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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 24 novembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 h 15.

Désignation de rapporteur

Mme Catherine Di Folco est désignée rapporteur sur le projet de loi organique n° 3583 (A.N., XVe lég.) relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales (procédure accélérée) et le projet de loi n° 3584 (A.N., XVe lég.) relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales (procédure accélérée) (sous réserve de leur transmission).

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « outre-mer » - Examen du rapport pour avis

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons maintenant le rapport de Thani Mohamed Soilihi sur les crédits de la mission « outre-mer ».

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Les effets de la crise de la covid-19 ont été et sont encore très importants sur les économies ultramarines. Cela constitue un facteur supplémentaire de ralentissement de la convergence entre les économies ultramarines et celle de l'Hexagone. Dans ce cadre, la mission « outre-mer » est cette année encore pertinente, puisqu'elle vise à un rattrapage entre les outre-mer et la moyenne nationale.

Cette mission est, de façon récurrente, sous-exécutée : chaque année, les crédits consommés sont largement inférieurs aux crédits qui sont attribués en loi de finances. Cette situation tient au manque d'ingénierie des partenaires de l'État et de l'État lui-même sur ces territoires, aux difficultés financières de ces mêmes partenaires, au calendrier des commissions de validation des projets, qui se déroulent principalement au second semestre, et, en 2020, à la crise sanitaire

Après plusieurs années de sous-exécution, le ministère paraît conscient désormais de ce problème et prêt à y faire face. Un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) a été rendu sur le sujet en avril dernier. En conséquence, le budget pour 2021 fait état d'un effort d'amélioration du pilotage budgétaire de la mission. Ainsi, les crédits de paiement pour 2021 sont ajustés à ce qui devrait être effectivement dépensé, en fonction de l'avancée des différents projets. Parallèlement, 70 % des crédits de la mission devraient être disponibles dès janvier, afin que les réunions des commissions de validation des projets puissent avoir lieu plus tôt dans l'année.

Cet effort de sincérisation des crédits est positif : il permet de disposer d'une vision plus crédible de la conduite des politiques de la mission « outre-mer ». Je nous invite toutefois à être vigilants afin que cela ne conduise pas à terme à une diminution de l'ambition budgétaire pour nos territoires ultramarins.

Ce n'est pas le cas dans le budget qui nous est présenté aujourd'hui : les crédits alloués à la mission « outre-mer » augmentent nettement, de 6,39 % en autorisations d'engagement et de 2,64 % en crédits de paiement. La programmation des crédits pour 2021 est marquée par un effort de relance à la suite de la crise de la covid-19, qui se traduit par des mesures nouvelles et un effort significatif en matière de construction et de rénovation des infrastructures, de soutien à l'emploi et à la formation, et d'accompagnement des collectivités territoriales.

En matière de construction et de rénovation des infrastructures, l'année prochaine sera la deuxième année de mise en oeuvre du plan logement outre-mer 2019-2022 : le projet de loi de finances pour 2021 prévoit une progression de 8 % des crédits mobilisables pour de nouveaux projets. Cela permettra de poursuivre la mise en oeuvre du plan et d'accompagner les stratégies territoriales des établissements publics fonciers et d'aménagement de Guyane et de Mayotte.

Un effort conséquent est également fait en faveur des constructions scolaires : plus de 13 millions d'euros supplémentaires sont destinés à compléter l'enveloppe budgétaire consacrée à la construction des établissements scolaires du premier degré à Mayotte, pour lesquels un total de 23 millions d'euros sera disponible en 2021 ; 17 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement sont destinés à la rénovation du lycée de Wallis-et-Futuna.

En matière de soutien à l'emploi et à la formation, 84 % des crédits du programme « emploi outre-mer » et 58 % des crédits de la mission sont, cette année encore, destinés à compenser les exonérations de charges patronales accordées aux entreprises ultramarines. Le projet de loi de financement pour la sécurité sociale a été l'occasion d'étendre le régime de compétitivité renforcée au secteur de l'audiovisuel. Après une année 2019 marquée par la mise en oeuvre progressive de la réforme et une année 2020 affectée par la crise et le fort recours à l'activité partielle, nous devrions pouvoir obtenir une évaluation de la réforme de 2019 en 2021.

Le service militaire adapté (SMA) a de nouveau montré toute sa pertinence lors de la crise sanitaire. Le niveau d'insertion a certes baissé en 2020, mais il demeure à un niveau très élevé et devrait avoisiner les 74 % à la fin de l'année. Les régiments du SMA ont pu être mobilisés dans le cadre de la gestion de la crise épidémique. Ces bons résultats justifient qu'un effort permanent soit mené afin que le dispositif demeure de qualité et en adéquation avec les enjeux de chaque collectivité ultramarine.

En ce qui concerne l'accompagnement des collectivités ultramarines, troisième priorité du budget outre-mer pour 2021, des efforts sont prévus pour l'aide à l'équipement des territoires. Cela passe par les contrats de convergence et de transformation, qui visent à réduire significativement et durablement les écarts de développement en matière économique, sociale et environnementale. En 2021, plus de 188 millions d'euros sont prévus en autorisations d'engagement et plus de 128 millions d'euros en crédits de paiement au titre de ces contrats. L'aide à l'équipement des territoires passe également par le fonds exceptionnel d'investissement, qui voit ses crédits maintenus à un niveau élevé. C'est conforme aux engagements pris par le Gouvernement lors de la réforme des dépenses fiscales destinées aux outre-mer en 2019.

Des actions fortes devraient également être menées afin d'accompagner les collectivités dans la conduite de leurs projets. Des plateformes d'aide à l'ingénierie à destination des collectivités territoriales ont vu le jour cette année à Mayotte et en Guyane. Une première évaluation de ces plateformes démontre leur efficacité, puisque des projets ont été réactivés et d'autres lancés sur ces deux territoires. Une première estimation fait apparaître que la consommation des crédits de la mission « outre-mer » pour l'année 2020 devrait être largement meilleure qu'habituellement pour Mayotte et la Guyane.

Par ailleurs, et à la suite du rapport de nos collègues Patient et Cazeneuve sur les finances locales en outre-mer, un amendement adopté à l'initiative du Gouvernement par l'Assemblée nationale est venu ajouter aux crédits de la mission « outre-mer » 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits supplémentaires ont vocation à mettre en oeuvre un nouveau type de contrats pour accompagner les collectivités en difficulté financière. J'y suis tout à fait favorable, car ces nouveaux contrats permettront de multiplier les outils d'aide à l'ingénierie dont disposent les collectivités ultramarines, sans introduire de mécanismes punitifs.

Pour terminer, je souhaite vous rappeler que les crédits portés par la mission « outre-mer » ne constituent qu'un dixième environ de l'effort total de l'État en faveur des territoires ultramarins. Il s'agit des actions spécifiques de l'État dans les outre-mer, chaque ministère étant par ailleurs chargé de la mise en oeuvre de ses politiques sur l'ensemble du territoire français, outre-mer compris. Ainsi, l'effort global de l'État en faveur des territoires ultramarins en 2021 représenterait 24,47 milliards d'euros en AE et 24,13 milliards d'euros en CP, parmi lesquels 1,5 milliard d'euros devrait provenir de plan de relance, ce qui correspond au poids des territoires ultramarins dans l'économie française.

L'ensemble de ces éléments me conduisent donc à vous proposer de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Philippe Bas. - Je suis inquiet pour l'avenir de nos collectivités d'outre-mer sur les plans politique, social et économique. J'aimerais élargir notre discussion aux dépenses des caisses d'allocations familiales et à celles liées au revenu de solidarité active (RSA) sur ces territoires. La sous-consommation chronique des crédits budgétaires doit nous alerter sur les capacités de l'État et des collectivités territoriales ; la sous-administration des collectivités ultramarines est inquiétante compte tenu de la gravité de la situation sociale et économique, mais aussi eu égard à la situation de l'immigration à Mayotte et à La Guyane.

Mme Lana Tetuanui. - Il faut distinguer les départements et régions d'outre-mer des autres collectivités d'outre-mer. La présentation budgétaire mélange tout, alors que certaines mesures dont on parle ne sont pas applicables ailleurs que dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Je reste, en réalité, très réservée sur ces crédits.

Le bleu budgétaire vante les contrats de convergence, mais je n'ai rien vu pour la Polynésie française. Vous évoquez le service militaire adapté - il est devenu une école de la troisième chance -, mais son image a été ternie l'an passé en Polynésie française par une affaire de viol sur une élève dans les îles Marquises, et son auteur a été condamné. Il serait bien de voir ce qui se passe précisément dans le Pacifique, notre commission pourrait y consacrer une mission d'information. Trop souvent, les outre-mer sont rangés dans un même ensemble, alors que les situations y sont très différentes et les compétences des collectivités aussi. On nous renvoie souvent à notre statut plus autonome de collectivités d'outre-mer, mais le principe de solidarité vaut pour la nation tout entière, il ne doit pas s'arrêter à telle ou telle considération d'organisation juridique.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - La sous-administration outre-mer est en effet bien réelle. Des différences, du reste, existent entre collectivités ultramarines. Par exemple, à population équivalente, Mayotte compte 40 % d'administration étatique en moins que la Guyane.

Concernant la distinction entre la situation des collectivités de celles des départements et régions d'outre-mer, la mission « outre-mer » est globale, il est donc difficile d'indiquer les dépenses par territoire. Je peux toutefois vous assurer que la Polynésie française n'a pas été oubliée, et si j'insiste sur certains territoires, c'est parce qu'ils sont très en retard.

Mme Lana Tetuanui. - Il n'y a pas eu de mission évaluant l'impact de la crise sanitaire outre-mer, je demanderai une telle mission au président de notre commission.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Je la souhaite également.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain s'abstient, pour poursuivre ses réflexions.

M. François-Noël Buffet, président. - J'en prends acte.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Transformation et fonction publiques » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - À titre liminaire, je tiens à saluer l'engagement et la réactivité des agents publics : ils assurent la continuité du service alors que nous traversons une crise sanitaire sans précédent. Notre pays compte 5,56 millions d'agents publics, dont 21 % dans les hôpitaux, 35 % dans les collectivités territoriales et 44 % dans l'administration de l'État. Le Gouvernement ne sait pas combien d'entre eux ont été touchés par la covid-19. J'espère que nous aurons cette information prochainement.

Nous avons voté, à l'été 2019, la loi de transformation de la fonction publique. Or, si 95 % des décrets ont été publiés, il manque encore des textes d'application importants, en particulier sur la santé au travail, l'accès à la haute fonction publique et les autorisations spéciales d'absence.

Je crois que l'on peut dire désormais de façon certaine que le Gouvernement a renoncé à ses objectifs de réduction des effectifs de l'État, alors que l'objectif annoncé en 2017 était de supprimer 50 000 postes sur le quinquennat, puis 10 500 postes à l'issue du grand débat national. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 propose de supprimer 157 équivalents temps plein (ETP) ; compte tenu des 26 883 ETP créés depuis 2018, il faudrait, ne serait-ce que pour atteindre l'objectif le moins élevé du Gouvernement, supprimer près de 8 500 postes en 2022, ce qui n'est guère crédible.

L'effort devrait porter cette année, une fois encore, sur les opérateurs, seuls 11 ETP étant supprimés dans les ministères. Les secteurs régaliens et l'enseignement supérieur seraient préservés, les suppressions de postes portant principalement sur les finances, la transition écologique et le travail. Le ministère de la santé et ses opérateurs bénéficieraient de 76 ETP supplémentaires, ce qui peut paraître faible au regard de leur mobilisation pour faire face à la crise sanitaire.

Au total, seuls 2 065 ETP seraient supprimés dans l'administration de l'État depuis 2018. Les difficultés du Gouvernement pour maîtriser les effectifs ont donc commencé bien avant la crise sanitaire. En réalité, je vous en parle depuis trois ou quatre ans. Du reste, l'agence de reconversion des agents de l'État n'est toujours pas installée. Le Gouvernement a-t-il réellement l'intention de diminuer les effectifs dans la fonction publique ? Lors de son audition, Amélie de Montchalin nous a dit qu'elle n'était pas la ministre des effectifs, mais celle de la qualité du service au public...

S'agissant de l'organisation de l'État, le Gouvernement souhaite renforcer la déconcentration, un objectif confirmé par des circulaires en juillet 2018 et en juin 2019 : le Premier ministre s'est engagé à ce que toutes les créations d'emplois autorisées pour l'an prochain soient affectées, sauf exceptions justifiées, dans les services départementaux de l'État et aucune dans les administrations centrales.

La masse salariale de l'État atteint 91,20 milliards d'euros dans ce PLF pour 2021 : malgré le gel du point de l'indice de la fonction publique, elle augmente de 1,45 milliard d'euros par rapport à la loi de finances 2020, à cause du glissement vieillesse-technicité (GVT) et des mesures catégorielles. L'effet des créations de postes, lui, ne compte que pour 100 millions d'euros dans cette augmentation.

Depuis 2014, pour harmoniser les primes des agents, l'État développe le régime indemnitaire tenant des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), qui s'applique également aux collectivités territoriales. Ce régime s'articule autour de deux composantes : l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), fixée selon la nature des fonctions exercées par l'agent, et un complément indemnitaire annuel (CIA), qui valorise l'engagement professionnel.

La généralisation du RIFSEEP dans les services de l'État était prévue en 2017 ; nous sommes en 2020, l'objectif n'a pas été atteint et ne le sera pas, puisque le Gouvernement a abandonné tout projet de planification. Il a abrogé le calendrier de déploiement du régime et supprimé l'indicateur budgétaire correspondant. Il s'agit d'un coup d'arrêt regrettable, d'autant que le RIFSEEP n'intègre toujours pas la valorisation des résultats d'un service, qui me semble pourtant très importante pour assurer la cohésion des équipes.

Le RIFSEEP n'exclut pas l'attribution d'autres primes, notamment la prime « covid-19 » versée aux agents ayant garanti la continuité des services publics pendant la crise sanitaire. Cette nouvelle prime a été versée à 162 852 agents de l'État au 30 septembre 2020, ce qui représente un coût de 97,13 millions d'euros, avec des situations très hétérogènes en fonction des ministères : certains n'ont pas - du moins, pas encore - utilisé l'enveloppe ou ont préféré utiliser des primes déjà existantes ; d'autres, au contraire, ont dépassé le plafond. Nous serons vigilants sur le sujet et redemanderons, au début de l'année prochaine, des chiffres actualisés. L'engagement des agents publics doit être valorisé à sa juste mesure, comme le Gouvernement s'y est engagé.

Sur le plan budgétaire, le programme 148 « Fonction publique » finance les actions interministérielles en matière de formation à hauteur de 39 % du programme, d'action sociale à hauteur de 58 % et de gestion des ressources humaines, pour 3 %. Malgré son intitulé générique, il n'intervient qu'en complément des initiatives de chaque ministère.

En 2021, ce programme intègre une nouvelle mission « Transformation et fonction publiques ». Il s'établit à 224,37 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse notable de 6,87 % par rapport à l'exercice 2020.

Concernant le volet formation, plus de 80 % des crédits sont destinés aux instituts régionaux de formation (IRA) et à l'École nationale d'administration (ENA). Cette année, il convient de noter le nouvel effort pour développer les classes préparatoires intégrées (CPI). Il existe aujourd'hui 27 CPI, qui comptent 714 élèves et accompagnent les étudiants et les demandeurs d'emploi de condition modeste dans la préparation des concours administratifs.

Afin de renforcer les CPI, le Gouvernement propose de créer 1 000 places supplémentaires - pour un coût évalué à 7 millions d'euros en CP - et de doubler le montant de l'allocation pour la diversité. On peut toutefois regretter que le modèle des CPI ne soit pas étendu à la fonction publique territoriale, dans laquelle il conviendrait d'encourager la diversification des profils. Le Gouvernement et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) échangent depuis plusieurs années sur le sujet, sans résultat pour l'instant.

S'agissant du volet « action sociale » du programme 148, il finance neuf prestations dont l'objectif consiste à améliorer les conditions de vie des agents en matière de restauration, de logement, d'accès aux loisirs et de prise en charge de la petite enfance. Afin de financer les engagements pris par le Gouvernement lors du rendez-vous salarial de 2020, cette enveloppe augmente de 5,3 millions d'euros dans le PLF pour 2021. Seul le nombre de chèques-vacances diminuerait, sans doute en raison de la crise sanitaire.

Toutefois - chaque année, je vous dis la même chose -, les coûts de gestion de l'action sociale interministérielle restent élevés, à hauteur de 5,26 %. Pour rémunérer les prestataires extérieurs de cette administration, le coût total s'élève à 6,85 millions d'euros.

Je voudrais maintenant attirer votre attention sur l'apprentissage, qui reste encore sous-développé dans la fonction publique. L'administration emploie environ 5 % des apprentis, alors que l'État, les collectivités territoriales et les hôpitaux représentent près de 20 % des actifs. Les problèmes de débouchés demeurent : à l'exception des agents de catégorie C, les apprentis doivent passer un concours pour être titularisés à leur poste. Seuls 10 % des apprentis du secteur public intègrent l'administration après l'obtention de leur diplôme, le plus souvent en contrat à durée déterminée (CDD).

Pour rappel, la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique permet aux employeurs de titulariser les apprentis en situation de handicap. Le Sénat avait adopté un amendement prévoyant cette expérimentation, qui doit se poursuivre jusqu'en 2025. Nous veillerons à en évaluer les résultats.

L'État s'était fixé comme objectif d'employer 10 000 apprentis dès la rentrée 2016. En 2017, nous avions presque atteint l'objectif et, aujourd'hui, le chiffre s'avère en net recul : en 2019, les ministères et leurs opérateurs ne comptaient que 7 078 apprentis.

L'État emploie 44 % des agents mais ne représente que 35 % des recrutements d'apprentis dans le secteur public. Les collectivités territoriales restent les premiers employeurs d'apprentis, avec près de 60 % des contrats conclus.

Pour mémoire, la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a apporté une nouvelle source de financement aux collectivités territoriales : le CNFPT prend en charge 50 % des frais de formation des apprentis pour les contrats conclus après le 1er janvier 2020. À l'époque, vous vous en souvenez peut-être, cela avait agacé le CNFPT, qui craignait de ne pas pouvoir financer cette nouvelle compétence. L'État s'est penché sur la question et un mécanisme de compensation partielle a été mis en place pour éviter des conséquences trop lourdes sur le budget de l'établissement : chaque année, le Gouvernement fixera un plafond de financement pour le CNFPT, les dépenses supplémentaires étant prises en charge par l'organisme France compétences. Sachant qu'un certain nombre d'apprentis n'intègrent pas la fonction publique et sont ensuite employés dans le secteur privé, cette prise en charge d'une partie de la formation des apprentis par le secteur privé n'est pas incohérente.

Ce mécanisme de compensation pourrait être activé dès 2021 afin de stabiliser l'apport annuel du CNFPT à hauteur de 25 millions d'euros. Ce dernier indique que son déficit pourrait atteindre 6 millions d'euros en 2021, avec le risque d'une nouvelle dégradation au cours des années suivantes ; il estime que ses réserves budgétaires seront consommées dès 2024, ce qui lui imposerait de recourir à l'emprunt.

Si les collectivités territoriales font figure de bons élèves, l'État, quant à lui, a pris du retard concernant l'apprentissage, alors même que la France n'a jamais compté autant d'apprentis : à la fin de l'année 2019, secteurs privé et public confondus, 491 000 contrats d'apprentissage étaient en cours, soit une hausse de 16 % par rapport à l'année 2018.

En juillet 2019, le Premier ministre a publié une circulaire afin de relancer la dynamique des recrutements d'apprentis dans la fonction publique de l'État. L'objectif - très largement hors d'atteinte - était alors de recruter 11 129 apprentis en 2020.

Comme l'année dernière, je tiens à pointer le manque de coordination entre les ministères. En l'absence de cadrage national, chaque ministère doit négocier les conditions de prise en charge de ses apprentis avec les centres de formation d'apprentis (CFA), ce qui constitue une perte d'efficacité notable.

Je regrette également la suppression de la dotation interministérielle pour le financement de l'apprentissage : depuis 2019, la rémunération et la formation des apprentis sont directement prises en charge par les budgets des ministères, ce qui nuit à la lisibilité et à la dynamique de cette politique.

Pour l'État, l'apprentissage représente aussi un enjeu financier. La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a entraîné une forte augmentation du coût de formation. En cohérence avec les niveaux de prise en charge déterminés par les branches professionnelles du secteur privé, ce coût est passé de 5 000 euros par an et par apprenti en 2018 à 6 500 euros en 2019.

En conséquence, je vous propose un amendement pour créer une dotation interministérielle de 15 millions d'euros, sur l'exemple de ce que prévoyaient les lois de finances de 2016 à 2018. L'enveloppe était alors plus importante - elle atteignait les 30 millions d'euros - mais les règles de recevabilité financière des amendements nous empêchent d'aller au-delà. Cette dotation aurait pour objet d'inciter les ministères à recruter des apprentis en prenant en charge une partie de leur rémunération et de leurs frais de formation.

Au bénéfice de toutes ces explications, je vous propose d'émettre un avis favorable sur les crédits du programme 148 « Fonction publique ».

M. Alain Marc. - La diminution du nombre de fonctionnaires ne représente pas « l'alpha et l'oméga » d'une politique, mais j'aimerais disposer d'une étude comparative avec nos pays voisins, notamment en ce qui concerne le temps de travail. Si l'on augmente de 10 % le temps de travail, peut-être pourrait-on baisser de 10 % le nombre de fonctionnaires.

La fonction publique territoriale est celle qui recrute le plus. Je m'interroge sur les conséquences de certaines lois que nous avons votées - je pense notamment à la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Ainsi, après avoir rassemblé la communauté de communes et le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM), on s'est aperçu que cela coûtait plus cher... En effet, lorsqu'il s'agit de ramasser les ordures ménagères en milieu rural, sur des étendues aussi grandes, il est nécessaire de disposer de cadres intermédiaires pour organiser et surveiller le travail. Sans même parler de l'agrandissement des régions. Quelles sont les conséquences de telles lois ? Et quelles sont également les conséquences, pour les conseils départementaux, de la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) ? Tout cela pèse sur les finances des départements, et ces dépenses ne sont jamais compensées par l'État...

M. Alain Richard. - Je suggère que la commission réalise, dans l'année, un panorama des modes de recrutement pratiqués dans la fonction publique.

Nous restons fidèles à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) : on n'accède aux offices publics qu'en fonction de son talent et de son mérite. Mais le concours me semble, en réalité, être devenu une exception. Il ne s'applique ainsi pratiquement pas pour la catégorie C, qui représente 60 % des recrutements dans la fonction publique. Il serait utile de connaître l'ampleur de ces modes rénovés de recrutement et aussi de vérifier qu'ils préservent les garanties élémentaires d'égal accès à la fonction publique et d'objectivité du choix.

M. Jean-Pierre Sueur. - Madame le rapporteur, quelle est votre réflexion sur la suspension du jour de carence au printemps dernier et sur « la suspension de cette suspension » pendant le deuxième confinement ?

Par ailleurs, l'augmentation des crédits favorisant la diversification des profils dans la fonction publique me semble bénéfique. Au regard du rapport rendu par Frédéric Thiriez, on observe toutefois des points de vue changeants de la part du Gouvernement. Il serait bien de parvenir à une stabilité, mais peut-être est-ce trop demander.

Mme Cécile Cukierman. - La question n'est pas d'être simplement une « ministre des effectifs ». Mais, dans les ministères comme dans la fonction publique territoriale, la qualité du travail et le bien-être des agents sont aussi liés au nombre de fonctionnaires pleinement disponibles.

Dans ce rapport, je relève également les enjeux de la formation. Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste ne défend pas, par principe, la réduction des effectifs publics. Nous devons sans doute repenser les affectations pour un certain nombre de postes. Sans vouloir figer les méthodes de travail dans le temps, et au regard de l'évolution de la société ces dernières années, il apparaît nécessaire de maintenir un nombre important d'agents publics au plus près des territoires de la République.

Enfin, je voudrais attirer votre attention sur le coût de l'apprentissage pour les collectivités territoriales. Un certain nombre d'élus dans mon département m'ont alertée sur le fait qu'ils étaient obligés de réduire le nombre d'apprentis, notamment pour des raisons financières. Si les acteurs publics n'ont plus recours à l'apprentissage, beaucoup de jeunes seront privés de la possibilité de valider leur formation.

Mon groupe ne votera pas les crédits alloués à cette mission, qui, en l'état, nous semblent en deçà des besoins de la France.

Mme Marie Mercier. - Je félicite Mme le rapporteur pour la qualité de son travail. J'ai été frappée, comme Cécile Cukierman, par les propos de la ministre disant que la qualité du service rendu ne dépendait pas directement des effectifs. Ces propos doivent être, si j'ai bien compris, modulés en fonction du contexte.

Dans nos collectivités territoriales, nous connaissons bien les problèmes de coûts de fonctionnement. La contrainte suscitant l'imagination, nous arrivons à rendre des services et à réorganiser le travail.

Vous avez évoqué une augmentation du nombre de postes concernant les services sanitaires. Cela concerne-t-il des postes administratifs ou de soignants ? Nous savons, par exemple, que la principale comorbidité, s'agissant de la covid-19, est l'obésité. Pour un patient obèse, il faudra toujours deux aides-soignants afin de lui prodiguer des soins ; la qualité de soins dépend donc des effectifs du service...

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Alain Marc propose une étude comparative avec les pays voisins ; cela peut être l'objet d'un travail complémentaire, sachant que des études ont déjà été demandées dans le cadre de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Concernant l'impact de la prise en charge des mineurs non accompagnés sur les finances des conseils départementaux, je ne peux pas vous répondre ; le programme 148 ne traite que de la fonction publique de l'État. Peut-être faudra-t-il reposer la question au moment de la présentation du rapport de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Alain Richard propose la réalisation d'un panorama des modes de recrutement dans la fonction publique. Il s'agit, effectivement, de quelque chose d'intéressant. Vous avez raison de souligner que la voie des concours devient minoritaire. Vous avez évoqué la garantie élémentaire d'égalité d'accès : pour les agents contractuels, la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique prévoit qu'une commission de recrutement évalue la valeur professionnelle des candidats.

Jean-Pierre Sueur, la suspension du jour de carence a été mise en place en raison de la crise sanitaire : il paraissait difficile de le maintenir pendant le premier confinement. En amont de la crise, le jour de carence a toutefois eu des effets sur l'absentéisme dans la fonction publique. Ne l'oublions pas.

Les préconisations du rapport de Frédéric Thiriez n'ont, pour l'instant, pas été mises en application. Nous attendons l'ordonnance sur la haute fonction publique pour le début de l'année prochaine.

Cécile Cukierman, je comprends votre lien entre le bien-être des agents et la qualité du service rendu. Là encore, nous attendons toujours une ordonnance sur la santé au travail.

Concernant le coût de l'apprentissage pour les collectivités territoriales, je suis d'accord avec vous. Toutes les communes ne sont peut-être pas informées du fait que la moitié du coût de formation est prise en charge par le CNFPT. Cela dit, le coût de rémunération des apprentis demeure, sans compter l'investissement par rapport aux maîtres d'apprentissage.

Enfin, Marie Mercier, l'augmentation du nombre de postes dont je parlais dans le secteur sanitaire concerne 76 ETP supplémentaires pour le ministère de la santé et ses opérateurs, qui relèvent de la fonction publique de l'État. Nous n'avons pas encore les chiffres pour la fonction publique hospitalière.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous devons maintenant statuer sur l'amendement présenté par notre rapporteur.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Comme évoqué lors de ma présentation liminaire, l'amendement II-329 propose de créer une dotation interministérielle de 15 millions d'euros pour développer l'apprentissage dans la fonction publique de l'État. Ce dispositif s'inspire de ce que prévoyaient les lois de finances de 2016 à 2018.

L'amendement II-329 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques », sous réserve de l'adoption de son amendement.

La réunion, suspendue à 10 h 15, est reprise à 14 h 30.

Projet de loi de finances pour 2021 - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

M. François-Noël Buffet, président. - Comme chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF), la commission des lois vous reçoit, madame la ministre, dans le cadre de ses travaux sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Permettez-moi d'attirer votre attention sur deux points. Nous sommes très attentifs, d'une part, à la diminution du montant des impositions économiques dont bénéficient les collectivités territoriales et à sa compensation par une part de TVA, qui modifient leur panier de ressources et, d'autre part, aux dispositifs de compensation et de soutien à l'investissement local prévus par l'État, qui suscitent, par leur niveau ou les modalités de leur attribution, des commentaires plus ou moins enthousiastes.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - L'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'inscrit dans un contexte exceptionnel, dont la première conséquence est de « casser les barrières » entre les différentes lois de finances et les diverses missions.

Les équilibres de la loi de finances pour 2020 ont déjà été sensiblement modifiés par les mesures de soutien adoptées dans les troisième et quatrième lois de finances rectificatives. En outre, la discussion budgétaire est marquée par le plan de relance, dans lequel les territoires vont jouer un rôle majeur. Enfin, je veux dire que ce n'est pas ici la fin de l'histoire : le Gouvernement continuera de surveiller attentivement la situation des finances locales ; nous avons institué des cadres de travail avec le bloc communal et l'Assemblée des départements de France (ADF) - j'y reviendrai si vous le souhaitez.

Ce PLF 2021 confirme les orientations respectées depuis plus de trois ans, au premier rang desquelles le renforcement des moyens accordés aux collectivités locales. Ainsi, les concours financiers augmenteront de 1,2 milliard d'euros, déduction faite des mesures de périmètre. Cette augmentation est rendue possible grâce à la stabilité des principales dotations versées depuis quatre ans, à savoir la dotation globale de fonctionnement (DGF), bien sûr, mais aussi des dotations d'investissement classiques comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Ce PLF consacre aussi de nouveaux moyens à destination des collectivités. Des crédits sont destinés à financer les mesures de soutien adoptées dans la loi de finances rectificative de juillet dernier : les crédits de paiement (CP) alloués à la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) exceptionnelle ainsi que les crédits nécessaires pour alimenter, en 2021, le « filet de sécurité » sur les recettes fiscales et domaniales de 2020. Par ailleurs, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) devrait connaître une progression de 546 millions l'année prochaine du fait de la très bonne tenue des investissements locaux en 2019 et au début de l'année 2020. En outre, au travers d'une mesure adoptée par l'Assemblée nationale, l'État soutiendra directement le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNPDMTO) entre départements, pour un coût estimé à 60 millions d'euros. Si le coût est supérieur, l'État compensera. Enfin, le Sénat examinera cette semaine un amendement du Gouvernement visant à garantir les fonds communaux de péréquation des DMTO, pour un coût compris entre 15 et 50 millions d'euros.

Pour soutenir l'investissement, la procédure de versement du FCTVA sera automatisée à partir de 2021 : nous passerons progressivement d'un système de remboursement sur la base de dossiers papier à un remboursement automatisé. La mise en oeuvre se fera de manière progressive pour vérifier que la nouvelle procédure fonctionne correctement et n'entraîne pas de surcoût par rapport au régime actuel. Elle ne concernera dans un premier temps que les collectivités dont les dépenses sont éligibles au FCTVA l'année de la dépense. Cette mesure me semble bienvenue, notamment pour les petites communes, qui sont souvent moins armées pour les tâches administratives.

