moyens, s'appuie de plus en plus sur les collectivités territoriales, à l'image du déploiement du réseau des maisons France Services. En effet, sur les 856 Maisons France services labellisées, 543 sont portées par les collectivités territoriales. Ajoutons à cela que l'État ne respecte pas lui-même les obligations qu'il fixe, à savoir l'affectation de 2 ETP au minimum dans chaque Maison France services.

En outre, l'affectation de 30 équivalents temps plein seulement à l'Agence nationale de cohésion des territoires est insuffisante compte tenu des besoins des collectivités territoriales en matière ingénierie.

Concernant les crédits du programme 232, je rappelle que notre groupe réclame depuis plusieurs années leur augmentation. En 2020, nous avions proposé une augmentation des crédits dans le contexte du lancement de la proposition de référendum d'initiative partagée sur les aérodromes de Paris. Pour l'année 2021, il est à prévoir une nouvelle augmentation des moyens consacrés à ce programme, notamment dans la perspective d'une éventuelle adaptation des modalités de vote. J'attire d'ailleurs votre attention sur le fait que l'Écosse a profondément modifié son droit électoral hier en adoptant le vote par correspondance et le vote anticipé. Nous pouvons espérer que la France en fera de même.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis. - Ce n'est pas comparable !

Mme Françoise Gatel. - Nos échanges sur la question de l'administration territoriale de l'État ressemblent à une complainte : nous faisons toujours les mêmes constats. La dématérialisation est certes souhaitable, mais elle ne sert pas les citoyens les plus fragiles ni les petites collectivités territoriales car elle ne s'accompagne pas d'un allègement des procédures, notamment en matière d'urbanisme.

Nous continuons également à nous interroger sur la cohérence de l'État. Le principe d'une République une et indivisible se heurte à la multiplication des satellites que sont les agences régionales de santé, le réseau de la direction générale des finances publiques et les rectorats qui ne sont pas l'autorité des préfets. Certaines directions, comme les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement, prétendent même faire la loi à la place du législateur !

Ce manque de cohérence se retrouve dans la stratégie de l'État en matière d'ingénierie. L'État nous annonce un renforcement de son soutien aux collectivités en la matière grâce à la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires. Certes, mais cette structure continue à favoriser un modèle d'ingénierie verticale qui s'appuie sur des appels à projets auxquels les petites collectivités territoriales ne peuvent pas répondre, faute de ressources humaines et financières suffisantes. Le système des appels à projets, qui met en concurrence les collectivités territoriales entre elles, est vécu par les élus locaux comme une loterie.

Nous constatons donc, à nouveau, que les moyens déployés par l'État pourraient être optimisés par une mise en cohérence de l'action de l'État dans les territoires.

M. André Reichardt. - De plus en plus de collectivités territoriales remplissent les missions qui sont dévolues à l'État, ce qui entraîne une multiplication des doublons administratifs. Les élus locaux ne peuvent pas se plaindre du manque d'initiative de l'État s'ils se tournent d'abord vers d'autres niveaux de collectivités territoriales pour résoudre leurs problèmes. À titre d'exemple, dans le Bas-Rhin, jusqu'à récemment, une dizaine d'agents de l'État assuraient des services de conseil auprès de filiales françaises d'entreprises allemandes, alors que c'est le rôle des chambres de commerce et d'industrie.

Il me semble donc que le budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ne permet pas de comprendre la présence des services publics sur le territoire car il ne prend pas en compte les moyens mobilisés par les collectivités territoriales. Madame la rapporteure, au cours de vos travaux, avez-vous pu appréhender ce phénomène de doublons administratifs ?

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis. - Je rejoins la position de Mme Gatel sur le manque de cohérence de l'action de l'État. Les problèmes de coordination entre les préfets, les agences régionales de santé et les rectorats durant la crise sanitaire ont particulièrement illustré ce phénomène.

