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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 5 mai 2021

- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Mme Sophie Primas, présidente. - Mes chers collègues, je suis heureuse de vous retrouver après ces vacances qui, compte tenu de l'actualité, n'ont pas été des plus reposantes.

Je salue nos collègues qui participent à cette réunion par visioconférence.

Examen du bilan annuel de l'application des lois

Mme Sophie Primas, présidente. - Il me revient de vous présenter, dans le cadre de notre mission de contrôle de l'action du Gouvernement, le bilan annuel de l'application des lois relevant de notre champ de compétence.

La bonne exécution de la loi suppose une vigilance permanente de notre part - c'est peu de le dire. Nous adoptons des lois, mais encore faut-il qu'elles soient appliquées, à travers des mesures réglementaires prises en temps et en heure.

Primordial, ce suivi est également délicat, car, au-delà de la dimension quantitative, il suppose une analyse qualitative des textes réglementaires : il s'agit d'apprécier s'ils répondent aux attentes que nous avons formulées dans les lois votées.

Le rapport établi cette année porte sur quatorze lois promulguées entre 2015 et le 30 septembre 2020. Quatre sont applicables en totalité. Une n'est pas applicable à ce jour. Les taux d'application des neuf lois partiellement applicables varient de 70 à 97 %, avec une moyenne de 87 %.

Ces chiffres ne rendent pas entièrement compte de la mise en oeuvre effective des lois. Car il y a décret et décret : parfois, l'absence d'un seul suffit à rendre inapplicable tout un pan de loi - nos collègues Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard le savent bien. Sans compter qu'une loi postérieure peut modifier les textes réglementaires attendus, rendant obsolètes certaines dispositions. Le cas des mesures à entrée en vigueur différée peut également fausser le calcul.

Reste que, en moyenne, plus de 10 % des dispositions que nous votons ne sont pas applicables six mois après leur adoption.

Je ne me livrerai pas à un inventaire exhaustif ; je me concentrerai plutôt sur quelques problématiques particulières, liées aux textes les plus récents.

S'agissant de la loi Énergie-climat, qui entre pour la première année dans le champ de ce bilan, Daniel Gremillet nous présentera dans quelques instants un rapport détaillé sur sa mise en application, conformément à la réforme de notre Règlement adoptée sur l'initiative de Franck Montaugé, qui confie au rapporteur d'un texte le soin d'en assurer le suivi.

La loi du 10 juin 2020 relative à la transparence de l'information sur les produits agricoles et alimentaires, issue de la proposition de loi dite « Étiquetage », n'est quasiment pas applicable, du fait de la non-publication des décrets d'application. Or ce texte a été adopté au terme d'un travail mené en étroite collaboration entre l'Assemblée nationale et le Sénat et salué par le Gouvernement. Le ministre avait d'ailleurs promis devant notre assemblée que le Gouvernement publierait les décrets d'application nécessaires, après consultation des acteurs concernés.

La notification préalable à la Commission européenne des mesures réglementaires intervenant dans des domaines où l'harmonisation européenne est maximale nécessite un temps supplémentaire qui peut, dans certains cas, justifier ces délais. Pour autant, il semblerait que le retard pris dans la mise en application de cette loi puisse être également lié à l'appréciation du Gouvernement selon laquelle ses dispositions ne relèveraient pas du domaine de la loi, ce qui justifierait leur délégalisation.

Nous sommes ici confrontés à une lecture constitutionnelle juridique pure, mais qui pose de grandes difficultés pratiques. Le Gouvernement refusait, dans bien des cas, de proposer des évolutions sur l'étiquetage de l'origine - souvenons-nous des longs débats en séance sur le miel - ou la mention « fermier » pour les fromages affinés en dehors de leur exploitation, malgré le vote unanime des deux chambres sur le sujet, avec l'accord du ministre.

Le Parlement avait d'abord adopté ces mesures dans la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (Égalim), mais le Conseil constitutionnel les avait censurées faute d'un lien, même indirect, avec les dispositions initiales. Avec le plein soutien du Gouvernement, députés et sénateurs ont adopté quelques mois plus tard la proposition de loi que j'ai mentionnée, pour faire bouger les lignes. Aujourd'hui, le Gouvernement pourrait revenir par la fenêtre, après un an de débats parlementaires, pour délégaliser les mesures adoptées et les modifier à sa guise - ou ne rien faire...

Si le texte de la Constitution l'autorise, la délégalisation méconnaît son esprit et justifie une inaction incomprise de nous-mêmes comme des Français. Pourquoi ne pas avoir plutôt cherché à garantir la sécurité juridique et la bonne applicabilité du dispositif voté par le Parlement ?

La pratique gouvernementale de pérennisation des expérimentations avant leur évaluation mérite également d'être abordée. Je prendrai trois exemples intervenus dans le champ agricole ces dernières années.

La loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle a institué, en mars 2017, un dispositif expérimental de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques pour la période 2018-2022, une évaluation devant intervenir en 2020. Or, le Gouvernement a proposé la pérennisation de ce dispositif dès la fin de février 2018, par voie d'ordonnance dans la loi Égalim, sans aucune évaluation ni étude d'impact.

De même, l'article 125 de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique a pérennisé l'expérimentation, prévue par la loi Égalim, du relèvement de 10 % du seuil de revente à perte et de l'encadrement des promotions avant la remise du rapport d'évaluation de l'expérimentation.

Enfin, l'article 24 de la loi Égalim prévoyait l'expérimentation de menus végétariens hebdomadaires dans la restauration scolaire des collectivités territoriales volontaires. Or, il est déjà proposé, dans le projet de loi Climat-Résilience, de pérenniser cette expérimentation, dont l'évaluation devait être remise samedi 1er mai.

L'expérimentation est un outil pertinent pour améliorer l'efficacité de nos politiques publiques. Afin qu'il ne se transforme pas en outil politique visant à obtenir un accord sceptique et temporaire des parlementaires à une date donnée, il conviendrait sans doute de rendre obligatoire la publication des résultats d'une expérimentation avant sa prolongation ou sa pérennisation, à tout le moins de prévoir une durée d'expérimentation suffisamment longue pour n'avoir pas à décider d'une pérennisation dans la précipitation.

Par ailleurs, des lacunes récurrentes sont à déplorer dans la remise des rapports au Parlement.

Ainsi, notre commission a reçu communication, en mars dernier, du rapport du Gouvernement relatif à la procédure de contrôle des investissements étrangers en France pour 2019-2020. La première édition de ce rapport, qui a vocation à être annuel, nous a donc été transmise deux ans après la promulgation de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte). Ce retard n'est pas admissible, alors que la procédure de contrôle a fait l'objet de modifications d'ampleur en 2020 et 2021 et a été largement mobilisée sur cette période.

De plus, le champ de ce rapport est sensiblement plus réduit que celui prévu par la loi, qui englobe la totalité de l'action du Gouvernement en matière de protection des intérêts économiques.

Pour l'avenir, notre commission sera particulièrement vigilante à la bonne information du Parlement sur un sujet qui relève de la protection de la souveraineté de la Nation, ainsi qu'au respect par le Gouvernement de ses obligations légales.

Enfin, je voudrais vous faire part de quelques observations sur le recours aux ordonnances, même si, en volume, notre commission a été moins concernée que d'autres au cours de la session 2019-2020, du fait des très nombreuses ordonnances prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

L'ordonnance du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole, prévue par l'article 11 de la loi Égalim, a fait l'objet d'un contentieux devant le Conseil d'État pour non-respect du champ de l'habilitation. En effet, elle soumettait les coopératives au mécanisme des prix abusivement bas sur le fondement non de l'habilitation de l'article 11, qui prévoyait un champ strictement délimité, mais de celle de l'article 17, prévoyant une mesure « balai ».

Les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient dénoncé ce procédé, qui revenait à sortir formellement du périmètre circonscrit de l'habilitation. Le Conseil d'État leur a donné raison en annulant la partie de l'ordonnance contestée. Cette décision, suffisamment rare pour être soulignée, démontre l'importance de la vigilance des parlementaires en matière de suivi des ordonnances.

On peut s'interroger sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme ad hoc permettant d'associer véritablement les commissions parlementaires compétentes à l'élaboration des ordonnances, en vue notamment de contrôler le respect de leur champ d'habilitation.

On relève un cas similaire dans la loi Énergie-climat : l'ordonnance du 17 février 2021 relative à l'hydrogène, prise en application de l'article 52, va bien au-delà de son champ initial en abrogeant plusieurs dispositions du code de l'énergie, par exemple sur les garanties d'origine du biogaz et l'application du bilan carbone à la sélection des projets d'énergies renouvelables. L'habilitation votée par le législateur était pourtant limpide...

Par ailleurs, trois ordonnances prévues par cette même loi ne seront pas prises, selon les informations communiquées par l'administration. À l'avenir, il conviendrait que le Gouvernement anticipe mieux, pour s'abstenir de demander au Parlement des habilitations qu'il n'utilise pas in fine.

Mes chers collègues, la complète mise en application d'une loi demande souvent plusieurs mois, voire plusieurs années ; le diable se cache parfois dans les détails. En tout état de cause, la volonté du législateur doit être strictement respectée. Continuons à faire preuve d'une extrême vigilance à cet égard, dans le cadre de nos travaux de contrôle comme de nos questions écrites et orales.

Un autre aspect est évidemment primordial : la façon dont les réformes sont effectivement mises en oeuvre sur le terrain. C'est dans cette perspective que travaille la mission de Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard sur l'évaluation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), dont le rapport nous sera présenté dans quelques semaines.

Je vous engage à prendre connaissance du bilan sectoriel détaillé qui sera publié à la fin du mois, avant le débat en séance publique prévu la première semaine de juin. Notre collègue Pascale Gruny, en tant que présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, centralise les contributions des commissions en vue de rédiger un rapport global. Je la remercie par avance pour ce travail de première importance pour notre mission de contrôle.

M. Laurent Duplomb. - Je vous remercie, madame la présidente, pour cette analyse très précise. Elle met en lumière certains méfaits qui doivent nous interpeller : ils appellent des changements de méthodes, voire une modification de la Constitution.

Les ordonnances doivent être prises dans des champs bien circonscrits. Elles ne sont pas faites pour être utilisées à tout-va et sur tous les sujets ! Les procédés actuels reviennent à se servir du Parlement pour faire adopter des textes sur lesquels on peut ensuite accrocher des ordonnances par dizaines. Cela n'est pas admissible.

De même, les parlementaires sont « squeezés » au stade des décrets d'application.

Face à ce problème démocratique, nous devrions davantage monter au créneau, notamment dans les médias. Car ce sont aussi les électeurs que l'on prend ainsi en otage !

Mme Sophie Primas, présidente. - Vous avez raison, mon cher collègue.

M. Laurent Duplomb. - Une réflexion transpartisane doit être menée sur les moyens d'assainir les rapports entre Gouvernement et Parlement. Il y va de notre liberté d'expression comme parlementaires.

C'est une vraie dérive. Je ne suis parlementaire que depuis trois ans, mais ce phénomène prend de plus en plus d'ampleur. Il faudrait trouver le moyen de l'endiguer.

M. Henri Cabanel. - Je souscris aux propos de mes collègues. Nos concitoyens ne comprennent plus ce que nous faisons : la Ve République concentre les pouvoirs sur un seul homme, le Président de la République, au détriment du Parlement, et ce depuis longtemps. Il faudrait donc changer nos méthodes.

Je suis personnellement favorable aux expérimentations, mais encore faudrait-il en connaître les enjeux, entendre toutes les parties prenantes pour en mesurer les conséquences. Pour éviter de reproduire l'échec de la loi Égalim, nous devrions formuler des propositions sur la méthode, les enjeux, les conséquences. Les travaux parlementaires seraient ainsi valorisés, et peut-être ne découvririons-nous plus les informations par la presse...

M. Franck Montaugé. - Je salue l'avancée que constitue la nomination des rapporteurs pour établir l'évaluation publique des lois, même si mon ambition allait bien au-delà. Je le dis sans acrimonie, le Sénat me semble timoré sur le sujet. J'ai évoqué devant le Conseil d'État la nécessité d'associer les citoyens français, destinataires des lois que nous votons.

L'article 24 de la Constitution prévoit l'évaluation des politiques publiques. Les parlementaires doivent s'approprier ces techniques, s'y former, et le plus tôt sera le mieux. S'y engager redorera le blason du Parlement, confortera la démocratie française et ce faisant la République, qui en a bien besoin.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je partage vos avis concernant le contrôle de l'action du Gouvernement. Nous constatons une dérive dans la volonté de liberté de la haute administration ou du Gouvernement, qui trouvent les voies et moyens de passer outre le Parlement en cas de désaccord. Le décret, dit-on, constitue la troisième mi-temps... De hauts fonctionnaires nous ont rétorqué un jour que certains décrets d'application ne verraient jamais le jour de leur vivant ! Bel exemple de déni de démocratie.