En complément, nous proposons de renforcer la solidarité entre territoires dans la répartition de la DGF, cette solidarité étant plus que jamais à l'ordre du jour avec la crise que nous connaissons. La péréquation augmentera de 220 millions au total, soit 90 millions pour la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) ; 30 millions pour la dotation d'intercommunalité et 10 millions pour la péréquation des départements. Cette solidarité bénéficiera aussi largement aux communes d'outre-mer, dont la trajectoire de rattrapage préconisée dans le rapport de Georges Patient et de Jean-René Cazeneuve sera accélérée.

Par ce PLF, il s'agit, comme chaque année, d'adapter les mécanismes de répartition des concours financiers pour tenir compte des réformes.

En l'occurrence, nous tenons notre engagement de rénover les modalités de calcul des indicateurs financiers pour tenir compte de la réforme de la fiscalité locale afin que celle-ci ne produise aucun effet de bord sur les dotations. Les paramètres inscrits dans ce PLF pourront tout à fait être rouverts - je propose qu'ils le soient l'année prochaine au comité des finances locales (CFL) et au Parlement avant l'entrée en vigueur du nouveau système en 2022.

Je veux répondre aux inquiétudes formulées quant aux mesures fiscales votées en première partie du PLF. Comme vous le savez, j'ai longtemps été élue locale. J'entends évidemment la préoccupation de ceux qui craignent que l'État ne remette en cause certains acquis ; je pense notamment aux compensations attribuées lors de la suppression ou de la diminution d'impôts locaux.

Il est tout à fait normal que l'engagement du Président de la République de supprimer la taxe d'habitation (TH) ait été tenu. Le schéma de compensation qui entrera en vigueur en 2021 a fait l'objet de longues concertations : les communes conservent leur levier de taux - d'ailleurs le Sénat l'avait approuvé l'année dernière. S'agissant de la réforme des impôts de production, que votre assemblée a d'ailleurs largement approuvée lors du vote de la première partie du PLF, je veux réitérer devant vous les engagements très clairs pris par le Gouvernement et au respect desquelles je veillerai personnellement : la compensation de la part régionale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est assurée par l'attribution d'une part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; la compensation passe, pour le bloc communal, par un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État, dont vous avez voté la création en première partie.

On ne le dira jamais assez, ces compensations intégrales et dynamiques apportent des garanties sans commune mesure avec les mécanismes figés que nous avions jusqu'alors, à l'image du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), mis en oeuvre après la suppression de la taxe professionnelle. Ces mesures témoignent de l'importance que nous accordons aux préoccupations financières des élus locaux depuis le début du quinquennat.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - Votre audition, madame la ministre, nous permet d'évoquer des questions qui vont au-delà de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » stricto sensu. Cette mission a été examinée par la commission des finances la semaine dernière, et je présenterai mon rapport pour avis à la commission des lois demain matin. J'aborderai trois sujets.

Dans le cadre des perspectives des finances locales, les contrats dits « de Cahors » ont été suspendus en raison de la crise sanitaire. Une loi de programmation des finances publiques sera prochainement présentée au Parlement. Envisagez-vous une refonte ou un abandon de ce dispositif contractuel ? Avec la crise sanitaire et économique, il importe de savoir comment nous pourrons aborder les choses.

Ainsi que l'a évoqué le président François-Noël Buffet, permettez-moi de revenir sur les impôts économiques, sur lesquels les collectivités territoriales ont partiellement la main. Nous sommes particulièrement vigilants sur la question de l'autonomie financière et de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Quid, à cet égard, de l'article 4 de la proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales, que le Sénat a adopté il y a quelques semaines et qui tend à redéfinir les ressources propres dont disposent les collectivités territoriales ?

Enfin, les modalités de répartition de la DETR en enveloppes départementales ont fait l'objet d'un rapport de notre collègue députée Mme Pires Beaune, qui propose de premières pistes mais évoque aussi les difficultés d'une réforme d'ampleur en la matière. Quelles conclusions envisagez-vous d'en tirer afin de faire en sorte que la DETR soit recentrée sur les territoires ruraux ?

M. Charles Guené, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - La mission « Relations avec les collectivités territoriales » totalise 3,8 milliards d'euros sur les quelque 105 milliards prévus au titre des transferts de l'État vers les collectivités territoriales.

Je ne contesterai pas les chiffres donnés par Mme la ministre ; des efforts importants sont consentis pour ce qui concerne les investissements. On verra ce qu'il en sera du filet de sécurité créé pour faire face à la pandémie, car le diable se cache dans les détails.

Je veux m'appesantir sur les grandes articulations du système des finances locales. Le produit de la fiscalité locale s'établit à quelque 95 milliards. Le manque à gagner sera grosso modo de 35 milliards avec la suppression ou l'exonération de la taxe d'habitation et la baisse des impôts de production. Même si vous avez indiqué, madame la ministre, que vous avez pris rendez-vous avec des associations d'élus, on voit très bien que notre système ne peut plus fonctionner comme avant, alors qu'une part croissante d'impôts nationaux est intégrée dans le panier de ressources des collectivités territoriales. De la même manière, on peut s'interroger sur la place du Parlement. Oui à la concertation, mais c'est tout de même le Parlement qui vote l'impôt.

La péréquation n'est pas forcément au rendez-vous. La péréquation horizontale du bloc communal est fixée depuis quelques années à 1 milliard d'euros ; la péréquation verticale, quant à elle, se fait sur l'enveloppe normée. Peut-être est-il temps de réviser le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), afin d'en lisser les effets ?

Même si les termes de l'article 72-2 de la Constitution seront toujours respectés, quid de l'autonomie financière des collectivités ? Les régions ne pourront actionner leur levier fiscal que sur 10 % de leurs recettes, les départements sur un tiers et le bloc communal 62 %. Compte tenu de l'attachement des Français et des élus au levier fiscal, qui est un lien entre le contribuable et la cité, si je puis dire, nous avons tous intérêt à réfléchir à l'impôt que nous devons conserver. En effet, lorsque tous les impôts territorialisés seront supprimés, il sera difficile d'en recréer d'autres.

Vous le savez, je suis très attaché à la mise en place d'une nouvelle gouvernance systémique - vous m'avez d'ailleurs demandé, madame la ministre, ce que recouvre cette notion. Le nouveau système prévoyant une grande part d'impôts nationaux, il nous faut redéfinir les rapports entre les collectivités, le Parlement et l'État, sauf à ne plus parler de libre administration des collectivités.

Telles sont les trois pistes sur lesquelles nous devrions mener une réflexion.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les contrats dits « de Cahors » ont été suspendus en 2020 à cause de la crise. Cet outil a été utile et efficace. Mais il convient d'analyser à la fois le budget de l'État et celui des collectivités territoriales. Il importera de définir des outils de nature à associer les collectivités territoriales aux comptes publics, en choisissant les bonnes trajectoires : les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement, la prise en compte de l'endettement ? Nous devrons construire ces trajectoires avec les élus. Autrement dit, on n'est pas prêt à remettre en place les contrats « de Cahors » tels quels, si c'est ce que vous voulez m'entendre dire.

Sur les impôts de production, j'entends bien ce que vous dites. Toutefois, concernant le bloc communal, pour remettre les chiffres en perspective, on parle ici de 3,2 milliards de diminution sur un montant total de 43 milliards d'euros. Cette question pose effectivement le problème de l'autonomie fiscale et de l'autonomie financière des collectivités. Sont également mises en question les relations entre l'État et les collectivités territoriales. Comme Charles Guené l'a rappelé, certaines décisions ont renforcé la part de l'impôt national, notamment au détriment des régions et, dans une moindre part, des départements. Aussi, nous devons nous demander si nous ne devons pas repenser la gouvernance des relations entre l'État et les collectivités territoriales.

Quand il s'est agi de la suppression de la part régionale de la DGF, les régions n'ont pas hésité un seul instant à augmenter leur part de TVA. Selon moi, on ne peut pas considérer de la même manière, d'un côté, les régions et les départements et, de l'autre, le bloc communal, où l'attachement au levier fiscal est très important. Mais cela ne nous empêche pas de regarder ce qui se fait dans d'autres pays. En Allemagne, par exemple, les Länder n'ont pas d'autonomie fiscale, mais, chaque année, l'État et les collectivités débattent des dotations qui leur seront allouées. Or ce pays est fédéral.

Pour répondre à Charles Guené, j'ai bien parlé de la consultation des élus locaux et du Parlement. Autrefois, avec le cumul des mandats, bon nombre de parlementaires étaient aussi des élus locaux.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous en sommes aussi.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - D'où la nécessité de consulter les associations d'élus parce qu'elles représentent les élus locaux.

M. François Bonhomme. - Nous avons précisément la mission constitutionnelle de représenter les collectivités territoriales !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. -Monsieur Hervé, sur la DETR, l'amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, à la suite du rapport de M. Cazeneuve et de Mme Pires Beaune, a introduit un critère de ruralité de la commune. Dans la répartition de la DETR, l'effet rural a été renforcé. Cette mesure répond à vos attentes - c'est moi qui ai tranché cette question au dernier moment. Nous avons veillé à mettre en place un système progressif afin de ne pas pénaliser trop durement certaines communes.

Concernant la péréquation, j'ai rappelé précédemment que le Gouvernement soutient le niveau de la péréquation verticale via les prélèvements sur recettes (PSR) qui alimentent le fonds DMTO des départements. Sur le bloc communal, priorité a été donnée au soutien aux recettes de fonctionnement dans la troisième loi de finances rectificative. Un amendement du Sénat a prévu d'intégrer les pertes de DMTO que subiront les communes de moins de 5 000 habitants. Pour ce qui concerne l'investissement public local, la DSIL est abondée via le plan de relance.

Vous avez indiqué, messieurs les rapporteurs, que cette mission constitue une toute petite partie des relations entre l'État et les collectivités territoriales. Instituons au Parlement un débat entre l'État et les collectivités territoriales - je dis bien un débat. Je sais que certains d'entre vous sont attachés à la création pour les collectivités territoriales d'une loi de finances ou de financement distincte. Je vous le dis franchement, je ne suis pas sûre que les collectivités territoriales y aient intérêt. Peut-être faut-il faire évoluer la maquette, afin d'avoir une vision plus large des relations entre l'État et les collectivités territoriales.

M. Éric Kerrouche. - Initialement, le Gouvernement avait mis l'accent sur l'équilibre des comptes publics, notamment le respect des critères concernant le déficit public - inférieur à 3 % du PIB - et la dette publique - inférieure à 60 % du PIB. Vous vous inscrivez dans cette ligne, d'une certaine façon, avec la recentralisation des moyens de financement des collectivités locales. On peut comprendre cette orientation, même si je ne la partage pas. Pour autant, dans le cadre de la pandémie, alors que l'État est en train de s'abstraire de cette discipline budgétaire, vous continuez à l'appliquer au niveau local.

Le versement mobilité affecté aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) a connu une baisse non négligeable. Le premier confinement a entraîné une chute de 30 % du trafic, avec des conséquences sur les recettes induites. La troisième loi de finances rectificative a prévu une aide d'État pour compenser la baisse des recettes du versement mobilité durant la crise sanitaire, mais 90 % des AOM n'en ont pas bénéficié. Comment comptez-vous répondre à cette question, au moment même où l'investissement dans les transports demeure nécessaire ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous poserai trois questions. Ma première question porte sur la philosophie générale. Vous allez compenser au centime près, dites-vous, la suppression des impositions économiques versées par les entreprises et affectées aux collectivités territoriales. Mais cela fait des décennies que nous entendons ce discours - vous le voyez, je ne parle pas de politique partisane. Il s'agit toujours de diminuer la part d'autonomie fiscale des collectivités et d'augmenter les dotations de l'État, à tel point que nous nous rapprochons de l'Allemagne, où les Länder n'ont d'autres ressources que des dotations de l'État fédéral. Cela pose problème eu égard à notre conception et à notre tradition républicaine d'un pouvoir fiscal des collectivités locales. Quel est votre point de vue en la matière ? Est-ce à regret que vous vous engagez dans cette voie ? Pensez-vous possible qu'un gouvernement fasse un jour machine arrière en recréant des impôts locaux pour diminuer les dotations de l'État ? Pour ma part, je crains que ce mouvement ne soit irréversible.

Ma deuxième question porte sur le la troisième loi de finances rectificative. Je crains que le filet de sécurité créé pour les collectivités locales ne soit quelque peu léger au regard de l'estimation de 8 milliards d'euros de dépenses supplémentaires à engager par les collectivités en raison de la crise sanitaire. Quid de son devenir d ? J'ai le sentiment qu'il ne va pas perdurer... Quelque 250 millions d'euros ont été prévus cette année pour le bloc communal et 430 millions pour combler les pertes de recettes d'Île-de-France Mobilités. Mais rien n'est prévu pour les AOM dans les autres régions.

Enfin, vous avez mis en place le programme « Petites villes de demain », avec une expérimentation dans trois régions. Quel est le coût de cette opération ? J'ai entendu parler d'un budget de 3 milliards sur plusieurs années. Avez-vous prévu une enveloppe budgétaire dédiée ou s'agit-il d'un redéploiement partiel des crédits existants ? Telle est l'interrogation des élus que j'ai rencontrés.

Mme Françoise Gatel. - Je me félicite de votre adhésion à certaines des propositions émises par le Sénat, notamment l'intérêt et la pertinence d'un débat annuel sur les finances des collectivités locales. Je ne doute pas que vous soyez aussi séduite par un principe qui nous tient beaucoup à coeur : je veux parler du principe selon lequel « qui décide paie ». Aujourd'hui, au regard de l'évolution des ressources des collectivités et de l'impact de la crise sanitaire, une nouvelle conception de l'autonomie financière des collectivités territoriales se dessine, ainsi que l'a souligné Charles Guené, avec une sorte de recentralisation des ressources. Par nécessité et changement - il ne s'agit pas là d'une critique -, on ne pourra pas faire l'économie de réfléchir à un nouveau système.

J'évoquerai la question de la compensation de l'augmentation des dépenses et de la perte de ressources des collectivités liées à la fermeture de services ; je pense aux cantines, aux piscines. Nombre de communes ont beaucoup de services gérés en régie, leurs recettes ont diminué tandis que le niveau de leurs dépenses de fonctionnement est resté souvent le même. Je crains que le compte n'y soit pas, alors qu'elles vont participer fortement au plan de relance.

Sur la péréquation horizontale, je rejoins les propos de Charles Guené. On a inventé le FPIC à un moment où il était nécessaire, mais dans un écosystème intercommunal très différent de celui d'aujourd'hui. Cela me fait penser à une plage convexe sur l'île de Groix, qui se déplace avec la marée : ici aussi, on court après le FPIC !

La DETR et la DSIL sont certes stabilisées à un niveau élevé depuis plusieurs années. Mais, n'y voyez pas malice de ma part, les projets éligibles à ces dotations ont également beaucoup augmenté.

Concernant le FCTVA, ne pourrait-on pas avancer le calendrier de remboursement de l'État aux collectivités ? Certaines collectivités perçoivent le remboursement de la TVA en année n+2. N'est-il pas possible de faire en sorte que le remboursement ait lieu en année n+1, afin de faciliter la relance ? Cette demande ne me semble pas excessive.

Enfin, j'évoquerai les communes nouvelles. En les créant, les élus optimisent leurs moyens et, surtout, consolident la ruralité au travers d'une offre de services renforcée. Le dispositif prévoit qu'une commune nouvelle bénéficie d'une dotation pendant trois ans. À l'issue de ces trois ans, elle peut connaître une baisse de ses dotations allant jusqu'à 40 %. Une commune nouvelle de 10 000 habitants regroupant cinq petites communes ne sera pas une véritable ville. À l'instar de ce qui a été fait pour les métropoles, ne peut-on pas prévoir au-delà des trois ans un lissage de la baisse des dotations ?

Mme Dominique Vérien. - Mon intervention est en fait une supplique. Vous êtes venue le 27 août dernier dans la communauté de communes Yonne-Nord, qui connaît des problèmes importants liés à la taxe d'habitation. Je le rappelle, cette communauté de communes était en faillite, avec des dettes à hauteur de 2 millions d'euros ; la nouvelle équipe a dû augmenter, en 2018, de 120 % la part intercommunale de la taxe d'habitation notamment. Or cette nouvelle manne est maintenant supprimée, et l'État compensera sur la base de 2017. Ma collègue Marie Evrard a déposé un amendement sur ce sujet ; j'espère un avis de sagesse, sinon favorable, du Gouvernement. Cette communauté de communes ne doit pas être la seule à connaître ces difficultés. Comment faire pour les aider ?

M. Alain Marc. - Ma première remarque est d'ordre général. Il me semble qu'une commune est bien administrée quand elle connaît ses dotations, celle de la DGF notamment.

Je prendrai l'exemple de la quatrième ville de l'Aveyron qui compte 12 000 habitants. En 2014, elle percevait 1,2 million d'euros de DGF, contre 400 000 euros aujourd'hui. Le maire a cherché à en connaître les raisons ; on lui a répondu que cette baisse était due à une variation du potentiel fiscal de sa commune. Convenez-en, cela ne veut rien dire pour une commune dont la population est pauvre et qui a fait beaucoup d'efforts pour proposer des équipements sociaux.

Il serait souhaitable que les élus connaissent une bonne fois pour toutes les règles de calcul des dotations - on le doit d'ailleurs à nos édiles communaux.

Ma seconde question concerne le plan de relance. On a beaucoup parlé des entreprises qui vont en bénéficier, mais nous n'avons pas d'informations claires pour ce qui concerne les collectivités. Il semblerait que ce plan soit uniquement consacré à la transition écologique. Or nos collectivités ont un poids économique, ne serait-ce que par le biais des travaux publics. Tous les arbitrages ont-ils été rendus ? Nous aimerions que d'autres projets puissent être subventionnés.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Monsieur Kerrouche, vous soulignez que nous ne respectons pas l'équilibre budgétaire national, mais la crise de la covid-19 a des conséquences importantes sur le budget de l'État. La crise sanitaire oblige les gouvernements à soutenir l'économie. Vous ajoutez que l'on appliquerait une austérité budgétaire au niveau local. On peut ne pas être d'accord avec la politique menée, mais je ne peux pas vous laisser dire que le Gouvernement étrangle les budgets locaux. Je vous rappelle la stabilité des dotations, l'augmentation de 1,2 milliard de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». L'État intervient au total à hauteur d'un peu plus de 7 milliards d'euros, notamment au travers du filet de sécurité.

Concernant les AOM, à la suite de l'arbitrage qui avait été rendu pour Île-de-France Mobilités, nous avons proposé et obtenu de dupliquer le dispositif des avances remboursables aux AOM de province : elles bénéficient de la compensation budgétaire sur une partie des pertes fiscales et d'avances remboursables pour le reste des pertes fiscales et des pertes tarifaires. Toutefois, certaines estiment ne pas être traitées à égalité. Pour éviter toute ambiguïté, je souligne que la compétence transport est exercée soit directement par les intercommunalités, soit au travers d'un syndicat. Pour établir le montant de la compensation, on fait la moyenne des ressources sur trois ans.

Or, les syndicats n'ont qu'une seule ressource, le versement mobilité. Si leurs ressources ont baissé en 2020 en comparaison de la moyenne des trois dernières années, elles sont compensées. A contrario, les intercommunalités qui exercent la compétence transport bénéficient d'autres recettes fiscales. Il arrive donc parfois que la recette globale soit supérieure à la baisse du versement mobilité, ce qui explique la non-compensation.

Monsieur Sueur, j'ai bien annoncé le chiffre de 3 milliards pour le programme « Petites villes de demain ». Le budget est composé de crédits de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui est un partenaire très important. Parmi ceux-ci se trouvent des crédits d'ingénierie, en particulier de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Chaque ville labellisée est pourvue d'un chef de projet, payé à 75 % par l'État, les 25 % restants étant à la charge de la commune ou de l'intercommunalité. Des enveloppes dédiées à l'ingénierie sont également prévues pour l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), ainsi que des mobilisations de crédits d'investissement. Je rappelle à ce propos que trois DSIL, si je puis dire, sont prévues cette année : la DSIL traditionnelle à hauteur de 570 millions d'euros ; la DSIL « exceptionnelle », abondée de 1 milliard d'euros en juillet dernier ; et des crédits supplémentaires, au titre de la rénovation thermique des bâtiments, dans le cadre du plan de relance, dont l'enveloppe globale d'un montant de 100 milliards doit être dépensée dans les deux ans à venir.

À cet égard, je répondrai à M. Alain Marc, que les 100 milliards du plan de relance sont divisés en trois parties : écologie, compétitivité et cohésion territoriale et sociale. Les collectivités territoriales peuvent bénéficier de l'ensemble de ces crédits. Nous avons évalué à 16 milliards d'euros les crédits susceptibles de leur être transférés. Je rappelle que le pilotage sera réalisé par un comité régional, composé du président de région et du préfet de région, et par un comité départemental, en lien avec le préfet de département et le président du conseil départemental.

Concernant la DGF de la ville de l'Aveyron que vous avez citée, je vous invite à me transmettre le dossier afin que je puisse vous répondre précisément.

Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales est en effet une question de philosophie, monsieur Sueur. Pour moi, la question du bloc communal ne se pose pas dans les mêmes termes que pour le niveau départemental et régional.

Dans le cadre du filet de sécurité, l'État s'engage à abonder le budget d'une collectivité si ses recettes constatées en 2020 tombent en deçà d'un seuil fixé par la loi. En l'espèce, celui-ci correspond à la moyenne des recettes perçues en 2017, 2018 et 2019. L'État compense la collectivité à due proportion. Si les recettes sont supérieures, il n'intervient évidemment pas. Il est intéressant de constater que, pour ce qui concerne les recettes communales, l'État devrait décaisser 230 millions d'euros, alors que l'évaluation de départ s'élevait à 750 millions d'euros pour 12 000 communes annoncées. Or, seules 2 500 communes sont finalement concernées.

J'entends déjà dire que l'État ne tient pas sa parole. Mais les comptes des collectivités démontrent que la crise est moins grave que l'on ne l'avait imaginé, ce dont nous pouvons nous réjouir. Il en est de même pour les avances remboursables de DMTO aux départements : 2,7 milliards avaient été annoncés, mais le décaissement devrait finalement s'élever à environ 400 millions. En effet, la baisse des DMTO est beaucoup moins importante que prévu, et c'est tant mieux. À l'inverse, si c'est nécessaire, on financera plus que prévu, comme je l'ai annoncé pour l'enveloppe de péréquation horizontale à destination des départements.

Je l'ai dit en introduction, l'histoire n'est pas finie : si des difficultés persistent l'année prochaine pour les collectivités territoriales, nous serons là. Il est donc dangereux, pour reprendre la formule de Mme Gatel, de dire : « qui décide, paie. »

M. Alain Marc. - En ce moment, il semble que la formule de rigueur soit plutôt « qui paie décide »...

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Concernant le FCTVA, 10 % des collectivités bénéficient aujourd'hui du remboursement en année n ; 65 % en n+1 et 25 % en n+2. Accélérer le calendrier de versement serait coûteux pour les finances publiques de l'État, même si ce processus est intéressant pour les collectivités.

M. François-Noël Buffet, président. - Il me semble pourtant qu'en 2008, lors de la crise, le Gouvernement avait anticipé le remboursement de la TVA, justement pour permettre aux collectivités locales d'investir le plus possible et de soutenir l'activité.

Mme Françoise Gatel. - Absolument.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Mais nous avons pris d'autres mesures.

M. François-Noël Buffet, président. - Je ne dis pas le contraire, je rappelle un fait.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'automatisation de la procédure de remboursement permettra, à terme, des remboursements plus rapides. Quoi qu'il en soit, 75 % des collectivités n'attendent pas plus d'un an pour être remboursées.

Pour les communes nouvelles, le pacte de stabilité sur la DGF s'étend sur trois ans - tel est l'engagement du Gouvernement.

Mme Françoise Gatel. - Pendant trois ans, un pacte financier consolide le cumul des dotations que les communes percevaient individuellement, donnant parfois lieu à un bonus. À l'issue de ces trois ans, la commune nouvelle se retrouve dans le régime de droit commun. Ainsi, une commune nouvelle qui rassemble 7 000 habitants, mais qui émane de l'addition de communes plus rurales, peut parfois perdre entre 30 et 40 % de ses dotations.

Lors de la création des métropoles, on n'a eu aucun état d'âme à assurer la consolidation et la pérennisation des dotations. De plus, les élus qui créent des communes nouvelles ont l'audace et le courage de projeter leur territoire dans l'avenir, de consolider la ruralité et de maintenir des services. Or ils se retrouvent pénalisés au bout de trois ans. Il y a là une véritable interrogation de fond, et ma proposition de lissage de la perte de dotations est sage et raisonnable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Mais les règles sont connues dès la création de la commune.

Mme Françoise Gatel. - Non, nul ne précise qu'il y aura une chute de 40 % des dotations au bout de trois ans !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Une étude sur le sujet pourrait s'avérer utile.

Enfin, la question de la communauté de communes Yonne-Nord fera l'objet d'une note, que je vous transmettrai.

Mme Cécile Cukierman. - Personne ne reproche ici le fait que cette crise ait engendré des dépenses supplémentaires importantes et nécessaires, y compris pour le soutien à l'activité économique. En revanche, des choix politiques ont été faits quant à la capacité à trouver des recettes nouvelles - et c'est là où nos positions divergent. Par exemple, on se satisfait qu'une grande entreprise du numérique contribue aux recettes de l'État à hauteur de 350 ou 400 millions d'euros, mais on pourrait récupérer bien plus si l'on tenait compte des recettes qu'elle a engrangées durant la crise. La recette libérale tient la corde au sein du Gouvernement... Cela pose la question de savoir comment les choses sont redéployées ensuite, notamment au niveau des collectivités territoriales.

Il faut régler le problème d'urgence que vont connaître les intercommunalités, les départements et les régions, avec la suppression des impôts de production. Si les régions ont accepté, c'est parce qu'elles y étaient contraintes. Les élus avaient exprimé de fortes inquiétudes quant à la construction des budgets 2021, et c'est donc finalement une proposition du « moins pire » qui a été retenue face à la non-perception attendue de la CVAE.

Il faut le dire, on observe un mouvement général tendant à nationaliser un certain nombre d'impôts locaux, ce qui remet en cause le lien direct entre une contribution financière et le développement des politiques qui en découlent. Je ne me fais pas à l'idée que les groupements de communes ou les régions, qui ont aujourd'hui la compétence du développement économique, ne vont plus percevoir une partie des impôts de production. À terme, l'enjeu est le libre choix sur les politiques mises en oeuvre. In fine, il persiste une forte inquiétude sur ce qui sera réellement compensé.

Les communes sont fortement fragilisées dès cette année, puisqu'elles ont été fortement mises à contribution, au travers de différentes dépenses. Concernant les masques, on aurait pu prévoir un remboursement dès le début de la crise, et non pas à partir du 13 avril. D'autres dépenses, comme les produits de nettoyage ou les heures supplémentaires passées à appliquer le protocole sanitaire, représentent un coût pour les communes. Sans parler du manque de recettes d'un certain nombre de petites communes, qui n'ont pas pu louer les salles des fêtes, ou qui ont consenti des exonérations de loyer... Tout cela peut paraître anecdotique au niveau d'une commune, car cela ne représente que 15 000 ou 20 000 euros en moyenne pour le premier confinement. Mais, cumulées, ces pertes représentent plusieurs centaines de millions d'euros à l'échelle d'un département comme la Loire. Les communes vont devoir équilibrer le budget de 2020, dans un contexte où leurs capacités d'autofinancement se réduisent, et, à court terme, des investissements seront reportés. Au-delà des mesures d'urgence, il convient de réfléchir à sécuriser les budgets de nos communes.

Oui, la DETR reste stable ; oui, on a abondé une part exceptionnelle de DSIL ; oui, on a des plans de relance... Mais les communes doivent avoir les moyens d'investir. Si elles peuvent obtenir jusqu'à 80 % de subventions, dans la réalité, les communes participent de plus en plus aux investissements à hauteur de 30 ou 40 %. Je veux envoyer un signal d'alerte : il faut porter une attention toute particulière aux communes dans les mois qui viennent.

Mme Maryse Carrère. - Je rejoins les derniers propos de ma collègue Cécile Cukierman quant aux budgets 2020 et 2021.

Lors de l'examen du projet de quatrième loi de finances rectificative, le Sénat a voté à la quasi-unanimité un amendement permettant de compenser les pertes de recettes des régies communales. Celui-ci n'a malheureusement pas survécu à la commission mixte paritaire (CMP).

Toutefois, certaines collectivités vont accuser des pertes de recettes conséquentes, notamment dans les zones de montagne. Par exemple, le département des Hautes-Pyrénées compte sept stations thermales, dont beaucoup sont gérées en régie municipale. Ce sont donc les petites communes qui vont devoir compenser ces pertes de recettes, alors que leurs moyens sont limités. Le dispositif de compensation sera-t-il revu ? Tout au moins, au-delà d'une compensation brute, serait-il possible de prévoir des mécanismes budgétaires permettant de soulager les communes ? Celles-ci essaient de négocier des reports d'échéance de leurs emprunts, sans succès. Ne pourrions-nous pas travailler sur ces pistes ? Ou encore, prévoir des exonérations temporaires de charges, à l'image des contributions au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), ou renforcer la DGF ?

M. Alain Richard. - J'ai entendu que les principes qui encadreraient le financement par l'État des actions destinées à favoriser l'efficacité énergétique des collectivités donneraient lieu à une circulaire du Gouvernement. En savons-nous plus que le chiffre global de 1 milliard d'euros annoncé ? Prévoyez-vous des critères d'attribution ou vérifiera-t-on l'efficacité des dispositifs ?

M. Philippe Bas. - Madame la ministre, vous avez raison de consulter les associations d'élus locaux, mais les sénateurs, représentants des collectivités territoriales de la République, n'ont pas perdu contact avec la réalité du territoire : ils sont membres de leurs conseils municipaux, de leurs conseils communautaires, et parfois de leurs assemblées départementales ou régionales. Mais surtout, ils sont au contact de leurs grands électeurs chaque semaine - vous le savez bien, vous qui étiez vous-même sénatrice.

Même si je ne suis pas aussi philosophe que Jean-Pierre Sueur, je m'interroge sur la cohérence de certaines politiques. Vous vantez la stabilité des dotations, mais cela signifie aussi une perte du pouvoir d'achat chaque année, en fonction de l'évolution de l'inflation. Pendant ce quinquennat, on peut évaluer cette perte entre 7 et 9 %.

Vous avez indiqué que, pendant la crise, les dotations spécifiques comme la DETR et la DSIL avaient augmenté. Mais le problème est que l'on passe de dotations forfaitaires « libres d'emploi » à des dotations conditionnées par les priorités de l'État, et qui contraignent les collectivités à inscrire leurs projets dans ces choix étatiques. Philosophiquement, si je puis dire, cela pose un vrai problème de sincérité d'une politique au regard du respect des libertés locales. Ne vaudrait-il pas mieux augmenter régulièrement les dotations à due proportion des crédits aujourd'hui consacrés au soutien des investissements des collectivités ?

Le Gouvernement n'est pas le seul responsable de la politique de démantèlement de la fiscalité locale, menée en continu depuis le gouvernement Jospin. Le rapport entre ce qui est financé par la dotation et par la fiscalité fait la part belle aux dotations. Les recettes de substitution relèvent du débat politique, mais je ne suis pas convaincu que le dispositif que vous avez mis en oeuvre pour tirer les conséquences de la disparition progressive de la taxe d'habitation soit pérenne. Je souhaiterais avoir votre sentiment sur ce point.