Même si je ne conteste pas la réalité des doublons administratifs, il me semble que le véritable problème, à l'heure actuelle, est le manque de moyens alloués à l'administration territoriale de l'État. Certaines sous-préfectures sont devenues des navires perdus de la République ! Les citoyens et les élus locaux ont besoin d'un État qui les accompagne dans leurs prises de décision. Ceci est d'autant plus vrai que plus d'un tiers des maires élus l'année dernière exercent cette fonction pour la première fois.

Concernant le vote par correspondance, je répondrai à M. Kerrouche que comparaison n'est pas toujours raison. Le ministère de l'intérieur m'a alertée en audition sur le changement profond de paradigme qu'impliquerait le déploiement du vote par correspondance en France.

M. François-Noël Buffet. - Dans la mesure où nous auditionnerons le ministre de l'intérieur, responsable de cette mission, mercredi prochain, je vous propose de réserver le vote de la commission jusqu'à cette date.

La commission réserve son avis sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans l'attente de l'audition du ministre de l'intérieur.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budgets annexes « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Le budget de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », est composé de trois programmes cette année. Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », dont le budget s'élève dans le projet de loi de finances pour 2021 à 710 millions d'euros, est en hausse de 2,8 % et ses effectifs en diminution de 132 équivalents temps plein travaillé (ETPT). La moitié de ces crédits est affectée à la coordination de la sécurité et de la défense. Le programme 308 « Protection des droits et des libertés », en hausse de 2,3 %, atteindra 103 millions d'euros et verra ses effectifs croître de 26 ETPT. Ce programme comprend notamment les budgets du CSA à hauteur de 37 millions d'euros, du Défenseur des droits, 22 millions, de la CNIL, 20 millions et de la HATVP, 7 millions. Les autres budgets sont inférieurs. Figure cette année dans la mission un nouveau programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne », avec 126 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 47 millions d'euros de crédits de paiement. Il financera le soutien logistique à la présidence française du Conseil de l'Union européenne durant le 1er semestre 2022.

Globalement, l'exécution de cette mission a été impactée cette année par la crise sanitaire. Des frais de déplacement ou de formation qui n'ont pu se concrétiser ont permis l'équipement en informatique nomade.

La diminution des emplois du programme 129 n'est qu'un trompe-l'oeil. C'est la conséquence du rattachement au programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de 230 ETPT qui restent cependant mis à disposition du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » connaît cette année, en raison de la crise économique, une diminution de ses recettes issues de la publication d'annonces légales et de la vente de publications et abonnements. Il devrait cependant atteindre l'équilibre. La DILA a déployé en septembre 2020 la nouvelle version de Légifrance qui a soulevé beaucoup de critiques. En se voulant plus accessible au grand public, Légifrance ne doit pas rendre plus complexes les recherches effectuées par les professionnels du droit. Parmi les autres projets en cours de la DILA, on peut noter la mise en place d'un système interministériel de gestion des amendements législatifs, SIGNALE, ou la refonte complète de la démarche en ligne d'inscription sur les listes électorales, DILE.

Dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », des efforts significatifs sont faits en matière de sécurité, ce qui est impératif avec la multiplication cette année des visioconférences et du travail à distance qui ne sont pas sans risque sur le plan de la sécurité informatique. L'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) sera dotée de 50 emplois supplémentaires ainsi que des moyens pour mener à bien l'ouverture d'une antenne à Rennes, et participer au cyber-campus qui devrait voir le jour à l'automne 2021 en région parisienne. Sur ces 50 ETPT, 10 seront reversés par l'Agence à l'OSIIC, opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés, chargé notamment de sécuriser les communications du Président de la République et du Gouvernement.

Concernant le programme 308, je déplore que la nomination de Dominique Simonnot, en qualité de Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, soit intervenue au terme d'une vacance de près de trois mois après la fin du mandat d'Adeline Hazan. C'est regrettable en cette période d'état d'urgence sanitaire. Je note aussi que Dominique Simonnot et Claire Hédon, nouvelle Défenseure des droits, sont des militantes dont l'engagement est incontestable mais qui sont peu rompues aux relations avec l'administration, en particulier lors des arbitrages budgétaires.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) a obtenu par mesure de gestion en 2020 ce que la commission des lois avait demandé par amendement au projet de loi de finances pour 2020, amendement auquel le Gouvernement s'est opposé et qui n'a pas été adopté. La HATVP a obtenu une partie des effectifs et moyens de la commission de déontologie de la fonction publique dont elle a repris partiellement les missions au 1er février 2020.