Nous devons donc réfléchir aux moyens de renforcer le contrôle du Gouvernement, de participer plus activement à la rédaction des décrets, des ordonnances. Nos concitoyens ont déjà du mal à comprendre qu'il faille parfois deux ans entre le passage en conseil des ministres et l'application d'une loi. Si les décrets d'application ne traduisent pas la loi votée par le Parlement, c'est la fin de la démocratie parlementaire.

Franck Montaugé évoque l'implication des citoyens en amont de la loi, mais les deux sujets me paraissent disjoints. Le travail du parlementaire, en particulier du rapporteur, consiste à écouter toutes les parties prenantes. Quelle que soit la genèse de la loi, il faut contrôler son application.

M. Franck Montaugé. - Je parle de l'implication des citoyens, des experts dans la phase d'évaluation, et non de la phase de conception, qui n'interdit d'ailleurs pas, bien au contraire, l'association des forces vives de la société. J'avais ainsi proposé la création d'un conseil interparlementaire d'évaluation des politiques publiques. Les expériences menées en ce sens n'étaient pas concluantes, ce qui n'exclut pas de remettre l'ouvrage sur le métier.

J'ajoute que l'évaluation par les parlementaires devrait également avoir lieu sur le terrain, au contact des usagers, politique par politique. Ce serait un outil supplémentaire d'évaluation et de contrôle.

Mme Sophie Primas, présidente. - C'est ce que font actuellement Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard en rencontrant sur le terrain les élus et les services de l'État sur l'évaluation de la loi SRU.

M. Alain Chatillon. - Je suis tout à fait d'accord avec ce qui a été dit. Le Sénat doit communiquer sur son travail, afin que les Français comprennent à quel point il est indispensable pour accompagner leurs démarches. L'évaluation est à cet égard un élément essentiel.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je vous remercie de vos contributions à ce débat, qui nous paraît important.

Mise en application de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat - Présentation du rapport d'information

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous examinons maintenant le rapport d'information de M. Daniel Gremillet sur l'application de la loi Énergie-climat.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Le 20 janvier dernier, notre commission m'a confié une mission d'information sur l'application de la loi Énergie-Climat de 2019, dont j'étais le rapporteur pour le Sénat.

Depuis lors, j'ai rencontré 40 intervenants à l'occasion de 15 auditions : Haut Conseil pour le climat (HCC), Commission de régulation de l'énergie (CRE), Médiateur national de l'énergie, Agence nationale de l'habitat (ANAH), Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), professionnels des énergies renouvelables (EnR) et de la rénovation énergétique.

Après un an d'application complète de la loi Énergie-Climat, j'ai pu mesurer le chemin parcouru, mais aussi celui qu'il reste à faire. Pour reprendre les mots qui m'ont été indiqués par la présidente du HCC, il faut aujourd'hui passer du « leadership de l'ambition » au « leadership de la mise en oeuvre » dans les domaines énergétique et climatique.

Au terme de mes travaux, j'ai formulé 45 recommandations : elles visent à conforter la loi Énergie-Climat, à quelques jours de l'examen par le Sénat du projet de loi Climat-Résilience.

Désireux d'aboutir rapidement et concrètement, j'ai élaboré une proposition de loi reprenant la majeure partie de ces recommandations de nature législative.

L'urgence commande aujourd'hui d'agir pour décarboner notre production d'énergie en favorisant l'énergie nucléaire et les énergies renouvelables, mais aussi notre consommation d'énergie, en promouvant la rénovation énergétique et les projets d'autoconsommation ; de manière plus innovante, je formule pour la première fois des pistes législatives très concrètes pour favoriser le stockage de l'énergie, à commencer par l'hydrogène.

Trois préoccupations ont guidé ma démarche : la diffusion de solutions de simplification auprès des acteurs premiers de la transition énergétique - entreprises, particuliers ou associations -, l'implication des collectivités territoriales et la protection des consommateurs d'énergie, en particulier les plus vulnérables.

La loi Énergie-Climat a fait évoluer très positivement notre politique énergétique et climatique, avec l'actualisation des objectifs poursuivis, la refonte des outils de planification, le renforcement du soutien aux projets d'EnR, la réforme de la régulation des marchés de l'électricité et du gaz.

Cette loi a donc permis de placer la France sur le chemin de la « neutralité carbone » à l'horizon de 2050, en consacrant cet objectif parmi ceux de notre politique énergétique nationale, et de replacer le Parlement au centre des décisions énergétiques et climatiques, avec l'adoption d'une loi quinquennale dans ce domaine dès 2023.

Regroupant 69 articles, cette loi comporte 67 références à des mesures d'application réglementaire : 36 décrets, 22 arrêtés, 9 dispositions « par voie réglementaire » En outre, 5 articles de cette loi prévoient des habilitations à légiférer par ordonnance et 6 autres la remise de rapports du Gouvernement au Parlement.

L'application de la loi Énergie-Climat est sur la bonne voie, mais doit cependant encore progresser : pour preuve, 44 mesures réglementaires sur 63, soit 70 %, ont été prises ; 12 ordonnances sur 15, soit 80 %, ont été publiées ; 1 rapport sur 6, soit 17 %, a été remis. Cependant, 3 ordonnances sur 15 habilitations, soit un cinquième, ne seront pas publiées, en particulier sur l'harmonisation de la notion de consommation énergétique des bâtiments et de la définition du niveau excessif de cette consommation, ainsi que sur l'adaptation du droit interne de deux règlements européens. J'ajoute que 15 dispositions sur 69 articles, soit un vingtième, seront remises sur le métier, dans le cadre du projet de loi Climat-Résilience, en particulier sur les objectifs en matière d'EnR, la composition de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), les fermetures de centrales à charbon, le diagnostic de performance énergétique (DPE), les obligations de rénovation énergétique applicables aux propriétaires de logements, les obligations de déclaration de performance extrafinancière des entreprises, les conditions d'implantation de projets d'EnR, la lutte contre la fraude aux certificats d'économies d'énergie (C2E).

Attaché à la loi Énergie-Climat, fruit d'un compromis entre le Sénat et l'Assemblée nationale, j'appelle le Gouvernement à donner une traduction réglementaire, rapide et complète, aux dispositions législatives adoptées. Je l'invite également à ne pas éroder le compromis trouvé entre les deux assemblées, tout particulièrement les apports sénatoriaux intégrés à ce texte, dans le cadre de l'examen du projet de loi Climat-Résilience.

Plusieurs points de vigilance, entravant le chemin vers la « neutralité carbone » ouvert par la loi Énergie-Climat, me semblent devoir être relevés.

En premier lieu, ce chemin fait face à des difficultés imputables au manque d'anticipation du Gouvernement.

Dès l'examen de ce texte, j'avais déploré l'absence d'étude d'impact relative à la fermeture de quatorze réacteurs nucléaires d'ici à 2035 et de quatre centrales à charbon d'ici à 2022. Si je me félicite que la commission des affaires économiques du Sénat ait obtenu le report de dix ans de l'arrêt de réacteurs nucléaires, je regrette la situation de « vigilance particulière », identifiée jusqu'en 2024 par Réseau de transport d'électricité (RTE), liée à une « disponibilité dégradée du parc nucléaire ».

J'avais plaidé, sans grand succès, au cours de l'examen de cette loi, pour une plus grande prise en compte de l'hydroélectricité, notre première source d'énergie renouvelable, et de l'hydrogène, notre vecteur énergétique d'avenir. Si je me réjouis que le plan de relance alloue 2 milliards d'euros à l'hydrogène d'ici à 2022, je veux souligner l'inadaptation à cette évolution technologique de la PPE mais aussi de la loi dite quinquennale.

En ce qui concerne les EnR, je constate des retards dans les projets tant électriques - la « petite » hydroélectricité ou l'éolien en mer - que gaziers - le biogaz ou la chaleur renouvelable. J'observe un renchérissement de 12 % au titre de l'année 2020 des charges de service public de l'énergie (CSPE), qui sous-tendent les dispositifs de soutien public aux EnR, selon la CRE.

Pour ce qui concerne la rénovation énergétique, je relève l'absence de massification de MaPrimeRénov', qui est pourtant le principal dispositif de soutien à la rénovation énergétique : 500 millions d'euros de travaux, représentant 140 000 dossiers, ont été engagés depuis le début de l'année, contre 1,9 milliard d'euros de travaux, représentant 1,4 million de ménages, pour l'ancien crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE).

En second lieu, le chemin vers la neutralité carbone pâtit du manque de considération du Gouvernement à l'égard du Parlement.

D'une part, le Gouvernement n'a pas respecté, dans la PPE, les objectifs fixés par le législateur, notamment en matière de biogaz, d'éolien en mer et d'hydrogène ; du reste, cette programmation n'a pas fait l'objet d'une présentation devant le Parlement, comme le prévoit pourtant l'article L. 141-4 du code de l'énergie. La même insuffisance doit être relevée à propos de l'ordonnance sur l'accompagnement des fermetures de centrales à charbon, dont les commissions des affaires économiques du Sénat et de l'Assemblée nationale attendent encore la présentation...

D'autre part, le Gouvernement a érodé à plusieurs reprises la loi quinquennale. Ainsi, il a tenté de supprimer, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2020, son évaluation financière ; il a élaboré un décret sur les C2E courant jusqu'à fin 2025, alors que ces certificats doivent être fixés par cette loi dès 2023 ; il a commandé à RTE et à l'Agence internationale de l'énergie (AIE) un « scénario 100 % énergies renouvelables » au mépris du choix à venir du législateur ; et, aujourd'hui, il propose douze décrets régionalisés, en lieu et place d'une loi nationale, dans le cadre du projet de loi Climat-Résilience.

Enfin, au détour de certaines ordonnances, le Gouvernement a supprimé des apports sénatoriaux majeurs de la loi Énergie-Climat. Il a ainsi abrogé le dispositif d'application du critère du bilan-carbone, qui devait être pris en compte dans les dispositifs de soutien public aux EnR attribués par appels d'offres, dans le but protéger les industriels français et européens du dumping environnemental. Il a également abrogé le cadrage introduit par le Sénat pour les communautés d'énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes, qui interdisait, à juste titre, à ces communautés d'être propriétaires de réseaux de distribution détenues par nos collectivités territoriales.

Enfin, le chemin vers la neutralité carbone est aussi contrarié par le manque d'adaptation du Gouvernement.

Bien qu'étant au premier plan de la transition énergétique dans nos territoires, notamment en tant qu'autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE), les collectivités territoriales sont trop souvent laissées de côté pour ce qui concerne l'allocation u titre du financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ), l'accès aux « garanties d'origine » du biogaz et de l'hydrogène ou encore l'accompagnement dans la rénovation énergétique.

Alors que le Gouvernement entend développer les EnR, l'autoconsommation est peu promue et mal régulée. Une plus grande confiance pourrait être accordée aux acteurs de terrain, à commencer par les bailleurs sociaux. Plus de règles pourraient aussi être appliquées par les AODE, la CRE ou le Médiateur national de l'énergie.

Alors qu'elle est souvent présentée comme une priorité gouvernementale, la rénovation énergétique est touchée par la réforme des C2E, avec l'extinction de coups de pouce et de bonifications, pourtant utiles aux ménages les plus précaires. À l'inverse, un effort de simplification et d'assainissement est nécessaire, pour prévenir tout risque de fraude pour les consommateurs et, partant, toute répercussion sur le coût de l'électricité.

Enfin, au-delà de discours sur l'hydrogène, c'est d'actions concrètes que la filière a besoin, c'est-à-dire un cadre stratégique complet, des dispositions juridiques adaptées et un soutien financier opérationnel.

Dans ce contexte, je présente quarante-cinq recommandations visant à conforter la loi Énergie-Climat. Ces recommandations visent à consolider, en substance et en portée, notre stratégie énergétique nationale, en revalorisant l'énergie nucléaire et l'hydrogène et à dynamiser les opérations de rénovation et d'efficacité énergétique, en particulier les C2E.

Elles ont également pour but de réduire les fractures sociales et territoriales dans l'accès à l'énergie, via le déploiement de données de consommation pour les consommateurs et d'aides à l'électrification pour les collectivités territoriales, et de soutenir les projets d'EnR, singulièrement le biogaz et l'hydrogène, ainsi que les projets d'autoconsommation individuelle et collective, par les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux.

Il s'agit encore de protéger les consommateurs, dans le contexte de l'extinction des tarifs réglementés de vente de l'électricité (TRVE) et de gaz (TRVG) - les offres à « tarification dynamique » imposées par le droit de l'Union européenne devront être suivies avec la plus grande vigilance - et d'assurer l'intelligibilité et l'efficacité des ordonnances autorisées par cette loi, en particulier le cadre de soutien à l'hydrogène.