D'abord, les communes reçoivent le produit d'un impôt qui devrait normalement faire l'objet des mêmes critiques que celles que la taxe d'habitation a subies ! En effet, l'assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties n'est pas meilleure, et, qui plus est, seuls les propriétaires sont redevables. On resserre donc le fondement de la fiscalité communale, ce qui pose problème. Ensuite, si affecter une part de la TVA au financement des départements paraissait astucieux lorsque son produit augmentait d'année en année, peut-on aujourd'hui se baser sur une ressource aussi dépendante de la conjoncture ? Surtout lorsque le contexte de crise nécessite des dépenses sociales de la part des départements...

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'impact de la diminution des impôts de production est certes marginal, avec 3,2 milliards d'euros sur un total de 43 milliards, mais il y a tout de même un risque de double effet, si on le place en parallèle avec la réforme de la taxe d'habitation. Réforme après réforme, on est face à un long processus d'amoindrissement de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Permettez-moi de m'exprimer maintenant à titre personnel et non plus en tant que rapporteur pour la commission des lois. Le FPIC est monté en charge, passant de 150 millions d'euros en 2012 à 1 milliard en 2017, stabilisé à ce niveau depuis. C'est une culture dont il faut sortir rapidement. En effet, l'épidémie et, subséquemment, la crise économique nous entraînent vers une exigence de remise en cause fondamentale de la péréquation horizontale telle qu'elle existe aujourd'hui. D'abord, parce que les collectivités concernées en premier par la crise sont celles qui paient le FPIC, et celles qui sont épargnées en bénéficient. On se trouve face à une solidarité inversée ! Les collectivités qui ont besoin de soutenir l'économie, d'investir ou d'assurer la solidarité sociale n'auront plus les ressources nécessaires, car elles les consacreront à un mécanisme de solidarité qui apparaît aujourd'hui anachronique. Il faut sortir de cette logique. Aujourd'hui, des communes pauvres dans des intercommunalités riches contribuent au FPIC. L'Est de la France, productif et dynamique économiquement, contribue fortement au FPIC, au profit de l'arc atlantique qui l'est moins eu égard aux ratios retenus pour le calcul. Or, lorsqu'on y superpose la carte des admissions en réanimation depuis le mois de mars, on constate que les besoins sont inversés, l'Est étant le plus touché. Je déposerai donc un amendement sur cette question. Il y a urgence à s'interroger sur la pérennité de ce fonds.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Si je comprends l'idée de réformer le FPIC, il serait réducteur de vouloir le supprimer. La péréquation est nécessaire dans notre pays, et c'est bien parce que l'on n'a pas voulu la mettre en place que l'État a voulu agir lui-même, au travers de la fiscalité nationale. La territorialisation de l'impôt est aujourd'hui peu concevable compte tenu de la variété de nos territoires.

Je suis favorable à une révision du FPIC afin qu'il soit basé sur des charges standard réelles, tout en tenant compte des recettes par ailleurs. Il ne faut pas opposer territoires ruraux et urbains : certains territoires ruraux ont besoin d'assumer leurs charges de base, mais certains territoires urbains ont aussi besoin d'assumer leur dynamisme. Réévaluons les critères. Mais si on le supprimait complètement, la péréquation serait uniquement faite verticalement. Il serait dommageable de faire assumer la péréquation à toutes les communes, sans distinction.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les 3,2 milliards de baisses des impôts de production seront compensés par 3,2 milliards de prélèvements sur recettes, ce qui est beaucoup plus sécurisant que des crédits budgétaires, car ils sont évolutifs en fonction des bases. Pour votre information, madame Cukierman, le remboursement des masques aux collectivités s'élève à 215 millions d'euros, contre les 60 millions initialement prévus. L'État a donc financé près de 500 millions de masques.

Le filet de sécurité existe pour les collectivités territoriales, et je le répète, l'histoire n'est pas finie : nous verrons l'année prochaine s'il est nécessaire de le poursuivre.

La loi de finances rectificative instaure un mécanisme de protection sur les recettes fiscales et domaniales, mais Mme Carrère a soulevé le problème des recettes tarifaires.

Premièrement, ces pertes tarifaires sont très difficiles à identifier, car les nomenclatures comptables ne permettent pas de les retracer de manière fiable. Par exemple, les recettes des régies sont perçues sur un certain compte, tandis que l'affermage est perçu sur un autre. Ainsi, une compensation exigerait un travail ligne par ligne, impossible à réaliser en quelques mois. Deuxièmement, et même si cet argument est difficilement accepté par les élus locaux, la perte des recettes tarifaires due à la fermeture des services publics locaux s'est souvent accompagnée d'économies en termes de dépenses. Qui plus est, les recettes tarifaires relèvent de choix politiques, comme, par exemple, la gratuité d'une piscine municipale pour les moins de dix-huit ans. L'État n'a pas vocation à tout rembourser.

Cela étant, nous avons donné la possibilité aux communes d'étaler les charges relatives à la covid-19 sur cinq exercices budgétaires, selon une circulaire datant d'août 2020.

Enfin, nous sommes toujours ouverts à la discussion : nous avons accueilli les associations du bloc communal, et le Premier ministre a reçu hier les élus de la montagne au sujet des sports d'hiver. Nous sommes tout à fait conscients que la crise a des répercussions importantes sur les collectivités territoriales, et nous serons présents pour y répondre. Toutefois, il faut garder en tête que les dépenses de l'État se creusent. Les deux préoccupations principales du Gouvernement sont les suivantes : éviter les décès et l'effondrement de l'économie française.

Concernant les difficultés de financement bancaire, Bercy a indiqué que l'accès au crédit était globalement satisfaisant pour le moment.

Pour répondre à M. Richard, la circulaire sur la rénovation thermique a été diffusée vendredi dernier aux préfets, et elle vous sera transmise sans problème si vous le souhaitez.

Je comprends l'idée de M. Bas d'indexer les dotations sur l'inflation. Mais le budget de l'État est construit en fonction de la stabilité en euros sans indexation sur l'inflation. Ensuite, les dotations sont certes orientées selon les choix de l'État, mais soulignons que les commissions DETR les orientent aussi un peu.

Par ailleurs, je suis particulièrement soucieuse depuis mon entrée en fonctions d'accompagner les projets des élus. Il s'agit là d'une discussion qui va au-delà des enjeux financiers. Certains seraient peut-être tentés de dire que c'était mieux du temps de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR). Mais nous sommes aujourd'hui dans une situation très différente. Nous devons aider les collectivités à réaliser leurs propres projets, car elles seules connaissent les besoins de leurs habitants, j'en suis intimement convaincue. C'est pourquoi, même dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), nous avons admis que la maquette n'était pas forcément la même partout. Les priorités des présidents de région ne sont pas les mêmes selon les territoires, et il faut donc laisser les projets des collectivités territoriales se développer et se croiser avec la volonté de l'État d'assumer certaines politiques publiques. Tout cela peut se faire en toute complémentarité.

Si je vous ai bien compris, monsieur Hervé, vous voulez déposer un amendement au sujet du FPIC pour engager la discussion. Mais, aujourd'hui, ce sont 24 000 communes françaises qui en bénéficient, ce qui constitue un fort mécanisme de solidarité. Je comprends que le débat soit posé, néanmoins je pense que le moment n'est pas approprié pour changer les règles.

M. François-Noël Buffet, président. - Madame la ministre, je vous remercie pour les précisions que vous nous avez apportées. Vous aurez noté la préoccupation de la commission de veiller au bon financement des collectivités territoriales, qui restent, en ces temps de crise, les lieux où s'exerce concrètement la solidarité nationale.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 10.

Mercredi 25 novembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Mission « Sécurités » - Programmes « Police nationale », « Gendarmerie nationale » et « Sécurité et éducation routières » - Examen du rapport pour avis

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous informe d'ores et déjà que nous réservons le vote sur les missions « Sécurités » et « Immigration, asile et intégration » jusqu'à l'issue des auditions de M. Darmanin et de Mme Schiappa, qui auront lieu cet après-midi. Je laisse maintenant la parole au rapporteur pour avis.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Il m'appartient de vous présenter les crédits de trois des quatre programmes de la mission « Sécurités » inscrits au projet de loi de finances pour 2021, dont notre commission s'est saisie pour avis. Il s'agit des programmes 152 « Gendarmerie nationale », 176 « Police nationale », et 207 « Sécurité et éducation routières ». Le programme 161 « Sécurité civile », également rattaché à la mission « Sécurités », fera, quant à lui, l'objet d'un avis distinct, présenté par notre collègue Françoise Dumont.

Dans le contexte sécuritaire que nous connaissons, l'examen du budget alloué aux forces de sécurité intérieure nécessite de notre part une attention renforcée, car il conditionne directement la capacité de notre pays à répondre aux menaces auxquelles il est confronté. Je pense, bien sûr, à la lutte contre le terrorisme, mais également à toutes les formes de délinquance du quotidien. Les orientations budgétaires des dernières années n'ont, malheureusement, pas été à la hauteur de ces enjeux. Depuis plusieurs exercices, nous dénonçons, au Sénat, la stratégie du Gouvernement, qui consiste à mettre l'accent sur le renforcement des effectifs, au détriment de l'amélioration des conditions de travail de nos policiers et de nos gendarmes.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 fait, à cet égard, figure d'exception et apporte, pour la première fois depuis plusieurs années, une réponse concrète aux revendications des policiers et gendarmes.

Cette évolution positive, nous ne la devons pas à la mission « Sécurités » en elle-même, qui est une nouvelle fois assez décevante. Hors programme « Sécurité civile », les crédits de paiement (CP) de la mission augmentent de 240 millions d'euros, soit une hausse de seulement 1,2 % par rapport à 2020. Cette hausse est bien plus faible que les années précédentes, les crédits ayant augmenté de 1,9 % entre 2019 et 2020.

Toutefois, le budget des forces de sécurité devrait également bénéficier d'un abondement conséquent au titre du plan de relance. Ce plan fait l'objet d'une mission distincte, mais pouvons-nous prononcer sur les crédits de la mission « Sécurités » sans en examiner le contenu ? L'exercice est difficile, car le Gouvernement n'a pas fait preuve d'une très grande transparence sur le contenu de ce plan. Les informations sont partielles et mouvantes. C'est regrettable, et l'information budgétaire du Parlement en pâtit fortement. Cependant, selon les dernières informations qui m'ont été communiquées, les crédits complémentaires attendus s'élèveront à 118 millions d'euros pour la police nationale, et à 161 millions pour la gendarmerie nationale. Ces crédits seront exclusivement fléchés sur les dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui progresseront, avec cet apport, de 11 % dans la police et de 12 % dans la gendarmerie par rapport à l'exercice 2020.

Ces augmentations importantes étaient fortement attendues par les policiers et gendarmes. Elles permettront de combler les retards pris, au cours des dernières années, dans l'équipement des forces de sécurité intérieure, et peut-être de gagner un peu d'avance pour les années à venir. Trois principaux postes de dépenses devraient en bénéficier.

Premièrement, un effort important sera conduit pour renouveler les parcs automobiles de la police et de la gendarmerie, qui, faute d'investissements suffisants pendant de nombreuses années, sont aujourd'hui vieillissants. Dans la gendarmerie, il est prévu l'acquisition de 4 500 véhicules sur l'année. Des crédits seront également affectés au remplacement des véhicules lourds de maintien de l'ordre, en particulier les véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG), avec 45 achats et 35 remises en état. À ces investissements s'ajoute l'acquisition de nouveaux hélicoptères, qui a pu être lancée dans le cadre de la loi troisième loi de finances rectificative.

Deuxièmement, il est prévu de moderniser les équipements et l'armement des forces de sécurité intérieure. Il s'agira, par exemple, de renouveler les gilets de protection et d'acquérir de nouveaux pistolets à impulsion électrique. Des enveloppes spécifiques sont également prévues pour l'acquisition de caméras mobiles, dans la perspective de la généralisation de cet outil d'ici le 1er juillet 2021.

Troisièmement, ce budget devrait permettre d'engager d'importants travaux de rénovation des parcs immobiliers de la police et de la gendarmerie. Une incertitude demeure toutefois sur le montant exact des crédits dont la police et la gendarmerie pourront bénéficier.  Nous savons, avec certitude, que la police obtiendra 149 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) pour l'année 2021, et la gendarmerie 125 millions d'euros. Ces enveloppes ne sont pas exceptionnelles, si nous les comparons aux besoins estimés de rénovation : 1 milliard d'euros dans la police et 1,2 milliard pour la gendarmerie.

En complément, la direction générale de la police nationale (DGPN) et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) m'ont indiqué avoir candidaté à l'appel à projets immobiliers lancé par « France relance », à hauteur de 760 millions d'euros pour la police et de 444 millions d'euros dans la gendarmerie. À ce stade, le ministère de l'intérieur n'a pas de visibilité sur ce qu'il pourra effectivement obtenir, car la sélection ne se fera qu'au mois de décembre. Je ne manquerai pas, par la voix de notre président, d'interroger le ministre de l'intérieur cet après-midi sur les perspectives en la matière.

Au-delà des enjeux matériels, le projet de loi de finances pour 2021 permettra également de poursuivre le plan quinquennal de 10 000 créations de postes au sein des forces de l'ordre : 1 145 emplois supplémentaires seront ainsi créés dans la police, et 335 dans la gendarmerie, suivant une répartition précédemment actée de 75 et 25 %. Ces créations de postes permettront de poursuivre la montée en puissance des services de renseignement. Elles permettront également de renforcer les effectifs de sécurité publique, dans le cadre de la police de sécurité du quotidien.

Je réitère toutefois les craintes que j'avais exprimées les années précédentes sur les conséquences de cette politique de recrutements massifs. Celle-ci a en effet placé les dispositifs de formation sous forte tension depuis 2017. La police nationale a ainsi dû procéder à un aménagement durable de la formation initiale des gardiens de la paix, dont le passage en école de police est réduit à 8 mois, au lieu de 12 auparavant, depuis juin 2020. Nous devons aussi nous inquiéter de l'épuisement des viviers de recrutement et de l'abaissement du niveau de sélection dans le cadre des concours.

Les chiffres nous montrent, d'ailleurs, que les bénéfices de cette politique de recrutement sont encore minces. Ainsi, le plan quinquennal n'a toujours pas permis d'enrayer la dégradation du taux d'engagement des effectifs sur le terrain, qui, en 2019, ne s'élevait qu'à 36,4 % dans la police et à 59,3 % dans la gendarmerie. Ces éléments démontrent que la voie du recrutement est insuffisante pour renforcer durablement la capacité opérationnelle de nos forces et améliorer le service de sécurité rendu à nos concitoyens. Nous ne pourrons atteindre ces objectifs qu'en libérant du temps pour nos policiers et gendarmes. Cela nécessite de la volonté politique, pour conduire enfin à leur terme les réformes structurelles engagées depuis de nombreuses années. Je pense, par exemple, à l'allégement des fameuses « missions périphériques », qui polluent le quotidien de nos policiers et gendarmes. Beaucoup a été annoncé par le Gouvernement, mais peu a été fait dans la pratique. Il en est de même pour la simplification des tâches de procédure. Cela fait par exemple des années que nous attendons la mise en production du nouveau logiciel de rédaction des procédures, Scribe, qui ne cesse d'être retardée, de la même manière que l'oralisation de certaines procédures.

Le Livre blanc pour la sécurité intérieure, publié il y a dix jours, formule des propositions intéressantes dans ces domaines. Il reprend d'ailleurs un grand nombre des trente-deux propositions faites par le Sénat, dans un rapport de commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité, remis en juin 2018 au Premier ministre et au ministre de l'intérieur. Je m'en félicite, et je souhaite que celles-ci puissent rapidement se concrétiser.

En dépit des quelques réserves que je viens de formuler, le projet de loi de finances pour 2021 constitue, à mon sens, un bon budget pour les forces de sécurité intérieure, car il permettra de donner un coût d'arrêt à la dégradation de leurs conditions de travail. C'est pourquoi je vous proposerai de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités ». Nous devons toutefois rester attentifs à ce que cet effort s'inscrive dans la durée. Nos forces de sécurité ont en effet besoin de perspectives pour remettre à niveau leurs équipements et se moderniser. Le Livre blanc de la sécurité intérieure annonce une loi de programmation pour la sécurité intérieure, avec l'objectif de porter les crédits des forces de sécurité à 1 % du PIB en 2030, au lieu de 0,88 % en 2020. J'y suis évidemment favorable, car il s'agit d'une proposition formulée par le Sénat depuis plusieurs années. Reste à savoir à quelle échéance le Gouvernement saisira effectivement le Parlement de ce texte...

Mme Nathalie Goulet. - Il est dommage que le document de politique transversale ne soit pas à jour. En effet, les éléments des différents projets de loi de finances rectificative (PLFR) n'y figurent pas. Nous pourrions solliciter le Gouvernement sur ce point.

Nous avons tous, dans nos départements, des casernes de gendarmerie en mauvais état. Un rapport d'un collègue député fait d'ailleurs état des besoins en la matière. Je souhaiterais donc avoir l'avis du rapporteur sur les budgets qui concernent l'immobilier.

L'externalisation du parc de véhicules constituait l'une des pistes envisagées pour mieux répartir les crédits. Deux expérimentations sont en cours, l'une à Tulle et l'autre à Rochefort. Le rapporteur aurait-il un suivi de ces expérimentations à nous communiquer ?

M. Alain Marc. - Je souhaiterais que soit menée une évaluation de la disponibilité des policiers et des gendarmes, notamment le week-end. Les chiffres donnés pour une petite agglomération de 50 000 habitants sont de trois ou quatre policiers le week-end, contre une dizaine en temps normal, alors même que la délinquance semble plus intense que pendant la semaine. Combien sont sur le terrain ? Combien sont en arrêt maladie ?

M. Jérôme Durain. - Monsieur le président, vous nous avez demandé de réserver nos votes jusqu'à l'issue de l'audition de M. Darmanin et de Mme Schiappa. Notre groupe réservera le sien jusqu'à la séance. En effet, il est difficile d'étudier ces missions budgétaires sans prendre en considération le contexte. Et, s'agissant de la sécurité, celui-ci n'est pas neutre. Nous aurons donc une approche politique sur le sujet.

Par ailleurs, il y a, comme dans d'autres domaines, un défaut de transparence globale du Gouvernement sur les crédits, si bien qu'on a parfois du mal à s'y retrouver dans les annonces. C'est pourquoi notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de cette mission à la commission des finances, a préconisé de réserver le vote des commissaires aux finances jusqu'à la séance. Éric Jeansannetas a même dénoncé un tour de passe-passe budgétaire. Finalement, ces crédits ne sont pas si ambitieux que ça. Entre le plan de relance, le Livre blanc, ou encore la loi de programmation budgétaire, on ne sait plus ce qui relève des crédits sonnants et trébuchants et d'un effet d'annonce. Il est vrai que, globalement, les policiers et les gendarmes sont satisfaits des améliorations qui sont apportées à leurs conditions matérielles de travail, notamment sur la question des véhicules. Mais des questions restent en suspens, comme le temps de travail ou l'utilisation des effectifs.

Mme Éliane Assassi. - Si ce budget apporte des éléments intéressants, il est encore loin de répondre au malaise vécu par la profession. Lors des auditions, on a pu voir que les policiers et les gendarmes étaient globalement satisfaits du plan de relance, mais inquiets pour les années à venir et sur les réponses apportées à leurs besoins. Nous avons été destinataires du Livre blanc, mais nous ne pouvons pas mesurer la portée de ce budget sans l'étudier de façon complète. Réserver un moment de travail en commission sur ce dernier serait, à cet égard, pertinent. Pour l'heure, je réserve donc le vote de mon groupe jusqu'à l'audition des ministres. Par ailleurs, comme les années précédentes, le budget de la sécurité civile reste le parent pauvre de la mission « Sécurités ».

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'an dernier, il y avait 23 millions d'heures supplémentaires non payées. Le problème est important, car le paiement de celles-ci constitue l'une des conditions d'acceptation par les forces de l'ordre du travail qui leur est demandé. Sur ce point, l'ancien ministre de l'intérieur Christophe Castaner avait pris des engagements, en envisageant une résorption. Savons-nous où en est cette initiative ?

Le Livre blanc du ministre de l'intérieur fait apparaître un florilège de tâches indues. Il s'agit de tâches qu'un corps de fonctionnaires estime remplir alors qu'elles ne sont normalement pas de son ressort, à l'image de la garde statique devant les établissements publics. Cette prolifération inquiète - nous avions interrogé le garde des sceaux à cet égard -: cela va de la prise en charge des extractions judiciaires, qui avait déjà été transférée en quasi-totalité du ministère de l'intérieur au ministère de la justice, à la garde des détenus dans les hôpitaux, en passant par les escortes qui pourraient potentiellement être confiées à des prestataires privés. On pourrait donc considérer qu'il faut les réduire. Cependant, nous ne raisonnons pas de cette façon : il s'agit plutôt de trouver le corps de fonctionnaires adapté pour les réaliser, puisque ces tâches devront être financées quoi qu'il arrive.

Mme Marie Mercier. - Je souhaiterais insister sur le ressenti des gendarmes. En dehors des moyens, la question qui les préoccupe est celle de savoir comment ils sont perçus dans la population. J'ai assisté à la présentation - très longue - du Livre blanc par M. le ministre. J'ai l'impression que les douanes n'ont pas été incluses à la réflexion. Je rejoins donc la proposition de notre collègue de faire un point sur ce Livre blanc. J'insiste aussi sur l'importance du rôle des gendarmes en cette période de confinement, dans le cadre des violences intrafamiliales.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Si ce budget peut effectivement donner quelques espoirs aux forces de l'ordre en termes de moyens, la réalité de terrain n'est pas toujours celle que l'on veut nous faire croire. Certes, des postes sont créés, mais, en tant qu'élue de la région parisienne, je vis une réalité bien différente, avec, par exemple, trois policiers le week-end pour un bassin de 300 000 habitants. Je me pose la question de la réalité des effectifs dans nos villes et nos départements. Il y a un énorme décalage, qui suscite l'inquiétude de nombreux élus.

Par ailleurs, le ministre dit souhaiter s'appuyer sur les polices municipales. Mais la sécurité des citoyens est une mission régalienne de l'État ! Même si des liens entre les polices municipales et nationales sont nécessaires au quotidien, je suis inquiète sur les perspectives donnant aux policiers municipaux des missions qui ne sont pas les leurs.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est le problème classique de la différence entre les effectifs théoriques et les effectifs présents.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Lors de l'audition du directeur général de la gendarmerie nationale et du directeur général de la police nationale, nous avons appris que 500 projets immobiliers avaient été présentés pour la police nationale, et 450 pour la gendarmerie. Les arbitrages n'ont pas encore été rendus. Il est vrai que des zones d'ombre subsistent quant aux chiffres, notamment en ce qui concerne les rénovations immobilières.

Concernant le parc des véhicules, les forces de l'ordre réclament des VBRG depuis 1990, qui seront mutualisés et complètement rénovés. Les gendarmes semblent particulièrement satisfaits de cette évolution. Ce plan de relance n'est certes que pour 2021, mais le Livre blanc est publié en même temps, de manière tout à fait opportune. On peut espérer que les annonces budgétaires qui y figurent répondront aux besoins des forces de sécurité, à moins que ce livre ne vise que la campagne électorale de 2022.

Comme je l'ai expliqué l'année dernière, un policier sur trois est disponible sur le terrain, ainsi qu'un gendarme sur deux. Le week-end, eu égard aux règles sociales, les gendarmes du département sont au repos, à l'exception du centre opérationnel, ce qui n'est pas satisfaisant. La possibilité de multiplier les effectifs par compagnie pour la gendarmerie, et par commissariat pour la police, est actuellement étudiée. Mais cela reste insuffisant en zone rurale. Ce n'est pas en augmentant les effectifs que nous réussirons à satisfaire les attentes de tous les élus. Le problème de la disponibilité n'est donc pas réglé.

Je souligne que la commission des finances a voté les crédits de la mission le 18 novembre dernier. En tout état de cause, je ne vois pas comment nous pourrions présenter un avis négatif sur ce budget, compte tenu du plan de relance. En effet, les dépenses de fonctionnement et d'investissement vont augmenter, a minima, de 11 à 12 %, ce qui est satisfaisant pour 2021. Toutefois, ces crédits ne résorberont pas toutes les carences, ni les besoins pour l'avenir, d'où la nécessité d'un plan triennal. Toutefois, le Livre blanc vient y répondre, en annonçant une augmentation de crédits pour les années à venir.

Concernant le parc automobile, le budget prévoyait chaque année peu ou prou l'achat de 3 000 véhicules, ce qui n'était jamais réalisé. Ce chiffre était juste suffisant pour rénover le parc par rapport à sa vétusté. Cette année, 4 500 véhicules sont prévus pour la seule gendarmerie nationale, et il en sera probablement de même les années suivantes pour donner une opérationnalité à ce processus. Le vrai problème, c'est qu'il s'agira de véhicules verts, et qu'il conviendra de s'assurer que les bornes de rechargement seront également prévues. Les forces de l'ordre n'ont donc pas les moyens techniques d'assumer les préoccupations environnementales qu'on leur assigne. Le Livre blanc répondra-t-il à cette question ?

Pour répondre à Mme Assassi, le budget des forces de sécurité pour 2021 est effectivement décevant : il augmente de 1,3 %, contre 1,9 % les années précédentes. Il n'y a même pas de quoi remplacer l'indispensable. Pire, on a désaffecté des postes des budgets traditionnels pour les réaffecter et gonfler le plan de relance. Pourtant, ce plan donne entière satisfaction aux forces de sécurité. Elles s'y accrochent, après plusieurs années de privation. Le 1er décembre, nous auditionnerons le DGGN et le DGPN, qui pourront nous donner plus de détails sur les perspectives.

Madame de La Gontrie, en 2020, le ministère de l'intérieur avait consacré 32 millions d'euros à l'indemnisation du flux des heures supplémentaires réalisées dans l'année, afin d'éviter la reconstruction du stock. Dans le PLF 2021, 26,5 millions d'euros seront fléchés pour répondre à cet objectif. Mais le problème reste entier, car ils ne pourront pas résorber le stock de plus de 20 millions d'heures supplémentaires. Des propositions sont évoquées, comme les départs en retraite, par exemple. Sur cette question, rien n'a été vraiment réglé.

Il faut évidemment payer les tâches indues, qui relèvent du service public, mais il y a une répartition à trouver entre les ministères. Concernant les gardes, par exemple, le Livre blanc envisage une orientation vers les polices municipales et, surtout, les sociétés privées. Mais cela se fera comme pour les pompiers : ils seront payés par le maire, tout en restant sous le contrôle du ministère de l'intérieur. Il devrait également être procédé à un renforcement des compétences judiciaires des agents de police municipale, avec une formation adaptée. Madame Mercier, les représentants des services publics les plus appréciés par la population sont d'abord les pompiers, suivis par les gendarmes. Ces derniers bénéficient d'un ressenti positif par rapport à leurs collègues policiers, notamment dans le monde rural, puisque la gendarmerie conserverait la surveillance de 95 % du territoire et de 50 % de la population.

À moins que le Livre blanc n'ait été bâti pour l'objectif électoral de 2022, madame Jacqueline Eustache-Brinio, il est porteur d'optimisme pour la remise en état des forces de sécurité. Si les propositions formulées sont mises en oeuvre, bien des problèmes, notamment en termes d'équipements, seront réglés.

La commission décide de réserver son avis sur la mission « Sécurités ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - J'interviendrai spécifiquement sur les volets de l'immigration régulière et l'intégration, d'une part, puis de la lutte contre l'immigration irrégulière, d'autre part.

Précisons d'abord que la mission « Immigration, asile et intégration » ne recouvre pas l'intégralité des sommes affectées dans le budget de l'État en la matière. En réalité, le financement des politiques migratoires relève de 13 missions, pour un montant de 6,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), si l'on en croit le document de politique transversale relatif à cette thématique. La mission qui nous intéresse rassemble, quant à elle, 1,84 milliard d'euros en CP, et 1,76 en autorisations d'engagement (AE). Ces crédits sont pilotés par la direction générale des étrangers en France, qui dépend du ministère de l'intérieur. Il s'agit donc d'apprécier ce budget et l'action au Gouvernement, en prenant en compte l'intervention de la pandémie dans les flux d'immigration et d'éloignement.

Concentrons-nous d'abord sur l'immigration régulière, en rappelant quelques faits. Celle-ci est en hausse, de 4,6 % en 2018, et de 6,1 % en 2019. Les chiffres pour 2020 ne sont pas encore disponibles, notamment en raison de la pandémie. Environ 275 000 titres de séjours ont été délivrés en 2019. Le stock en cours, c'est-à-dire les titres de séjour en cours de validité, était de 3,4 millions au 31 décembre 2019. On peut observer une évolution des motifs de délivrance de ces titres : les titres de séjour étudiants ont augmenté de 7,5 %, atteignant ainsi pour la première fois le niveau des demandes au titre du regroupement familial, et l'immigration économique a augmenté de 14,8 %. Environ 224 000 immigrés au total ont été régularisés sur le fondement de la circulaire Valls depuis 2012, dont nous déplorons tous les ans le manque de fermeté à l'égard des personnes entrées irrégulièrement sur le territoire. Les trois premières nationalités des personnes qui immigrent régulièrement sur notre territoire sont les nationalités marocaine, algérienne et tunisienne.

Le sujet de l'intégration est essentiel lorsqu'on parle d'immigration légale. Or, nonobstant l'activité de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et indépendamment de la crise de la covid-19, les résultats sont relativement décevants. À compter de mars 2019, un contrat d'intégration républicaine (CIR) renforcé avait pourtant été mis en place. Celui-ci prévoyait une formation linguistique et civique, ainsi que des possibilités d'insertion professionnelle. Il n'a pas donné les résultats attendus : sur près de 52 000 primo-arrivants qui bénéficiaient de la formation linguistique, un quart n'atteint pas le niveau de langue requis, pourtant rudimentaire. De plus, seules 173 personnes se sont présentées pour obtenir la certification de niveau de langue qui était proposée. S'agissant de la formation professionnelle, un nouvel accord-cadre doit être conclu depuis plus de deux ans, notamment avec Pôle emploi, il se fait attendre. Surtout, les moyens accordés à l'OFII n'évoluent pas, et en décalage avec la pression migratoire qui augmente d'année en année.

Il est beaucoup plus difficile de donner des chiffres sur l'immigration irrégulière. Le Sénat a déjà alerté à plusieurs reprises le Gouvernement sur le fait qu'aucune donnée ne semble à même de pouvoir chiffrer précisément ce type d'immigration. Nous en sommes donc réduits à évoquer le chiffre de l'aide médicale de l'État (AME), qui correspond à la sécurité sociale des immigrés en situation irrégulière sur le territoire, dans la mesure où ils s'y trouvent depuis au moins trois mois sans bénéficier d'aucun revenu. Cet indicateur a été multiplié par deux en quinze ans, et a augmenté de 5 % en 2019. Ce sont ainsi 334 546 personnes qui en bénéficient, mais ces chiffres sous-estiment sans doute de beaucoup la réalité de l'immigration irrégulière.

L'immigration irrégulière a vocation à engendrer des départs de France, ce devrait être une priorité de notre politique. Nous en sommes loin.

Premièrement, concernant les centres de rétention administratifs (CRA) - lieux où sont maintenus les étrangers qui font l'objet d'une décision d'éloignement, dans l'attente d'un renvoi forcé, et qui sont 25 en France - des places supplémentaires sont certes en cours de création : le plan 2018-2020 se poursuit, avec 480 nouvelles places. Mais il faut rappeler que ces centres font l'objet d'un taux d'occupation extrêmement important, à hauteur de 87 % en 2019. L'année 2020 est, à cet égard, une exception, du fait des mesures sanitaires. La question du personnel qui sera affecté pour « armer » ces nouvelles places revêt une grande importance. Le taux d'encadrement requis est conséquent, de l'ordre d'1,5 à 1,7 agent nécessaire par personne en situation de rétention. Des incertitudes demeurent sur l'affectation de personnel en temps et en heure pour l'ouverture des places.