Vous vous souvenez que nous avons voté en mars 2020 la prorogation, jusqu'au 25 janvier 2021, du mandat des membres d'HADOPI expirant le 30 juin 2020, dont celui du président. Il s'agissait de pérenniser le collège de la Haute autorité jusqu'à sa fusion avec le CSA qui devait figurer dans le projet de loi audiovisuelle annoncé pour 2020. Or, nous ne voyons pas ce texte arriver et la question va de nouveau se poser en janvier prochain. Par ailleurs, je réitère les réserves que j'ai déjà eu l'occasion d'émettre s'agissant du pouvoir de sanction du CSA. L'annulation par le Conseil d'État en juin 2018 de la privation de recettes publicitaires prononcée par le CSA à l'encontre de la chaîne C8 a conduit l'État à prendre en charge le préjudice qu'il en est résulté pour la chaîne, soit 1,1 million d'euros. Ce type de sanction qui, contrairement à l'amende, implique une prise en charge par l'État en cas d'annulation, ne me semble pas compatible avec le statut d'autorité publique indépendante du CSA.

Je veux saluer l'engagement de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) confrontée à des difficultés dans l'exécution de sa mission dans la mesure où, pour des raisons de sécurité, le travail à distance n'a pas été possible. Néanmoins, la commission a toujours rendu au Premier ministre, dans les délais requis, son avis sur une demande d'autorisation d'une technique de renseignement.

Je veux rappeler un principe pour lequel je me bats depuis plusieurs années qui est la fin des mises à disposition au bénéfice des autorités administratives, afin de préserver leur indépendance. Seule désormais la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) en dispose, ce qui semble lui convenir afin de recruter des profils particuliers.

La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) disposera de 20 postes supplémentaires en 2021, ce qui me paraît justifié dans un contexte d'accélération de la numérisation de la société. Les plaintes adressées le plus souvent par des particuliers pour signaler le non-respect du règlement général sur la protection des données (RGPD) sont en hausse de 30 % chaque année. La CNIL doit avoir les moyens de faire face à cette gestion quotidienne des plaintes mais aussi de réfléchir à des sujets de fond comme la biométrie, les données de santé ou l'intelligence artificielle.

Je suis favorable à l'adoption des crédits de cette mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative », sous quelques réserves. Certains choix budgétaires me paraissent critiquables. Les dépenses du Service d'information du Gouvernement ont dépassé en 2020 les prévisions en raison de la crise sanitaire et le Gouvernement a créé un haut-commissariat au plan, doté de 12 ETPT. Dans le même temps, sous prétexte de rationalisation, il a rattaché la MIVILUDES au comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR). Je m'interroge aussi sur la place du Haut conseil pour le climat alors que figure, dans le projet de réforme du Conseil économique, social et environnemental, en cours d'examen au Parlement, un principe de subrogation au profit du CESE. Il existe également un problème de sincérité budgétaire car figurent dans la nouvelle mission « Plan de relance » des crédits destinés à la sécurité numérique qui auraient dû figurer dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

M. Alain Richard. - Les autorités administratives indépendantes sont des autorités de l'État, il est donc normal que leurs décisions, prises au nom de l'État, soient soumises au juge administratif.

Mme Laurence Harribey. - Nous sommes, au groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, favorables à l'adoption de ces crédits. Il est vrai que le périmètre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » est mouvant, ce qui est compréhensible car l'action du Gouvernement doit s'adapter. Nous sommes favorables au renforcement des effectifs de l'ANSSI sachant que son directeur, Guillaume Poupard, a estimé il y a quelques années ses besoins en personnels à 750 ETPT. La difficulté reste de trouver ces compétences. La participation à un futur cyber-campus est une bonne réponse. La création d'une antenne à Rennes nous semble intéressante.