Pour aboutir rapidement et concrètement, je vais déposer une proposition de loi reprenant vingt de ces recommandations.

Le chapitre Ier de ce texte tendra à adapter le cadre stratégique à l'urgence climatique et à l'évolution technologique ; à cette fin, il visera à renforcer nos objectifs en matière d'énergie nucléaire et d'hydrogène renouvelable et bas-carbone. Il élargira également la loi quinquennale à l'hydrogène ; en effet, lorsque nous avons adopté, en 2019, le principe d'une loi d'orientation sur l'énergie, ce vecteur énergétique n'avait pas encore acquis toute la place qui lui est aujourd'hui légitimement reconnue.

Le chapitre II visera à conforter les dispositifs de soutien aux projets territoriaux liés à la transition énergétique. Pour ce faire, le texte rétablira le critère du bilan-carbone pour les projets d'énergies renouvelables attribués par appel d'offres et l'appliquera, à titre expérimental, à ceux qui sont attribués en guichets ouverts. Complémentairement, il conforte les dispositifs de soutien afférents au gaz renouvelable ainsi qu'à l'hydrogène renouvelable et bas-carbone.

Le chapitre III tendra à impliquer les collectivités territoriales dans les projets liés à la transition énergétique. Dans cette perspective, le texte confortera la possibilité de transférer aux collectivités territoriales les « garanties d'origine » en matière de biogaz et ouvrira une telle possibilité à l'hydrogène renouvelable. Il garantira aux AODE leur pleine association au plan de développement du réseau et aux sociétés de production d'énergies renouvelables.

Le chapitre IV aura pour objet de réguler les opérations d'autoconsommation individuelle et collective. L'enjeu est d'apporter plus de souplesse, en facilitant la possibilité, pour les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales, de participer à de telles opérations. Un autre enjeu est d'appliquer plus de règles, en réintroduisant deux conditions très simples prévues par le Sénat dans la loi Énergie Climat, mais supprimées par le Gouvernement au détour d'une ordonnance : les communautés d'énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes ne doivent pas poursuivre une finalité lucrative ni détenir les réseaux de distribution. Enfin, l'enjeu est d'apporter plus de coordination, à laquelle les collectivités territoriales mais aussi le Médiateur de l'énergie peuvent contribuer.

Le chapitre V visera à protéger les consommateurs face à la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz, en renforçant le rôle de veille de la CRE et l'information du Médiateur national de l'énergie. Les consommateurs d'énergie seront ainsi mieux protégés : le comparateur d'offres distinguera les offres dynamiques des autres ; une campagne de communication grand public portera sur ces contrats ; enfin, l'évolution de la régulation des marchés de l'électricité et du gaz fera l'objet d'une évaluation remise par le Gouvernement au Parlement.

Je déposerai prochainement cette proposition de loi et j'invite ceux qui le souhaitent à la cosigner.

Mme Sophie Primas, présidente. - Le rapport général sur le bilan annuel de l'application des lois et celui qui porte sur l'application de la loi Énergie Climat se complètent bien. Votre rapport illustre parfaitement les propos tenus précédemment, avec, par exemple, le retrait, par voie d'ordonnance, de dispositions adoptées en commission mixte paritaire ou la mise sur la touche de certaines dispositions, avant même que les décrets d'application soient signés, en raison de la rédaction du projet de loi Climat et résilience.

M. Patrick Chaize. - On parle beaucoup de l'hydrogène, mais le gaz naturel - énergie certes fossile, mais qui pourrait être remplacée par du biogaz - présente également l'intérêt d'être une énergie stockable, tout comme l'hydrogène. Ainsi, ne devrait-on pas élargir notre terminologie et parler de gaz en général plutôt que de se limiter à l'hydrogène ? En effet, nos réserves de gaz nous permettent d'être réactifs et de faire face rapidement aux effets de pointe, notamment quand le gaz est stocké dans des sous-sols salins.

M. Joël Labbé. - Je salue également le travail de Daniel Gremillet, bien que je ne partage pas toutes ses orientations, notamment sur le fait de fonder notre futur sur le nucléaire. En revanche, la promotion de l'hydrogène renouvelable est un point positif.

J'ai la chance ne pas appartenir à Europe Écologie Les Verts, je suis un écologiste libre, donc je peux dire ce que je veux. Il existe un parc nucléaire ; soit, donc sécurisons-le et profitons de ce parc jusqu'à son épuisement. On dit que l'uranium ne pose pas de problème, mais cette ressource n'est pas infinie.

Par ailleurs, sur les EnR, quand les élus et les citoyens sont impliqués localement, l'acceptabilité sociale de ces énergies, notamment de l'éolien terrestre, est plus grande.

Enfin, il faut aussi, selon moi, mettre l'accent sur la sobriété énergétique.

M. Fabien Gay. - La fermeture des centrales à charbon relève d'une décision de l'État et ce n'est donc pas aux collectivités territoriales d'en assumer les conséquences, notamment pour les salariés des centrales et des sous-traitants. Or rien n'est fait ; il va y avoir de la casse sociale dans les territoires concernés, à Cordemais ou au Havre. Nous pourrions donc interpeller le Gouvernement de concert à ce sujet.

Nous avons également des questions sur la fermeture de la centrale de Cordemais. Un projet d'Écocombust est en cours, visant à remplacer le charbon par des granules de bois, ou pellets. Toutes les expériences menées en la matière par EDF sont positives, mais nous n'arrivons pas à obtenir de réponse de la part de Barbara Pompili sur la poursuite de cette expérimentation. Or, RTE l'affirme, tant que l'EPR de Flamanville ne sera pas actif, il y aura des tensions énergétiques en Bretagne. Mme la ministre ne répond pas aux différents groupes politiques qui ont posé la question, alors que, si EDF n'a pas de réponse avant juin, la centrale fermera.

Enfin, nous aurons un grand débat au cours des prochains mois sur le démantèlement et la privatisation d'EDF. Les syndicats ont été reçus par Bruno Le Maire et les discussions continuent. Le projet « Hercule », même si son nom a changé, sera à l'ordre du jour du conseil des ministres en juin ; donc nous pourrions avoir ce débat durant l'automne, c'est-à-dire avant l'élection présidentielle de 2022.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Mes propos vont parfaitement compléter le travail que vous avez présenté, madame la présidente.

Le Sénat a tenu des propos assez incroyables, très innovants, contrairement à l'image que notre assemblée peut renvoyer. Nous sommes à l'initiative des bilans carbone par rapport aux énergies renouvelables. Il s'agit de messages très clairs : on ne peut vouloir atteindre la neutralité carbone en 2050 et continuer les importations de produits renouvelables - pour se donner bonne conscience - dont le bilan carbone est catastrophique.

L'Assemblée nationale a repris cette idée dans le cadre de la commission mixte paritaire. Mais le Gouvernement la massacre, ce qui a des conséquences terribles en termes d'emplois, d'indépendance et d'image : la France affiche sa volonté d'atteindre la neutralité carbone en 2050, mais fait fi des dégradations que provoquent de tels agissements à l'échelle internationale !

Je voudrais remercier Patrick Chaize de son intervention. Nous pourrons mettre en place de réelles capacités de stockage de gaz et d'hydrogène à l'avenir. La proposition de loi que je présente s'intéresse à toutes les formes de gaz renouvelables. M. Chaize a donné un exemple concret de capacités de stockage très intéressantes et mobilisables à tout instant.

J'ai tenu à rester fidèle à une position unanime du Sénat : nous sommes pour les communautés énergétiques, à la condition que la propriété du réseau reste publique. Le maintien de la péréquation est essentiel. Le prix de l'énergie doit être le même pour tous, où que l'on se trouve. Or le projet de loi Climat et Résilience risque d'aboutir à des formes de distorsions de concurrence territoriale, alors que l'énergie est essentielle au bien-vivre de nos concitoyens et à notre stratégie économique.

Comme l'a souligné Fabien Gay, les quatre centrales au charbon n'ont pas été fermées pour des problèmes de conformité, mais pour répondre aux enjeux d'émissions de CO2. Au Gouvernement d'assumer la responsabilité de la reconversion des territoires touchés par la mise à l'arrêt prématurée des centrales à charbon et de la perte d'emplois locaux.

Lors de l'hiver 2020-2021, nous avons dû procéder à des importations massives d'électricité - deux fois plus de jours d'importation -, parce que nous n'avions pas la capacité de répondre aux besoins de notre population et de notre économie. Et nous avons importé, sans nous poser de questions, de l'énergie provenant de centrales à charbon allemandes. Cherchez l'erreur !

Par ailleurs, les conséquences économiques de ces fermetures ne se limitent pas aux villes où se trouvaient ces centrales, mais touchent également de nombreuses entreprises et salariés sur d'autres territoires.

Mme Sophie Primas, présidente. - Chacun est bien évidemment libre de signer la proposition de loi que M. Gremillet déposera et qui s'adressera à tous les groupes. Au-delà du fond, il s'agit également d'envoyer une injonction au Gouvernement : quand une loi a été votée, l'État doit respecter sa parole et faire ce que le Parlement, élu démocratiquement, a décidé. C'est un signal extrêmement important à envoyer.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - En 2019, le Sénat avait décidé de faire un texte sur l'hydroélectricité ; il l'a fait. Nous avions décidé d'être attentifs à la fermeture des centrales ; nous le sommes, y compris en ce qui concerne le parc nucléaire.

Nous sommes également très vigilants en ce qui concerne la réforme d'EDF. Les questions relatives à la colonne vertébrale de l'énergie dans notre pays sont essentielles.

La commission des affaires économiques autorise la publication du rapport d'information.

Audition de M. Emmanuel Moulin, directeur général du Trésor

Mme Sophie Primas, présidente. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'entendre ce matin le directeur général du Trésor. Et c'est bien un trésor que cette rare audition, Monsieur le directeur général.

Monsieur Emmanuel Moulin, c'est la première fois depuis votre nomination en novembre 2020, que vous vous exprimez devant notre commission des affaires économiques. Soyez-en remercié. Je sais que vous êtes à l'isolement pour des raisons professionnelles à la suite d'un voyage en Côte-d'Ivoire.

Je crois que cette audition s'imposait, au coeur d'une actualité particulièrement dense pour la politique économique. Après avoir été au cabinet de la ministre de l'économie Christine Lagarde lors de la crise économique et financière de 2008, puis conseiller économique du président Nicolas Sarkozy lors de la crise de la zone euro, vous voilà directeur général du Trésor au milieu d'une crise qui, de mémoire d'homme, est - peut-être ! Vous nous le direz... - la plus grave que la France ait vécue. Compte tenu de votre expérience des crises, nous serons, bien sûr, intéressés par des éléments de comparaison entre la façon dont elles ont été appréhendées par l'État.

Et, sans vouloir, Monsieur le directeur général, préjuger de votre réponse, il me semble que nous avons pour partie tiré les leçons des hésitations d'il y a dix ans. Un plan de relance d'un montant de 100 milliards d'euros a été annoncé rapidement, en septembre 2020, par le Gouvernement, et voté tout aussi rapidement par le Parlement. Vous en avez été l'un des artisans, en tant que directeur de cabinet de Bruno Le Maire. Tant dans le cadre du plan de relance au sens strict que plus largement dans la gestion de crise, le Trésor a, semble-t-il, fait preuve de souplesse et de réactivité.

Seulement, la crise dure, ce qui pose la question de nouveaux crédits pour venir en soutien de l'économie. C'est d'autant plus vrai que sur les 100 milliards d'euros promis, 40 sont d'origine européenne et ne seront vraisemblablement pas débloqués avant l'automne.

Lors de la présentation de la composante européenne du plan de relance - les fameux 40 milliards - la semaine dernière, le ministre Bruno Le Maire a plaidé pour une rallonge et, aussi, pour un versement plus rapide des fonds, dès cet été. Cela m'inspire quelques premières questions : où en sont les négociations au niveau européen avec la Commission et les autres États membres sur ces questions ? Avons-nous des chances de succès sur ces deux tableaux ? Quel pourrait être le montant de la rallonge demandée par le ministre ? C'est important, car s'il ne faut pas perdre de vue l'objectif d'équilibre des finances publiques, il faut aussi se donner les moyens d'agir quand les circonstances l'imposent. On est encore loin, avec les 750 milliards d'euros du plan de relance européen, des 1 900 milliards de dollars du plan du Président Biden ! Vous nous direz dans quelle mesure cette comparaison a un sens ou pas.