Deuxièmement, concernant l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, se pose d'abord la question des laissez-passer consulaires. Ce document doit être délivré par le pays d'origine pour qu'il reprenne son ressortissant. Sur ce point, on constate une amélioration du taux de délivrance, passé de 54 à 67 %, ainsi que du délai de réponse. Malgré tout, le taux d'exécution des décisions d'éloignement reste extrêmement faible : il est de l'ordre de 13,6 % en 2017, de 12,6 % en 2018 et de 12,2 % en 2019. Ce résultat se dégrade d'année en année, et dans les faits, un étranger sur deux se trouvant en CRA ne quitte pas le territoire. La situation est donc meilleure du point de vue de la délivrance des laissez-passer consulaires, mais mauvaise du point de vue de l'exécution des mesures d'éloignement, avec un budget qui reste, là encore, constant.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Je poursuis sur le droit d'asile, qui représente 1,18 milliard d'euros en AE et 1,28 milliard en CP. On constate une baisse des AE, qui apparaît logique dans le contexte de la fin d'un cycle important de création de places d'hébergement. Les CP augmentent, quant à eux, de 2,37 %. Depuis plusieurs années, notre pays engage deux types de démarches : d'une part, la réduction du délai de traitement des demandes d'asile, et d'autre part, l'amélioration des conditions matérielles d'accueil des demandeurs.

Le nombre de demandes d'asile accuse une hausse continue depuis une dizaine d'années. En 2019, les demandes enregistrées par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) ont atteint le nombre record de 132 826, soit une augmentation de 7,4 %. La masse des demandes effectuées dans le cadre des procédures dites « Dublin », - un tiers du total des demandes déposées - démontre à nouveau l'échec de ce mécanisme. En 2020, la limitation des déplacements à la suite de la crise sanitaire a abouti à une baisse des demandes d'environ 30 %, chiffre en conformité avec ce que l'on peut observer ailleurs en Europe. Il ne s'agit toutefois pas d'un phénomène durable, car, dès la fin du premier confinement, on a pu constater une remontée du nombre des demandes d'asile, et cela nous conduit à penser que la progression a vocation à continuer. Le PLF 2021 est bâti sur l'hypothèse d'une stabilisation du nombre de demandeurs autour du niveau constaté en 2019, qui nous paraît crédible.

L'analyse de l'origine des demandeurs d'asile met en lumière une prédominance des pays du Maghreb et des pays d'Afrique francophones, sous l'effet des différents conflits. On constate une diminution du nombre de demandeurs venant de pays d'origine considérés comme sûrs, notamment l'Albanie et la Géorgie. Les efforts menés d'abord par M. Collomb, et aujourd'hui par M. Darmanin, peuvent donc être considérés comme des réussites. Depuis trois ans, le premier pays d'origine des demandes est l'Afghanistan. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) vient d'ailleurs d'infléchir sa jurisprudence dans ce domaine, en précisant les critères d'attribution de la protection subsidiaire. Ce sujet n'est pas négligeable, car les Afghans représentent une grande partie des personnes effectuant leur demande en France après un passage ou l'échec d'une première demande dans un autre État européen. À titre d'exemple, le taux de rejet des demandes afghanes en Allemagne représente un peu plus du double du nôtre.

Sur les deux objectifs du Gouvernement en matière d'asile - réduction du délai de traitement, amélioration des conditions d'accueil -, nous ne pouvons faire qu'un constat d'échec.

Concernant la réduction des délais de traitement, l'exercice est un peu désespérant. Pourtant, les moyens alloués à l'Ofpra avaient été fortement augmentés, notamment avec la création de 200 équivalents temps plein (ETP) l'an dernier. La plupart des recrutements ont été réalisés, mais l'épidémie de la covid a abouti à la fermeture de l'Ofpra pendant le premier confinement, et, malgré les efforts, à une semi-fermeture dans la période actuelle. Ainsi, l'examen des dossiers et les auditions ont été ralentis, aboutissant pour 2020 à un délai moyen de traitement de l'Ofpra de 275 jours. L'objectif fixé par notre pays, à savoir la réduction du délai de traitement à 60 jours, est donc repoussé à 2023. Pour 2021, l'objectif dit « intermédiaire » serait de 112 jours, ce qui reste élevé. La situation est similaire pour la CNDA : malgré un effort budgétaire de recrutement important en 2020, avec des juges vacataires, de nouveaux rapporteurs, ou encore la création de chambres spécialisées, on peut conclure au même échec. Celui-ci a une double origine : d'une part, la grève des avocats début janvier, et d'autre part, l'effet de la covid-19, puisque la totalité des audiences a été annulée pendant la période de confinement. Les délais sont de nouveau importants et nous n'arrivons pas à mettre en place l'utilisation de la vidéo en audience, qui était une solution envisagée. L'expérimentation dans ce domaine existe, mais se heurte au fait qu'elle ne peut avoir lieu sans l'accord des parties. L'accord conclu avec les avocats fait ainsi fi de la volonté du législateur...

Concernant les conditions matérielles d'accueil, notre pays présente des niveaux élevés de dépenses sur l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), correspondant à 459 millions d'euros. Dans le cadre du « quoi qu'il en coûte » présidentiel, notre pays a par ailleurs prorogé automatiquement l'ADA jusqu'à la fin de la crise sanitaire, même pour les personnes déboutées de l'asile. En outre, l'effort considérable mené sur les conditions d'hébergement se poursuit. En 2021, 6 000 places d'hébergement supplémentaires seront créées, ce qui correspond à une augmentation de 6 %. Ces chiffres sont particulièrement importants, et sont le résultat de cet exercice budgétaire particulièrement marquant. Mais malgré ces moyens budgétaires, la situation ne donne pas satisfaction, puisque la moitié seulement des demandeurs d'asile sont hébergés.

Le droit d'asile est un échec en France, et il ne s'agit pas d'un sujet de nature budgétaire. Aujourd'hui se pose la question de sauver le droit d'asile de lui-même. Ce droit est né après-guerre, il est aujourd'hui devenu un élément beaucoup plus mondialisé que ce qui avait été envisagé. Peut-il être sauvé ? Oui, mais sous réserve que les délais de traitement soient raisonnables, d'une part, et que soient éloignées les personnes qui ne bénéficient pas de la protection, d'autre part. À l'origine, le droit d'asile s'adresse aux combattants de la liberté, mais nous avons quitté ce registre depuis bien longtemps. La question des délais ne relève pas de mauvaise volonté ou d'insuffisance de moyens budgétaires. Concernant l'éloignement, c'est une catastrophe totale : nous n'éloignons en réalité quasiment pas. Certaines situations sont même totalement imparables. Sur les 25 CRA, la moitié est fermée pour des raisons liées à la covid-19, et la moitié restante fonctionne à demi-effectif. De plus, l'éloignement est soumis à l'accord des pays concernés, qui demandent l'assurance que l'intéressé ne soit pas atteint de la covid-19, et le refus d'être testé est un droit protégé. Ainsi, il faut faire preuve de beaucoup de bonne volonté pour se trouver en situation d'éloignement...

Il y a toutefois des points positifs, le premier étant porté par l'Union européenne, avec des projets de réforme importants. Ensuite, un travail intéressant de croisement des informations administratives est aujourd'hui effectué, afin de permettre à l'autorité judiciaire de communiquer à l'Ofpra les situations qui posent problème en termes d'ordre public. En outre, l'attribution du statut du réfugié ne vaut pas carte blanche, car le bénéficiaire du droit d'asile ou de la protection subsidiaire présentant un risque pour l'ordre public peut se voir retirer ce statut, ce qui se produit assez régulièrement. La modification de jurisprudence de la CNDA vis-à-vis de l'Afghanistan est également un élément positif. De la même manière, le ministre de l'intérieur est très engagé sur l'obtention des laissez-passer consulaires, et il faut également saluer le travail de l'Union européenne sur ce sujet. Lors de l'audition de Mme Johansson par la commission des affaires européennes, celle-ci nous a assuré que la Commission européenne disposait d'une palette d'arguments pour négocier une augmentation de nombre de ces laissez-passer. Enfin, je souhaite que nous trouvions des solutions pour éviter que des personnes en situation de migration ne s'opposent à la prise en compte de leurs empreintes.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Vous l'avez compris, ce budget a été abondé tous les ans par à-coup, plutôt au bénéfice de l'immigration régulière et de l'intégration en 2018, de l'asile en 2019, et de l'hébergement en 2020. Les efforts financiers sont indéniables. Mais ce budget est surtout un tonneau des Danaïdes : on passe son temps à courir après la réalité qui s'impose à nous, à savoir celle d'une immigration toujours en hausse, et d'un nombre toujours plus important de personnes en situation irrégulière. Il nous faut désormais vraisemblablement adopter une législation différente : cela passe à la fois par l'Europe, mais aussi par le niveau national. On ne peut pas à la fois constater que cette immigration ne cesse d'augmenter, et voter parallèlement un regroupement familial toujours plus facile, comme cela a été fait - contre l'avis du Sénat - dans la loi de 2018 pour une immigration maîtrisée. Il faut tirer des conséquences de la réalité : nous n'appliquons pas nos lois sur l'immigration irrégulière correctement, et ce n'est pas de bonne politique.

Malgré les efforts financiers, la politique migratoire n'est pas efficace, et par conséquent, nous vous proposons d'émettre un avis défavorable sur ce budget.

Mme Nathalie Goulet. - Ce sujet est un irritant, qui fait le jeu les extrêmes et du Rassemblement national. Il est de la responsabilité de la représentation nationale de trouver des solutions. Je partage le constat des rapporteurs sur l'échec de la politique migratoire. Il faudrait accueillir moins, mais accueillir mieux.

A-t-il été fait état de la situation des outre-mer au regard de la situation migratoire, ces territoires étant particulièrement poreux ?

Qu'en est-il des interprètes afghans de l'armée française ? Ces personnes mériteraient l'asile, et ont été traitées de façon inacceptable. Ils ont besoin d'un hébergement et sont aujourd'hui complètement à la charge des bénévoles. Cette situation est un vrai scandale pour la France.

La situation en milieu carcéral a-t-elle été étudiée ? Que deviennent les détenus en situation irrégulière à l'issue de leur incarcération ?

M. Jean-Yves Leconte. - Je ne pense pas qu'il y aura un jour une solution parfaite sur ce sujet, qui est complexe. Il faut donc s'exprimer avec nuance.

Premièrement, l'année 2020 sera particulière. Le premier motif de délivrance d'un titre de séjour est d'être conjoint ou futur conjoint de Français. Compte tenu de la situation aux frontières, beaucoup de personnes ne pourront pas se marier cette année. Deuxièmement, nous délivrons à peu près trois fois moins de titres de séjour que la Pologne. Il faut donc relativiser l'idée que nous les délivrons à tout-va. Troisièmement, la circulaire Valls se contente d'établir des critères objectifs en matière d'intégration, de travail et de scolarisation des enfants qui conditionnent l'obtention du titre de séjour. Enfin, notre pays a été plusieurs fois condamné cette année par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), à propos de la manière dont les personnes sont traitées. C'est le cas pour la situation des enfants à Mayotte, ou encore sur les traitements inhumains et dégradants que la France a fait subir à certains demandeurs d'asile. Je rappelle aussi la lettre très argumentée du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) sur la situation des CRA dans le contexte sanitaire. Et quid des contrôles aux frontières ?

Concernant l'asile, nous sommes chanceux par rapport à la plupart des pays européens. Les demandes d'asile ont suivi une courbe progressive, qui n'a jamais présenté les à-coups de celle nos voisins. On peut constater deux échecs : le premier est l'hébergement, en particulier de ceux qui obtiennent la protection ; le second, la difficulté d'accès au guichet en préfecture. Les seuls points positifs viennent de l'Europe. Il s'agit notamment de la réforme du pacte migratoire, notamment via le renforcement de la base de données Eurodac et le développement du système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (Etias) pour les ressortissants non soumis à l'obligation de visa. Pour le reste, la politique actuelle ne préserve pas la dignité des personnes. Nous ne voterons donc pas ce budget.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Les rapporteurs pourraient-ils évoquer la situation des outre-mer ? Ces territoires concentrent en effet à eux seuls plus de la moitié de la problématique de l'immigration illégale, et plus de la moitié des reconduites à la frontière de notre pays. Ils sont également fortement concernés par la problématique du droit d'asile. Lors d'une visite en Guyane l'année dernière sous la conduite de Philippe Bas, nous avons pu nous apercevoir de cette réalité.

M. Jean-Pierre Sueur. - On considère toujours qu'il y a une sorte de « trop-plein » d'immigration, qui serait préjudiciable. Or, je crois que l'état économique du monde et d'un certain nombre de pays fait qu'il y aura toujours une pression migratoire. Je salue le fait qu'il y ait deux rapporteurs, puisque l'immigration est une politique, alors que l'asile est un droit, par lequel nous sommes liés au travers de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés.

Je ne partage par la conception de Philippe Bonnecarrère, selon laquelle le droit d'asile serait né à partir de l'après-guerre. Les conditions de violence et de souffrance existantes dans certains pays font que l'asile sera toujours là. Il n'y a donc d'autre solution que de faire en sorte que les choses se passent le mieux possible. S'agissant de l'asile, il est intéressant de voir qu'en dépit des moyens importants affectés à l'Ofpra et à la CNDA, il n'y a pas eu d'effet. Si l'examen d'une demande d'asile dure un an et demi, les personnes finissent par rester. Réduire ces délais est donc un véritable enjeu, y compris dans la perspective de raccompagner les personnes en situation irrégulière. C'est la seule chose que nous pouvons faire. Il faut être réaliste, et ce sujet suscite des questionnements idéologiques, même si je reconnais la présence de problèmes concrets.

Mme Éliane Assassi. - Le droit d'asile est un droit fondamental en France, profondément ancré dans notre tradition républicaine. Il est inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946, et c'est une obligation internationale qui repose sur la convention de Genève de 1951. C'est pourquoi il ne peut pas être soumis aux vicissitudes de la politique de la migration. Si je partage l'avis défavorable des rapporteurs, ce n'est pas pour les mêmes raisons. Il s'agit d'une mission compliquée, dont on ne peut pas avoir qu'une lecture chiffrée. La place de l'humain est importante. Or, votre analyse porte exclusivement sur les conséquences : les causes de l'immigration et de l'accroissement des demandes d'asile ne sont évoquées à aucun moment. Tant que l'on ne s'affranchira pas de cette réflexion, on restera dans une discussion binaire. La question n'est donc pas d'être pour ou contre, mais de faire des propositions. Une fois que nous parviendrons à cette analyse sincère, nous pourrons être plus sereins sur ces questions.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Il s'agit d'un débat très clivant. Personne ne remet en cause le droit d'asile, mais aujourd'hui, celui-ci est complètement détourné à la faveur de la migration économique. Effectivement, il faut un vrai débat sur le sujet. Il n'y a rien de glorieux pour un pays comme la France à créer des ghettos sur les trottoirs parisiens. Il faut donc être réaliste ; d'ailleurs, les régions ne sont pas toutes concernées de la même manière. L'aide au développement est, en outre, un élément majeur, et il faudrait poser la question de l'immigration en ces termes. Moins on en parle, plus on favorise les partis populistes.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Il y a un clivage, mais celui-ci ne porte pas sur les constats. Chacun est d'accord pour dire que l'immigration n'est pas bien intégrée, que le droit d'asile n'est pas bien exercé, et qu'il ne faut toutefois pas le remettre en cause. Mais deux politiques différentes se font face. D'une part, celle du Gouvernement, partagée par certains de nos collègues, selon laquelle il faudrait mettre les moyens à la hauteur de la demande. D'autre part, celle que vos rapporteurs soutiennent, qui consiste plutôt à vouloir juguler la demande pour pouvoir exercer correctement le droit d'asile, et ainsi avoir une politique d'immigration véritablement intégratrice, contraire à une simple juxtaposition de communautés sur le territoire.

Selon Mme Assassi, nous ne nous interrogerions pas assez sur les causes de l'immigration et les motifs de ceux qui émigrent. Mais on peut aussi s'interroger sur la volonté des peuples qui accueillent à intégrer. La position de ceux qui accueillent doit être prise en compte. On voit donc bien la ligne de partage qu'il y a ici.

Sur l'outre-mer, le format du rapport ne nous permet malheureusement pas de développements spécifiques, même si nous avons interrogé le ministère de l'intérieur et obtenu plusieurs réponses écrites. Je peux toutefois vous indiquer un chiffre : en 2019, plus de 24 000 personnes ont été placées dans les CRA en métropole, contre plus de 26 000 en outre-mer. On se rend compte que l'outre-mer, notamment Mayotte, concentre une forte immigration dans une situation déjà extrêmement difficile. Effectivement, un plan a été mis en place, mais la difficulté perdure.

Sur la situation en milieu carcéral, du fait de la pandémie, il a été difficile de remplir les CRA, mais les personnes sortant de prison faisant l'objet d'une mesure de départ du territoire ont, par principe, été retenues dans ces CRA.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Nous comprenons très bien que ces sujets soient traités de manière nuancée.

Madame Goulet, concernant le sujet des interprètes afghans de l'armée française, le ministre des affaires étrangères vous a répondu en séance, et nous n'avons pas eu d'alerte particulière sur ce sujet. Lorsque nous revenons au droit classique de l'asile, toute personne persécutée en raison de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques bénéficie de la protection. Si l'Ofpra est saisi d'une demande d'un interprète de l'armée française pouvant justifier de sa coopération, nous comprendrons que cette personne puisse être en danger en restant en Afghanistan dans les conditions d'une prise de pouvoir des talibans. Nos procédures classiques doivent permettre de traiter ces cas.

Monsieur Mohamed Soilihi, s'agissant de l'outre-mer, j'espère que nous aurons l'occasion d'échanger pour avoir votre lecture de ce qui reste encore à faire en la matière. La moitié des quelques éloignements réalisés le sont en outre-mer. Est-ce une réponse satisfaisante aux préoccupations de l'outre-mer ?

Monsieur Leconte, je partage surtout votre conclusion : la réforme de la politique migratoire se fera forcément à l'échelle européenne.

Monsieur Sueur, s'agissant de la différence entre l'immigration et l'asile, vous nous appelez à considérer les choses dans la durée, et je retrouve, dans l'intervention d'Éliane Assassi, une même logique d'analyse générale.

Tout droit doit être socialement accepté. Notre pays a pris des engagements et il n'est dans l'esprit de personne de renoncer au droit d'asile, mais il n'est pas scandaleux d'examiner dans quelles conditions ce droit peut être socialement acceptable. Je constate une montée en puissance des interventions sur le thème : ne faut-il pas changer la Constitution ? Avant de se poser ce type de question douloureuse, il faudrait déjà faire fonctionner le système. Ce n'est pas la bonne volonté du Gouvernement qui est en cause, ni les moyens déployés dans notre pays ; on songe au rocher de Sisyphe.

Madame Eustache-Brinio a évoqué l'idée d'un détournement avec l'immigration économique ; cela fait effectivement partie du sujet.

Mme Françoise Gatel. - Un pays souverain définit sa politique d'accueil et nous devons pouvoir en parler de manière rationnelle et démocratique. Je suis frappée par l'augmentation de nos budgets et par notre incapacité à appliquer la loi, d'une part, et à apporter une réponse humaine aux personnes accueillies, d'autre part. Je partage l'avis d'Éliane Assassi quant à la nécessité de s'interroger sur les causes. Comment, par exemple, pouvons-nous laisser à penser que nous pourrions accueillir l'ensemble des personnes souhaitant émigrer, alors que les pays d'origine ont besoin de cette richesse humaine pour assureur leur développement ? Le rapport présenté aujourd'hui, à mon sens, est à corréler avec l'aide au développement que nous apportons.

Un pays doit s'assurer de l'application de la loi. En période de crise sanitaire, l'obligation du consentement aux tests avant tout éloignement me laisse interrogative.

Mme Valérie Boyer. - Le sujet est douloureux pour tout le monde, et en premier lieu pour les personnes jetées sur les routes de l'immigration. Ces personnes sont, le plus souvent, victimes du trafic d'êtres humains. Voilà une des causes dont on ne parle pas assez et que l'on ne sanctionne pas suffisamment : le trafic d'êtres humains. En tant que députée, j'ai voulu que ce trafic soit pénalisé de manière plus forte, mais cela a été refusé dans la dernière loi Asile et immigration. Nous savons aujourd'hui que ce trafic rapporte davantage que le trafic de drogues ou que tout autre trafic, et notre législation ne nous permet pas de lutter contre cela.

Je pense à la souffrance de ces personnes sur les routes ou entassées dans des bidonvilles ou des campements - on emploie même le mot atroce de « camp » -, souvent « utilisées » à des fins partisanes par des associations, et je pense également à la souffrance des Français qui n'ont jamais été directement interrogés sur le sujet. Le chaos migratoire dans lequel nous nous trouvons aujourd'hui doit nous conduire à nous interroger sur la possibilité de consulter les personnes qui accueillent.

Dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, des personnes venant majoritairement de Tunisie - un pays qui n'est pas en guerre - se font passer pour des mineurs et s'entassent à la frontière entre l'Italie et la France, avec l'idée d'enfreindre notre législation. Parmi elles, beaucoup, en outre, sont infectées par le virus de la covid-19.

Dans cette situation de chaos migratoire, il n'y a que des perdants : les pays qui se cotisent pour envoyer des personnes attirées par notre législation et par le regroupement familial très élargi, malheureusement, en 2018 ; et aussi, les Français qui souffrent et ne comprennent pas pourquoi nous n'arrivons pas à appliquer nos propres règles. Parmi les endroits les plus difficiles, je pense évidemment aux départements d'outre-mer, notamment à la situation dramatique à Mayotte.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous arrivons aujourd'hui à partager le constat. Il s'agit d'une première étape.

Nous connaissons un problème structurel - et non budgétaire. Les choix de politique migratoire doivent être formulés par le Gouvernement, quel qu'il soit. Cela touche l'immigration régulière - sur laquelle il faut être parfaitement clair - et l'immigration irrégulière - dans la manière de procéder aux éloignements. Et nous avons également affaire à un problème de droit, conjoncturel. L'asile, c'est un droit ; personne ne le remettra en cause, même si la situation peut varier selon les conjonctures internationales, ce qui oblige à s'adapter.

En revanche, nous devons être vigilants sur le détournement des procédures. Le problème de fond n'est pas d'accueillir, ni de protéger, mais d'éviter qu'un certain nombre de personnes ou de réseaux profitent du système et le détournent au détriment de ceux qui mériteraient un traitement plus rapide de leur dossier.

Le sujet, très complexe, dépend aussi beaucoup des relations internationales, de la capacité à obtenir des laissez-passer consulaires... Tout cela n'obéit pas simplement à la règle de droit elle-même, mais à d'autres critères.

Je voudrais saluer le travail précis et clair effectué par les rapporteurs. Nous aurons sans doute d'autres débats. Sur des sujets comme celui-ci, je vous ferai peut-être des propositions à l'avenir.

La commission décide de réserver son avis sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Justice » - Programmes « Justice judiciaire » et « Accès au droit et à la justice » - Examen du rapport pour avis

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - La mission « Justice » regroupe quatre programmes : le programme 166 « Justice judiciaire » ; le programme 101 « Accès au droit et à la justice » ; le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique judiciaire » ; et enfin, le programme 355 « Conseil supérieur de la magistrature ».

À première vue, le budget paraît intéressant ; mais très vite, on se rend compte que son application concrète suscite de vives interrogations. On nous annonce un budget historique, avec une augmentation notable des crédits à hauteur de 8 %, soit 600 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2020, pour atteindre le total de 8,2 milliards d'euros, hors pensions. Il s'agit, surtout, de 200 millions supplémentaires par rapport à l'enveloppe prévue par la loi de programmation du 23 mars 2019 ; le montant est même conforme aux demandes formulées par le Sénat au cours de l'examen de ce texte.

En vérité, nous sommes assez loin du budget historique dont se targue le garde des sceaux. Cet écart de 200 millions d'euros s'explique, tout d'abord, par une évolution de son périmètre, en raison notamment de l'absorption du contentieux de la sécurité sociale par les tribunaux judiciaires, et ensuite, par un effort de rattrapage du retard accumulé en 2020 sur l'exécution de la loi de programmation, d'environ 150 millions d'euros.

L'application concrète de ce budget soulève de nombreuses questions ; j'aborderai celles qui concernent les frais de justice, les emplois et l'aide juridictionnelle.

Le budget consacré à la justice judiciaire prévoit une augmentation de 208 millions d'euros, soit une hausse de 6 % par rapport à 2020. Cette augmentation résulte pour une large part des 127 millions d'euros supplémentaires alloués aux frais de justice. Deux bémols à l'analyse positive de cette augmentation : l'enveloppe, régulièrement sous-dotée, bénéficie donc cette année d'un rattrapage ; et il reste encore 175 millions d'euros de charges restant à payer au titre de 2019.

Concernant les emplois, 1 082 recrutements, au total, sont annoncés. Pour autant, cette hausse est en trompe-l'oeil : sur ces 1 082 recrutements, on compte 168 emplois pérennes - dont 50 magistrats et 100 greffiers - et 914 postes de contractuels, dont une grande partie sont prévus par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Ces recrutements temporaires - juristes assistants, assistants-greffiers -, que le garde des sceaux qualifie de « sucres rapides », sont destinés à la justice pénale de proximité.

Le nombre des emplois pérennes est donc inférieur à celui de 2020, qui proposait la création de 513 postes : 100 magistrats et 413 greffiers. Si le taux de vacance des magistrats est aujourd'hui résorbé - moins de 1 % -, celui des greffiers avoisine les 7 % - il manque 670 emplois de greffiers.

Par ailleurs, tout le monde peut s'accorder sur l'objectif louable de favoriser la justice pénale de proximité. Mais la vraie justice de proximité, c'est avant tout la justice civile, celle du quotidien. Or ces emplois temporaires sont fléchés sur la justice pénale alors qu'elle rend trois fois moins de décisions chaque année que la justice civile et commerciale.

Le stock d'affaires en attente d'être jugées est en inflation constante. Il s'est accru au 1er janvier 2019 de 200 000 affaires avec l'intégration du contentieux des anciennes juridictions sociales et s'est, en outre, alourdi de 18 000 affaires en raison du ralentissement de l'activité juridictionnelle lors de la crise de la covid-19 et la grève des avocats en 2020 ; il n'est donc pas certain que ces « sucres rapides » permettent d'éviter la crise.

Enfin, la revalorisation de l'aide juridictionnelle, très attendue par les avocats, se fera de deux manières : par une augmentation de l'unité de valeur de 32 à 34 euros ; et par une revalorisation ciblée du barème de certaines missions, comme les auditions libres et la médiation. Le financement de cette revalorisation est prévu à hauteur de 27,5 millions d'euros dans le budget 2021. Déjà estimée à 50 millions d'euros en année pleine, cette augmentation est largement inférieure aux 100 millions d'euros recommandés par la mission Perben.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Pour ma part, j'aborderai trois points : l'immobilier, l'informatique et l'aide aux victimes.

Concernant l'immobilier, le budget prévoit une augmentation de 6 %, à périmètre constant, des dépenses d'investissement des juridictions. Ce budget atteindrait 227 millions d'euros en 2021, dont 23 %, soit 52,9 millions d'euros, affectés aux contrats de partenariat public-privé des palais de justice de Paris et de Caen, et plus particulièrement, 47,3 millions d'euros pour le loyer parisien qui court jusqu'en 2044.

450 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) avaient été ouverts en 2019. L'état immobilier de nos différents palais de justice méritait cet effort d'investissement. Ces AE ont été complétées par 95 millions d'euros consacrés à des projets en outre-mer en 2019-2020 et 120 millions d'euros pour le tribunal judiciaire de Bobigny en 2021.

Nous ne nions évidemment pas le besoin de travaux. Toutefois, nous avons pu noter quelques dérapages financiers qui témoignaient d'un manque de préparation, tant en matière de programmation, qui parfois n'est pas suffisamment en adéquation avec les besoins des juridictions, que de maîtrise des problèmes techniques. Je voudrais, par exemple, évoquer la cité judiciaire de Nancy qui a vu son enveloppe de travaux passer de 58,5 à 83,25 millions d'euros, en raison de la réévaluation financière du marché et, surtout, de la dépollution des sols sur un ancien terrain d'Alstom - dépollution que l'on aurait pu prévoir et qui aurait peut-être pu être prise en charge par Alstom.

Si la préparation et la bonne exécution du programme immobilier peuvent donc être améliorées, c'est probablement en matière d'informatique que les dysfonctionnements sont les plus criants. Le garde des sceaux nous a confié que la chancellerie n'était pas la meilleure sur ce point ; très franchement, nous pouvons le confirmer. Tout en avouant cela, le garde des sceaux a largement minimisé l'état parfois indigent de l'informatique des juridictions.

Sur le plan matériel, si les magistrats semblent avoir été majoritairement dotés d'ordinateurs portables, la majorité des greffiers, eux, attendent toujours. L'objectif du ministère est de doter 90 % des magistrats et 50 % des greffiers d'ici fin 2020 ; au tribunal de Paris, à peine 10 % des greffiers sont équipés à ce jour, et cela semble être le cas dans l'ensemble des juridictions.

Le sous-équipement matériel se conjugue d'ailleurs aux nombreux écueils que présentent les logiciels. Certaines applications métiers fonctionnent encore sous Windows 3 ou avec WordPerfect - les moins de quarante ans ne savent même pas de quoi je parle ! Ces applications ne sont pas mises à jour suffisamment rapidement après la modification de la loi, retardant l'application de celle-ci - comme la réforme du divorce - ou imposant aux greffiers de « bidouiller » - ce terme a été employé par tous ceux que nous avons entendus -, les retardant un peu plus dans leur travail.

Pour clore ce tableau, j'évoquerai les connexions à distance aux applicatifs métiers. Le ministre nous annonce que désormais 94 % des tribunaux judiciaires ont accès à distance à WinCi - l'applicatif de la justice civile -, alors que, dans la pratique, au tribunal de Paris, cette possibilité n'est offerte qu'à deux greffiers sur plusieurs centaines ; cela montre l'étendue des difficultés.

En résumé donc : 530 millions d'euros d'autorisations d'engagements en 2018, déjà 353 millions dépensés et, mis à part les portables des magistrats, nous attendons encore de voir davantage de résultats concrets. La fin de la course est pour 2022, alors espérons que la situation puisse encore s'améliorer.

En dernier lieu, j'aborderai l'aide aux victimes. Ce budget s'élèverait en 2021 à 32 millions d'euros, soit une augmentation de 11,38 % en un an, bien plus conséquente qu'en 2020. Plus particulièrement, le garde des sceaux, lors de son audition, a indiqué que les crédits dédiés à l'aide aux victimes de violences conjugales s'élèveraient à 8,1 millions d'euros, soit une augmentation de près de 7 millions en dix ans.

Ces crédits ont notamment permis de financer la plateforme « Mémo de Vie » mise en service par France Victimes, qui permet aux victimes de violences de tenir un journal et de prendre conscience de l'engrenage dans lequel elles se trouvent. Il a également permis de financer un espace internet dédié, où l'on peut enregistrer les documents administratifs nécessaires en cas de départ précipité du domicile conjugal, afin de pouvoir s'installer rapidement dans un autre lieu.