Nous constatons aussi une dispersion des crédits qui peut nuire à la lisibilité. Est créé un programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne » et dans le même temps, le secrétariat général aux affaires européennes bénéficie, temporairement, de 10 ETPT supplémentaires afin de constituer l'équipe éditoriale du site internet dédié à la présidence française de l'UE.

J'insisterai moi aussi sur les prétendues rationalisations qui sont opérées. On supprime de petits organismes mais on en crée d'autres. Avec le transfert de la MIVILUDES au CIPDR, on confond les enjeux.

La CNIL sera dotée de postes supplémentaires justifiés par la démultiplication des saisines passées de 5 800 en 2014 à 14 000 en 2019.

M. François-Noël Buffet, président. - L'audition de la CNIL par la commission des lois serait fort utile pour évoquer ces problématiques.

Il est exact que les recrutements à l'ANSSI sont difficiles en raison des rémunérations proposées. La concurrence est très forte avec le secteur privé qui propose de meilleurs salaires.

Mme Laurence Harribey. - Il faut être en mesure de garder les compétences à l'ANSSI.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Parmi ses homologues européens, la CNIL a le plus faible ratio d'effectifs par rapport à la population. Elle doit être étoffée pour influer sur l'interprétation du RGPD au plan européen.

Je ne remets pas en cause le contrôle administratif des décisions des autorités administratives indépendantes. Je souligne que certaines sanctions sont à utiliser avec précaution car, en cas d'annulation, l'État doit se substituer financièrement à l'autorité, ce qui me semble porter atteinte à son indépendance.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 129 « Coordination du travail gouvernemental », 308 « Protection des droits et des libertés » et 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » - Examen du rapport pour avis

M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis. - Nous examinons pour avis deux programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre : le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Les moyens alloués à ces programmes sont prévus en augmentation en 2021, mais dans une moindre mesure que l'année dernière.

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » présente une hausse des crédits de paiement de 2,7 %. Par comparaison, celle-ci était de 4,6 % entre 2019 et 2020. Cela représente 12 millions d'euros supplémentaires et un schéma d'emplois en augmentation de 28 équivalents temps plein (ETP).

Les moyens du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » sont stables avec une légère augmentation des crédits de paiement de 0,3 % et un schéma d'emplois prévoyant la création de 10 ETP.

Contrairement aux années précédentes, le projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021) ne prévoit pas de mobiliser la majorité des moyens supplémentaires du programme 165 en faveur de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) qui traite des recours contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Entre 2018 et 2020, la CNDA a obtenu la création de 260 postes et ouvert dix chambres pour augmenter ses capacités de jugement. Aucune création d'emploi de magistrat ou d'agent n'est prévue en 2021.

Cette année, les crédits supplémentaires sont principalement destinés à financer 28 ETP pour renforcer les effectifs des tribunaux administratifs (TA), avec six magistrats et quatre agents de greffe, et créer la nouvelle cour administrative d'appel (CAA) de Toulouse, avec un membre du Conseil d'État, six magistrats et onze agents de greffe.

Les crédits hors titre 2 sont en augmentation de 6,1 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, principalement en raison, d'une part, de la hausse de 6,2 % des frais de justice qui est mécaniquement due à l'accroissement des entrées contentieuses et, d'autre part, des dépenses immobilières du programme, en particulier de l'opération de désamiantage du site où doivent être relogés la CNDA et le TA de Montreuil et de la création de la CAA de Toulouse.

Les juridictions administratives sont confrontées à un défi récurrent : faire face à moyens quasi-constants à des requêtes enregistrées toujours plus nombreuses. Les entrées devant les TA ont ainsi augmenté de 8,6 % en 2019, avec près de 231 000 dossiers enregistrés. Devant les CAA, cette progression est de 5 ,7 % avec 35 700 entrées.