En France, les mesures d'urgence ont, pour le moment, permis d'éviter de nombreux dommages économiques et sociaux. En année normale, il y a 50 000 faillites ; en année de sortie de crise, il y en a en général 60 000 ; en 2020, il y en a eu 40 000... C'est le signe que les prêts garantis par l'État (PGE) et le fonds de solidarité ont probablement porté leurs fruits, il faut s'en féliciter ; mais cela laisse craindre, en sortie de crise, un sévère contrecoup, quand il sera mis un terme aux dispositifs de soutien public, notamment pour les secteurs très exposés du commerce, de l'hôtellerie, de la restauration et de l'événementiel. J'en viens donc à une question qui est presque devenue rituelle dans le cadre de nos auditions ces dernières semaines : comment envisagez-vous la sortie de crise ?

Au-delà du soutien conjoncturel au tissu productif, on devine que tout reposera en définitive sur la compétitivité retrouvée de nos entreprises. Le Conseil national de productivité a souligné dans un rapport récent que le plan de relance de la France se caractérisait, en comparaison européenne, par un accent plus important sur l'offre et la réallocation, par contraste avec des mesures centrées sur la demande et la protection. Il faut saluer ces transformations structurelles, d'ailleurs parfois accélérées par la crise, par exemple en matière de numérisation.

La modernisation de notre économie est nécessaire. Mais l'accompagnement des reconversions inévitablement induites par cette modernisation l'est tout autant. Un exemple : plus de 5 000 des 13 000 emplois du secteur de la fonderie pourraient disparaître d'ici 2030, en conséquence de l'électrification des voitures. Comment le Trésor anticipe-t-il ces reconversions ?

Et quelle place dans la transformation de notre économie accordez-vous à la réindustrialisation et à la relocalisation ? La crise a souligné la vulnérabilité de nos chaînes de valeur et notre dépendance pour certains approvisionnements - par exemple en masques ou en vaccins. Dans l'industrie, 40 % de nos intrants proviennent de l'étranger ! Quelle est la stratégie du Trésor en la matière ?

Enfin, je ne conclurai pas sans dire un mot de la dégradation de notre solde du commerce extérieur. C'est un sujet qui nous préoccupe particulièrement, dans notre commission. Je sais que vous aussi, puisque la moitié des effectifs de la direction générale du Trésor sont en poste en ambassade. Il y a un problème : la France n'a pas connu d'excédent commercial depuis 2003. Elle est entrée dans la crise économique liée à la Covid-19 avec un déficit élevé, qui s'est encore accru en 2020, à 65 milliards d'euros. Même nos secteurs excédentaires ont affiché de moindres performances cette année. Et tout ne s'explique pas par la pandémie, nous disent les chiffres. Alors, quels sont les leviers susceptibles de redresser la compétitivité de nos entreprises et de conquérir de nouveaux marchés ?

Monsieur le directeur général, je vous laisse répondre à ces premières questions, après quoi les membres de notre commission ne manqueront pas de vous poser les leurs.

Je vous remercie.

M. Emmanuel Moulin, directeur général du Trésor. - Merci Madame la Présidente.

Merci, Mesdames et Messieurs les sénateurs, de m'avoir invité pour me donner l'occasion de m'exprimer devant votre commission. Je suis désolé de n'y répondre qu'à distance, mais je dois me plier aux règles de septaine imposées après un déplacement dans un pays hors de l'Union européenne (UE). J'étais en Côte-d'Ivoire avec Bruno Le Maire la semaine dernière. Ce déplacement visait l'avenir de l'économie, de l'économie française, de l'Afrique subsaharienne et de notre coopération. Il reflétait notre volonté ainsi que celle du Président de la République de ne pas laisser s'installer une « grande divergence » entre les pays avancés et les pays les plus pauvres. J'espère que vous me pardonnerez mon absence physique ce matin, et que cela ne nuira pas à la qualité de nos échanges.

Vous avez introduit plusieurs sujets très importants, sur les effets de la crise sanitaire, l'impact de la crise sur les perspectives des prochaines semaines, mois et années et sur les transformations structurelles qui s'imposeront après la crise. Je vais essayer de répondre dans mon propos liminaire à certaines de vos questions. Je suis à la disposition de votre commission pour répondre à celle qui me seront posées ensuite.

Je commence d'abord par un bilan rapide des aides d'urgence. Nous avons fait preuve de plus de flexibilité et de plus de rapidité dans la réponse à la crise par rapport à celles que nous avons connues précédemment. J'ai effectivement, comme vous l'avez souligné, participé à la réponse à la crise en 2008. Cette crise financière atteignait le fonctionnement même de l'économie, ce en quoi elle était tout à fait différente de la crise actuelle. C'est une crise sanitaire qui a imposé de mettre à l'arrêt une partie de l'économie, ce qui se traduit par une crise économique. Les fondamentaux et les modalités de fonctionnement de l'économie française et de l'économie mondiale n'étaient pas affectés et ne sont pas à l'origine de la crise.

Vous l'avez souligné, la réponse est différente, et d'abord par son ampleur. Elle est en effet à la mesure de la dégradation et de la récession que nous avons eu à subir en 2020. Elle est également différente de par les instruments que nous avons utilisés et leur rapidité de mise en place. Ce soutien a été essentiel pour nos entreprises. Selon les simulations de la Direction générale du Trésor (DG Trésor), réalisées dans le cadre du comité d'évaluation du plan d'urgence, dit « comité Coeuré », le soutien que nous avons apporté a divisé par deux le nombre d'entreprises qui seraient devenues insolvables - cela ne signifie pas qu'elles auraient été « en faillite », mais simplement que leur passif aurait été plus important que leur actif. Sans aides, 12 % d'entreprises auraient été insolvables, 6 % l'ont été avec les aides, et 3 % l'auraient été hors crise.

Nous avons déployés quatre instruments : l'activité partielle, le fonds de solidarité, les PGE et les allègements et étalements de charge.

Nous avons régulièrement amplifié et constamment adapté les mesures de soutien pour tenir compte de l'évolution de la situation sanitaire et des différentes vagues que nous avons dû subir.

L'activité partielle est une innovation de cette crise. Elle a concerné jusqu'à 8 millions de salariés en avril 2020. Elle a permis de préserver l'emploi et d'éviter de rompre le lien entre les salariés et leur entreprise. L'emploi marchand n'a baissé que de 1,5 %, en moyenne annuelle, en 2020. C'est une chute beaucoup plus faible qu'en 2009, où l'emploi salarié avait baissé de 2,2 %, malgré un repli d'activité bien moins important à l'époque qu'en 2020. En effet, la récession de 2020 était de 8,2 % contre 3,8 % en 2009. L'activité partielle a constitué un amortisseur de chocs essentiel pour l'emploi.

Le fonds de solidarité et les PGE ont assuré la survie des entreprises et le maintien de leur trésorerie. Plus de 2 millions d'entreprises ont bénéficié de 23,3 milliards d'aides cumulées au titre du fonds de solidarité, progressivement élargi afin de couvrir un maximum d'entreprises sans limite de taille avec des aides accrues. Une nouvelle aide s'ajoutera au dispositif pour prendre en charge une partie des coûts fixes des entreprises à partir de janvier 2021, tandis qu'une autre compensera une partie des stocks d'invendus accumulés par les commerces de certains secteurs. Le fonds de solidarité est le filet de sécurité de ceux qui n'en avaient pas, et notamment de tous les commerçants et indépendants qui ont été particulièrement affectés par cette crise.

Le PGE est une aide en trésorerie. En 2009, on avait aidé les banques en leur permettant d'émettre avec la garantie de l'État, puisqu'elles ne pouvaient plus accéder au marché interbancaire qui était gelé. Aujourd'hui, ce ne sont pas les banques qui ont des difficultés - elles ont au contraire été de bons partenaires de l'État dans le soutien à l'économie - mais ce sont des entreprises qui pouvaient faire face à des problèmes de trésorerie très importants du fait de la fermeture de l'activité lors des différents confinements. L'accès aux PGE a été étendu jusqu'à fin 2021. Nous avons étendu d'autres dispositifs, comme le reste à charge nul pour les entreprises les plus touchées par la crise et ayant recours au dispositif d'activité partielle, qui est prolongé jusqu'à la fin du mois de mai. Comme l'a dit le ministre, l'arsenal de mesures mises en place par le Gouvernement (exonération des cotisations sociales, moratoires sur les prêts, garanties de salaire pour les travailleurs précaires, aide exceptionnelle aux ménages) sera maintenu aussi longtemps que les restrictions sanitaires dureront. Nous avons également mis en oeuvre des exonérations de charge et une aide au paiement des cotisations salariales, qui ont participé au soutien à la solvabilité des entreprises en compensant les pertes de productivité liées aux contraintes sanitaires.

Ces mesures ont un coût élevé pour les finances publiques. Il est évalué à 72,7 milliards d'euros en 2020 et 55,8 milliards d'euros en 2021. Elles ont cependant permis d'absorber largement l'impact de la crise liée à la Covid-19, tant sur les ménages que sur les entreprises, en favorisant le potentiel de rebond de l'économie. Comme le dit le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), les retours directs en recettes fiscales et sociales ont réduit le coût de ces mesures pour l'État : le maintien de l'activité et celui des salaires par l'activité partielle ont permis de continuer d'engranger des recettes publiques.

J'ajoute enfin que les PGE pour les grandes entreprises ont concerné 46 entreprises pour 16,8 milliards d'euros. Ce sont des PGE accordés par le ministre. Ces entreprises étaient souvent des donneuses d'ordres importantes. Le soutien à leur trésorerie a donc été décisif pour sauvegarder de nombreux secteurs, et notamment le réseau des sous-traitants. La plupart des filières économiques fragilisées par la crise ont bénéficié de ce dispositif, en particulier l'aérien, l'automobile, le travail temporaire, l'hôtellerie, l'agroalimentaire et le commerce de détail.

Je voulais dire un mot sur les contrôles. En effet, s'assurer qu'on limite les risques de fraude constitue un élément important pour l'acceptabilité sociale du « quoi qu'il en coûte ». Pour l'activité partielle, plus de 61 000 contrôles ont été effectués à mi-février, dont 41 000 ont été clôturés. 10 000 entreprises ont été sommées de régulariser des trop-perçus. Pour le fonds de solidarité, les contrôles sont effectués, a priori et a posteriori, par la direction générale des finances publiques (DGFiP). Fin mars 2021, ces contrôles ont permis d'éviter le versement indu d'environ 5,9 milliards d'euros.

Vous m'avez interrogé sur la sortie de crise et sur les modifications structurelles que nous allons subir. On peut d'abord se féliciter de voir les progrès de la vaccination car, autour de nous, les pays qui ont réussi à vacciner rapidement connaissent un rebond significatif de l'activité. Il faut rester prudent, mais notre hypothèse centrale est un retour au niveau d'activité de 2019 en 2022. Nous aurons alors probablement « effacé » l'impact du choc en niveau par rapport à 2019. Évidemment, nous aurons à subir une perte durable de PIB, car nous ne retrouverons pas la tendance qui était la nôtre, ou en tout cas pas de manière rapide.

La sortie des dispositifs sera progressive, comme l'a dit le ministre. Nous ne voulons pas qu'elle provoque un effet « falaise ». Elle sera évidemment liée à l'évolution des conditions sanitaires et des restrictions sanitaires, qui seront étalées et donneront lieu à un retrait progressif des aides.

Madame la présidente, vous avez mentionné la question des faillites. Comme vous l'avez noté, le nombre de faillites a significativement baissé en 2020. Il est autour de 40 000, alors qu'en général, le rythme atteint les 50 000 par an. Il y aura donc forcément une hausse du nombre de faillites par un simple effet de base. Notre préoccupation est d'assurer la survie d'entreprises viables, tout en accompagnant les réallocations nécessaires - notamment par l'activité partielle de longue durée - qui permettent le renouvellement progressif du tissu économique, essentiel à la croissance. La situation financière des entreprises fait l'objet d'une attention particulière de mes services pour les aider à restructurer leur bilan, qui peut avoir été déséquilibré par une accumulation trop forte d'endettement - je pense ici notamment aux entreprises viables. Au sein de la DG Trésor, le Comité interministériel aux restructurations industrielles (CIRI) est très actif pour accompagner les entreprises qui en ont besoin.

Je vais dire un petit mot de conjoncture pour éclairer le débat sur le rebond de l'économie. L'année 2020 a été meilleure que prévue : on craignait, à la fin de l'année dernière, une récession de 11 %, mais elle n'a été que de 8,2 %. L'économie s'est en effet adaptée aux restrictions sanitaires. Ainsi, l'impact des confinements a été à peu près quatre fois moindre au quatrième trimestre par rapport à l'impact observé au deuxième trimestre. Le deuxième confinement a eu un impact beaucoup plus faible que le premier. L'investissement a continué de progresser, comme certaines exportations liées à nos secteurs porteurs. La production industrielle a poursuivi son retour à la normale. J'ai noté, dans la dernière enquête de conjoncture de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), que, désormais, pour les chefs d'entreprise du secteur de l'industrie, les contraintes d'offre dépassent les contraintes de demande. Les indications publiées hier sur les intentions d'embauche sont aussi un bon signe de la résilience de l'économie française.