Voilà qui est concret mais cela a été simplement financé et non pas créé par le ministère ; là est peut-être le secret.

En conclusion, au vu des différentes observations que ma collègue et moi-même avons formulées, comportant tout de même plus de points positifs que négatifs, nous proposons à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2021.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je remercie les rapporteurs pour avoir présenté de manière objective une situation paradoxale, avec une augmentation significative du budget et, pour autant, au-delà de la masse budgétaire, des faiblesses et des difficultés remarquées.

Nous parlons, dans le cadre de cette mission, de justice judiciaire. L'augmentation est évidemment moins spectaculaire, de l'ordre de 6 %, l'administration pénitentiaire étant la mieux lotie. Nous restons l'un des pays les plus mal dotés, aussi bien au niveau du volume, du pourcentage du PIB que du nombre de magistrats par habitant. Il s'agit d'un problème de conception globale : les crédits alloués à ces actions doivent traduire une vision de notre modèle de régulation de la société ; or nous en manquons.

Concernant les emplois, j'observe la sous-évaluation chronique des besoins en matière de juridictions. On ressent, notamment chez les greffiers, une forme de souffrance au travail, avec les mêmes discours récemment entendus dans le milieu de l'hôpital. Nous l'avons constaté lors de notre déplacement au tribunal de Paris la semaine dernière.

Quant à la justice de proximité, l'utilisation de cette expression est un leurre, car il ne s'agit que de justice pénale. Or, comme l'a rappelé Agnès Canayer, la justice du quotidien, c'est d'abord la justice sociale, la justice civile, et non la justice pénale.

Concernant la déjudiciarisation, la dématérialisation, lorsque les équipements ne sont pas là, n'est pas réalisable.

Enfin, au sujet de l'aide juridictionnelle, l'augmentation du budget est un progrès. Mais il s'agit là encore d'un problème de conception globale. Le champ des personnes ayant droit à cette aide n'est pas élargi. Aujourd'hui, seuls des revenus très bas permettent à une personne d'être éligible. Lorsque les avocats ne sont pas payés correctement, vous ne pouvez pas être défendu ; le rapport Perben recommande à cet égard un investissement d'au moins 100 millions d'euros.

De notre côté, nous défendrons des amendements. Nous réservons pour l'heure notre vote. Nous relevons avec satisfaction l'augmentation globale du budget de la mission, mais restons inquiets sur son contenu.

Mme Muriel Jourda. - Ma question concerne les 15 000 places de prison, fil rouge de ce quinquennat. Quel est, à ce jour, le nombre de places construites ?

M. François-Noël Buffet, président. - Le budget de l'administration pénitentiaire a été examiné la semaine dernière. De mémoire, on recense 2 000 places construites. Et pour obtenir les 7 000 places promises par le Gouvernement, il faudra attendre 2023, ce qui fait que le chiffre des 15 000 places supplémentaires promises en 2017 ne sera pas atteint.

Mme Valérie Boyer. - Le nombre de places de prison était une promesse présidentielle. En dehors du catalogue des promesses non tenues, c'est la dignité de l'accueil dans les prisons et la sécurité globale des Français qui me préoccupent aujourd'hui. En effet, comment lutter contre la récidive et le radicalisme si l'on ne construit pas de places de prison et si les agents pénitentiaires ne travaillent pas dans des conditions correctes ?

Ces agents travaillent dans des conditions dégradées, et sont l'objet de menaces, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de la prison. La construction de places de prison est essentielle dans notre dispositif de sécurité ; sur cette question, il serait souhaitable d'avoir un calendrier précis.

M. Philippe Bas. - Récemment, des avocats m'ont expliqué que la hausse du budget pour les juridictions ne leur paraissait pas à la hauteur des enjeux. À leurs yeux, il s'agit d'un simple rattrapage de l'écart entre la loi de programmation - que le Sénat a jugé insuffisante - et son exécution. Pouvez-vous me confirmer cette analyse ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - Le nombre de places de prison ne relève pas de notre rapport.

Je partage le constat de Marie-Pierre de La Gontrie : la souffrance des greffiers est réelle. L'an dernier, j'avais présenté un rapport sur la justice prud'homale, dans lequel j'évoquais des conditions de travail particulièrement dégradées. Le Gouvernement a, en outre, imposé une fusion des greffes des prud'hommes avec ceux des tribunaux judiciaires au 1er janvier 2020, qui a été très mal vécue et s'ajoute aux difficultés préexistantes. Nous observons avec ce budget un début de réponse, avec des réserves sur l'application concrète des embauches.

Concernant l'aide juridictionnelle, les attentes sont fortes. Le rapport Perben donne des orientations. Le ministre n'est pas fermé à la poursuite de la trajectoire de revalorisation, mais semble imposer un certain nombre de conditions.

Pour répondre à Philippe Bas, effectivement, il s'agit d'un rattrapage. Par rapport à la loi de programmation, il manquait 150 millions d'euros en 2020. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous relativisons les efforts budgétaires de ce projet de loi de finances pour 2021.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Je partage le constat de Marie-Pierre de La Gontrie : notre pays est effectivement mal doté. Au niveau européen, si l'on compte le nombre de procureurs et de juges par habitant, nous sommes très en retard. Les « sucres rapides » ont pour vocation d'apurer les stocks. Pour autant, comme il existe un sous-effectif chronique dans les différents tribunaux judiciaires, il faudrait former davantage de greffiers ; sur ce sujet, le garde des sceaux ne nous a pas donné de réponse claire.

Alors que la vacance des magistrats est résorbée, celle des greffiers s'élève toujours à 7 %. Les nouveaux greffiers, qui sortent de l'école de Dijon, ne vont pas compenser la vacance ni les remplacements nécessaires aux départs en retraite. Il y a aussi un problème d'attractivité dans certaines juridictions.

M. François-Noël Buffet, président. -Il nous faudra aussi surveiller l'exécution budgétaire, cela fait partie de notre travail.

Je souhaiterais conclure cette présentation par deux chiffres. En 2018, la justice pénale a rendu 799 000 décisions ; la justice civile et commerciale, quant à elle, en a rendu 2,3 millions. Comme nous l'avons vu au tribunal de Paris, la problématique première concerne la numérisation, la capacité de doter l'ensemble des greffiers et des magistrats d'un outil informatique opérationnel. L'effort est urgent, singulièrement en matière civile.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2021.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Sécurités » - Programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis. - Je suis heureuse de présenter mon premier rapport devant notre commission. Il porte sur le programme 161 « Sécurité civile » inscrit dans la mission « Sécurités » du projet de loi de finances (PLF) pour 2021.

Piloté par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), ce programme finance les moyens nationaux de la sécurité civile. Il s'agit des outils d'intervention opérationnels mis en oeuvre au quotidien pour le secours aux personnes, les opérations de déminage et les outils déclenchés en cas de catastrophes majeures. Ces catastrophes peuvent être naturelles, comme les feux de forêt, les inondations, les tempêtes ou les séismes, ou technologiques avec les risques nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE).

Cette année, les moyens alloués à ce programme, malheureusement, stagnent.

Les crédits demandés restent stables, puisque les crédits de paiement (CP) augmentent de 0,5 %, passant de 518 à 520 millions d'euros, et que les autorisations d'engagement (AE) baissent facialement de 15,5 %, passant de 491 à 415 millions d'euros. Cette baisse s'explique principalement par l'imputation de coûts de maintenance des aéronefs de la sécurité civile dans la mission « Plan de relance ». In fine, 37,5 millions d'euros prévus dans le cadre de ce plan seront spécialement dédiés à la sécurité civile.

Les moyens humains de la DGSCGC connaissent une légère hausse, le plafond d'emplois augmentant de 11 équivalents temps plein travaillé (ETP), de 2 479 à 2 490.

Enfin, les moyens aériens de la sécurité civile poursuivent leur évolution salutaire à travers plusieurs chantiers ; le principal concerne le remplacement des avions Tracker par des avions multirôles de type Dash 8, via un marché notifié, en 2018. Ce marché portait sur 6 appareils dont la livraison est échelonnée jusqu'en 2023 pour pallier le retrait progressif des Tracker. Or, comme le craignait Catherine Troendlé l'année dernière, un creux est apparu dans le cycle de renouvellement. En effet, la perte d'un appareil et le décès de son pilote pendant la saison des feux de 2019, puis la détection d'un problème technique sur les trains d'atterrissage, ont conduit, cette année, la DGSCGC à retirer prématurément du service l'ensemble des Tracker.

Pour faire face à ce retrait, deux hélicoptères bombardiers d'eau ont été loués cette année pour être basés en Corse, pendant la saison des feux. En outre, deux autres hélicoptères sont en cours d'acquisition, avec une option pour un troisième appareil. Cette acquisition s'inscrit dans le cadre du plan de soutien à l'aéronautique de juin dernier, dont les crédits ont été inscrits dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Enfin, deux nouveaux avions bombardiers d'eau amphibies sont en cours d'acquisition sur la base de financements européens.

Je souhaite maintenant remettre ces crédits en perspective à travers trois remarques.

Ma première remarque concerne le budget du programme « Sécurité civile », qui représente seulement 43,5 % des moyens consacrés par l'État à la sécurité civile. Pas moins de 8 autres programmes sont partiellement consacrés à la politique transversale de sécurité civile de l'État. En outre, le programme « Plan de relance » concourt à renouveler les moyens de la sécurité civile, mais n'est pas pris en compte dans cette politique transversale. Au final, bien que la lecture en soit difficile, ces crédits augmentent, avec une hausse de 14 % en AE et de 18 % en CP ; c'est la raison pour laquelle je vous propose un avis favorable.

Deuxième remarque : le budget consacré par l'État à la sécurité civile doit être rapproché du budget global de nos services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) qui s'élevait, en 2019, à plus de 5 milliards d'euros, presque exclusivement à la charge des collectivités.

La qualité de la politique nationale de sécurité civile est donc largement tributaire des moyens dont disposent les SDIS et, in fine, de ceux des collectivités territoriales, les départements en tête. Or, la santé financière de ces derniers va nécessairement pâtir de l'actuelle crise sanitaire.

Face à ces difficultés à venir, il est primordial de rationaliser les dépenses des SDIS. À ce titre, la DGSCGC indique réfléchir à un « pacte capacitaire » qui permettrait de mutualiser certaines dépenses entre SDIS. Je salue, certes, cette initiative, mais constate que de nombreux efforts de mutualisation ont déjà été mis en oeuvre entre les SDIS. Je crains donc que les économies qui pourraient être réalisées soient décevantes.

En revanche, j'appelle la DGSCGC à une grande vigilance dans l'élaboration des référentiels techniques qu'elle pourrait être amenée à mettre en oeuvre dans les mois à venir. Je souhaite, en effet, que les changements de normes induisant le remplacement du matériel des SDIS soient réduits au strict nécessaire, afin d'éviter les coûts de réacquisition.

Enfin, ma troisième remarque porte sur la manière d'analyser le coût de la sécurité civile. Devant la raréfaction à venir des deniers publics du fait de la crise sanitaire, tant pour l'État que pour les collectivités territoriales, la tentation de réduire les moyens alloués à la sécurité civile pourrait intervenir. Il est donc primordial de rapprocher enfin le coût de la sécurité civile et les économies qu'elle permet de générer, à tout niveau, afin de le considérer pour ce qu'il est : un investissement et non une perte sèche.

L'exercice a été réalisé par le SDIS du département des Bouches-du-Rhône, dans le cadre de l'élaboration du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR), via une méthode de calcul réalisée sur la base des travaux de plusieurs universitaires. Son résultat est édifiant, puisque les 200 millions d'euros de budget 2019 du SDIS des Bouches-du-Rhône ont permis d'obtenir près de 5,5 milliards d'euros de valeur sauvée ; peu d'investissements publics peuvent se prévaloir d'un rendement aussi significatif !

Une prise de conscience de ce gain avéré est donc nécessaire pour les arbitrages budgétaires futurs, afin que la sécurité civile bénéficie effectivement des moyens adéquats pour assurer ses missions d'intérêt général.

M. Jérôme Durain. - Ce programme 161 « Sécurité civile » ne contient pas l'intégralité du budget de la sécurité civile, puisque 90 % de ce dernier est financé par les collectivités locales. Cette année, un élément supplémentaire est venu s'ajouter : le financement de l'État en faveur de la sécurité civile devient de moins en moins lisible, sachant qu'il repose désormais sur 10 programmes, pilotés par 6 ministères différents ; le programme 161 ne représentera plus que 43 % de l'effort financier de l'État pour la sécurité civile en 2021, contre 50 % ces dernières années.

Notre attention doit aussi se porter sur la situation financière des associations agréées, pendant une crise sanitaire qui met à mal leur trésorerie. Le soutien de l'État s'avère nécessaire, faute de quoi elles risquent de ne plus pouvoir poursuivre leurs actions unanimement reconnues aux côtés des sapeurs-pompiers. Acteurs essentiels de la sécurité civile, ces derniers ont, entre le mois de mars et le mois de mai 2020, effectué plus de 122 000 interventions de secours d'urgence, afin de porter assistance à des personnes présentant des symptômes de la covid-19, le plus souvent pour les transporter vers un centre hospitalier. La question des carences ambulancières est rapidement abordée quand on a l'occasion d'échanger avec un officier des SDIS ; ce sujet appelle, sur le terrain, une meilleure collaboration entre les SDIS et les services d'aide médicale urgente (SAMU).

En effet, au-delà d'être les soldats du feu, les sapeurs-pompiers contribuent à jouer un rôle de plus en plus important en matière de santé, dans la prise en charge d'urgence et du secours aux personnes.

Pour conclure, j'évoquerai la reconnaissance professionnelle. Une bataille a été emportée au Sénat avec la suppression de la part salariale de la surcotisation perçue par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) dans le cadre des discussions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) en 2021, alors que l'Assemblée nationale avait décidé de son arrêt. Parmi la dizaine d'amendements déposés poursuivant le même objet, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) avait présenté un amendement en ce sens. L'amendement d'Hervé Maurey a finalement été adopté, ce qui constitue une bonne nouvelle.

Mme Agnès Canayer. - Ce budget de la sécurité civile concerne tous les citoyens au quotidien et balaie un nombre de risques très divers - contre le feu évidemment, mais aussi les risques industriels, les risques sur les plages.

Je souhaite évoquer le sujet - épidermique pour les collectivités territoriales - de la défense extérieure contre l'incendie (DECI). Les maires sont pris entre deux feux, si je puis dire : la cotisation aux SDIS et l'obligation de se mettre en conformité avec les normes. N'existe-t-il pas une possibilité de mieux mutualiser et développer les moyens accordés aux SDIS, de manière à assouplir les normes qui pèsent sur les collectivités territoriales en matière de DECI ?

La sécurité civile intervient également beaucoup dans le domaine du bénévolat et de la citoyenneté, notamment auprès des jeunes. Avez-vous un peu de visibilité sur ce rôle et sur les actions menées notamment par les SDIS ?

Mme Françoise Gatel. - Le sujet de la DECI, évoqué par Agnès Canayer, est en train d'émerger dans notre pays. En 2015, un nouveau décret a modifié les règles de protection contre les incendies, en lien avec les feux qui ont dévasté le sud de la France. Ce nouveau décret pose de gros problèmes aux communes. La délégation aux collectivités territoriales a été saisie de ce sujet par le président du Sénat. Nous avons diligenté une mission, de manière à faire des préconisations ; le rapport devrait être rendu au début de l'année prochaine.

En écho, encore une fois, aux propos d'Agnès Canayer, je souhaite évoquer les difficultés rencontrées par certains territoires pour recruter ou fidéliser des pompiers volontaires. Il existe une grande mobilité professionnelle, et les entreprises peuvent également être réticentes à l'idée de libérer leurs salariés qui, par ailleurs, sont pompiers volontaires. En matière de prévention sur ce sujet, existe-t-il des discussions ?

Enfin, les SDIS mènent souvent des actions pour faire découvrir aux jeunes la fonction de pompier volontaire, qui les séduit très souvent. Sachant leur coût, ces actions sont-elles développées partout sur le territoire ?

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis. - Je partage les propos de Jérôme Durain. En effet, le programme et le budget alloué par l'État manquent de lisibilité. Le budget repose grandement sur les collectivités, au premier rang desquelles nos départements.

Concernant le sujet récurrent des carences ambulancières, les sapeurs-pompiers sont remboursés à hauteur de 123 euros, un transport coûtant entre 400 et 450 euros. Sachant que le secours à personnes augmente chaque année entre 6 et 10 %, plus les secours sont nombreux, plus le déficit se creuse. Sur ce sujet, les SDIS doivent pouvoir bénéficier d'un remboursement plus décent que les 123 euros et un coût moyen doit être établi après une évaluation sur l'ensemble des départements.

Pour répondre à Agnès Canayer et Françoise Gatel, les SDIS se partagent la mission de la défense contre l'incendie avec les maires, les EPCI et le département. Je lirai avec attention le rapport qui sera présenté par la délégation aux collectivités territoriales sur le sujet.

Enfin, s'agissant du volontariat, un plan vise à faciliter la disponibilté des salariés en cas de besoin pour une intervention. Les écoles de jeunes sapeurs-pompiers sont également essentielles, à mon sens, pour faire découvrir aux jeunes la mission de sapeur-pompier. Dans mon département du Var, il y en avait huit à mon arrivée ; désormais, on en compte quinze. Reposant uniquement sur le volontariat de nos sapeurs-pompiers, elles constituent un vivier de recrutement pour les professionnels et s'avèrent, avant tout, une excellente école de vie. Même si les jeunes arrêtent au bout d'une année, ils leur restent toujours quelque chose de cet apprentissage des valeurs de respect, de partage et de courage. Mais il est compliqué aujourd'hui de pouvoir développer ces écoles, car elles reposent sur le volontariat, la bonne volonté et la facilité des SDIS à libérer de l'argent afin de pouvoir acheter du matériel ou des tenues pour les jeunes.

La commission décide de réserver son avis sur le programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Pour la quatrième année consécutive, j'ai l'honneur de vous présenter un rapport pour avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». L'exercice prend néanmoins aujourd'hui une tournure différente, dans le contexte d'une année marquée par une crise sanitaire et économique d'ampleur. Celle-ci n'est évidemment pas sans conséquence sur la loi de finances et sur les relations entre les collectivités territoriales et l'État.

D'une part, l'effort de relance conduit par le pays se traduit notamment par la diminution du montant des impositions économiques dont bénéficient les collectivités territoriales et sa compensation par une part de TVA, modifiant à nouveau le panier de ressources des collectivités territoriales. Je sais votre vigilance concernant la composition de ce panier de ressources, dont disposent les collectivités pour exercer leurs compétences : l'examen et l'adoption récents des propositions de lois constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales nous ont donné l'occasion de dire notre inquiétude quant à l'autonomie financière « en trompe-l'oeil » de collectivités territoriales toujours plus dépendantes, en réalité, d'impôts nationaux.

D'autre part, afin d'accompagner les collectivités territoriales dans la crise, l'État a prévu des dispositifs de compensation des pertes de recettes, mais également de soutien à l'investissement local. Ils suscitent néanmoins, par leur niveau ou les modalités de leur attribution, des appréciations plus ou moins positives sur lesquelles je vais revenir.

Dans ce contexte financier incertain, les transferts financiers de l'État vers les collectivités locales augmentent, à périmètre constant, de 1,4 milliard d'euros, pour atteindre 117,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE). Parmi ces transferts, l'enveloppe des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales représente 53,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), à périmètre constant, soit une hausse de l'ordre de 4,79 milliards d'euros par rapport à 2020. Cette hausse significative est due, pour partie, au dynamisme du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), en hausse de 546 millions d'euros, mais surtout aux mesures de compensation des diverses réformes de la fiscalité locale.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales », représentant 7,6 % de ces concours, connaît également une hausse des crédits. Mais celle-ci ne doit pas pour autant abolir notre vigilance : comme vous le savez, en matière budgétaire, le diable se cache dans les détails.

Pour 2021, les crédits de la mission s'élèvent ainsi à 4,09 milliards d'euros en AE, soit une augmentation de 261 millions d'euros, et de 3,9 milliards d'euros en CP, soit une augmentation de 446 millions d'euros. Pour rappel, ces crédits sont répartis en deux programmes d'inégale importance sur le plan budgétaire : d'une part, le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements », doté de 3,9 milliards d'euros en AE et de 3,72 milliards d'euros en CP ; d'autre part, le programme 122 « Concours spécifiques et administration », doté de 194,1 millions d'euros en AE et de 195,8 millions d'euros en CP.

Le programme 119 vise, en premier lieu, à financer diverses dotations de fonctionnement ou d'investissement à destination des collectivités territoriales. Il a fait l'objet d'un abondement à hauteur d'un milliard d'euros en AE en troisième loi de finances rectificative, dans le cadre du plan de relance ; nous y reviendrons. Au sein du programme, deux principaux agrégats se dégagent : les dotations de compensation et les dotations de soutien à l'investissement.

Les dotations générales de décentralisation (DGD) ont pour objet de compenser financièrement les transferts, extensions ou créations de compétences de l'État vers les collectivités territoriales concernées. Elles représentent un total de 1,85 milliard d'euros, en hausse de 20 % par rapport à 2020. Cette hausse est, pour l'essentiel, due à la majoration de l'ordre de 292,7 millions d'euros de la DGD, dont bénéficient les conseils régionaux au titre de la formation professionnelle. Ne pouvant plus bénéficier du versement des frais de gestion de la taxe d'habitation, les régions se sont vues attribuer par l'article 16 de la loi de finances pour 2020, à compter du 1er janvier 2021, une dotation d'un montant égal aux frais de gestion qui leur étaient versés en 2020. Prenant acte d'une compensation prévue en loi de finances pour 2020, cette hausse ne modifie donc en rien l'équilibre des DGD, qui restent gelées depuis 2012 à leur niveau de 2009, à l'exception de nouveaux transferts amenant de nouvelles compensations.

En second lieu, le programme 119 regroupe plusieurs dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales ; agrégées, elles représentent un total d'un peu plus de 2 milliards d'euros en AE, un montant stable en valeur par rapport à 2020, inégalement réparti entre les différents niveaux de collectivités. Les régions ne bénéficient ainsi d'aucun soutien, tandis que la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) ne représente que 212 millions d'euros, un montant lui aussi stable en valeur. Le bloc communal est donc affectataire de près de 90 % de ce soutien à travers quatre principales dotations : la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation politique de la ville (DPV), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), ainsi que sa soeur jumelle, la DSIL « exceptionnelle ». C'est cette dernière dotation qui a fait l'objet d'une ouverture de crédits à hauteur d'un milliard d'euros en troisième loi de finances rectificative.

L'on s'étonnera ici de la clé de décaissement : seuls 100 millions d'euros de CP sont budgétés pour 2021 ; or, si la survenance d'un PLFR au printemps est probable - on l'annonce même pour janvier -, la programmation budgétaire au titre du PLF est censée refléter avec sincérité la consommation des crédits sur l'ensemble de l'année.

Le programme 122, quant à lui, connaît des évolutions contrastées. L'action n° 1, regroupant diverses aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, connaît une forte baisse, quasi exclusivement due à l'extinction du protocole de soutien signé entre l'État et la collectivité de Saint-Martin, à la suite de l'ouragan Irma.

L'action n° 4, regroupant diverses dotations attribuées aux outre-mer, connaît à l'inverse une légère hausse de ses crédits en raison de l'augmentation mécanique de dotations de compensation attribuées respectivement à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.

Enfin, l'action n° 2, regroupant essentiellement les crédits finançant les dépenses de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et des divers organismes dont elle assure le secrétariat, reste stable.

J'en viens aux articles rattachés à la mission. Pour 2021, plusieurs points me semblent devoir retenir notre attention.

En ce qui concerne l'automatisation du FCTVA : un consensus prédomine depuis plusieurs années sur la nécessité de mener à bien cette réforme, tant du côté de l'État que des collectivités concernées. En raison de sa technicité et pour en assurer la neutralité budgétaire, elle a néanmoins fait l'objet d'une mise en oeuvre heurtée, marquée par plusieurs reports. L'article 57 du PLF prévoit de procéder enfin à l'entrée en vigueur du dispositif, mais seulement de manière progressive. Je me permets donc de renouveler au sujet de cette réforme l'appel à la vigilance déjà émis l'année dernière : entre reports successifs et entrée en vigueur progressive, son acceptabilité par les collectivités territoriales s'en trouvera diminuée, d'autant que leur information sur les travaux d'automatisation semble pour le moins perfectible.

Concernant ensuite l'article 58, qui prévoit les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), je me permets d'attirer votre attention sur deux points distincts. Le renforcement du fonds de péréquation des régions, qui a fait l'objet de modifications lors de son examen à l'Assemblée nationale, ne saurait s'opérer sans une consultation attentive des régions et avec leur assentiment - ce que l'article 58, dans sa rédaction actuelle, ne semble pas nécessairement permettre. Par ailleurs, la neutralisation des effets des réformes de la fiscalité sur les indicateurs financiers est positive, mais laisse entière la question à terme de la pertinence du mode actuel de calcul des indicateurs financiers.

J'appelle votre attention sur deux articles ajoutés à l'Assemblée nationale. L'article 60, issu d'un amendement du Gouvernement, prévoit de prolonger le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU) pour cinq ans. Ce dispositif, représentant environ 1 million d'euros de crédits annuels, est très utilisé dans les situations de catastrophe naturelle et a déjà été prolongé deux fois en 2010 et 2015. Si un nouveau prolongement ne peut recueillir qu'un avis favorable de ma part, au regard des besoins des collectivités qui bénéficient du FARU, la question de sa pérennisation mériterait d'être posée.

Par ailleurs, l'article 59, ajouté par un amendement de notre collègue députée Christine Pirès Beaune, procède à un premier recentrage de la DETR sur les départements dont les territoires sont les plus ruraux. Bienvenu, ce premier pas doit se poursuivre par la prolongation de la réflexion sur les modalités de répartition de cette dotation.

Cela m'amène aux difficultés posées par les modalités de répartition des dotations d'investissement. Comme chaque année, je déplore l'insuffisante association des élus aux décisions de subvention.

C'est le cas pour la DETR, dont les modalités d'attribution par le préfet de département ont fait l'objet d'une proposition de loi déposée par notre collègue Hervé Maurey et dont le rapporteur était Bernard Delcros, récemment adoptée par le Sénat. Certaines des évolutions proposées tendent à renforcer le rôle des commissions DETR ; se fondant sur des constats que j'avais formulés, elles me semblent aller dans le bon sens.

Les modalités d'attribution de la DSIL pourraient également être révisées pour améliorer l'association et l'information des élus. Je vous présenterai à cette fin un amendement, déjà adopté par notre commission l'année dernière, qui entend « redescendre » au niveau des préfets de département l'attribution de 80 % du montant de la DSIL, les préfets de région gardant la main sur 20 % de l'enveloppe pour financer des projets structurants au niveau régional.

Enfin, en ce qui concerne la DSID, il est toujours difficilement compréhensible que son attribution ne fasse pas l'objet d'une consultation préalable des présidents de conseils départementaux ; ce serait pourtant une marque de considération élémentaire. Je vous proposerai donc à nouveau cette année un amendement rendant obligatoire cette consultation, mais également la publication des projets ayant bénéficié d'une dotation : cette information existe déjà pour la DETR et la DSIL et me semble d'intérêt public.

Sous réserve de ces quelques points de vigilance et pistes d'amélioration, je proposerai toutefois à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

M. Didier Marie. - Je remercie Loïc Hervé pour la qualité du rapport et la convergence de nos vues, puisque nous avons partagé les auditions et entendu le scepticisme des associations d'élus concernant ce PLF.

Le montant de cette mission ne reflète pas - loin s'en faut - l'ensemble des relations entre l'État et les collectivités territoriales. Ces dernières ont été le premier rempart face à la crise sanitaire, et elles éprouvent aujourd'hui des regrets quant aux dispositions présentées dans le PLF, compte tenu de la faiblesse du dispositif de compensation des pertes de recettes, de la non-prise en compte des pertes tarifaires et, évidemment, du bouleversement de la fiscalité locale avec les effets persistants de la suppression de la taxe d'habitation - elle va quand même coûter 10 milliards d'euros sur trois ans et l'on pourrait s'interroger, a minima, sur la pertinence de son maintien cette année - et de la fiscalité sur les entreprises, qui représente un montant de 20 milliards d'euros pour les deux prochaines années.

Ce bouleversement de la fiscalité locale marque une véritable révolution dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales. Il s'agit, pour les collectivités, d'une perte d'autonomie financière. Nous sommes tous avertis de l'évolution des modalités de compensation, quand les impôts sont remplacés par des dotations. Souvenez-vous de la taxe professionnelle : les collectivités sont loin d'avoir retrouvé les montants supprimés. Cette perte du lien entre le citoyen, l'entreprise et les collectivités, via l'impôt, rompt avec un impératif démocratique.

Concernant les crédits régissant les relations entre l'État et les collectivités territoriales qui ne sont pas alloués à la mission, on assiste de nouveau au gel de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Sur les trois années du quinquennat, les collectivités ont connu une baisse de près de 10 % de leur pouvoir d'achat. Or, la péréquation n'est aujourd'hui supportée que par les collectivités. On peut se réjouir que la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) augmentent chacune de 90 millions d'euros, que la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM) augmente de 17 millions d'euros et que la dotation d'intercommunalité augmente de 30 millions d'euros ; en revanche, que tout cela soit financé par les collectivités témoigne d'une véritable difficulté.

On arrive parfois à des situations ubuesques, lorsque les collectivités sont contraintes de réduire leur autofinancement pour financer leur péréquation. Cela pose un vrai problème et m'amène à considérer que le système de la DGF est arrivé au bout de ses possibilités ; il conviendrait, au regard de son illisibilité, de sa complexité et de son caractère injuste, de lancer enfin la réforme attendue.

Enfin, s'agissant des autres crédits, la DETR reste stable. Son recentrage sur les communes rurales est une bonne chose. On peut toutefois s'interroger sur le niveau de consommation des crédits ; quelques millions d'euros semblent parfois traîner dans les préfectures, sans que nous connaissions exactement les modalités de leur exécution.

Concernant la DSIL, je partage l'interrogation du rapporteur : 1 milliard d'euros supplémentaire, c'est très bien ; mais les 100 millions d'euros en CP sont insuffisants au regard des prochaines opérations. Le fait de déléguer la gestion de la DSIL aux préfets de département permettrait aux élus d'émettre des avis et de veiller à la possibilité de cumuler DSIL et DETR.

La dotation « politique de la ville » (DPV), quant à elle, est constante depuis 2017 et atteint 150 millions d'euros. Pour rappel, en 2017, le nombre de communes éligibles avait été accru et a augmenté depuis ; elles sont donc aujourd'hui plus nombreuses à se partager le même montant.

Pour certains départements, les compensations des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le système de péréquation seront problématiques, eu égard à la baisse du montant des DMTO. Et puis, le Gouvernement a retiré plus de 1 milliard d'euros de TVA aux départements, ce qui paraît inacceptable au regard de l'augmentation des dépenses de solidarité, en particulier du revenu de solidarité active (RSA).

Enfin, un dernier élément de vigilance : l'automatisation du FCTVA doit s'établir à périmètre budgétaire constant. Cela signifie que certaines communes ne déclareront pas leurs travaux et ne feront pas appel aux remboursements. Il s'agit donc d'être vigilant, afin que l'assiette ne soit pas remise en cause. Sur la DGF, je relève également une inquiétude concernant le fonds de péréquation des régions, avec la nécessité pour Régions de France d'être associée à son renforcement.