La création de postes - vingt-huit ETP, soit treize équivalents temps plein travaillés (ETPT) - pour renforcer les effectifs des juridictions, reste très modeste au regard du plafond des emplois affectés dans ces juridictions qui est de 2 534 ETPT. Elle équivaut à un renfort de 0,3 % par rapport à l'année dernière, ce qui est sans commune mesure par rapport à la hausse des entrées auxquelles les juridictions administratives sont confrontées.

Comment faire face à ces entrées toujours plus nombreuses, sans dégrader ni la qualité des décisions ni les délais de jugement ?

Je vous avoue que les pistes évoquées par le Conseil d'État, sur l'aide à la décision qu'il s'agirait de mieux mobiliser, ou sur le développement de la médiation, ne me semblent pas très convaincantes. Elles ne paraissent pas pouvoir apporter d'effets perceptibles en 2021, ou même à moyen terme, la médiation en particulier. Celle-ci vient souvent à rebours de la culture administrative et peut de surcroît apporter un supplément de travail aux magistrats et greffiers chargés de sa mise en oeuvre compte tenu de la longueur du processus. 1 040 médiations, dont 66 % à l'initiative des juridictions, ont abouti à un accord en 2019. C'est une goutte d'eau dans l'océan des requêtes déposées devant les juridictions administratives ...

Il semble exister peu de solutions en dehors du renforcement des équipes - magistrats, greffiers et agents d'aide à la décision - affectées au traitement des dossiers.

Cette année encore, les performances des juridictions administratives reposeront avant toute chose sur l'engagement individuel des personnels des juridictions administratives et leur sens du service public. Cette situation ne peut être pérenne et le programme 165 ne pourra pas échapper à mon avis à un questionnement sur le renforcement des moyens humains et la revalorisation indemnitaires des personnels.

Parmi les contentieux traités par les juridictions administratives, le contentieux des étrangers a pris au fil des ans une place centrale. Il représente, en 2019, 51 % des affaires enregistrées dans les CAA, soit 18 086 requêtes, et 41 % de celles enregistrées dans les TA, soit 94 260 requêtes. Depuis 2015, le nombre des entrées dans cette matière a crû de 31 % devant les CAA et de 63 % devant les TA.

Au-delà de la masse qu'il représente, ce contentieux est très exigeant pour les magistrats et les greffes qui assurent des permanences 365 jours sur 365. Il complique singulièrement la gestion des juridictions.

Une étude a été commandée par le Premier ministre au Conseil d'État. Le groupe de travail présidé par Jacques-Henri Stahl suggère une simplification des procédures, en réduisant le type de procédure d'une douzaine à trois, et en prévoyant que l'administration se prononce, dès la première demande de titre de séjour, au regard de l'ensemble des hypothèses d'attribution d'un tel titre, seuls des éléments nouveaux pouvant être présentés à l'appui de demandes ultérieures. Si tous les intervenants ne sont pas d'accord sur la manière de mener cette réforme procédurale, sa nécessité semble faire consensus. Aucune concrétisation législative n'est annoncée et là encore, il n'y a pas de perspective d'amélioration proche.

Les juridictions administratives comprennent également deux juridictions spécialisées qui sont fortement exposées : la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP).

La CNDA est confrontée à une hausse très importante de ses entrées depuis plusieurs années. Le nombre de décisions rendues a atteint un pic historique de 66 464 affaires en 2019, en augmentation de 40,5 % par rapport à l'année précédente, grâce à l'importance des moyens mobilisés les années précédentes.

Son activité a été fortement touchée par la grève des transports et la mobilisation des avocats contre la réforme des retraites, début 2020, puis par la crise sanitaire ; seules environ 50 000 requêtes seront jugées en 2020. Et les délais de jugement, qui avaient presque atteint l'objectif légal de 5 mois pour les formations collégiales en février 2020, à la veille du confinement, ont été fortement dégradés en passant à une moyenne de 11 mois sur l'année 2020.

Sa présidente, Mme Dominique Kimmerlin, m'a indiqué avoir organisé l'ouverture en février 2021 de quatre salles d'audiences supplémentaires et estime que la CNDA pourrait rendre 80 000 décisions si les conditions sanitaires le permettent.