Nous avons protégé les entreprises mais aussi les ménages. Les soutiens budgétaires ont largement contribué à la protection du revenu des ménages et des entreprises en 2020. Sur l'année 2020, le revenu disponible brut a progressé d'environ 1 %, et - après avoir retiré l'inflation - le pouvoir d'achat global des ménages de 0,2 %, malgré une récession jamais connue depuis la Seconde guerre mondiale.

Les évolutions du chômage doivent être considérées avec précaution car elles sont été assez erratiques. En période de confinement, il est très difficile d'être disponible et d'effectuer des démarches actives pour chercher un emploi, ce qui est nécessaire pour être comptabilisé comme chômeur. Il n'en reste pas moins qu'au quatrième trimestre 2020, le taux de chômage était de 8 %, soit 0,1 point en-dessous du niveau d'avant crise, au quatrième trimestre 2019.

La capacité de rebond de l'économie française constitue un point important pour l'analyse de notre situation. Lorsqu'on a levé les restrictions sanitaires au troisième trimestre 2020, notre économie a connu une croissance, un rattrapage - avec une augmentation du PIB trimestriel de 18 % - et une reprise de la consommation très forts. Cela nous incite à un optimisme modéré, confirmé par les chiffres du premier trimestre. Le PIB a alors progressé de 0,4 %. Ce rebond modéré contraste avec le recul de l'activité constaté chez nos principaux partenaires européens. La contraction est sensible en Allemagne (-1,7 %), mais aussi en Italie, en Espagne et dans l'ensemble de la zone euro. Quand on compare avec les grands pays de l'UE cités, on constate que la France est le pays qui a le mieux rattrapé son retard. L'activité en France, au premier trimestre, est inférieure de 4,5 % à son niveau de fin 2019. Mais l'Allemagne est à -5 % , la zone euro à -5,5 %, l'Italie à -7 % et l'Espagne à -9 %. S'il faut encore rattraper ces 4,5 %, nous sommes le pays le plus avancé en matière de rattrapage de PIB. C'est un signal positif sur la capacité de rebond de notre économie. Elle s'explique par la bonne tenue de l'investissement et des composantes de la demande intérieure, qui est aussi liée aux mesures de soutien.

Nous pensons que la prévision de croissance de 5 % pour 2021 est tout à fait atteignable. Elle est à peu près en ligne avec celle des grandes institutions internationales et des autres organismes qui font des prévisions, comme l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). En 2022, la croissance resterait forte et le rattrapage important, avec + 4 %, ce qui permettrait à l'activité de retrouver son niveau d'avant-crise.

Le plan de relance de 100 milliards d'euros que vous avez voté dans la loi de finances pour 2021 est mis en place. 30 milliards ont déjà été engagés au 14 avril, et ils sont concentrés sur l'écologie, la compétitivité et la cohésion. Nous nous préoccupons également du financement de l'économie française. Bruno Le Maire a annoncé un dispositif de prêts participatifs avec soutien de l'État (PPSE) et d'obligations « Relance », qui permettra de mobiliser 20 milliards pour renforcer les fonds propres des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). Cela permettra de passer du soutien - avec le PGE - à la relance et au financement de la reprise - avec les PPSE. Nous poursuivons le soutien à l'emploi avec la prolongation du plan « Un jeune, une solution ».

Quelles leçons peut-on tirer de cette crise ? Vous en avez mentionné certaines, notamment les questions de la relocalisation, de la souveraineté, de la sécurisation de nos approvisionnements sensibles et de la réindustrialisation.

Nous avons beaucoup travaillé, à la DG Trésor, sur les questions relatives à la sécurité de nos approvisionnements sensibles comme les produits de santé, en identifiant les biens et les secteurs critiques qui présentent une vulnérabilité à ce niveau. Notre étude a été publiée. Conformément aux propositions de votre commission, le plan de relance comporte une mesure destinée à relocaliser des productions pour sécuriser nos approvisionnements stratégiques, dotée de 600 millions d'euros, afin de soutenir l'investissement privé dans des secteurs critiques comme la santé, l'agroalimentaire, les intrants industriels critiques, les télécommunications et l'électronique. Cette sécurisation peut reposer sur d'autres solutions, également efficientes, en particulier la diversification des canaux d'approvisionnement et des fournisseurs, la constitution de stocks de sécurité ou encore le développement du recyclage. De ce point de vue, nos analyses sont assez convergentes avec la dernière note du Conseil d'analyse économique (CAE), publiée notamment par Isabelle Méjean, spécialiste de ces sujets.

Vous avez mentionné la stratégie européenne. Dans la lignée du discours de la Sorbonne du Président de la République, nous oeuvrons pour une stratégie industrielle européenne et pour que l'Europe soit moins naïve dans son approche de ces sujets. La mise à jour, la semaine prochaine, de cette stratégie industrielle européenne de mars 2020 doit tirer toutes les leçons de la crise, en mettant l'accent sur la résilience et l'autonomie stratégique de l'UE. Cela passe par l'adaptation transversale des instruments européens : une politique de concurrence modernisée et une réciprocité accrue dans nos relations commerciales internationales, et en particulier dans l'accès aux marchés publics. Il faudra poursuivre notre coordination en matière de filtrage des investissements pour s'assurer que nous protégeons nos filières stratégiques. Cela nécessitera des projets industriels structurants dans des écosystèmes industriels clés, comme l'électronique, la santé, le cloud ou l'hydrogène, conformément aux propositions que vous avez mentionnées dans votre rapport de juin 2020, sur le « plan de relance de la commission des affaires économiques ». Dans ces domaines, plusieurs projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC) sont en cours. Ce sont des outils précieux. Trois PIIEC ont été validés par la Commission européenne : un sur la micro-électronique, dont bénéficient certains de nos grands acteurs comme STMicroelectronics, et deux dans les batteries. Vous avez mentionné les risques, pour les fonderies, de la transition d'un modèle de moteur thermique à un modèle électrique. Ce PIIEC « batterie » et le projet d'« alliance des batteries », sur lequel s'est énormément mobilisé le ministre et qui conduira à la création d'emplois en France, sont aussi une réponse d'adaptation de notre outil industriel face à la transformation majeure que subit l'industrie automobile. Par ailleurs, la France encourage la Commission à mobiliser des PIIEC sur la santé, l'hydrogène, le cloud et l'électronique. Nous faisons cela en bonne coopération avec nos amis allemands.

Je voulais finir sur deux points. Vous m'avez aussi interrogé sur le commerce extérieur et sur le plan de relance européen - le plan national de relance et de résilience (PNRR). Où en sommes-nous ? Faut-il rajouter des choses ?

Le PNRR a été présenté la semaine dernière par le ministre. Il puise son inspiration dans le plan de relance que vous avez approuvé à travers la loi de finances pour 2021. Comme vous l'avez dit, 40 % des fonds viendront de l'UE. C'est un signal fort et concret de sa plus-value. En termes de procédure, les États membres doivent d'abord ratifier la décision « ressources propres » qui conditionne et autorise la Commission européenne à émettre sur les marchés pour financer les plans de relance européens. Actuellement, environ 20 États sur 27 ont ratifié cette décision. La France - à travers le Parlement - l'a fait dès février. Hier soir, un accord pour la ratification a été atteint en Pologne, ce qui ne semblait pas évident ; c'est donc une bonne nouvelle. Il reste des incertitudes sur la Hongrie, la Finlande qui connaît une crise politique ou la Roumanie. Nous avons également levé les réserves allemandes, un obstacle important. Nous espérons toujours que la décision « ressources propres » pourra être ratifiée par l'ensemble des États membres à l'été.

Nous avons déposé notre plan de relance ; la procédure prévoit que la Commission européenne a désormais deux mois pour l'examiner. Compte tenu du travail effectué avec celle-ci dans la préparation du plan, nous escomptons qu'elle n'utilisera pas l'ensemble de ces deux mois, afin qu'elle l'approuve dès juillet. Il sera ensuite présenté au Conseil ECOFIN, qui a 4 semaines pour l'examiner. Une fois qu'il est examiné, la Commission peut, sous deux mois, proposer un pré-financement de 13 % du plan. Pour la France, cela représenterait 5,1 milliards d'euros.

On peut regretter les délais de mise en oeuvre : le ministre l'a dit. Ce n'est pas une contrainte très forte pour la France, car, si ces montants ne sont pas déboursés, elle peut les emprunter sur les marchés à des taux très compétitifs. On souhaite toutefois le déboursement le plus rapide possible.

Vous avez mentionné le plan de relance américain et la question de savoir s'il faut aujourd'hui plus de relance. Dans la comparaison avec les États-Unis, il est important de bien regarder ce qui se fait et de ne pas trop rapidement conclure sur l'ampleur des plans des deux côtés de l'Atlantique. On doit distinguer plusieurs choses. D'abord, le plan de 1 900 milliards de dollars, adopté mi-mars 2021 aux États-Unis, est un plan de soutien et non de relance. Il prolonge certains dispositifs d'urgence adoptés en 2020 pour renforcer les filets de protection sociale et les transferts aux collectivités, accélérer la vaccination et permettre la réouverture des écoles. Il se compare à nos plans de soutien. Ceux qu'on avait mis en place sont d'une ampleur significative et ont été prolongés, dans le cadre de la loi de finances pour 2021, pour tenir compte du confinement que nous avons dû subir au mois d'avril. Ensuite, on peut s'intéresser aux deux autres plans. Un plan de 2 000 milliards a été dédié aux infrastructures : c'est un plan de relance - qui, au demeurant, n'a pas encore été approuvé par le Congrès et peut donc être modifié - mais il s'étale sur huit ans et est financé par des augmentations d'impôts, et en particulier d'impôt sur les sociétés. Quand on le compare avec nos plans de relance et Next Generation EU, il faut rappeler que nos dispositifs sont en place et commencent à décaisser.

Faut-il rajouter de l'argent dans le plan de relance ? Le ministre l'a dit, nous avons toujours fait preuve de flexibilité dans les mesures de soutien et de relance pour nous assurer que nous accompagnerons le rebond de l'économie française. L'objectif principal doit résider dans la mise en oeuvre du plan de relance français de 100 milliards, dont 30 milliards sont engagés. Il faut permettre et accélérer les déboursements, mais aussi continuer à regarder la situation économique. À l'été, nous aurons une bonne vision sur la capacité de rebond de l'économie française et, en particulier, sur le niveau de vaccination et la relance de la consommation des ménages, une fois que les commerces, restaurants et activités de loisir seront rouverts.

On voit d'ores et déjà que, dès que le desserrement de certaines contraintes est annoncé, le potentiel de consommation se libère très rapidement. On le voit dans le domaine du tourisme de proximité : de manière un peu anecdotique, les réservations de train ou d'hôtel pour les week-ends de mai sont éloquents, tous les trains sont complets pour aller dans le Sud de la France. La réouverture est la condition première de la relance de l'activité, et sa deuxième condition est la vaccination et son accélération. C'est ce qu'on voit dans tous les pays : on observe en Australie et en Nouvelle-Zélande une très forte progression des réservations de restaurants. Aux États-Unis, l'activité repart très fortement, de même que les embauches dans le secteur de l'hôtellerie-restauration. On le voit aussi en Israël ou en Grande-Bretagne. Il faut donc remplir deux conditions avant de remettre de l'argent dans la machine : la réouverture et la vaccination à un niveau assez élevé pour réduire la distanciation sociale et les restrictions qui pèsent sur les commerces.

Dernier point pour conclure, sur le commerce extérieur. La balance commerciale a souffert de la crise sanitaire, avec un déficit commercial dégradé de 7 milliards d'euros par rapport à 2019 (65 milliards contre 57,9 milliards). La crise sanitaire a touché très fortement des secteurs sur lesquels nous sommes très bien positionnés : les matériels de transport, les bateaux de croisière, ou l'aéronautique et les livraisons d'Airbus. Il faut rappeler que la dynamique de notre commerce extérieur avant la crise était orientée favorablement. Le déficit commercial s'était significativement amélioré en 2019, avec une baisse de celui-ci de près de 4 milliards par rapport à 2018 et des exportations en hausse marquée de 3 %, soit un rythme supérieur à celui du commerce mondial. Sur longue période, notre solde commercial s'est continûment dégradé depuis le début des années 2000 - notre dernier excédent commercial date de 2002, avec 3,5 milliards d'euros. Il a atteint un point bas en 2011 à - 74 milliards d'euros. La baisse de la part de marché de la France dans les exportations mondiales, qui est passée de 5 % au début des années 2000 à 3 % depuis 2012, s'observe dans nombre de pays avancés du fait de la montée en puissance des pays émergents. Pour la France, elle a aussi été le résultat d'une perte de compétitivité-coût à l'export au profit de grands partenaires européens, comme l'Allemagne, qui a lancé une politique de modération du coût du travail au début des années 2000 avec les réformes Schröder.