Mme Françoise Gatel. - Si l'on comparait la relation entre l'État et les collectivités à un gâteau, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » en serait la cerise ! En effet, nous n'avons évoqué que les choses les plus plaisantes pour le Gouvernement. Certes, la DGF ne baisse pas, alors que sous le quinquennat précédent, cela fut régulièrement le cas. Les crédits alloués à la DSIL et la DETR sont également stables, mais les appels à projets proposés par le Gouvernement ont également augmenté, ce qui, au final, signifie du point de vue des collectivités une baisse relative de l'enveloppe. Je suis très favorable, pour ces subventions sur des thématiques imposées par l'État, à l'idée que les collectivités administrent librement leurs projets.

Je souhaiterais que s'impose rapidement l'exigence d'un débat annuel sur la relation entre l'État et les collectivités. Aujourd'hui, une vision d'ensemble fait défaut.

Concernant le FCTVA, ce n'est pas une dotation. L'État récupère auprès des collectivités de l'argent qu'il doit leur rembourser. Je milite pour revoir le calendrier de récupération de la TVA. L'État étoffe sa trésorerie, alors que, en période de crise sanitaire, nos collectivités devront participer à la réparation sociale et au rebond par la relance économique.

Il faut revoir le principe des appels à projets financés au travers de la DETR et de la DSIL : ils sont trop nombreux, et peu de dossiers sont retenus. Par ailleurs, les collectivités n'ont pas toujours les moyens en ingénierie pour y prétendre.

Concernant le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), l'État est d'une générosité remarquable avec l'argent des autres. Il prône à juste titre la solidarité et donc la péréquation. Au nom de la péréquation à laquelle participent les collectivités, le FPIC est devenu - je pèse mes mots - une sorte d'hérésie historique, pour ne pas dire une monstruosité : il a été créé dans le cadre d'un écosystème particulier. Or la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a contraint toute commune à faire partie d'une intercommunalité. L'État a décidé de maintenir les crédits prélevés sur les collectivités à hauteur de 1 milliard d'euros, mais le nombre de contributeurs a régulièrement diminué. Je peux prendre l'exemple d'une intercommunalité « standard », dont le prélèvement est passé de 35 000 euros la première année à 800 000 euros. Pour filer la métaphore, en l'espèce, il n'y a même plus de cerise. Il faut en finir à un moment donné avec ces situations ubuesques.

M. Mathieu Darnaud. - Je fais miens les propos de Françoise Gatel sur le FCTVA. Quant au FPIC, il devient dangereux pour les collectivités : c'est un bateau ivre. C'est tout le problème avec les fonds qui sont créés à l'instant T, avec une carte communale et intercommunale figée. Dès lors que l'on veut modifier le curseur, plus rien ne fonctionne. Il y a là un véritable sujet de fond. La péréquation est fondamentale pour l'avenir de nos territoires. Si l'on n'y prend pas garde, nous allons nous retrouver avec des outils obsolètes, voire dangereux eu égard à l'instabilité financière qu'ils créent pour nos collectivités.

Je veux remercier Loïc Hervé pour son rapport exhaustif particulièrement intéressant, qui a pointé le rôle primordial que vont jouer les collectivités en cette période de crise. Elles doivent jouir du maximum d'agilité. Comme mes collègues l'ont dit, toutes les petites dotations sont noyées alors qu'elles pourraient produire des effets plus productifs si elles venaient s'additionner aux dotations essentielles que sont notamment la DETR et la DSIL. Les élus doivent être au maximum associés, car ils ont une bonne lecture des projets sur leur territoire. Il y a encore trop d'inertie, s'agissant de la DSIL.

Je ne suis pas un défenseur des dotations de fonctionnement. Mais cette période est particulièrement douloureuse pour nos collectivités, qui sont à l'os. Je crains qu'elles ne soient dans l'incapacité à continuer à faire fonctionner certains équipements. Il aurait été bienvenu que les préfets puissent bénéficier sur cet exercice, de façon encadrée, de la possibilité d'attribuer des dotations de fonctionnement. Les piscines, par exemple, sont, structurellement, des établissements déficitaires. Avec la perte de recettes liée à la crise sanitaire, inutile de vous faire un dessin : les collectivités n'auront pas la capacité d'augmenter leur participation, qu'elle soit communale ou intercommunale.

Mme Cécile Cukierman. - Je rejoins les propos de Mathieu Darnaud sur la situation de plus en plus difficile à laquelle vont être confrontées certaines communes. Cette nuit, j'ai reçu le courriel d'un maire d'une commune de 400 habitants qui fait état d'un manque de 37 500 euros pour équilibrer le budget de l'année 2020, alors même qu'il gère de manière rigoureuse depuis dix-neuf ans les finances de sa collectivité. Ce manque à gagner est principalement dû aux non-recettes - les communes peuvent d'ordinaire s'en sortir grâce à ces recettes face à la baisse des dotations - et aux dépenses supplémentaires - même si la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault, a évoqué hier le report sur cinq ans des dépenses liées à la covid-19. À l'heure de la transparence - certains pourront lire le compte rendu de notre réunion -, je veux préciser que l'équipe municipale de cette commune avait fait le choix, à l'instar de nombreux maires, de ne pas percevoir la totalité de ses indemnités. Quand on dit que les communes sont à l'os, elles y sont totalement. Les élus ont toujours retroussé leurs manches pour répondre aux besoins de la population. J'entends ce qui peut être fait dans le cadre du plan de relance, par le biais de l'abondement de la DETR et de la DSIL pour ce qui concerne l'État, ou par le département ou la région, en appui aux collectivités pour soutenir l'investissement. Cependant, un nombre non négligeable de communes échappe aujourd'hui à toutes ces aides parce qu'elles n'ont pas la capacité de financer la part restante de 20 %.

La décision sur les masques est révélatrice : une prise en charge en deux temps. Comme l'a dit la ministre hier, la somme envisagée a explosé tellement les collectivités ont répondu présent pour assurer la sécurité de leur population. À l'heure où l'on veut renforcer le lien entre l'État et les collectivités territoriales, y compris, si j'ai bien compris, dans le projet de loi contre le séparatisme que nous examinerons dans quelques mois, il convient que le Gouvernement ne fasse pas preuve de mesquinerie envers les collectivités les plus en difficulté actuellement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Tout a déjà été excellemment dit, en particulier par Didier Marie, mais je voudrais intervenir sur deux points. Tout d'abord sur le coût de la covid-19 pour les collectivités territoriales : l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) l'a chiffré à 6 milliards pour les communes ; pour l'ensemble des collectivités territoriales, on peut estimer qu'il s'établit à 8 milliards. Ces surcoûts ne sont pas couverts par la petite dotation prévue par le troisième projet de loi de finances rectificative.

Ensuite, il faut noter que nous assistons à une révolution copernicienne en matière de fiscalité locale. La Révolution française avait fondé notre système d'impôt local sur l'accord des élus locaux, libres de décider des dépenses et des recettes de leur commune. Ce système a fonctionné pendant plusieurs Républiques. Or, aujourd'hui, la taxe professionnelle a été supprimée et remplacée par une dotation. Il en va de même pour la taxe d'habitation et les impôts économiques. Les dotations se multiplient. Elles sont calculées sur une base qui perd peu à peu de sa pertinence et, finalement, elles deviennent des variables d'ajustement. Les représentants de l'AMF, dans leur diversité, disent que l'on assiste à une nationalisation des ressources des collectivités. On se rapproche du système allemand où l'État attribue aux collectivités des ressources sous la forme de dotations. C'est une question importante pour la démocratie.

Sera-t-il possible de revenir en arrière ? Je suis très sceptique. J'imagine mal un gouvernement rendre aux collectivités territoriales le pouvoir de prélever des impôts et réduire d'autant les impôts prélevés par l'État. Nos dirigeants successifs ont créé une sorte de ticket sans retour.

Mme Cécile Cukierman. - Ces mesures ont bien été votées par les majorités successives. Ce n'est pas la faute seulement des différents gouvernements !

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai dit que c'était un processus assez général. Toutefois, dans les trois exemples que j'ai cités, le gouvernement avait une certaine couleur...

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Un consensus se dégage sur le diagnostic, qui est aussi partagé, d'ailleurs, par la ministre. Mais, en réalité, notre manière de réformer « en silos » nous empêche d'avoir une vision globale. Nous devons insister pour qu'un débat sur les finances locales et les concours de l'État aux collectivités territoriales ait lieu lors de l'examen des projets de loi de finances. C'est l'une des propositions majeures du rapport pour le plein exercice des libertés locales, rédigé par MM. Bas et Bockel, dans le cadre du groupe de travail présidé par Gérard Larcher.

En ce qui concerne le FCTVA, la réforme de l'automatisation ne modifie en rien ni le mode de calcul, ni les montants perçus par les collectivités. Il s'agit uniquement d'une modification des modalités de versement, même si on peut craindre quelques effets de bord auxquels nous devrons rester attentifs.

La question de la cohérence entre la DSIL et la DETR est importante. On constate que les pratiques varient en fonction des usages locaux et des préfectures. Certains préfets considèrent que les deux sont compatibles, d'autres non, alors qu'elles sont en principe cumulables. Il est donc judicieux de prévoir que la même commission d'élus sera consultée sur la DETR et une part départementale de DSIL. Cela aura l'avantage de forcer l'État à un effort de cohérence.

Le témoignage du maire que vous évoquez, madame Cukierman, est révélateur. Nous recevons tous des témoignages similaires. Les inquiétudes sont fortes pour cette année et les suivantes. Même dans des collectivités considérées comme bien gérées, voire riches, les prévisions sont préoccupantes.

Articles additionnels après l'article 59

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement n°  II-609 tend à associer les présidents de conseils départementaux aux attributions de la dotation de soutien à l'investissement des départements.

L'amendement n° II-611 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement n°  II-610 prévoit une scission de la DSIL en deux parts, l'une attribuée par le préfet de région, l'autre - à hauteur de 80 % - attribuée par le préfet de département ; l'attribution de cette seconde part aurait lieu dans les mêmes conditions que la DETR, la même commission étant compétente.

L'amendement n° II-610 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement n°  II-611 est un amendement de repli qui vise à favoriser l'association et l'information des élus locaux pour l'attribution des dotations.

L'amendement II-609 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Avant de conclure, je voudrais répondre à une question qui a été posée hier à Mme Di Folco : le coût de la prise en charge des mineurs non accompagnés par les départements est estimé à 2 milliards d'euros.

La réunion, suspendue à 12 heures, est reprise à 16 h 30.

Projet de loi de finances pour 2021 - Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur

M. François-Noël Buffet, président. - Nous auditionnons aujourd'hui, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, et Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté.

M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur. - Le budget du ministère de l'intérieur augmentera de 1,14 milliard d'euros l'an prochain avec les crédits des programmes 363 et 362 du plan de relance. Ce chiffre est supérieur à celui que j'ai communiqué à vos collègues de l'Assemblée nationale car, entre-temps, l'achat d'hélicoptères au profit du ministère de l'intérieur a été accepté au titre du plan de relance aéronautique. Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », la hausse des crédits du ministère s'établit à 2,7 % depuis le début du quinquennat, ce qui montre que ce ministère constitue une priorité.

Lorsque j'ai pris mes fonctions en juillet dernier, je me suis fixé trois axes majeurs. D'abord, la lutte contre les stupéfiants. J'entends y consacrer les moyens humains et matériels nécessaires. Les postes nouveaux que vous nous accorderez, je l'espère, seront destinés à renforcer la sécurité publique. Ils participeront aussi à la lutte contre les stupéfiants et renforceront l'Office anti-stupéfiants (Ofast), sorte de Drug Enforcement Administration (DEA) française. Les derniers chiffres montrent l'efficacité de notre travail contre le narco-banditisme. Celui-ci a partie liée avec le financement du terrorisme, la traite d'êtres humains, de nombreux actes de délinquance au quotidien, des cambriolages, des occupations illicites de halls d'immeubles, des agressions physiques ou des atteintes aux biens, etc. La lutte contre les stupéfiants est bien la mère de toutes les batailles.

Une autre priorité est la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants, qui a été érigée en grande cause du quinquennat par le Président de la République. Marlène Schiappa a beaucoup porté ce sujet. Des moyens très importants sont consacrés aux victimes, mais aussi aux gendarmes et aux policiers dans leurs interventions.

La dernière priorité est d'affirmer les valeurs de la République sur tout le territoire et de lutter contre les dérives que le Président de la République a qualifiées de séparatisme, contre l'islamisme radical. Je me réjouis à cet égard des dernières décisions du Conseil d'État, qui a confirmé la fermeture de la mosquée de Pantin comme la dissolution de l'association BarakaCity. J'aurai, d'ailleurs, l'occasion de proposer d'autres dissolutions, dès la semaine prochaine, au conseil des ministres. Il est important, à cet égard, de renforcer les moyens des préfets et de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) si l'on veut prévenir les attentats et les dérives, mais aussi favoriser l'intégration. Ces priorités s'ajoutent à la préoccupation constante des gouvernements successifs, depuis la présidence de Nicolas Sarkozy, que constitue la lutte contre le terrorisme : les effectifs de la DGSI auront ainsi doublé l'an prochain par rapport à 2017, avec un soutien politique, je crois, quasi unanime.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté. - Avant de vous présenter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », permettez-moi en ce 25 novembre, journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes, de rappeler que le Gouvernement a déposé trois projets de loi en trois ans, qui ont tous été adoptés, pour renforcer les droits des femmes. Le Sénat a joué un rôle très important en les enrichissant considérablement lors de leur examen. Nous sommes en train de mettre en oeuvre les dispositions qui ont été adoptées, qu'il s'agisse de la généralisation de la grille d'évaluation du danger ou des dispositifs de formation des policiers et des gendarmes, qui ont désormais 120 heures de cours dans leur formation initiale, sans compter la formation continue, pour apprendre à traiter la prise de plainte des femmes victimes de violences.

Nous avons aussi souhaité renforcer les moyens de la plateforme arretonslesviolences.gouv.fr, qui a été créée il y a près de deux ans et qui permet aux femmes de saisir les policiers et les gendarmes 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Nous avons recruté douze policiers supplémentaires afin de faire face à la hausse de 15 % des signalements sur cette plateforme depuis le début du second confinement.

J'ai aussi réuni ce matin les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ainsi que les présidents des groupes de travail du Grenelle des violences conjugales, afin de réaffirmer notre objectif : faire en sorte que toutes les plaintes soient bien prises, qualifiées et transmises au parquet. Je voudrais d'ailleurs saluer l'engagement des forces de l'ordre qui, tous les jours, sauvent la vie de femmes et d'enfants en intervenant dans les foyers lorsqu'elles sont appelées à l'aide par des femmes victimes de violences.

J'en viens aux crédits de la mission « Immigration, asile, intégration », qui participe à la mise en oeuvre d'une politique migratoire maîtrisée et équilibrée, conformément aux orientations du Président de la République et du Premier ministre. Elle repose sur deux volets : l'accueil et l'intégration, d'une part ; la fermeté, de l'autre, vis-à-vis de ceux qui rentrent irrégulièrement sur le territoire national et qui n'ont donc pas vocation à y rester, ou à l'égard de ceux qui se maintiennent sur le territoire bien que déboutés de leur demande d'asile. Je suis très attachée au fait que la France constitue une terre d'asile : si les gens sont persécutés dans des territoires en guerre, ils doivent pouvoir venir en France et demander le statut de réfugié. Mais je suis aussi très attachée, comme le ministre de l'intérieur, au respect des lois de la République. C'est pourquoi je crois que l'obtention du statut de réfugié ne doit pas se faire sans contrepartie, de manière éternelle et inconditionnelle. Nous prenons donc régulièrement, avec le ministre de l'intérieur, des décisions très claires afin de faire respecter les lois de la République.

Les questions d'immigration, d'asile et d'intégration figurent parmi les priorités du ministère. Le projet de loi de finances prévoit une augmentation des crédits à hauteur de 36,8 millions d'euros, soit une hausse de 2 % par rapport à 2020. Aux crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » s'ajoutent des crédits du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance », à hauteur de 26,6 millions d'euros.

La mission comporte deux programmes : le programme 303 « Immigration et asile » et le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Le programme 303 illustre la volonté résolue du Gouvernement de mieux accueillir, mais aussi de mieux lutter contre l'immigration irrégulière et contre les filières de passeurs qui mettent en danger la vie des personnes en leur promettant une vie meilleure dans un autre pays. Les principales dépenses en matière d'asile concernent l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile. Le budget de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) augmente significativement de 11,5 millions d'euros par rapport à 2020, pour un budget de 459,4 millions d'euros. Cela illustre l'effort de la Nation pour l'accueil des demandeurs d'asile. On ne peut chiffrer à l'avance le nombre de demandes d'asile. Pour faire les calculs, nous avons donc pris le parti de retenir les chiffres de l'année 2019, année où les demandes étaient particulièrement nombreuses, et nous avons anticipé une réduction progressive des délais de traitement des demandes, en raison de la mise en oeuvre de mécanismes sur lesquels nous reviendrons, qui entraîneront mécaniquement une baisse de la dépense. Les actions que nous menons en matière d'hébergement ont, elles aussi, un effet mécanique à la baisse sur la dépense. Il s'agit de renforcer la fluidité du parc d'hébergements en faisant sortir les déboutés du droit d'asile qui s'y maintiennent indûment, en incitant aux départs volontaires avec un accompagnement dédié - 1500 places de départ seront créées à cette fin -, en mettant en oeuvre une gestion régionale des places et en réduisant la vacance frictionnelle.

À ces actions, s'ajoutent des moyens financiers conséquents. Nous créons 6 000 places d'hébergement supplémentaires : 4 000 places au titre de cette mission ; 2 000 au titre de la mission « Plan de relance » ; 3 000 places en centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) ; 1 500 places en centres d'accueil et d'examen des situations (CAES) et 1 500 places dans le dispositif de préparation au retour. Pour le financement du parc d'hébergement, la dotation prévue est de 726,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 18,5 millions d'euros au titre de la mission « Plan de relance ».

L'amélioration des délais de traitement des demandes d'asile constitue une priorité, dans le prolongement de la loi Asile et immigration et conformément à l'engagement du Président de la République. Il s'agit d'accueillir dignement ceux qui ont vraiment le droit à la protection de la France. Je pense notamment aux personnes qui vivent dans des zones de guerre ou aux personnes que nous accueillons au titre d'un engagement international, comme, par exemple, les veuves yézidies avec leurs enfants, qui ont été victimes des génocides commis par Daech en Irak et que le Président de la République s'était engagé à accueillir en France.

Inversement, nous voulons répondre rapidement à ceux qui n'ont pas vocation à rester sur le territoire, afin que l'on sorte de situations qui ne sont positives pour personne : des personnes viennent en France, formulent une demande et attendent tellement longtemps une réponse, que, entre le moment de leur demande et le moment où on leur refuse un titre, elles restent dans une zone grise et s'installent en France. Il devient dès lors de plus en plus difficile pour les pouvoirs publics de faire respecter les décisions quand elles sont négatives. Réduire les délais de réponse n'aura que des effets favorables. Cela aura aussi un impact sur le montant de l'ADA comme sur la fluidité de l'hébergement. Pour y parvenir, nous augmentons les moyens de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), dont la subvention pour 2021 s'établit à 92,8 millions d'euros, en hausse de 1,3 % par rapport à 2020. Cela représente 200 équivalents temps plein (ETP) en plus. Ces personnes ont déjà été recrutées et sont déjà, pour certaines d'entre elles, en fonction.

Nous voulons aussi mieux lutter contre l'immigration irrégulière. Le Président de la République a annoncé récemment un doublement des forces de sécurité qui sont déployées aux frontières. L'investissement immobilier dans les centres de rétention administrative (CRA) témoigne également de notre volonté résolue. On entend trop que le manque de places en CRA ferait obstacle à l'éloignement : 29,4 millions d'euros seront donc consacrés au financement de la tranche 2021 du plan d'extension des CRA : je pense notamment à Bordeaux ainsi qu'au nouveau CRA de Lyon, qui devra être livré fin 2021. En outre, 6 millions d'euros sont prévus pour la création du CRA de Nice. À ces sommes, s'ajoute 1,4 million d'euros de crédits de paiement (CP), au titre du plan de relance, pour la rénovation des CRA existants. Par ailleurs, les préfets ont été invités à créer des locaux de rétention administrative (LRA). Cela illustre notre volonté d'expulser les étrangers radicalisés ou ceux qui représentent une menace manifeste pour l'ordre public.

Les crédits pour l'éloignement des étrangers en situation irrégulière que nous avons budgétés attestent de la volonté du Gouvernement de retrouver les niveaux d'éloignement qui existaient avant la crise sanitaire. Ce poste de dépense couvre, notamment, les frais de billetterie centrale, mais aussi le coût des aéronefs et des affrètements dédiés. Les crédits sont maintenus au niveau de 2020, à savoir 24,5 millions d'euros.

J'en viens au programme 104 relatif à l'intégration et à l'accès à la nationalité. Depuis plus de deux ans, le Gouvernement a engagé, à la demande du Président de la République, une refonte de la politique d'intégration. L'État se donne les moyens de mener une politique ambitieuse en appliquant les mesures décidées lors du comité interministériel de l'intégration du 5 juin 2018. Le budget augmentera de 2 millions d'euros en 2021. Nous avons souhaité accélérer la naturalisation des travailleurs étrangers qui ont été en première ligne pendant le confinement : aides-soignants, agents de sécurité, personnels de ménage, etc. Nous avons adressé une circulaire aux préfets pour leur demander de nous faire remonter les dossiers de toutes ces personnes qui avaient déjà entamé une démarche de naturalisation pour l'accélérer, considérant qu'elles ont fait la preuve de leur attachement à la Nation et qu'elles ont contribué à l'effort national. Les préfets nous ont fait remonter 1 419 dossiers. Nos services sont en train de les étudier pour vérifier qu'ils correspondent bien aux critères que nous avons définis.  

Parmi les autres actions prioritaires, je voudrais citer celles qui visent à améliorer la maîtrise de la langue française, qui nous semble fondamentale, ou à assurer une formation civique afin de faire partager les valeurs de la République et faciliter la participation à la vie à la société ; de même que les actions en faveur de l'accès à l'emploi ou pour prendre en charge certaines situations particulières, comme celles des réfugiés de guerre ou des femmes ayant subi des violences graves. Ces actions sont menées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), par des porteurs de projets ou des opérateurs. Les crédits d'intervention de l'OFII pour 2021 restent identiques à ceux de 2020, c'est-à-dire 11 millions d'euros ; les crédits consacrés à des actions d'intégration des primo-arrivants augmentent de 9 %.

Les crédits pour l'accompagnement des réfugiés restent prioritairement mobilisés pour le financement des centres provisoires d'hébergement (CPH) de réfugiés dotés de 8 710 places ; ils accueillent ainsi les femmes yézidies que j'évoquais précédemment. Ces crédits sont complétés par des actions d'accompagnement spécifiques dont les crédits progressent de 1,1 million d'euros. L'une des illustrations les plus importantes de cet accompagnement est le dispositif Hope - hébergement, orientation, parcours vers l'emploi -, mais il y a aussi beaucoup d'autres initiatives sur le territoire qui méritent d'être soutenues.

Le ministère accompagne aussi la rénovation et la modernisation des foyers de travailleurs migrants, conformément à un engagement constant depuis 1997, dans le cadre de plans pluriannuels qui se renouvellent. Cette année, 690 foyers sont visés, pour un budget de 8,14 millions d'euros. En conclusion, ce budget illustre la volonté du Gouvernement d'être juste à l'égard de celles et ceux qui rejoignent notre pays, et de faire en sorte que nos actions soient comprises, intelligibles et soutenues par le plus grand nombre.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Les lois de la République doivent être respectées et les mesures d'éloignement doivent être effectives. Certes, le nombre des décisions d'éloignement exécutées augmente, mais, comme le nombre de décisions prononcées augmente encore plus vite, le taux d'exécution finalement baisse ; il s'établit désormais à 12 %. Comment améliorer ce taux ? Comment comptez-vous aussi rendre plus difficile l'accès au territoire français ? Je rappelle que, à l'inverse de vos propos, la loi de 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a facilité le regroupement familial, et donc l'arrivée sur le territoire.

Vous souhaitez que la France n'accorde plus sa protection de manière quasi systématique aux ressortissants de certains pays. Mais comment faire, dans la mesure où c'est l'Ofpra, établissement indépendant, qui est compétent ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ». - La bonne volonté n'est pas toujours récompensée ! Vous avez augmenté les crédits de l'Ofpra pour accélérer les procédures, mais à cause du confinement, de nombreuses audiences n'ont pu avoir lieu et l'objectif de traitement en 60 jours a été repoussé à 2023. Il en va de même à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), dont les moyens humains ont été accrus, avec des concours de magistrats vacataires notamment, mais dont le fonctionnement a été perturbé par la grève des avocats et le confinement. Vous augmentez le nombre de places d'hébergement, mais la demande s'accroît plus vite. Vous créez deux nouveaux CRA, mais à cause de la crise sanitaire, la moitié des centres sont fermés. Pour pouvoir expulser une personne, il faut des accords consulaires, mais aussi des attestations prouvant qu'elle n'est pas atteinte de la covid-19 ; or les tests ne sont pas réalisés en cas de refus de s'y soumettre, et certaines personnes deviennent donc, de fait, inexpulsables. Votre tâche est délicate. Le problème n'est donc pas seulement budgétaire, mais d'ordre structurel.

Quel regard portez-vous sur le projet de réforme du « paquet asile » européen ? Quelles sont aussi vos priorités en ce qui concerne la France : est-ce la réforme du contentieux des étrangers et de la nationalité ? Reprendrez-vous, à cet égard, les propositions du Conseil d'État ? Préférez-vous des mesures plus ciblées, comme celles que vous a proposées Mme Jourda ? Allez-vous revenir sur ces aspects négatifs de la loi Collomb de 2018 ?

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial de la commission des finances des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Comme cela a été dit, la question n'est pas d'ordre budgétaire, mais plutôt géopolitique. Vous faites ce que vous pouvez sur le plan budgétaire, mais en restant dans le cadre existant. Il faudrait changer de paradigme. Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) est plus épais que le code civil et sa complexité ne cesse d'augmenter. Vous évoquez une politique migratoire maîtrisée et équilibrée, mais c'est un souhait un petit peu vain, comme le montre le parcours de l'auteur de l'attentat de Nice, passé sans problèmes de Tunisie en France via l'Italie ! Seuls 12 % des obligations de quitter le territoire français (OQTF) sont exécutés. C'est un problème récurrent. Les moyens consacrés à l'éloignement restent faibles. Il est aussi étonnant de voir des crédits du plan de relance mobilisés pour financer la rénovation des CRA ! Des progrès ont été réalisés sur les centres d'accueil, mais là encore, avec la hausse des flux, l'effort est sans fin et on a l'impression de remplir le tonneau des Danaïdes. Certains parlent d'hospitalité pour tous, mais finalement ce n'est l'hospitalité pour personne, car la pression migratoire continue vu les écarts de niveau de vie entre les pays. Comment comptez-vous lutter contre les filières de passeurs ? Il n'y a aucune générosité à fermer les yeux sur ces phénomènes qui constituent un véritable trafic d'êtres humains.

Le nombre de mineurs non accompagnés (MNA), si je puis dire, car chacun sait que la minorité est un vrai sujet, explose. Ils seraient 16 000 selon le ministère de la justice, mais 40 000 selon les départements. Rien que dans le Val-d'Oise, leur prise en charge représente un coût de 44 millions d'euros, contre 4 millions il y a dix ans ! Or, on le sait, plus de la moitié des cambriolages sont le fait de MNA.

Vous avez évoqué les femmes yézidies : combien en avons-nous accueilli ?

Comment s'assurer que les personnes naturalisées partagent nos valeurs, notamment en ce qui concerne le respect des droits des femmes ?

Enfin, plus de la moitié du contentieux en appel devant la juridiction administrative concerne le droit des étrangers. Allez-vous vous attaquer enfin au droit des étrangers, seule manière de parvenir à une politique ferme et équilibrée ?

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. - Je partage votre volonté de renforcer l'adhésion aux valeurs de la République dans le parcours qui mène à la citoyenneté. Comme l'a dit le Président de la République, devenir Français doit relever d'une volonté, y compris d'adhésion aux valeurs de la République. C'est pour cette raison que nous avons demandé à l'administration de rédiger un vade-mecum pour prévoir de nouvelles formes de cérémonies d'accueil dans la citoyenneté qui clôturent le parcours d'intégration, dans lequel nous avons déjà renforcé le nombre d'heures de cours de français et d'apprentissage des valeurs de la République, incluant l'égalité entre les femmes et les hommes. Une personne qui souhaite devenir française doit reconnaître l'égalité entre les femmes et les hommes. L'intégration relève de l'OFII. Ce travail de refonte des cérémonies de naturalisation est en cours. Il faut leur donner un caractère plus solennel, afin d'engager davantage, autour des élus, les proches des personnes qui acquièrent la citoyenneté, de rappeler les valeurs de la République, de lire des textes et de chanter la Marseillaise.

Le Président de la République s'était engagé auprès de Nadia Murad, prix Nobel de la paix, à accueillir 100 veuves de la communauté yézidie. Finalement, 120 ont été accueillies : avec leurs enfants, cela représente environ 500 personnes. J'ai été frappée de voir leur reconnaissance et leur gratitude lors d'une visite dans un centre d'accueil.

La réduction des délais des procédures est l'une de nos priorités. Ce sujet constitue un noeud depuis des années. La hausse des moyens ne suffit pas toujours. Nous avons créé une task force sur le sujet, mais le délai, effectivement, est toujours long, notamment à la CNDA, où le traitement d'un dossier prend sept mois, contre cinq avant la crise.

S'agissant de l'Ofpra, je l'ai mentionné, le budget est de 92,8 millions d'euros et 200 ETP supplémentaires sont déjà en poste. Cet office fonctionne malgré le confinement, les interprètes et les agents sont toujours au travail ; le directeur général me l'a confirmé il y a deux jours.

S'agissant de la mission dont j'ai la responsabilité, elle s'ajoute à la question de l'intégration, qui ne se résume pas à des chiffres ou à des numéros de dossier, mais aussi à la manière dont nous manifestons cette volonté de devenir Français, d'adhérer à la République française. Il convient aussi de renforcer les parcours.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je partage l'idée selon laquelle il ne s'agit pas uniquement d'une question budgétaire. L'argent ne fait pas le bonheur, mais contribue à l'efficacité, notamment au regard de la masse de difficultés à laquelle nous avons à faire face.

Vous dites que les efforts ne sont pas toujours récompensés. Mais cela est vrai aussi dans la vie, et non pas uniquement dans le cadre d'une politique migratoire. Cependant, il n'est pas nécessaire d'espérer pour entreprendre, ni même de réussir pour persévérer.

Vous me demandez aussi si une nouvelle loi ne serait pas nécessaire. Je n'en suis pas du tout certain. L'un des problèmes de notre législation, et sans doute même du ministère de l'intérieur, est de rechercher au travers de nouvelles lois ce que nous sommes incapables de résoudre, soit au niveau international, soit avec l'arsenal juridique que le Parlement a mis à notre disposition.

Je prendrai un exemple très concret. L'obligation de quitter le territoire français, la principale mesure d'éloignement concernant les étrangers, est valable un an. Or, elle n'est pas toujours prise à bon escient par l'autorité préfectorale, puisqu'une personne peut être condamnée pour être en situation irrégulière à une peine supérieure à un an, de sorte que, à sa sortie de prison, l'OQTF ne peut s'appliquer. Pour ce faire, elle aurait dû être prononcée quelques semaines avant sa sortie de prison. Une coordination est donc nécessaire.