Il est important d'accompagner sa reprise d'activité et de l'aider à résorber son stock d'affaires enregistrées. C'est la raison pour laquelle je suis favorable à un report sur l'année 2021 de la vingtaine d'emplois qui n'ont pu être pourvus en 2020 en raison de la crise sanitaire. Il s'agit d'une mesure a minima compte tenu de l'absence de création d'emplois en faveur de la CNDA dans le PLF 2021.

La CCSP prend en charge les recours en matière de stationnement des véhicules sur voirie. Elle a enregistré plus de 72 000 requêtes en 2018, sa première année d'activité, et le double en 2019.

Toutefois, en 2020, la prévision risque d'être révisée à la hausse. Par décision du 9 septembre 2020, le Conseil constitutionnel a censuré, avec effet immédiat, la disposition du code général des collectivités territoriales subordonnant la recevabilité du recours contentieux devant la CCSP au paiement préalable du montant de l'avis de paiement du forfait post-stationnement.

Cette situation est préoccupante pour la CCSP qui pourrait faire face à une augmentation très importante de son contentieux du fait de la suppression de l'obligation de paiement préalable, ce qui risque de favoriser les recours dilatoires. Pour mémoire, en 2019, l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) a émis 8,1 millions d'avis de paiement de forfait de post-stationnement ...

L'article 54 quater adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur spécial, se propose d'encadrer l'obligation de paiement préalable en fixant un plafond maximum et en prévoyant des exceptions afin de se conformer à la décision du Conseil constitutionnel. Cette tentative de solution ne semble toutefois pas destinée à prospérer puisqu'une disposition similaire adoptée en PLF 2020 a déjà été censurée comme « cavalier budgétaire » par le Conseil. C'est la raison pour laquelle, notre collègue Christian Bilhac, rapporteur spécial de la commission des finances, propose un amendement de suppression.

Avant d'en terminer avec les juridictions administratives, je voudrais vous communiquer quelques éléments sur le contentieux électoral en 2020, année « doublement électorale » avec les élections municipales et sénatoriales.

La singularité de l'année 2020 est que la crise sanitaire a modifié le calendrier des élections et les dossiers contentieux ont été enregistrés sur une période beaucoup plus longue. Le nombre de recours est quant à lui tout à fait comparable à celui de l'année 2014, avec 4 978 requêtes enregistrées au 31 juillet 2020.

Pour le premier tour qui a eu lieu le 15 mars, le délai de recours a été prolongé jusqu'au 25 mai. La grande majorité des recours ont été enregistrés en mars, avec 2 700 dossiers environ. En juin et juillet, 1 200 dossiers ont été enregistrés, soit 23 % des entrées qui correspondent au second tour.

Pour le contentieux des sénatoriales qui concerne les élections des délégués des conseils municipaux et déclarations de candidatures, au 31 juillet, 1 843 dossiers ont été enregistrés. Là encore, ce nombre est comparable à celui de 2014.

J'aborderai à présent le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Ses crédits prévoient des dépenses de personnel (titre 2) à hauteur de 196,2 millions d'euros, soit une augmentation de 0,7 million d'euros. Ces crédits supplémentaires sont destinés à la création de dix ETP. Cinq ETP renforceraient les fonctions de contrôle et d'appui selon le schéma d'emplois révisé en 2019. Les cinq autres seraient créés pour préparer le mandat 2022-2028 de la Cour des comptes au Comité des commissaires aux comptes de l'Organisation des Nations Unies et correspondraient au recrutement d'auditeurs financiers.

Les crédits de paiement, hors titre 2, qui visent à assurer aux juridictions financières les moyens informatiques, immobiliers et humains leur permettant d'exercer leurs missions, sont stables avec un montant de 24,9 millions d'euros.

Deux questions me semblent importantes. Tout d'abord, le périmètre des compétences des juridictions financières s'est étendu de manière importante au cours des dernières années et le nombre des organismes soumis au contrôle des comptes et de la gestion s'est multiplié. Je pense notamment aux établissements et services médico-sociaux du secteur privé que la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a ajouté à l'escarcelle des juridictions financières. Parallèlement, les dossiers se sont aussi complexifiés et les organismes contrôlés sont montés en compétence.