La politique du Gouvernement conduit précisément à l'amélioration de notre compétitivité, ce qui se traduira, au-delà de la crise actuelle, par une amélioration de notre balance commerciale. Certaines réformes importantes y contribuent déjà comme, par exemple, les mesures prises ces dernières années en faveur de la réduction du coût du travail (crédit d'impôt compétitivité emploi, ou CICE, et baisse pérenne des charges sur les bas salaires), de l'innovation et de l'investissement des entreprises (réforme de la fiscalité des entreprises, baisse de l'impôt sur les sociétés, réduction des impôts de production). Au total, ces mesures ont pour objet de stabiliser la part de marché française à l'export et d'améliorer la compétitivité - coût de nos entreprises. On veut aussi faire face à une question liée à notre spécialisation : certains de nos secteurs forts ont été significativement atteints par la crise liée à la Covid.

Au-delà des mesures de politique économique structurelle, le Gouvernement a engagé une réforme du soutien au commerce extérieur français, depuis le discours de Roubaix du Premier ministre en 2018. Elle cible l'accompagnement des PME et des ETI et met en place une organisation territoriale, nationale et à l'étranger, simplifiée et unifiée avec la Team France Exports. Cette dernière regroupe l'ensemble des acteurs d'accompagnement des entreprises à l'export. Notre grand défi est d'avoir un dispositif du commerce extérieur, jusqu'à présent très centré sur les grands exportateurs et les grandes entreprises, qui puisse désormais aussi accompagner les PME et ETI à l'export.

Nous ne devons pas oublier que nous disposons structurellement d'un excédent des services et d'une forte présence internationale des entreprises françaises qui garantit un excédent de revenus d'IDE (investissements directs à l'étranger). Cela permet d'atténuer notre déficit courant, qui se maintenait proche de l'équilibre avant la crise (- 0,7 % du PIB en 2019) et a été affecté en 2020 par l'impact sur les activités touristiques, qui est un des postes importants de notre balance courante.

J'espère avoir pu répondre à l'essentiel de vos questions, Madame la présidente. J'ai dû en rater quelques-unes : vous voudrez bien me les rappeler. Sur certaines réponses, j'ai pu être incomplet. Je serai très heureux de répondre à vos questions.

Mme Sophie Primas, présidente. - Merci Monsieur le directeur général. Je vais laisser mes collègues poser des questions. Ils sont nombreux à vouloir prendre la parole. Je vais commencer par le président de la délégation aux entreprises, Serge Babary.

M. Serge Babary. - Monsieur le directeur général, bonjour et merci de ce vaste tour d'horizon. Au début de votre propos liminaire, vous indiquiez que la relance aiderait les entreprises en sortie de crise et accompagnerait les transformations structurelles qui apparaissent nécessaires à leur développement. Une partie de l'enveloppe du plan de relance est dédiée à la numérisation des PME et ETI. J'aimerais que vous me précisiez les interventions prévues dans ce domaine, y compris pour les très petites entreprises (TPE) et les commerçants, et en particulier, pour eux, pour tout ce qui concerne la formation. Il faut en effet former le personnel et les chefs d'entreprise au numérique, où la France est en retard. C'est ma première question.

La deuxième, si vous avez des éléments à ce sujet, serait de savoir le succès qu'a pu avoir l'aide à la numérisation déjà entreprise lors du deuxième confinement. L'État a en effet accordé une prime de 500 euros aux entreprises qui le souhaitaient.

M. Franck Montaugé. - Je salue Monsieur Moulin, avec qui j'avais eu le plaisir et l'intérêt d'échanger il y a quelques mois dans le cadre du rapport budgétaire de la mission Industrie.

Monsieur le directeur, les taux sur les marchés sont à un niveau historiquement bas. Quelle est votre vision de leur évolution à moyen et long terme ? Comment anticipez-vous les remontées éventuelles de ces taux ? Seraient-elles inflationnistes, sous l'effet de reprises américaine et européenne qui pourraient être violentes ?

Il existe par ailleurs un débat intéressant, chez les économistes, sur la capacité des marchés à allouer efficacement les capitaux. Certains considèrent, à partir des faits et tendances observés, que les marchés financiers sont dans une logique court-termiste, pouvant alimenter de nouvelles bulles spéculatives, alors que les enjeux actuels, comme la transition écologique, demandent de s'inscrire dans le temps long, tout en nécessitant une mise en oeuvre rapide. Quelle est votre vision à cet égard ? Quelles mesures ou orientations de politique monétaire mettez-vous en oeuvre pour que les marchés soient plus efficients à l'égard des transitions qui s'imposent à nous, notamment pour lutter contre le changement climatique ? Comment contribuez-vous concrètement au verdissement de la finance, dont on souhaiterait qu'il ne soit pas une nouvelle occasion de greenwashing, fût-il vendeur ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - Bonjour Monsieur le directeur. J'ai trois questions.

La première concerne la taxation du numérique. Ces entreprises ont largement bénéficié de la période de crise et connaissent des croissances très importantes. Compte tenu du changement d'administration aux États-Unis, qui semble plus ouverte sur ce sujet, ne pensez-vous pas qu'il serait opportun de remettre ce sujet sur la table ? Si c'était le cas, faudrait-il revenir sur les dispositions de la loi de 2019 qui instaurait cette taxation ?

Deuxième question : certains intervenants, et notamment Bpifrance, laissent entendre que le recours à l'épargne privée serait inutile en ces temps de relance. 70 % des PGE seraient en effet des PGE de précaution avec des réserves de liquidité. Qu'en pensez-vous ?

Dernière question : pensez-vous que le rebond puisse être affecté par la conjoncture internationale, notamment par la pénurie de matières premières et les problèmes de transports, par exemple pour ce qui concerne les conteneurs ? Comment la reprise s'inscrit-elle dans le contexte de relance mondiale et de tensions sur tous les continents ?

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Monsieur le directeur général, je voudrais vous interroger sur la question du logement et la politique qui l'encadre. Nous constatons malheureusement, en 2020 et 2021, une baisse particulièrement importante de la construction neuve. Le nombre d'agréments de logements sociaux ne cesse, lui aussi, de diminuer, et ce depuis de nombreuses années. Dans un rapport que ma collègue Annie Guillemot et moi-même avions publié lors du premier confinement au nom de la commission des affaires économiques, nous avions signalé que la crise du logement risquait de succéder à la crise sanitaire et qu'elle avait mis en évidence, de nouveau, le mal-logement et l'inégalité des conditions de vie.

Une note de conjoncture publiée l'été dernier par la DG Trésor met en évidence un déséquilibre croissant entre l'augmentation rapide de la construction neuve et celle, moindre, du nombre de ménages, proposant donc de privilégier la rénovation. Le Gouvernement a d'ailleurs suivi votre analyse, puisque le plan de relance, dans le domaine du logement, s'est focalisé sur la rénovation des bâtiments. Je ne le conteste pas, mais il a complètement occulté le besoin de relancer la construction neuve.

Au-delà du débat construction versus rénovation, je voudrais directement vous poser une question sur l'importance et la pertinence des outils de la politique du logement en France. Depuis 2017, le Gouvernement a mis en place des réformes à finalité budgétaire, estimant que notre pays dépensait plus que ses voisins sans obtenir de meilleurs résultats dans ce domaine, lequel devait donc supporter l'effort du redressement des comptes publics. Ce n'est pas notre avis : au contraire, la construction de logements neufs rapporte davantage aux finances publiques que les économies que le Gouvernement a voulu réaliser sur le dos des bailleurs sociaux, via la réduction du loyer de solidarité (RLS). Comment analysez-vous la situation économique du secteur de la construction et le marché du logement actuellement ? Ne devrait-on pas apporter un meilleur équilibre entre la rénovation et la réponse à apporter aux besoins de nos concitoyens en matière de nouveaux logements ?

Seconde question : après la période du « quoi qu'il en coûte », la politique du logement sera-t-elle de nouveau la victime de l'ajustement budgétaire en 2022 en raison de nos obligations européennes ?

Mme Viviane Artigalas. - Monsieur le directeur général, je voudrais prolonger les questions de Dominique Estrosi Sassone en matière de logement par des questions relatives à la politique de la ville. Le volet « Logement, urbanisme et politique de la ville » du rapport sur le plan de relance de la commission des affaires économiques, au début de la crise sanitaire, avait fortement alerté sur l'impact qu'elle aurait sur les quartiers pauvres, insuffisamment pris en compte dans le plan de relance initial. Ces difficultés ont conduit les maires de ces quartiers à lancer un véritable appel au secours en novembre dernier et à demander la territorialisation d'au moins 1 % du plan de relance. Le Gouvernement les a pour partie entendus, et le Premier ministre s'est engagé à diriger, toutes les six semaines, des comités de suivi décentralisés des décisions prises par le Comité interministériel des villes (CIV) de janvier. Pouvez-vous nous préciser où en est la déclinaison du plan de relance dans les quartiers prioritaires ?

Par ailleurs, à travers les quartiers populaires et les solutions proposées, c'est la question de l'adaptation des politiques publiques à une forme de précarisation d'une partie des Français qui est posée. Malgré les aides de crise, nous la constatons tous les jours sur le terrain. Face à ce défi, le Gouvernement paraît plutôt donner une nouvelle vie à des politiques qu'il estimait pourtant inefficaces et coûteuses il y a peu de temps, telles que les emplois aidés ou la rénovation urbaine. Le plan de relance et la crise que nous traversons sont-ils, pour vous, l'occasion de proposer de nouveaux outils ?

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - Monsieur le directeur général, le réseau international de la DG Trésor a implanté 128 services économiques dans une centaine de pays du monde. Comment ont travaillé l'ensemble des attachés économiques depuis le début de la pandémie, particulièrement dans la mission d'aide aux entreprises françaises installées à l'étranger ? Faisant face à une baisse d'activité très importante, comparable à celle des entreprises françaises installées en France, celles qui sont installées à l'étranger ont bénéficié de très peu d'aides, alors qu'elles participent incontestablement au rayonnement de la France à l'étranger.

Par ailleurs, la pandémie mondiale a mis à mal les finances publiques des différents pays, dont certains avaient déjà du mal à rembourser leurs prêts. En tant que président du club de Paris, pourriez-vous m'indiquer les restructurations de dettes de pays qui se profilent ?

M. Laurent Duplomb. - Monsieur le directeur, je voudrais faire une remarque et vous poser une question. D'abord la remarque : quand vous dites vous féliciter des taxes qui sont appelées à la suite de versements d'aides, n'est-ce pas là le principe du sapeur Camember, qui se félicite de boucher le trou en en creusant un autre ?

Ensuite ma question : lors de son audition, le ministre Monsieur Le Maire nous a dit avoir eu connaissance de nombreuses entreprises en situation de fraude aux aides liées à la crise. Dans la catégorie qu'il nous citait, il nous parlait de près des deux tiers de ces entreprises qui sembleraient être fraudeuses. Y a-t-il un lien entre le nombre d'entreprises créées dans l'année 2020 - qui l'ont parfois été à la hâte pour mettre en place des services de distribution de repas ou autres - dont le ministre a pu se féliciter, et celles qui auraient fraudé les aides et les auraient touchées de façon insidieuse ?

M. Christian Redon-Sarrazy. - Monsieur le directeur général, une récente étude que vous avez citée dans votre propos liminaire vient de montrer que la crise aurait environ doublé le nombre d'entreprises nouvellement insolvables entre mars et décembre 2020. Sans ce soutien public, ce nombre aurait quadruplé. Autrement dit, celui-ci, qui est passé essentiellement par les PGE et le fonds de solidarité, a permis de réduire de moitié le nombre d'entreprises qui seraient devenues insolvables au cours de cette période. L'insolvabilité est un signal de vulnérabilité financière, mais elle n'entraîne pas nécessairement la faillite. Une entreprise insolvable peut survivre si elle n'est pas en déficit en matière de liquidité.