Par ailleurs, l'autorité préfectorale ne prononce pas toujours l'interdiction de retour sur le territoire national, qui est une autre décision administrative. Il m'est arrivé de constater que des étrangers expulsés dans des pays proches de la France revenaient rapidement, parce que cette interdiction n'avait pas été prononcée. Là aussi, une bonne coordination est nécessaire, soit avec la justice, si c'est elle qui prononce cette interdiction, soit avec l'autorité préfectorale.

J'ai demandé au directeur général des étrangers en France (DGEF) de pouvoir établir un seul document administratif : si l'autorité préfectorale prononce une OQTF, une interdiction de retour est également inscrite dans le même document. Les deux mesures sont attaquables devant la juridiction administrative, mais les recours sont différents.

Pour contrer les difficultés rencontrées, j'évoquerai d'abord la meilleure tenue de nos frontières. Pour éviter d'expulser, commençons par limiter les entrées.

Pour la quatorzième fois, depuis la présidence de Français Hollande, nous avons renouvelé notre demande d'application d'une exception Schengen, devant la Commission européenne, dans le cadre notamment des attentats terroristes - mais pas uniquement. Nous avons - enfin ! - obtenu l'autorisation de doubler le contrôle aux frontières ; il n'y a jamais eu autant de policiers et de gendarmes aux frontières métropolitaines. Nous avons disposé l'essentiel des moyens qui manquaient notamment à la frontière avec l'Espagne, qui est une route de migration désormais de plus en plus importante, notamment en provenance d'Algérie, avec des embarcations qui arrivent sur les côtes espagnoles.

Ensuite, nous faisons de la coopération avec nos pays voisins. Jusqu'à présent, nous nous regardions un peu trop en chiens de faïence, ne sachant quoi faire des migrants dits « dublinés » - soumis au règlement de Dublin.

J'ai trouvé un accord avec ma collègue italienne, que je remercie : dès le 10 décembre prochain, des forces de l'ordre franco-italiennes patrouilleront entre Vintimille et Menton, permettant ainsi d'éviter le marché de dupes que peut être parfois le règlement de Dublin, avec des migrants faisant des allers et retours entre nos pays, épuisant ainsi les forces de l'ordre.

Je rencontrerai également mon homologue belge qui vient d'être nommé, puisque 60 % des personnes qui se retrouvent à Calais viennent de Belgique. Nous savons tous, depuis Bonaparte, que la route la plus rapide passe par les Pays-Bas et la Belgique.

Enfin, j'évoquerai les visas. Le Président de la République a pris une décision très forte, l'année dernière, sur la réduction du nombre de visas à l'encontre de l'Algérie. J'ai effectué une tournée des pays du Maghreb à la demande du Président de la République, au cours de laquelle j'ai expliqué que, outre la lutte antiterroriste, nous devions appliquer notre politique migratoire. Bien entendu, si nous ne souhaitons pas limiter la coopération économique ni la venue des étudiants, nous devons coupler notre politique des visas avec la politique des laissez-passer consulaires. Le président Macron avait très clairement exposé notre position aux dirigeants, avant ma visite.

Cette politique s'applique, bien entendu, ce n'est pas négociable, aux personnes inscrites au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT), mais également aux migrants en général. Le Président de la République aura l'occasion de s'exprimer sur cette question, notamment en prévision du débat parlementaire sur l'immigration que nous avons chaque année.

Concernant le « paquet asile », la Commission européenne a présenté une proposition qui nous paraît satisfaisante, sur l'immigration et l'asile. Nous en avons discuté lors de plusieurs conseils européens, j'espère que celui du mois de décembre permettra de l'adopter. Cependant, la France n'adoptera pas n'importe quoi. Nous sommes, sur cette question, très alignés avec les Allemands, qui président en ce moment le Conseil de l'Union européenne. Nous souhaitons que ce « paquet asile » repose sur deux jambes.

Premièrement, l'examen de toutes les demandes d'asile doit être fait dans un cadre européen. Je rappelle que si l'Italie connaît l'essentiel de l'immigration d'asile, c'est bien en France qu'il y a le plus de demandes. La majorité des migrants viennent en France, soit parce qu'ils veulent se rendre en Grande-Bretagne, soit parce qu'ils ont une communion de travail, d'esprit, de famille et de langue avec notre pays - je pense aux pays du Maghreb et à ceux de l'Afrique subsaharienne.

Nous demandons donc que les demandes d'asile soient étudiées dans les pays d'arrivée. Que ces pays - l'Italie, Malte, la Grèce, l'Espagne - disposent d'endroits pour accueillir les migrants et que leur demande - ils ne pourront en faire qu'une dans l'Union européenne - soit étudiée en quelques semaines. Nous proposons, bien sûr, de participer au financement des centres d'asile, nous pouvons même imaginer détacher des agents publics pour aller étudier les demandes d'asile. Mais nous devons, à tout prix, retenir les migrants dans le pays d'arrivée. Il s'agit d'une idée révolutionnaire, qui gêne bien évidemment les pays d'entrée.

Deuxièmement, nous devons être solidaires avec ces pays. La France est très bien placée pour en parler, car nous avons toujours joué cette solidarité, contrairement à d'autres pays, qui donnent des leçons ici et là. Une solidarité notamment dans la répartition du nombre de personnes qui arriveraient sur le territoire européen, un nombre qui pourrait augmenter, une fois la crise sanitaire terminée.

Cette contrepartie est importante, car si les pays européens ne sont pas solidaires des pays d'entrée des migrants, ce sont les Turcs qui protégeront les frontières, comme ils le font déjà à Malte.

Enfin, vous avez demandé quelle était la priorité de notre politique migratoire. La priorité des priorités, notamment pendant la pandémie, est de pouvoir expulser du territoire national tous les étrangers en situation irrégulière fichés islamistes radicaux. Avant les derniers attentats, 231 étrangers en situation irrégulière fichés au FSPRT ont été expulsés. De plus, 51 d'entre eux sont actuellement en centre de rétention administrative (CRA), 57 ont été expulsés depuis ma conférence de presse, 29 sont assignés à résidence. Plus de la moitié sont donc hors d'état de nuire ou expulsés du territoire national.

Nous devons continuer à ficher les islamistes radicaux, mais, parmi les difficultés que nous rencontrons, figure évidemment la possibilité d'avoir une discussion avec les pays avec lesquels nous n'avons pas de relations diplomatiques, tels que la Syrie ou la Libye. Nous parlons cependant là d'une part infime de personnes que nous ne pouvons pas expulser. Nous avons toutefois réussi à expulser, il y a deux jours, trois Afghans fichés au FSPRT, ce qui n'avait jamais été fait. Nous avons également réussi, malgré la pandémie et la complexité du pays, à négocier un laissez-passer consulaire avec le Gouvernement afghan.

Seconde priorité : j'ai donné une instruction très claire aux préfets, pour appliquer les lois de la République. Tout étranger qui trouble gravement l'ordre public doit se voir retirer sa carte de résident et être expulsé du territoire national.

Depuis cette instruction du 29 septembre, que je tiens à votre disposition, sur 1 200 renouvellements de cartes de résident en Seine-Saint-Denis, 130 ont été retirées ou non renouvelées. Je ferai un point avec la ministre, l'application de cette circulaire devant être précise.

Bien sûr, être étranger en situation irrégulière en France, ce n'est pas bien. Mais entre deux personnes que nous devons expulser, dans des conditions parfois compliquées, je préfère que nous nous concentrions sur celles qui ne respectent pas les lois de la République et qui commettent des actes troublant l'ordre public.

S'agissant des demandes d'asile, 20 % sont déposées par des personnes en provenance de pays sûrs. Mais, dans certains de ces pays, par exemple, l'orientation sexuelle est condamnable, et leurs demandes méritent d'être examinées. Nous estimons d'ailleurs qu'elles devraient être étudiées plus rapidement.

Lors des demandes d'asile, des rendez-vous individuels sont fixés à chaque personne, pour notamment lui expliquer ses droits. Or, les interprètes ne sont pas toujours disponibles. Nous sommes donc convenus, avec la ministre, que la présentation de ces droits se fera de manière collective, afin d'assurer la présence d'un interprète.

S'agissant de la CNDA, j'ai évoqué la question avec le vice-président du Conseil d'État : le problème, ce sont les trois juges. Vous le savez, c'est parfois plus compliqué que lorsqu'il n'y en a qu'un seul. Vous avez raison, 50 % du contentieux du droit public devant les tribunaux administratifs concernent les droits des étrangers. Les juges eux-mêmes sont très frustrés de ne devoir pratiquer que du droit des étrangers, mais aussi de ne pas voir leurs décisions appliquées, notamment les OQTF. Nous avons proposé au Conseil d'État de travailler avec la CNDA sur la possibilité d'un juge unique et sur l'amélioration des procédures, notamment pour qu'elles soient plus rapides.

Il est vrai que les chiffres ne sont pas satisfaisants, mais, sur 135 000 demandes d'asile, plus de 100 000 sont refusées chaque année, et nous naturalisons 25 000 demandeurs de moins que sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, qui n'est pas réputé pour son laxisme. Nous devons donc améliorer le processus administratif pour mieux le coordonner avec l'autorité judiciaire et être plus concrets dans nos décisions, même si la solution est évidemment européenne.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous remercie de ces précisions.

Nous aurions besoin que vous fassiez un point sur la lutte contre les filières clandestines et leur démembrement.

Par ailleurs, quelles sont les relations actuelles, dans l'accord de la Turquie et de la Grèce pour le contrôle de la frontière au large de Lesbos ?

Enfin, je suis ravi que vous puissiez conditionner l'obtention du laissez-passer consulaire à la délivrance de visas. Nous l'avions proposé au Sénat, mais cette proposition n'avait pas été retenue par le Gouvernement.

M. Jean-Yves Leconte. - Pouvez-vous nous faire un point sur la mise en place du système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (Etias - European travel information and authorization System) au niveau européen et des moyens demandés à chaque pays membre ; ces moyens sont-ils prévus dans le budget ?

Lorsqu'une personne est déclarée en situation irrégulière, elle n'entre pas dans la base de données Eurodac, car nous ne disposons pas suffisamment de bornes en France. Un plan d'équipement de bornes Eurodac est-il prévu et quelles mesures pourraient être adoptées pour que les étrangers en situation irrégulière soient enregistrés dans cette borne ?

Par ailleurs, nous avons connu des difficultés en matière d'accès aux demandes de passeport. Avez-vous prévu des mesures pour que les citoyens puissent faire leur demande en ligne, notamment grâce au dispositif Alicem, qui est en voie de finalisation ?

Il est pratiquement impossible de faire une demande d'asile en préfecture dans des délais corrects. Je constate aussi que, pour faire une demande naturalisation, il faut au moins trois ans avant d'obtenir des nouvelles concernant le dépôt de dossier.

Enfin, des personnes qui ne peuvent rentrer chez elles du fait de la pandémie ne parviennent pas à joindre la préfecture pour faire prolonger leur visa de court séjour. Comment faire dans une telle situation ? Si aucune solution n'est trouvée, des personnes se retrouveront en situation irrégulière.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Dans les documents annexés au projet de loi de finances, il est fait un lien entre la politique d'hébergement des demandeurs d'asile et la lutte contre l'immigration irrégulière. Sur ce point, 1 500 places sont annoncées pour 2021 au sein du dispositif de préparation au retour (DPAR), afin de favoriser les retours volontaires. Dans le même temps, le nombre de places dans les CRA continue à augmenter afin de renforcer l'effectivité des retours forcés.

Comment les territoires d'outre-mer, notamment Mayotte dont chacun connaît la problématique migratoire spécifique, s'insèrent-ils dans la stratégie de la mission pour l'année 2021, composée pour deux tiers de crédits alloués à la garantie de l'exercice du droit d'asile ?

Comment les nouvelles places de DPAR et de CRA se déclineront-elles dans les territoires ultramarins ?

Mme Brigitte Lherbier. - Vous avez évoqué la question des étrangers en situation irrégulière en prison. Il y a deux ans, une délégation de la commission des lois, dont je faisais partie avec le président Buffet, s'est rendue au CRA de Lesquin.

Nous avons été surpris de constater que nombre d'étrangers retenus avaient auparavant séjourné en prison, parfois pour de longues durées, et que rien n'avait été envisagé pendant ce temps carcéral. Il est vrai qu'il existe des tensions avec les juridictions administratives, et les contentieux peuvent durer très longtemps. Comment réduire ces délais ? Nous avions noté un climat de violence dans ce CRA. Pourtant, il n'y avait aucune raison à cela : cette situation nous a semblé inadmissible.

M. Philippe Bas. - Il faut reconnaître l'attractivité de la France auprès des migrants, pour lesquels notre législation et notre système administratif présentent l'un des avantages comparatifs les plus grands parmi les pays européens. Il est plus facile d'entrer dans notre pays que d'en être expulsé - vous avez même rappelé les chiffres, monsieur le ministre.

Vous avez exprimé des réticences à l'idée de faire évoluer la législation. À défaut de viser une grande réforme de l'immigration, un certain nombre de points pourraient néanmoins être traités, dont certains ne relèvent pas de la loi.

Aujourd'hui, on n'a pas le droit de faire systématiquement des tests osseux pour vérifier l'âge d'un mineur étranger isolé. Ne pourrait-on pas modifier cela ?

Aujourd'hui, la Cour de cassation dit qu'il faut respecter un état civil, même manifestement faux. Ne pourrait-on pas modifier cela ?

Aujourd'hui, le regroupement familial comporte des conditions de logement qui sont d'une attractivité peu commune : un tout petit logement peut permettre d'accueillir de nombreux enfants. Ne pourrait-on pas modifier cela ?

Aujourd'hui, on continue à appliquer la circulaire Valls sur les régularisations. Entendez-vous montrer fortement à la face du monde que la France va cesser de régulariser de manière libérale ?

Aujourd'hui, on ne peut pas imposer le test de dépistage de la covid à des étrangers en centre de rétention. Certains pays d'origine s'en servent comme prétexte pour ne pas reprendre leurs nationaux. Ne pourrait-on pas modifier cela ?

Aujourd'hui, il n'existe pas de procédure accélérée de rejet des demandes manifestement infondées à l'Ofpra ou à la CNDA. Ne pourrait-on pas créer des procédures plus rapides pour les demandes manifestement frauduleuses ?

Aujourd'hui, on ne peut pas prolonger la rétention d'étrangers radicalisés tant que l'achèvement des formalités n'a pas eu lieu. Or, après un certain délai, il faut les libérer. Ne pourrait pas prévoir une procédure spécifique pour les garder plus longtemps en centre de rétention ?

On constate donc qu'un certain nombre de points méritent réflexion et action rapide. La loi tendant à assurer le respect des valeurs de la République - je ne sais plus comment il faut l'appeler ! -, qui sera discutée rapidement, n'est-elle pas un bon support pour introduire les mesures que j'ai évoquées ? Êtes-vous prêt à soutenir les initiatives parlementaires en ce sens ?

Mme Nathalie Goulet. - Ma première question reprend celle de Philippe Bas. Je porte une attention particulière à la fraude documentaire. Avec la police aux frontières (PAF), nous avons identifié un certain nombre de pistes d'amélioration pour le contrôle des documents. Les dispositifs existants peuvent-ils être améliorés ? Serait-il envisageable de donner davantage de moyens à la PAF ?

Mon autre question porte sur l'application de l'article 729-2 du code de procédure pénale, lequel permet des libérations conditionnelles à condition que les personnes libérées quittent le territoire. Cette mesure permet de libérer des places en détention et de faire partir des personnes indésirables. Cette mesure a-t-elle été évaluée ?

M. François-Noël Buffet, président. - Monsieur le ministre, je vous propose de répondre aux intervenants, puis de présenter la mission « Sécurités ».

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je répondrai rapidement mais d'une façon que j'espère exhaustive aux questions posées.

Monsieur le président, vous avez évoqué les relations entre la Turquie et l'Union européenne. Le Conseil européen qui se tiendra le 11 décembre prochain fera un point sur ce sujet. En tant que ministre de l'intérieur, je peux vous dire que, tant sur la lutte antiterroriste - le protocole Cazeneuve - que sur l'immigration, nos relations avec l'État turc sont correctes. Néanmoins, nous devrons adopter une position européenne.

S'agissant des filières, les démantèlements se sont accélérés, même pendant les périodes de confinement. Nous sommes passés de 103 filières démantelées en 2013 à 286 en 2016, puis à 328 en 2019 ; 126 filières ont été démantelées entre le 1er janvier et le 30 juin 2020. Lorsque les chiffres augmentent, on ne sait pas très bien si c'est parce que les services ont été plus efficaces ou parce que le nombre de fraudeurs a augmenté. Le sujet n'est en tout cas pas délaissé.

Nous avons fait inscrire dans le pacte européen sur l'immigration et l'asile un chapitre spécifique sur la lutte contre les passeurs et les filières. Trois semaines après mon arrivée à Beauvau, j'ai mis en place, avec ma collègue Mme Patel, une action franco-anglaise pour lutter contre les passeurs dans la mer du Nord - c'était une demande importante du Président de la République. Ces passeurs, qui sont très nombreux, sont installés à Coquelles, et travaillent avec une grande « efficacité ». Ils viennent parfois de très loin. Des Bangladais arrivent au Maghreb, notamment en Tunisie ou en Algérie, avant de se retrouver en France après un passage par l'Italie : le trajet montre combien les passeurs sont imaginatifs et exploitent la misère humaine. Ces étrangers ont vécu un calvaire : ce sont évidemment les activités de passeurs que nous devons condamner en premier lieu. J'ai par ailleurs demandé à la DGSI de s'intéresser tout particulièrement à ce sujet.

Monsieur Leconte, s'agissant d'Etias, les premiers tests d'interconnexion auront sans doute lieu mi-2021, avant un déploiement généralisé en décembre 2022. Sur Eurodac - je répondrai en même temps à M. Bas -, la loi française n'autorise pas la prise obligatoire d'empreintes. On peut certes multiplier les bornes, mais tant qu'il n'y a pas d'obligation... Voilà peut-être une réforme législative qui mériterait d'être examinée par le Parlement.

Les départements qui ont le plus de mineurs dits « isolés » et qui sont ceux qui demandent aussi le plus de compensations financières à l'État, comme certains départements franciliens, n'ont pas de fichier d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM). La prise d'empreintes n'étant pas obligatoire, celles-ci ne peuvent être intégrées dans le fichier AEM. L'idée du pacte européen sur l'immigration et l'asile, c'est de prendre les empreintes de tous les étrangers à l'entrée de l'Europe, avant de faire les demandes d'asile. Eurodac serait davantage pertinent pour ce genre de situation que les tests.

Monsieur Mohamed Soilihi, 227 places ont été prévues pour les territoires ultramarins - je n'ai pas le nombre précis pour votre département dans lequel je me rendrai bientôt avec M. Lecornu. Nous n'avons cessé depuis trois ans - j'en ai été témoin en tant que ministre des comptes publics - d'augmenter le nombre de places en hébergement d'urgence mais aussi en hébergement tout court, que ce soit pour des personnes en difficulté sociale ou pour des étrangers en attente d'une décision administrative ou judiciaire. Mme Wargon défendra ce budget devant le Sénat. Ce n'est jamais assez, mais le montant est tout de même extrêmement important. Le préfet d'Île-de-France et les préfets de région essayent de répartir au mieux les personnes. La facilité serait de laisser des camps s'installer, comme le long de l'autoroute A1 - j'ai fait démanteler ce camp dans lequel vivaient des étrangers dans des conditions extrêmement insalubres.

Madame Lherbier, la situation des étrangers en situation irrégulière en prison soulève les mêmes questions que celle des étrangers en situation régulière en prison, dont la carte de résident devrait pouvoir leur être retirée s'ils ont commis des faits graves. Une bonne coopération entre le ministère de la justice, l'administration pénitentiaire et la police est nécessaire. La communication entre les préfets et les directeurs de prison doit être améliorée, afin que les personnes sortant de prison puissent être mieux accompagnées et qu'elles passent le moins de temps en CRA avant d'être expulsées du territoire national. Il faut aussi mener un travail diplomatique pour obtenir les laissez-passer consulaires.

Le problème se pose quand le juge de l'application des peines (JAP) libère une personne avant le terme normal de sa peine, remises de peine comprises. Les préfets m'indiquent qu'il arrive parfois qu'une personne soit libérée quelques jours avant la date prévue. Sans remettre en cause le jugement du JAP, il faudrait prévoir une décision en amont pour que l'autorité administrative puisse mieux s'organiser - cela ne relève pas du législateur.

Monsieur Bas, je peux partager un certain nombre de vos propos : c'est le cas sur l'état civil manifestement défaillant. Sur « l'attractivité relative » de la France, je la partage en partie, mais la réforme de l'AME a permis de modifier quelque peu la donne. La communauté de destin est un facteur d'explication : quand on parle français, on a tendance à aller là où l'on parle français ; si un membre de la famille habite ici, on a tendance à le rejoindre. Par ailleurs, certains patrons embauchent des personnes moins bien payées que celles qui ont des papiers : il existe aussi une responsabilité capitalistique dans notre pays, la faute n'est pas seulement imputable à la législation ou à l'État français.

Je suis moins d'accord avec vous sur les regroupements familiaux. J'ai été maire d'une commune qui connaît une immigration importante. Je signais moi-même les attestations d'accueil demandées par les familles. Le maire délivre ce document sur la base de la superficie du logement, mais aussi sur les ressources de la famille. La superficie ne veut pas dire grand-chose : il est toujours possible de louer un logement pour la personne que l'on accueille. La capacité financière est un meilleur critère. Je refusais souvent de délivrer ces attestations. Les difficultés ne peuvent pas toujours être mises sur le dos de l'État. J'invite les maires de France à s'intéresser aux documents qu'ils signent, même si c'est parfois fastidieux et compliqué. Quand on reçoit les familles, on se rend compte si leur demande est « du chiqué » ou pas. Il faudrait revoir la procédure ou intéresser davantage les agents des communes à ces formalités. En tout cas, cette difficulté ne relève pas du domaine législatif.

Je n'ai pas l'impression que le test covid soit totalement dirimant. J'ai été choqué que le gouvernement tunisien demande un test covid pour les personnes expulsées, mais pas pour les touristes français. J'ai fait remarquer que cette situation me paraissait inégale : je m'en excuse auprès des touristes français, car un test covid est désormais demandé pour entrer dans ce pays !

Pour que le test covid soit obligatoire, il faudrait qu'une loi sanitaire le prévoie. Or je constate qu'il n'y a pas eu même un amendement sénatorial pour le demander. Obliger une personne à subir de force un acte médical ne peut se faire que dans des conditions extrêmement encadrées par le juge constitutionnel.

En ce qui concerne les personnes radicalisées, le processus peut sembler long. Mais les États souhaitent savoir si ce sont bien leurs citoyens : les inscrits au FSPR n'ont pas toujours un passeport dans la poche. Par ailleurs, ces personnes doivent pouvoir faire un recours : c'est nécessaire, car l'administration, qu'elle soit française ou étrangère, peut se tromper.

Nous exigeons la même chose s'agissant de nos citoyens qui ne sont pas en France et qui sont soupçonnés de radicalisation - par exemple, des personnes qui sont en Syrie ou en Turquie et qui doivent revenir en France. Nous demandons s'il s'agit bien de Français. Ces vérifications peuvent nécessiter un certain temps. Il ne s'agit pas de renvoyer dans un pays des individus qui ne seraient pas des nationaux de cet État.

L'important, c'est que, lorsque la justice s'est prononcée, les personnes puissent effectivement être expulsées, ce qui est de plus en plus le cas.

Madame Goulet, le sujet principal est non pas de donner des moyens supplémentaires à la PAF, mais d'assurer une unité de commandement de la police.

Un commissaire à Calais qui doit faire face à un problème migratoire important ne commande pas les forces supplémentaires mises à sa disposition par le ministre de l'intérieur, puisqu'il dirige la sécurité publique - il s'agit alors d'un problème de frontière et d'immigration. On a donc la PAF d'un côté, le commissaire de la sécurité publique de l'autre, sans unité de commandement. D'autant qu'il y a également la police judiciaire, et des CRS ou des gardes mobiles pour « tenir » la frontière. Au final, il y a quatre autorités de police qui ne sont pas commandées, si ce n'est par le préfet en poste à Arras, lequel ne se rend pas tous les jours à Calais.

Le Livre blanc recommande qu'il y ait une direction unique de la police sur un territoire départemental. J'ai proposé que, dans le Pas-de-Calais, les Pyrénées-Orientales et en Savoie, nous puissions avoir une direction unique. Le directeur départemental de la sécurité publique dans le Pas-de-Calais pourrait commander l'ensemble des effectifs de police. Il est quelquefois difficile pour les services de se communiquer des informations, d'effectuer des patrouilles ou des interventions en commun. Cela peut faire partie des expérimentations du Livre blanc qui nous permettront d'être plus efficaces et de donner davantage de moyens à la police aux frontières.

J'en viens à la mission « Sécurités », qui comprend quatre programmes : « Police nationale », « Gendarmerie nationale », « Sécurité civile » et « Sécurité et éducation routières ». Le budget connaît une augmentation de 645 millions d'euros, dont 190 millions pour le « titre 2 », c'est-à-dire pour la masse salariale, 455 millions pour le « hors titre 2 », c'est-à-dire pour le matériel.

La maladie du ministère de l'intérieur, c'est l'augmentation continue des crédits de masse salariale et la diminution continue des crédits de matériel. Pour la masse salariale, il s'agissait soit d'augmentations d'effectifs - c'était rarement le cas -, soit de mesures catégorielles au fur à mesure des crises - les gendarmes voulant obtenir les mêmes résultats que ceux négociés par la police, ce qui provoquait une sorte « d'échelle de perroquet ».

S'agissant du matériel, vous témoignez régulièrement de l'état des commissariats ou des gendarmeries dans vos territoires ; les armes sont parfois anciennes, les moyens matériels et numériques ne sont pas toujours convenables, les réseaux de radio sont très vieux, les voitures ont 250 000 kilomètres au compteur...

J'ai souhaité à mon arrivée au ministère de l'intérieur rééquilibrer la situation : c'est la première fois que l'effet ciseau est inversé, avec 455 millions d'euros pour le matériel et 190 millions pour le personnel.

Les effectifs sont en augmentation. Le plan du Président de la République de création de 10 000 postes est toujours en vigueur. Ainsi, 1 500 postes seront créés dans la police, dont l'essentiel pour la sécurité publique, ce qui n'était pas le cas l'année dernière ; le nombre de gendarmes augmentera de 500. En parallèle, l'administration centrale se réduit : je propose la suppression de 542 postes, notamment pour ne supprimer aucun poste dans le corps préfectoral l'année prochaine - ce sera la première fois en quinze ans ! Depuis douze ans, les préfectures ont en effet perdu 25 % de leurs effectifs.

Sur la masse salariale, je voudrais souligner les mesures qui permettent de récompenser des agents et de réparer les injustices, sans procéder à une augmentation généralisée des traitements. Un geste important a été fait en direction des « nuiteux », ces policiers payés 90 centimes en plus de l'heure lorsqu'ils travaillaient la nuit. Une mesure saluée par les organisations syndicales et les policiers eux-mêmes.

La carrière des gardiens de la paix a été refondue afin que l'avancement des agents sur le terrain soit accéléré. Des moyens sont affectés à la réforme de l'investigation des officiers de police judiciaire (OPJ). En effet, 3 000 OPJ ne traitent pas de questions judiciaires, alors que nous manquons d'officiers sur le terrain, ce qui limite les enquêtes, singulièrement dans les grandes villes et la plaque parisienne.

Nous souhaitons donner un statut - ce n'est pas le cas aujourd'hui - à la police technique et scientifique. Ce sont des policiers comme les autres, et je leur dois ce statut.

Nous poursuivons le paiement des heures supplémentaires décidé par mon prédécesseur, et nous revalorisons de 6 % ces heures supplémentaires pour les policiers. Nous appliquons les mesures relatives à la rémunération des militaires aux gendarmes, qui sont certes sous l'autorité du ministère de l'intérieur mais avec un statut militaire.

En ce qui concerne le matériel, nous changerons un quart des véhicules en deux ans : alors qu'un véhicule est normalement remplacé tous les neuf ans, ce sera tous les quatre ans. Nous allons donc quasiment doubler les crédits pour les véhicules. Les premières livraisons de voitures, de marque française, dans les brigades de gendarmerie en témoignent.

L'action sociale connaît une hausse sans précédent de 18 %. Le ministère de l'intérieur est un parent pauvre de l'action sociale.

Nous procéderons l'année prochaine à la généralisation des caméras-piétons décidée par le Président de la République.

Les crédits immobiliers sont très importants. Vous avez bien voulu voter 26 millions d'euros de crédits rien que dans le projet de loi de finances rectificative, ce qui a permis l'engagement de 5 000 petites opérations de rénovation que j'appelle « poignées de porte ». Je vous ai communiqué la liste des travaux qui seront réalisés d'ici au 31 décembre dans les commissariats et brigades de gendarmerie.

Pour la sécurité civile, les crédits augmentent de plus de 8 %, avec notamment des achats d'hélicoptères et un meilleur entretien de la flotte aéroportée de la sécurité civile, ainsi que le financement d'un système d'alerte et d'information des populations, décidé à la suite de l'incendie de Lubrizol.

Enfin, sur la sécurité routière, nous espérons une résorption des délais d'attente pour passer l'examen du permis de conduire. Le Président de la République a annoncé que les auto-écoles rouvriront complètement à partir de samedi prochain - vous avez été nombreux à nous solliciter sur ce point.

Une expérimentation sur les voitures-radars sera lancée dans quatre nouvelles régions : les Hauts-de-France, le Grand Est, la Nouvelle-Aquitaine et la Bourgogne-Franche-Comté. Je proposerai au Sénat un amendement sur la proposition de loi relative à la sécurité globale pour que les maires puissent installer, sans l'avis de la préfecture, des radars dans leur commune. Il s'agissait d'une demande très forte des élus locaux.

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis des crédits de la mission « Sécurités », pour le programme « Sécurité civile ». - Ma question porte sur les carences ambulancières. Le secours à personnes représente aujourd'hui 80 % de l'activité de nos services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Nos sapeurs-pompiers ne sont plus seulement des soldats du feu, ils sont aussi des soldats de la santé. Cette évolution est synonyme d'interventions toujours plus nombreuses pour pallier les carences de transport sanitaire des services de santé de l'État.

Fixé par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre de la santé, le montant de l'indemnité reçue par les SDIS pour ces interventions a connu des évolutions marginales, voire symboliques, au cours des dernières années : 118 euros en 2015, 121 euros en 2018 pour atteindre aujourd'hui 123 euros.

Or le coût réellement supporté par les SDIS est cinq à six fois supérieur à ce montant. Nous avons donc affaire à un véritable transfert de charges de l'État vers les collectivités qui financent les SDIS.

En tant que garant de la cohérence de la sécurité civile et signataire de l'arrêté fixant ces indemnisations, pouvez-vous vous engager à les revaloriser rapidement afin qu'elles atteignent tout simplement un niveau décent ?

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurités ». - Je vous livre l'état des débats à la commission des finances. Ce qui préoccupe notre commission depuis quelques années et qui a conduit d'ailleurs la majorité sénatoriale à rejeter cette mission régalienne au cours des dernières années, c'est le déséquilibre constant entre la masse salariale et les moyens de fonctionnement et d'investissement.