Dans ces conditions, la stabilité des moyens humains consacrés aux juridictions financières entraîne de facto une priorisation toujours plus forte des contrôles des comptes et de la gestion. Ces contrôles, je le rappelle, sont l'occasion pour la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) d'exercer la fonction juridictionnelle qui justifie leur statut, celle de « juges des comptes ».

Ce phénomène est accentué pour les CRTC qui participent aux travaux des formations interjuridictions (FIJ) dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques. Au 1er juillet 2020, 23 FIJ sont en cours, ce qui ne peut manquer de prendre une part importante de leur programmation.

La baisse d'intensité des contrôles est une vraie question. Elle peut à terme entraîner une érosion de la confiance des citoyens envers leurs décideurs publics.

Mon deuxième point est lié au chantier de réflexions stratégiques des juridictions financières « JF 2025 » qu'a lancé Pierre Moscovici, sitôt après sa nomination comme Premier président de la Cour des comptes, en juin dernier.

Dans le cadre de la réforme envisagée, il me semble important de dégager d'ores et déjà quelques lignes de force. La première est, à mes yeux, que les CRTC maintiennent l'indépendance de leur programmation. La deuxième est qu'elles puissent conserver au sein de celle-ci une place suffisante pour les missions traditionnelles qu'elles exercent auprès des collectivités territoriales, à savoir le contrôle organique, le jugement des comptes et le contrôle budgétaire. La troisième est que les contrôles puissent s'exercer sur un temps suffisamment long pour permettre la collégialité et la contradiction ; dans ce domaine, « aller plus vite », ne me semble pas être un objectif prioritaire.

Enfin, pour une meilleure lisibilité des crédits alloués, il me semblerait utile qu'une ventilation des crédits soit opérée entre la Cour des comptes et les CRTC, à l'instar de ce qui est fait en programme 165 où des actions distinctes sont consacrées au Conseil d'État, aux CAA et aux TA ou avec le Haut conseil des finances publiques qui figure dans le programme 340.

Avant de conclure, je souhaite rappeler que les deux programmes 165 et 164 sont constitués à 80 % de dépenses de personnel. Ils reposent sur le savoir-faire, l'expérience et l'engagement des agents. Les difficultés liées à la crise sanitaire ont été surmontées grâce à eux et un soin particulier doit être apporté à leur reconnaissance et à leurs conditions de travail pour conserver cette « richesse humaine ». Mes auditions avec les syndicats ou associations de magistrats et les contributions que j'ai reçues des personnels de greffe m'en ont convaincu.

En conclusion, et malgré les réserves exprimées sur certains points, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ces deux programmes.

M. Jean-Yves Leconte. - Comme vous l'avez évoqué, un rapport récent remis au Premier ministre porte sur la situation des tribunaux administratifs et du contentieux des étrangers. La loi Asile et immigration de 2018 n'a pas favorisé la simplification de ce contentieux. Je suis pour la simplification mais tout dépend de la manière dont elle est mise en oeuvre. Un certain nombre de propositions du rapport soulèvent des problèmes de fond.

En outre, j'émets de sérieux doutes quant au caractère suffisant des moyens alloués à la CNDA au vu du grand nombre de décisions rendues par l'OFPRA. En effet, 85 % d'entre elles donnent lieu à un recours devant la CNDA. Il est important qu'elle puisse agir dans de bonnes conditions et la collégialité en fait partie. Je vous rappelle que le Conseil d'État a suspendu la disposition de l'ordonnance du 13 mai 2020 qui autorisait pendant l'état d'urgence sanitaire le jugement de l'ensemble des affaires de la CNDA par juge unique. Le Sénat avait d'ailleurs averti sur les risques liés à l'élargissement du recours au juge unique en dehors des procédures accélérées.

M. François-Noël Buffet, président. - En l'absence d'autres observations, nous suivons l'avis favorable du rapporteur.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».