Lors d'un déplacement vendredi dernier, dans le nord de mon département de Haute-Vienne, j'ai rencontré une start-up particulièrement prometteuse, dans le domaine de l'intégration des systèmes nomades de vidéoprotection qui permettent de transférer des images avec une toute petite bande passante. Cette entreprise a eu recours au PGE. Bien que fragilisée, sa trésorerie n'est pas déficitaire. Pourtant, à deux reprises, elle s'est vue opposer un refus de sa banque. Une première fois, pour un nouveau marché qu'elle était en capacité de conquérir et qui représentait 80 % de l'augmentation de son chiffre d'affaires, la banque n'a pas suivi, car elle ne voulait pas financer le besoin en fonds de roulement nécessaire à son développement. Une seconde fois, pour des aménagements, au sein des ateliers, nécessaires au développement de son activité, la banque a considéré que le PGE augmentait son niveau d'endettement et affectait donc ses capacités de remboursement. Je trouve que cette réponse constitue une double peine. Après le ralentissement de l'activité dû à la crise, on prive une entreprise de moyens qui lui permettraient de se développer, ce qui est pourtant indispensable dans le contexte actuel. Monsieur le directeur, n'estimez-vous pas nécessaire une nouvelle approche dans l'analyse du haut du bilan des entreprises qui ont fait appel au PGE ?

M. Michel Bonnus. - Monsieur le directeur, on vous a bien écouté. Si vous dites aujourd'hui que le PGE est une aide, cela signifie que demain, je peux me rendre dans mon département, aller voir mes entreprises, et leur dire que le PGE est une aide. Autrement dit, les entreprises varoises ne rembourseront pas le PGE. Vous dites que le PGE est une aide : une aide n'est pas un prêt !

Mme Sophie Primas, présidente. - Je vois un signe de la tête peu encourageant de Monsieur le directeur.

M. Michel Bonnus. - Monsieur le directeur nous a dit que le PGE était une aide !

M. Emmanuel Moulin. - Ne déformez pas ce que je dis : un dispositif garanti par l'État est considéré par l'UE comme une aide d'État. C'est en ce sens que je dis que c'est une aide, mais c'est évidemment un prêt. Mais compte tenu de ses caractéristiques...

M. Michel Bonnus. - Donc c'est une dette que l'on rajoute à une dette ! Cela affaiblit nos entreprises.

M. Emmanuel Moulin. - Il y a un élément d'aide.

M. Michel Bonnus. - Je disais cela pour bien faire comprendre que nos entreprises se sont endettées et, pour certaines, ont rajouté une dette à une dette. Leur valeur vénale a été très affectée : elles vont mettre des années à s'en remettre. On ne peut pas dire que le prêt n'en est pas un et le confondre avec une aide. C'est inaudible pour moi ! Je rejoins ce qu'a dit le sénateur Redon-Sarrazy. On monte un dossier, qui est accepté ou non : c'est un prêt. Il est vrai qu'il est accompagné, mais on doit le rembourser. On fait ensuite le choix de le rendre, si on a la trésorerie ou pas.

J'en viens à ma deuxième question. Vous avez parlé de contrôle. Le sentiment que nous avons sur le terrain est que les entreprises ont plus besoin d'accompagnement que de contrôle. Elles sont en difficulté, voire en très grande difficulté - dans les filières comme le tourisme, l'hôtellerie, la restauration et l'événementiel. J'avoue ici être surpris : quel que soit le chiffre d'affaires, des entreprises ont des aides à 10 000 euros - qu'elles fassent 1 million ou 4 000 à 5 000 euros de chiffre d'affaires par mois. On constate des effets d'aubaine compliqués à expliquer.

Par ailleurs, j'ai bien entendu le ministre : le 19 mai, on va ouvrir les terrasses. On s'en réjouit. Mais 50 % des établissements n'en ont pas : que fait-on pour eux ? Il faut les accompagner. Souvent, les terrasses ne sont pas seules rentables. Que se passe-t-il après ? Un élément important est le résultat. On a besoin de retrouver des clients qui se réapproprient, se réhabituent et reviennent dans l'établissement. C'est une vraie stratégie de communication. Il faut ouvrir, recevoir les clients et être rentable. C'est très compliqué.

Enfin, pour nos centres-villes, une entreprise de communication doit être mise en place. Les gens ont pris l'habitude de recevoir par les sites internet et les grosses filières les colis chez eux. Pourtant, un service réel est rendu dans les commerces de proximité. On a besoin de tous, de beaucoup de solidarité entre l'État, les collectivités et les associations de commerçants car nos centres-villes seront très affectés.

M. Fabien Gay. - Monsieur le directeur général, j'ai trois questions.

Regardons ce qui se fait ailleurs dans le monde, et notamment le plan de relance américain. Je ne dis pas que c'est un plan de relance communiste, comme j'ai pu l'entendre. Surtout que je ne me permettrais pas : ce sont les 203 ans de la naissance de Karl Marx ! Mais oui ! Un 5 mai 1818 ! C'est un plan pour sauver le capitalisme américain, un plan keynésien. Mais 6 500 milliards ont tout de même été mis sur la table pour relancer la machine. On relance par la consommation et par les grands travaux. J'ai vu que le FMI, qui n'est pas un organe néo-marxiste, appelle à taxer les plus riches. Et puis nous, on est un peu frileux - pour ne pas dire autre chose : je ne voudrais pas choquer ici. On fait tout l'inverse. Pourtant des chiffres sont sortis hier : les ultra-riches ont vu leur patrimoine progresser de 439 % sur les dix dernières années, et l'accroissement a été, sur la dernière année, de 33 % ! Une question se pose : comment va-t-on payer la dette Covid ? Je vois bien que le matraquage va être très fort sur les prochaines semaines et les prochains mois. Envisagez-vous de rétablir l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), par exemple pour trois ans ? De taxer les entreprises ? C'est une question.

J'en viens à ma deuxième question. Je ne parle pas ici des petites entreprises - car je partage ce que viennent de dire Michel Bonnus et d'autres collègues, sur les PGE : il faut les accompagner -, je parle des très grandes entreprises. On avait eu le débat avec Bruno Le Maire sur le versement des dividendes des grands groupes du CAC 40. Je parle bien du CAC 40 et pas de l'artisan du coin ou du restaurateur. On nous avait assuré que toutes les entreprises seraient aidées, mais qu'on demanderait de la modération sur le versement des dividendes. L'an dernier, on s'était un peu ému que les versements continuent, mais c'était pour 2019. Très bien. Penchons-nous maintenant sur 2021. 155 milliards d'aides ont été versées aux grandes entreprises. Et de quoi s'aperçoit-on ? 51 milliards d'euros de dividendes ont été versés cette année : + 22 % par rapport à l'an dernier. Cela a été annoncé il y a quelques jours. Je voudrais vous entendre sur cette question, parce que je pense que Bruno Le Maire n'a pas dû être entendu par le CAC 40.

Je finis par une dernière question, que j'avais posée à Nicolas Dufourcq, directeur de Bpifrance. Elle portait sur la conditionnalité et le contrôle des PGE signés par Bercy et les grands groupes. Il m'avait répondu - c'est délicieux, et cela vous est destiné - : « Vous avez posé une question sur les PGE des très grands groupes. Ils sont gérés en direct à Bercy par les équipes de la Direction générale du Trésor. C'est à eux qu'il faudra poser la question. Des conditionnalités ont effectivement été mises en place à chaque étape mais je ne les connais pas. Je sais qu'elles sont contrôlées, mais je ne sais pas comment et par qui. » Posez la question à la Direction générale du Trésor : eh bien, comme vous êtes là, je vous la pose.

M. Daniel Gremillet. - Monsieur le directeur général du Trésor, j'ai deux questions.

Tout d'abord, pouvez-vous nous dire où en est l'application du volet énergie du plan de relance annoncé à l'automne ? Je rappelle que 12 milliards d'euros, dont 4 milliards pour la rénovation énergétique et 2 milliards pour l'hydrogène, ont été proposés par le Gouvernement. Combien de projets ont bénéficié de ces moyens et à quelle hauteur ? Et surtout, nos collectivités territoriales sont-elles effectivement associées à cette mise en oeuvre ? Je pense en particulier au rôle moteur joué par les régions.

J'en viens à ma deuxième question. Depuis plusieurs mois, le projet Hercule, au sein d'EDF, ne cesse d'être débattu. La presse signalait qu'un accord entre le Gouvernement et la Commission européenne était imminent. La DG Trésor est-elle associée à ces négociations ? Quelle est son analyse de la réforme d'EDF ? La question est celle de la place de l'État actionnaire dans le domaine de l'énergie.

Mme Florence Blatrix Contat. - Monsieur le directeur général, notre commission des affaires économiques a récemment reconstitué un groupe d'études sur l'économie sociale et solidaire (ESS) que j'ai l'honneur de présider. Au sein de la DG Trésor, un pôle « économie sociale et solidaire et investissement à impact » a été créé. Aussi souhaiterais-je savoir quels sont les principaux axes de travail de ce pôle et, plus précisément, si des réflexions sont actuellement menées pour améliorer le fléchage de l'épargne vers le financement des entreprises de l'ESS. Il s'agit d'une des préoccupations majeures de notre groupe d'études. Je vous remercie.

Mme Sylviane Noël. - Monsieur le directeur général, la suppression de la taxe d'habitation a entraîné certaines modifications dans la présentation de l'état fiscal 1259. Pour chaque résidence secondaire qui devient une résidence principale, les contribuables ne payent plus la taxe d'habitation. Ni l'État ni les collectivités locales ne perçoivent de produit. Certaines communautés de communes ont constaté une nette diminution des résidences secondaires depuis quelques mois au profit des résidences principales, et ce phénomène a tendance à s'accélérer avec la crise sanitaire. Il est fort probable qu'il augmente dans les prochaines années. En avez-vous connaissance, et avez-vous pensé à des pistes d'amélioration afin que les communes ne se retrouvent pas davantage fragilisées ?

M. Yves Bouloux. - Monsieur le directeur général, le 26 avril la Commission européenne, le ministère de l'économie, des finances et de la relance ainsi que les assureurs français ont annoncé la création d'un fonds de 11 milliards d'euros sous forme de prêts participatifs à destination des PME et ETI. Pouvez-vous nous en dire plus sur la chronologie de sa mise en place et sur les prochains appels de fonds ? Par ailleurs, quel sera l'impact de la participation des assureurs sur la cotisation de leurs assurés ? Merci.

Mme Sophie Primas, présidente. - Monsieur le directeur général, je voudrais rajouter deux questions annexes.

Ma première question est issue du débat que nous avons eu hier soir avec Mme Agnès Pannier-Runacher sur la souveraineté, et concerne l'extraterritorialité. Vous êtes en effet au coeur de l'économie et vous savez que nos entreprises souffrent de l'extraterritorialité américaine et chinoise. La protection contre ce phénomène passera par le cloud européen et par le stockage de nos données en Europe, mais elle doit aussi passer par une monnaie forte. Aujourd'hui, à partir du moment où une entreprise française utilise le dollar dans ses transactions à l'étranger, elle tombe sous le joug de l'extraterritorialité américaine. Comment pensez-vous trouver, au niveau européen, une parade monétaire contre cette problématique ?

Je ne peux pas m'empêcher une deuxième question. Notre commission des affaires économiques a suivi avec beaucoup d'attention, notamment dans ses conséquences pour les collectivités territoriales, l'affaire Veolia-Suez. Vous avez été au coeur des négociations entre ces deux entreprises. Nous sommes arrivés à un nouvel accord, un peu forcé. Je voudrais recueillir votre vision de cet accord et votre avis sur la question suivante : alors que nous avions deux entreprises très puissantes au niveau mondial, n'en avons-nous pas sacrifié une au bénéfice de l'autre, et donc au détriment de l'Europe et de notre puissance dans le domaine de l'environnement ?

M. Emmanuel Moulin. - Merci Madame la présidente. Je vais m'efforcer de répondre du mieux possible aux questions. Certaines d'entre elles dépassent un peu mon champ de compétence et celui de la DG Trésor. Je vous l'indiquerai. Même si la DG Trésor traite de beaucoup de sujets, elle ne touche pas à tous les sujets du ministère des finances. Je vais essayer de répondre, et sinon, je transmettrai à mes collègues directeurs d'administration centrale à Bercy.

Je commence par la question de M. Babary sur la numérisation des entreprises, liée à la crise. C'est une transformation très importante des entreprises françaises, et même structurelle de l'économie française et internationale, liée à cette pandémie. Les plans de relance national et européen ont fait de la transformation digitale - en particulier des PME et TPE - un élément important de notre stratégie. Vous m'avez demandé le bilan des dispositifs mis en place. Aujourd'hui, près de 11 000 diagnostics ont été réalisés. Ce dispositif va être prolongé pour faire plus de 20 000 diagnostics numériques supplémentaires d'ici la fin du quinquennat.

Ensuite, vous avez mentionné le chèque numérique de 500 euros. 35 000 dossiers ont été déposés, et 25 000 dossiers ont été payés. Le ministre a considéré que ce dispositif fonctionnait bien et qu'il convenait de l'encourager. Il a été étendu à toutes les entreprises de moins de 11 salariés et à tous les secteurs d'activité confondus jusqu'au 30 juin.