Si l'on revient dix ans en arrière, la masse salariale a effectivement augmenté de 23 % pour des effectifs qui ont varié de 5 à 6 %. Les moyens de fonctionnement et d'investissement ont, en revanche, baissé de 0,4 %. Pour 2021, les crédits de paiement de la mission « Sécurités » augmentent de 1,07 %, les autorisations d'engagement baissent de 0,4 %. La commission des finances s'apprêtait à faire comme les années précédentes : sanctionner cette gestion en raison du dérapage des frais de personnels.

Mais le plan de relance chamboule totalement l'équilibre de la mission « Sécurités ». Nous revenons à une situation qui prévalait il y a plus d'une dizaine d'années : des moyens très importants sont alloués aux dépenses de fonctionnement et d'investissement. La commission des finances ne pourra pas s'assurer d'ici à la discussion budgétaire du fléchage de ces crédits de plan de relance, mais elle proposera cette année un avis favorable sur les crédits de la mission.

Nous exercerons un contrôle vigilant pour que, l'an prochain, la mission « Sécurités » ne soit pas la quatorzième ou quinzième progression en termes budgétaires dans le budget de l'État.

Un fort rattrapage est exercé pour lutter contre le vieillissement du parc automobile. Remplacer un véhicule sur quatre sur un plan de deux ans, cela fait un véhicule sur huit par an, sauf si j'ai mal compris : on stoppe le vieillissement du parc automobile, mais c'est un rajeunissement qui serait nécessaire.

Les crédits affectés aux armes de la gendarmerie figurent dans le plan de relance, et non dans la mission « Sécurités ».

Le Président de la République a annoncé il y a peu un doublement des effectifs de la polices aux frontières : rien ne figure à ce propos dans le budget pour 2021.

M. François-Noël Buffet, président. - Je voudrais me faire le porte-parole de notre collègue Henri Leroy, qui est rapporteur pour avis pour la mission « Sécurités » et qui ne pouvait pas assister à cette audition. Voici les deux questions qu'il souhaitait vous poser.

Le Livre blanc récemment publié souligne la nécessité d'avoir une loi de programmation pour la sécurité intérieure, avec un objectif assez ambitieux : que le budget représente 1 % du PIB à l'horizon 2030. Envisagez-vous de saisir le Parlement de cette loi de programmation, pour que nous essayions de contribuer utilement à cet objectif ?

Par ailleurs, le Livre blanc constate le très bon fonctionnement de la réserve de police et de la réserve de gendarmerie et préconise d'en renforcer la mobilisation. Nous aimerions toutefois avoir une explication sur le plan budgétaire : pour 2021, le budget prévu pour la réserve civile de la police est inférieur à ceux de 2017 et 2018, et pour la gendarmerie, bien qu'il y ait une augmentation, il est inférieur à celui de 2019.

M. Jérôme Durain. - On parle beaucoup d'images en ce moment, et j'aborderai cette question sous un angle budgétaire. Après avoir échangé avec vos services sur le sujet des caméras piétons, je voudrais m'assurer auprès de vous que la problématique du lieu où seront stockées les données avait bien été prise en charge dans l'appel d'offres - je pense au cloud souverain.

Par ailleurs, j'aurais aimé savoir si vous aviez des retours d'expérience de la part des forces de police et gendarmerie sur le type de caméras utilisées.

Mme Brigitte Lherbier. - Lors de la préparation du rapport que nous avions fait avec M. Grosdidier, nous avons pris conscience que les personnels chargés de la sécurité pouvaient connaître de graves difficultés psychologiques.

Les casernes des gendarmes sont quelquefois dans un état pitoyable. Le stress et le burn out des gendarmes peuvent provenir aussi d'un manque de logement décent pour leurs familles. Il faut signaler ce point important.

M. Stéphane Le Rudulier. - Pour prolonger les propos de ma collègue, s'agissant de la stratégie d'investissement et notamment des casernes et du parc immobilier de la gendarmerie, je suis assez surpris de constater que des collectivités territoriales, comme les départements ou les communes, financent de nouveaux projets en lieu et place de l'État, ce qui ressemble bon an mal an à un transfert de charges déguisé de la part de l'État vers ces collectivités.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je me réjouis que la commission des finances donne un avis favorable sur les crédits. Je remercie M. Dominati d'avoir souligné l'effort fait sur le matériel. Si des bascules comptables sont faites, c'est parce que, dans le plan de relance, il fallait rentrer dans le programme 363 et dans le programme « Écologie ». Il était préférable de faire figurer des crédits éligibles que non éligibles pour avoir davantage de crédits dans le plan de relance. Il n'est pas interdit d'être attentif aux critères des appels à projets faits par le ministère de l'économie, des finances et des comptes publics. Cela n'est pas terminé, puisque des projets immobiliers passent dans les appels à projets, dont beaucoup concernent des bâtiments de gendarmerie.

C'est bien un quart des véhicules qui seront concernés l'année prochaine, parmi lesquels des véhicules de gardes mobiles ou de CRS qui sont les mêmes depuis trente-cinq ans et qui vont être, pour plus de la moitié, renouvelés. Je rappelle que les CRS ou les gendarmes mobiles font beaucoup de route puisqu'ils sillonnent le territoire national, à la demande du ministre de l'intérieur, et parfois des élus qui interviennent auprès du ministre.

J'en viens aux caméras-piétons. Sur le plan technique, les caméras que nous avons acquises jusqu'à présent ont une batterie bien trop faible, qui ne dure qu'entre deux heures et demie et quatre heures, alors que la brigade de police fait des interventions qui peuvent durer cinq, six, ou sept heures. Que font les policiers ou les gendarmes ? Ils doivent rentrer leur référentiel des identités et de l'organisation (RIO), un numéro d'identification, pour que la caméra fonctionne et qui permet de savoir qui a pris les images. S'ils lancent la caméra dès le début de l'intervention, la batterie sera épuisée avant la fin de celle-ci. Aussi ne l'enclenchent-ils que lorsqu'une intervention de police mérite d'être filmée, tant pour protéger la personne interpellée que les policiers eux-mêmes.

Les policiers et les gendarmes attendent donc l'intervention pour prendre leur caméra-piéton, entrer, dans le stress de l'action, leur RIO - ce n'est pas digital, il faut appuyer sur des touches -, avant d'actionner la caméra. Il faut un certain sang-froid et un grand professionnalisme pour anticiper une difficulté et s'arrêter quelques instants pour déclencher l'enregistrement.

Il fallait donc changer ces caméras, qui présentaient par ailleurs d'autres problèmes techniques, par exemple sur la solidité des capots, et j'ai décidé de lancer un nouvel appel d'offres, afin de disposer de caméras dont la batterie durerait assez longtemps et qui correspondent aux critères fixés par les policiers et les gendarmes. Je souhaitais que les critères soient définis par la base, et non par le ministère de l'intérieur.

Cet appel d'offres est en cours, et arrivera de manière concomitante avec les évolutions dont pourrait décider le Parlement dans le cadre de la proposition de loi relative à la sécurité globale sur l'usage de ces caméras.

Aujourd'hui, les images enregistrées ne peuvent servir qu'en cas de contestation devant l'autorité judiciaire, ce qui pose problème. Tout d'abord, policiers et gendarmes devraient pouvoir les visionner - sans les modifier - dans le feu de l'action. Cela pourrait sauver des vies et faciliter des arrestations, en aidant à repérer une plaque d'immatriculation, le nombre d'individus suspectés ou la couleur de leurs vêtements. Chacun a pu en faire le constat dans sa vie : l'oeil humain est parfois facétieux. La proposition de loi sur la sécurité globale prévoit donc d'abord la possibilité pour les policiers de revoir ces images dans le feu de l'action.

Ensuite, il s'agit aussi pour policiers et gendarmes de pouvoir revoir ces images lorsqu'ils travaillent à leurs rapports qui, selon le procureur de la République ou le juge auxquels ils sont transmis, ne sont pas toujours d'une qualité extraordinaire. C'est parfois vrai, et il s'agit sans doute d'une question de formation et de temps, mais aussi de précision. Pour cette dernière raison, policiers et gendarmes devraient avoir accès à ces images, sans pouvoir les modifier, bien sûr. Ils pourraient ainsi revoir la scène, notamment quand elle a eu lieu la nuit, que la tension y a été grande, qu'il y a eu des insultes et des coups et que, dans ces conditions, la mémoire a pu être mise à mal. Il faut alors revoir la scène pour décrire ce qui s'est passé de façon exacte. Cet usage est d'autant plus inattaquable que ces images ne peuvent être modifiées et restent à disposition de l'autorité judiciaire, comme le prévoient les critères de l'appel d'offres que nous avons lancé - sans vouloir présumer du vote du Parlement.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'appel est déjà lancé pourtant !

M. Gérald Darmanin, ministre. - Il l'est, oui. Mais des tranches additionnelles sont prévues, qui seront déclenchées le jour où le Parlement aura voté la proposition de loi. Cela me permettra, si le Parlement met du temps à voter, de tenir la promesse du Président de la République et d'avoir, au 1er juillet 2021, 10 000 caméras piétons pour toutes les brigades de police et de gendarmerie. Et puis, si la loi devait être votée en juillet ou en août, ou si elle n'était pas votée mais qu'un autre gouvernement choisissait de la mettre en place, nous pourrions déclencher les possibilités ouvertes par le marché.

Sur la question du stockage des images, nous travaillons à en définir les modalités, qui doivent respecter les préconisations de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), ces questions étant très encadrées. Par ailleurs, les images ne doivent pas pouvoir être modifiées, ni enregistrées sur des serveurs personnels, et il nous faut avoir recours à un terminal exclusivement professionnel. Enfin, il ne pourra s'agir d'un code étranger. Nous attendons les propositions mais comme nous avons beaucoup travaillé sur cette question avec plusieurs entreprises, j'espère que l'appel d'offres ainsi lancé trouvera preneur dans les conditions les plus françaises possibles. Cependant, je ne peux me prononcer sur un marché aussi important.

Au sujet des carences ambulancières, la rémunération des interventions est aujourd'hui de 124 euros et je comprends les difficultés créées. Certes, le ministre de l'intérieur est coresponsable sur ce sujet, mais celui-ci relève avant tout du ministre de la Santé, qui travaille en ce moment à la question du secours d'urgence dû aux citoyens. Néanmoins, votre question est tout à fait légitime et intéresse le ministre des pompiers que je suis, notamment en prévision du débat sur le potentiel numéro unique d'urgence. Le ministre de la santé fera bientôt des propositions au Premier ministre et nous aurons des réunions sur ce point, notamment sur une possible revalorisation financière - mais cela ne figurera pas dans le budget pour l'année 2021.

Quant à la question sur les effectifs de la police aux frontières, nous avons bien, conformément aux annonces du Président de la République, augmenté de façon considérable les effectifs de la police aux frontières au cours des trois dernières années, avec le déploiement de 1 000 policiers supplémentaires. Vous le savez, entre le temps des décisions budgétaires, des concours, de la sélection et de la formation les recrues, nous n'atteindrons que l'année prochaine les objectifs pour 2020. Une partie des 1 000 policiers supplémentaires ont été déployés pour répondre aux conséquences du Brexit, notamment à Calais où nous faisons face à une situation qui sera peut-être moins difficile que prévu, en raison d'un potentiel accord et d'une diminution du nombre de passages liée à la covid. Cependant, l'essentiel de ces policiers seront déployés aux frontières, notamment dans les aéroports et les ports.

De plus, je propose - et je l'ai annoncé lors de la prise de fonction de la nouvelle directrice centrale des CRS - d'utiliser une unité de gendarmes mobiles et une unité de CRS supplémentaires, pour assurer l'ordre public bien sûr, mais aussi aux frontières. Enfin, 300 militaires de l'opération sentinelle contribuent à la tenue de nos frontières. Nous obtenons ainsi un doublement des effectifs, sans créer de postes supplémentaires. En effet, je souhaite que les 1 500 policiers supplémentaires prévus pour l'année prochaine - hors renseignements territoriaux et DGSI - soient des postes créés en sécurité publique, dans les commissariats de notre pays. Nous aurons d'autres occasions de parler ensemble de la façon dont nous redéploierons des effectifs sur le terrain, en supprimant notamment les tâches indues, et j'en aurai une à présenter dans quelques instants à Mme la rapporteure, dans le cadre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Au sujet de la loi de programmation, je la prépare, à la suite de la parution du Livre blanc et de ma lettre d'accompagnement. Des mesures réglementaires sont prévues, que je prendrai sans attendre la loi. Par ailleurs, la proposition de loi de M. Fauvergue et de Mme Thourot a été présentée, qui couvre une partie des propositions, notamment en matière de sécurité privée et de police municipale.

Certains sujets relèvent donc de la négociation. Vous avez mentionné le cycle horaire, monsieur le sénateur, mais c'est aussi le cas de la hiérarchie dans la police ou de la réforme de la préfecture de police de Paris.

Et puis, il y aura la loi de programmation dans laquelle il sera notamment question de la fameuse répartition entre gendarmes et policiers, qui passionnera sans doute tous les élus de France et le ministre de l'intérieur. Je souhaite que ce sujet soit abordé tranquillement, tout au long de l'année 2021, de manière à réfléchir à l'évolution de cette carte importante. La question du cyber a également son importance pour la police nationale et la gendarmerie, comme celles de l'intelligence artificielle et du numérique - en ce qui concerne les nouveaux formats mais aussi les réseaux, et notre ministère a un retard à rattraper dans ce domaine. Ces questions feront aussi l'objet d'une négociation tout au long de l'année 2021 et, pour répondre au sujet évoqué pour M. Leroy, je souhaite qu'une fois prête, cette loi soit discutée avec le Parlement, avec les syndicats et avec les élus. Il appartiendra ensuite au nouveau gouvernement de la République, issu des élections de l'année 2022, de choisir s'il reprend à son compte cette loi de programmation qui sera prête, s'il la modifie ou s'il l'abandonne - ce qui sera son droit le plus strict -, mais le travail sera fait, sur le modèle de ce qui a été réalisé pour les armées. J'insiste sur la nécessité de prendre le temps de cette longue et importante concertation. En effet, depuis le rattachement il y a plus de dix ans de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, aucune grande réforme de la police et de la sécurité de nos policiers et gendarmes n'a été mise en oeuvre, et nous devons donc prendre le temps de faire ce travail qui touche à la vie de ces femmes et de ces hommes, mais concerne aussi toutes les Françaises et tous les Français. Je crois avoir répondu à l'ensemble de vos questions et suis prêt désormais à présenter la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous en prie, monsieur le ministre. Je donnerai ensuite la parole à Mme Cukierman.

M. Gérald Darmanin, ministre. - La mission « Administration générale et territoriale de l'État » couvre trois points : l'administration centrale sur laquelle je ne reviens pas, la question du financement de la vie politique et de la vie électorale - c'est extrêmement important et l'année a beau être contrariée, les élections régionales et départementales auront lieu en 2021, même si le Parlement en vote le report en juin -, et enfin, le budget du réseau des préfectures et sous-préfectures. J'en profite pour dire un mot au personnel du ministère de l'intérieur ainsi qu'à ceux qui sont au travail dans les préfectures et sous-préfectures. Tous ont été particulièrement à l'écoute des élus et de la population pendant la crise de la covid, et je voudrais les en remercier.

Plusieurs réformes ont été annoncées et il m'appartient de les mettre en oeuvre. Premièrement, le rattachement des directions départementales interministérielles (DDI), qui étaient sous l'autorité du Premier ministre et sont passées sous celle du ministère de l'intérieur depuis quelques jours. Préfectures et sous-préfectures comptent 25 000 agents, et 25 000 agents travaillent dans les DDI. Nous avons donc doublé les effectifs du ministère de l'intérieur, ce qui entraine un vaste travail de ressources humaines que nous menons avec le secrétaire général du ministère. Deuxièmement, le déploiement de la réforme de l'organisation territoriale de l'État, qui prévoit notamment des secrétariats généraux communs, et la mise en place du réseau France Services, dont je suis coresponsable avec la ministre de la cohésion des territoires.

Le PLF triennal prévoyait 463 suppressions d'effectifs dans les préfectures et sous-préfectures, et j'ai choisi de revenir sur cette décision pour proposer des suppressions d'effectifs au sein de l'administration centrale, et le cabinet de mon secrétariat général supprimera notamment des emplois, pour soutenir ceux des sous-préfectures. Cette décision me semble importante, puisque cela ne s'était pas produit depuis quinze ans.

Je voudrais également souligner le travail très important effectué notamment dans le cadre du plan de relance afin d'améliorer le parc automobile de nos administrations, à travers l'acquisition de véhicules propres. Des efforts ont également été faits en matière immobilière puisque 611 opérations ont été réalisées pour l'administration territoriale pour un montant de 424 millions d'euros ainsi que 50 opérations pour l'administration centrale. Enfin, des mesures améliorent les conditions de travail de nos agents, comme le double-écran et l'augmentation du budget social pour l'ensemble du ministère.

Enfin, nous porterons trois grands sujets numériques en 2021, qui touchent profondément le ministère de l'intérieur et la vie des Français. Tout d'abord, le déploiement de la carte d'identité numérique, que l'on ne doit pas confondre avec l'identité numérique. Cette carte d'identité numérique sera déployée l'année prochaine, dans un premier département au mois de mars, et dans tous les départements à partir du mois d'août. Lors des renouvellements, les cartes d'identité seront remplacées par ces nouveaux documents, que le règlement européen rend obligatoires. Chaque année, 9,5 millions de cartes seront produites. Ce projet est très important pour le ministère de l'intérieur et il permettra d'améliorer la vie des Français en luttant notamment contre l'usurpation d'identité, qui est un danger que chacun connaît dans cette commission.

De plus, nous allons remplacer les anciens réseaux radio tels qu'Antares ou Rubis, utilisés par les pompiers, gendarmes et policiers, par un réseau radio du futur. Nous utilisons la 4G et la 5G pour avoir accès, sur des smartphones et non plus sur des talkies-walkies, à la radio du futur, une radio qui n'est plus faite seulement de son mais aussi d'images, qui permettra d'avancer plus vite dans la lutte contre l'insécurité et facilitera les communications entre policiers, pompiers et gendarmes. La mise en place du réseau radio du futur prend du temps mais devra avoir lieu avant la Coupe du monde de rugby et les jeux Olympiques. Plus de 300 millions d'euros seront consacrés au réseau, qui représente donc un projet très important pour le ministère, un projet passionnant, qui placera la France parmi les pays les plus avancés en matière de communication des forces de l'ordre.

Enfin, nous avons mené un travail de simplification de la vie politique et, mesdames et messieurs les sénateurs, je le dis dans l'assemblée qui représente les collectivités locales : il en est fini de la procuration à l'ancienne pour les prochaines élections départementales et régionales ! Désormais, les Français pourront remplir leur procuration et donner mandat sur internet, en passant par FranceConnect. Un numéro leur sera fourni, qui leur servira lorsqu'ils se présenteront avec leur carte d'identité devant l'OPJ, policier ou gendarme, qui vérifiera l'identité du citoyen. La procuration numérique sera alors envoyée directement à la mairie, évitant la voie postale qui fait perdre du temps et peut même créer des retards inopportuns. Les policiers ou gendarmes gagneront ainsi dix minutes sur chaque opération, soit quasiment 740 équivalents temps plein. Dans cette première phase, il restera donc un OPJ pour vérifier l'identité, mais cela ne sera peut-être plus le cas une fois l'identité numérique mise en place. Néanmoins, cette première phase apportera déjà une simplification, la suppression d'une tâche indue pour policiers et gendarmes, et une plus grande efficacité de l'administration des services de l'État. Je voudrais quand même souligner que, pour ceux qui habitent des territoires où le numérique n'est pas disponible, et ceux qui n'ont pas accès à un ordinateur, il sera toujours possible de remplir un formulaire du centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (Cerfa). Nous pouvons en tout cas saluer le travail intense effectué par le ministère de l'intérieur afin que le système soit prêt pour les élections régionales et départementales, qu'elles se tiennent en mars ou soient reportées en juin par le Parlement. Je rappelle enfin que l'établissement d'une procuration coûtait quasiment dix euros, et que ce montant va largement diminuer.

M. François-Noël Buffet, président. - Avant de donner la parole à Mme Cukierman, je rebondis sur la possibilité du report des élections et sur le système des procurations. Devant l'Assemblée nationale, vous aviez évoqué aussi la question du vote par correspondance, qui occupe beaucoup le débat. Au-delà du principe, votre prédécesseur avait annoncé que sa mise en place coûterait environ 82 millions d'euros. Plus récemment, M. Debré, chargé d'un rapport sur le report des élections, a évoqué le coût de 270 millions d'euros. Il serait intéressant d'avoir votre point de vue sur le vote par correspondance, au sujet duquel le Sénat a mis en place une mission d'information dont l'objectif est de rendre un rapport avant les fêtes de Noël. Je passe à présent la parole à Mme Cukierman.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». - Monsieur le ministre, je ne reviendrai pas sur l'organisation des élections puisqu'une grande partie du coût engendré dépendra du travail parlementaire, tant pour le calendrier que pour les modalités, et je me concentrerai plutôt sur l'organisation territoriale de l'État.

Dans sa déclaration de politique générale au Sénat, le Premier ministre nous assurait, le 16 juillet dernier, que les moyens de l'État seraient « confortés dans leur action quotidienne ». Cependant, à la lecture du PLF pour 2021, on peut constater que la réforme de l'organisation territoriale de l'État se fait à moyens constants.

Nous ne pouvons que saluer la stabilisation des effectifs de l'administration territoriale qui permettra - et vous l'avez montré à travers quelques exemples - d'offrir une respiration salutaire aux différents services qui ont subi au cours des dernières années des coupes budgétaires drastiques, des réformes et des suppressions de postes, qui ont abouti à une réduction d'environ 25 % des effectifs. Cependant, le PLF ne prévoit pas de véritable augmentation des moyens alloués au programme 354 « Administration territoriale de l'État ».

Les sénateurs et les élus locaux interpellent le Gouvernement depuis des années sur les dangers de la multiplication des réformes administratives qui ont finalement abouti à un recul de la présence de l'État dans les territoires. Je voudrais pourtant souligner l'impérieuse nécessité de cette présence, non pas d'un État qui tiendrait la main des élus locaux représentants de la vitalité démocratique d'un territoire, mais d'un État qui sécurise et accompagne, notamment dans la prise de décision.

De plus, le plan Préfectures nouvelle génération (PPNG) a pris fin l'année dernière, et certains de ses objectifs n'ont pas été atteints, comme le renforcement des effectifs des missions prioritaires. Pour tenir les engagements du PPNG, 231 équivalents temps plein supplémentaires seraient nécessaires, mais le PLF pour 2021 ne prévoit aucune création de poste pour le programme 354 « Administration territoriale de l'État ».

Si je salue le travail des préfets et des agents, qui ont su faire preuve de réactivité face à l'épidémie de la covid, tous ces éléments me conduisent à m'interroger quant à la capacité de l'État à faire face, aux côtés des collectivités territoriales, à la crise majeure que nous connaissons aujourd'hui.

Comme le président Buffet l'a rappelé, nous avons réservé notre avis sur les crédits de la mission en attendant de pouvoir vous entendre. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous apporter des éléments d'explication sur le volume des crédits du PLF pour 2021, qui n'apparaît manifestement pas à la hauteur de la volonté affichée du Gouvernement de renforcer la présence de l'État dans les territoires ? Vous avez mentionné des redéploiements dont j'espère qu'ils se concrétiseront parce qu'il y a aujourd'hui dans notre pays, dans notre République, des préfectures et des sous-préfectures qui s'apparentent plus à des manoirs hantés ou à des vaisseaux fantômes qu'à des lieux où se font et se vivent les politiques publiques de l'État. Entendez-vous enfin remplir les objectifs du PPNG pour les missions prioritaires, notamment pour le contrôle de légalité qui se dégrade année après année ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Pour répondre à Mme la rapporteure - que je trouve un peu dure quand elle évoque des vaisseaux fantômes -, plusieurs gouvernements ont essayé de rapprocher les services publics des territoires et cela s'est souvent fait dans des maisons de services au public (MSAP) - aujourd'hui maisons France Services. Et quand on déconcentre, la question de d'administration préfectorale se pose. Vous n'avez pas tort de dire que la décentralisation, mais aussi la dématérialisation et parfois le passage de témoin aux collectivités locales - comme dans le cas des cartes d'identité et des passeports -, entraînent une moindre présence dans les préfectures. Et il est certain que des démarches importantes ne se font plus dans les préfectures, à part le dépôt des candidatures et certaines demandes de documents administratifs pour les étrangers. Si vous entendez démontrer qu'il y a moins de public aujourd'hui dans nos préfectures, je souscris. C'est aussi le sens des politiques publiques menées depuis un certain temps sur le territoire national.

Sur le vote par correspondance, je ne peux pas vous donner de montant, monsieur le président, mais je regarderai. Il me semble cependant que le sujet n'est pas tant celui du montant - même s'il faudrait le budgétiser - que la faisabilité technique d'un projet abandonné en 1975 pour des raisons de fraude. Par ailleurs, j'ai déjà émis un doute profond, qui est un doute personnel et non pas celui du ministère - ceux qui me connaissent savent que je peux avoir des avis bien différents de ceux de mes services. Il me semble en effet particulièrement important que le vote soit libre, et qu'aucune pression ne puisse s'exercer, qu'elle soit de nature familiale, communautaire ou électoraliste. Si je ne suis pas opposé à moderniser le vote - et je serai attentif aux travaux du Parlement et des partis politiques sur le sujet -, le vote par correspondance, aussi pratique soit-il, ne peut avoir lieu dans des conditions de sincérité et de libre choix similaires à celles de l'isoloir. Si l'on pouvait me prouver le contraire, j'en serais fort heureux.

De plus, la démarche de se rendre au bureau de vote me semble essentielle dans l'apprentissage républicain. Il faut prendre le temps d'y aller, souvent en famille, le dimanche - et ce n'est pas sans raison que le législateur a souhaité fixer le vote en ce jour d'activité économique réduite. Nous sommes nombreux à avoir accompagné nos parents, découvrant ainsi le bureau de vote, le silence et la solennité qui accompagnent ce moment. Par ailleurs, les études démontrent que beaucoup de gens changent d'avis avant de voter, y compris dans l'isoloir, dans ce temps où l'on est seul avec soi-même. Certains bureaux interdisent aux enfants d'entrer dans l'isoloir afin qu'ils ne puissent répéter ce qu'a voté leur père ou leur mère, et tout bon président de bureau de vote devrait interdire que l'on soit accompagné dans l'isoloir, sauf dans le cas de personnes particulièrement handicapées. Les choses ne doivent pas toujours être rapides et gratuites, et il ne s'agit pas d'une formalité accomplie entre deux démarches administratives.

J'ai grandi dans une famille que j'ai aimée, même si je ne savais pas toujours pour qui chacun votait. Pour beaucoup, le vote est quelque chose de très intime qu'ils n'ont pas nécessairement envie de partager. Le vote par correspondance permet-il de préserver ce moment très important, qui est une conquête républicaine, et pendant lequel on ne rend compte qu'à soi-même ? Je n'en suis pas convaincu et je suis peut-être un peu vieux jeu, mais j'aime bien l'isoloir.

Certains disent que le vote par correspondance figurait dans le programme du Président de la République. J'ai peut-être été distrait mais ce que j'y ai trouvé, c'est la mention de la modernisation du vote et du vote électronique, ce qui n'est pas tout à fait la même chose. Le législateur et l'État ont limité la possibilité du vote électronique, en limitant l'usage des machines à voter dans les mairies pour des raisons de contentieux électoral. Je suis prêt à créer un groupe de travail sur la question de la modernisation du vote, qui se penchera notamment sur le vote par correspondance.

Mme Agnès Canayer. - Monsieur le ministre, j'adhère à ce que vous venez de dire sur le vote par correspondance et la nécessité du vote physique, ainsi que sur la nécessité de moderniser le vote. Vous avez abordé la question des machines à voter, et je suis élue d'une grande ville de l'estuaire de la Seine qui utilise ces machines depuis plus de dix-sept ans. Aujourd'hui, nous sommes au pied du mur, car notre parc devient obsolète, nos crédits sont fléchés, et nous n'avons pas l'autorisation de renouveler ces machines. Par ailleurs, le retour au papier semble inenvisageable et serait extrêmement mal perçu par nos concitoyens. Envisagez-vous de lever un jour ce moratoire ?

Mme Françoise Gatel. - Monsieur le ministre, je partage ce que vous dites sur le caractère extrêmement républicain, voire sacré du vote, ainsi que vos réserves sur le vote par correspondance. Cependant, lors des élections municipales, nous avons constaté les regrets d'un certain nombre de citoyens assez exemplaires qui ne sauraient s'abstenir de voter et sont parfois des personnes âgées. Ces personnes âgées vivent dans des maisons de retraite ou à domicile, sont un peu fragiles, et ne peuvent se déplacer en temps de crise sanitaire. Certaines n'aiment pas que leurs enfants ou une personne aidante sachent pour qui elles votent. Pour ces personnes, le vote par procuration dans des conditions à définir doit être étudié.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je suis tout à fait prêt à étudier la question du renouvellement des machines à voter, indépendamment du moratoire, dans les villes qui y ont déjà recours. La question ne concerne pas que Le Havre. La direction de la modernisation et de l'administration territoriale, chargée de l'organisation des élections, attend un avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) depuis six mois sur la sécurité du système. Nous allons la relancer.

Je ne suis pas opposé à la modernisation des modalités de vote. Parfois la procuration peut être un moyen de retirer à quelqu'un l'expression de son consentement, comme en témoigne l'existence de contentieux. Peut-on alors imaginer des modalités de vote par correspondance qui garantissent l'expression du libre consentement de chacun ? On pourrait imaginer, comme nous l'avons fait pour le vote des détenus, que, dans le cas de personnes âgées, hospitalisées ou handicapées qui ne peuvent se déplacer, une personne de confiance, pas nécessairement de la famille, comme un officier de police judiciaire par exemple, puisse se rendre sur place pour voter à leur place, en respectant le consentement de la personne. Il appartient déjà aux officiers de police judiciaire de valider le vote par correspondance. On peut envisager le vote par correspondance pour des raisons exceptionnelles, comme celles que vous citez, sans pour autant le généraliser. Mais à l'heure où les Français contestent de plus en plus la légitimité des élus, je ne crois pas que l'abstention dépende d'abord des modalités de vote. Il faut plutôt regarder du côté des politiques publiques menées. En tout cas, je suis prêt à ouvrir le débat sur ces questions.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous remercie de toutes ces précisions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion, suspendue à 12 heures, est reprise à 16 h 30.

Projet de loi de finances pour 2021 - Vote sur les crédits de missions réservées

M. François-Noël Buffet, président. - Il nous reste maintenant à émettre un avis sur plusieurs missions du projet de loi de finances pour 2021 que nous avons examinées, mais sur lesquelles nous avions réservées notre vote dans l'attente de l'audition du ministre de l'intérieur.

La commission émet un avis défavorable aux crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

La commission émet un avis favorable aux crédits du programme « Sécurité civile », ainsi qu'aux crédits de la mission « Sécurités ».

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis. - En ce qui concerne la mission « Administration générale et territoriale de l'État », je maintiens mon avis défavorable : nous n'avons pas eu la preuve, durant l'audition du ministre, que les redéploiements de postes de l'administration centrale étaient destinés à bénéficier aux territoires, et non à s'inscrire simplement dans une logique de déconcentration interne.

La commission émet un avis défavorable aux crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

La réunion est close à 18 h 50.