Dans cette stratégie numérique, en particulier à destination des TPE et PME qui souffrent beaucoup du retard de numérisation en France, trois axes complémentaires ont été pensés pour accompagner les entreprises dans leur numérisation.

D'une part, dans le cadre d'une approche territoriale, 20 millions d'euros sont destinés à encourager la mise en place de solutions numériques collectives pour aider les communes et départements souhaitant lancer une plateforme de commerce local ou embaucher un manager de centre-ville. C'est toute la question du développement du commerce électronique et du click and collect au niveau local.

D'autre part, dans le cadre d'une approche individuelle de sensibilisation des entreprises à l'intérêt de la transformation numérique, nous avons mis en place une campagne de communication, un module de formation en ligne « Ma TPE a rendez-vous avec le numérique » en lien avec France Université Numérique, des diagnostics individualisés proposés gratuitement aux petites entreprises, et des formations afin de permettre à l'entreprise d'expérimenter concrètement des solutions numériques. Nous avons aussi introduit des garanties pour faciliter l'obtention de prêts bancaires. 60 millions supplémentaires ont été dégagés pour financer une rallonge sur le chèque numérique. Évidemment, ces aides sont cumulables avec les aides régionales et locales proposées aux entreprises.

Enfin, dans nos plans de soutien sectoriels, nous identifions les axes d'accélération de la numérisation de certains secteurs spécifiques, comme l'événementiel, le bâtiment ou les auto-écoles.

Ensuite, Monsieur Montaugé, vous m'avez posé une question sur les taux. Nous bénéficions de taux particulièrement bas, négatifs ou proches de 0 jusqu'à 10 ans - cela a un tout petit peu remonté : le taux à 10 ans hier soir s'élevait à 0,12 %. Cela nous a permis d'augmenter fortement notre intervention budgétaire, sans pour autant subir une augmentation aussi forte de notre charge d'intérêt. Bien sûr, plus la dette est élevée, plus on est vulnérable à une augmentation des taux d'intérêt.

Notre analyse est la suivante. Avec l'annonce du plan de relance américain, les taux souverains ont légèrement augmenté. Nous sommes passés, sur le taux à 10 ans, d'à peu près - 0,30 à un peu plus de 0,10, ce qui représente une augmentation de 40 points de base, mais nous demeurons dans des zones exceptionnellement basses. Nous ne pensons pas assister en Europe à une accélération de l'inflation autrement que par des effets conjoncturels et des effets de base, liés notamment à l'augmentation de la TVA en Allemagne - elle avait été temporairement baissée et a été réaugmentée à partir du 1er janvier. Nous ne pensons pas que cela se traduira par une boucle prix - salaire qui alimenterait une inflation auto-entretenue.

Ensuite, la Banque centrale européenne (BCE) a clairement dit qu'elle maintiendrait une politique monétaire accommodante tant que la reprise ne serait pas fortement installée. Il est important d'être vigilant sur l'évolution des taux. Mais aujourd'hui, les conditions monétaires de la Fed et de la BCE sont favorables, et devraient le rester suffisamment de temps pour nous permettre de continuer à soutenir l'économie et à financer nos plans de relance. Il est clair - et c'est la stratégie que nous développons dans le programme de stabilité qui a été transmis à l'UE - qu'il faudra réduire les déficits quand la reprise sera fermement installée, pour réduire cette vulnérabilité à l'augmentation des taux d'intérêt.

Vous m'avez aussi interrogé sur la capacité des marchés à allouer l'épargne. Ils sont souvent propices à des bulles spéculatives. Je ne dirais pas que les marchés financiers sont surévalués dans leur ensemble, mais on observe en effet quelques phénomènes de bulles spéculatives, comme sur le bitcoin. C'est toutefois une bulle qu'on pourrait qualifier d'« organisée », car l'alimentation en bitcoins est restreinte. Cela dit, la question que vous posez est justifiée : comment faire en sorte que l'épargne s'oriente vers le financement des priorités, comme la transition énergétique ? Je pense que les investisseurs prennent conscience de la nécessité de se préoccuper à la fois de l'impact des entreprises sur l'environnement et de l'impact du changement climatique sur les entreprises. C'est ce qu'on appelle la double matérialité, dans le langage de la finance durable.

Nous poussons dans le sens d'exigences fortes du point de vue de la transparence pour les entreprises, en matière environnementale, sociale et de gouvernance (ESG), afin de diriger les investissements vers des entreprises soucieuses de la transition énergétique. Nous avons obtenu des engagements volontaires des banques et des assurances en matière d'investissements dans les activités contribuant au changement climatique, en particulier sur le charbon. Comme le ministre l'a annoncé, nous avons aussi voulu réformer nos dispositifs de soutien à l'export pour ne plus financer des activités particulièrement défavorables pour le changement climatique, comme le pétrole non conventionnel, le charbon et le gaz, et ce à des échéances prévues. Nous avons un plan de modification de nos garanties à l'export pour les rendre plus compatibles avec la lutte contre le changement climatique.

Je mentionne un dernier point : la taxonomie européenne, qui sera la grille de lecture pour les investisseurs de l'impact de leurs investissements en matière de changement climatique. Nous avons un débat important autour de cette taxonomie avec d'autres États membres sur le nucléaire, dont nous estimons qu'il est un élément important pour lutter contre le changement climatique.

Madame Anne-Catherine Loisier, vous aviez trois questions. La première portait sur la taxation numérique : faut-il remettre le sujet sur la table ? On ne l'a jamais abandonné. Dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), nous avons poussé - et le ministre a été particulièrement actif depuis quatre ans sur ce point - pour mener une négociation entre États membres dans le Cadre inclusif sur le BEPS (plus large que l'OCDE) pour réformer la taxation des entreprises du numérique. Comme vous vous en souvenez, nous avons eu des débats très animés avec les Américains. Nous n'avions pas réussi à faire avancer ce dossier sous l'administration Trump. Le changement de position de la secrétaire d'État américaine au Trésor, Madame Janet Yellen, est très important. Elle a abandonné l'idée de safe harbour de son prédécesseur, forme de clause d'exonération pour les entreprises qui ne souhaiteraient pas être taxées sur leurs activités numériques. Il est évidemment assez rare qu'une taxation volontaire fonctionne. Cette évolution a donc permis de débloquer la négociation à l'OCDE sur la question du numérique. Dans le cadre du G20, nous nous sommes fixés l'échéance de la mi-2021. Au tournant du mois de juin et du mois de juillet, une session de négociations se déroulera à l'OCDE. Nous espérons qu'un accord sera trouvé pour réformer les modalités de taxation des géants du numérique, qui ont très largement bénéficié de la crise. La taxe numérique française instituée par la loi de 2019 a toujours été considérée comme une solution d'attente : nous avons mis en place cette taxe en attendant qu'un accord international soit atteint. Aujourd'hui, nous concentrons nos efforts sur la négociation internationale avec l'objectif d'arriver à un accord avant le G20 des ministres des finances de cet été.

J'en viens à l'épargne, la mobilisation de l'épargne privée et les PGE. Effectivement, de nombreux PGE - entre 50 et 70 % - ont été utilisés comme un outil de précaution. Quand on regarde les chiffres, on constate que l'endettement brut des entreprises a augmenté de 150 milliards d'euros. En parallèle, leur trésorerie a augmenté d'un montant comparable. Globalement, beaucoup de surplus d'endettement a été utilisé comme un outil de précaution. Il faut toutefois examiner plus précisément les évolutions, qui varient fortement selon les secteurs. Certains ont été beaucoup plus affectés par la crise que d'autre. Nous essayons de recueillir des éléments sur la répartition des trésoreries en fonction de la taille des entreprises et de leur secteur, informations difficiles à reconstituer.

La mobilisation de l'épargne est liée au fait que la consommation a été contrainte pendant toutes les périodes de confinement. L'épargne supplémentaire est d'environ 110 milliards d'euros, à relativiser par rapport au volume de l'épargne financière des ménages. Le patrimoine financier net des ménages est en effet de 4 000 milliards d'euros, donc l'augmentation de l'épargne représente 2,75 % du patrimoine financier des ménages. La mobilisation de l'épargne est au coeur de nos réflexions, mais le sujet est complexe.

D'abord, le premier impact sera la réouverture des commerces et la possibilité de consommer : cela réduira le taux d'épargne des ménages. Celui-ci s'élevait à 20 % pendant la crise. Nous pensons que nous retournerons à des taux plus en ligne avec les tendances naturelles.

Ensuite, notre préoccupation est d'orienter cette épargne des ménages vers le financement des entreprises françaises, et en particulier le financement en fonds propres des PME et des ETI. Nous avons lancé plusieurs initiatives : d'abord, une labellisation de fonds, avec un label Relance pour des fonds proposés par des intermédiaires financiers, puis un fonds de Bpifrance, dit « Bpifrance Entreprises 1 », de 100 millions d'euros, qui permet d'apporter de la visibilité aux épargnants sur l'utilisation de leur épargne. Cela incite les fonds à investir dans nos entreprises. Nous avons également introduit des évolutions législatives pour favoriser les produits d'épargne de long terme, en particulier dans le cadre de la loi PACTE, avec notamment la mise en place de la modernisation du plan d'épargne-retraite qui a permis de relancer cette modalité d'épargne de long terme qui alimente le financement des entreprises. On a également modernisé les outils d'assurance-vie, notamment le produit euro-croissance, en assouplissant les règles d'investissement dans le capital-investissement et en facilitant les transferts de contrats. Nous avons enfin renforcé l'attractivité du PEA (plan d'épargne en actions) et du PEA-PME en assouplissant ses règles de fonctionnement.

Sur le rebond, vous avez mentionné les risques liés, dans le commerce international, à la pénurie des conteneurs et aux prix des matières premières. Le prix des matières premières et du pétrole a rebondi. Selon nous, ce rebond conjoncturel est lié à la reprise mais le prix des matières premières et du pétrole devrait se stabiliser sur le reste de l'année. Cela ne devrait pas handicaper la reprise. Quelques matières premières, en particulier liées à la transition énergétique comme le nickel ou le cuivre, peuvent toutefois subir des hausses assez importantes. Le sujet des semi-conducteurs handicape la production d'automobiles. Avec, entre autres, le télétravail, la consommation de produits électroniques a très fortement augmenté pendant la crise, ce qui a asséché l'offre de semi-conducteurs. Avec la réouverture des commerces, la possibilité de retourner à son travail et une normalisation des comportements de consommation sur les produits de service et les loisirs, on espère que cette crise ne sera que temporaire.

Madame Estrosi Sassone, vous avez mentionné la question du logement. Vous avez souligné la concentration de l'impact du plan de relance sur la rénovation. Ce choix a été assumé par le Gouvernement. Je considère que la réforme de la RLS n'avait pas un objectif uniquement budgétaire : elle visait aussi à éviter que ne s'accumulent des trésoreries dormantes dans certains organismes HLM. Beaucoup d'argent est consacré au secteur du logement : on l'évalue à environ 2 % du PIB alors que la plupart des États européens sont autour de 1 %. La question est de savoir si on a un déficit de financement ou un déficit d'offre, et quels obstacles doivent être levés en matière de construction de logements. S'agit-il d'obstacles d'urbanisme, liés à l'offre, ou d'obstacles liés au financement de la demande ? Notre sentiment est que le financement de la demande est bien assuré, avec la baisse massive des taux d'intérêt pour les emprunteurs immobiliers, mais que les obstacles se situent plutôt du côté de l'offre. Ainsi, renforcer des dispositifs de soutien à l'investissement locatif, outre leur impact environnemental en matière de mitage, risque de se transformer en une hausse de prix plutôt qu'en une augmentation de l'offre. Nous pourrions avoir ce débat par ailleurs, avec les personnes qui suivent les questions de logement chez moi, et évidemment avec le ministère du logement qui est compétent sur ces sujets. Je sens bien que vous ne serez pas forcément satisfaits par la réponse que j'ai voulu, rapidement, apporter.

Mme Sophie Primas, présidente. - Non pas par la réponse, Monsieur le directeur, mais par la base de la réflexion.

M. Emmanuel Moulin. - Madame Artigalas, sur la politique de la ville, je vous avoue que je touche aux limites de ma compétence. Il existe un ministère de la ville. Vous avez souligné le souci du Premier ministre de s'assurer que les territoires défavorisés puissent bénéficier du plan de relance. Des dispositions ont été prises. Je ne pourrais pas vous répondre, de tête, sur ces éléments. Je vous propose de me renseigner auprès de mes collègues plus compétents que la DG Trésor pour vous donner des éléments de réponse.

Ensuite, Madame Renaud-Garabédian, vous avez posé une question sur le réseau de la DG Trésor - qui compte 1 200 à 1 300 personnes. Comme l'avait dit Mme la présidente dans son introduction, la moitié de ses effectifs, c'est-à-dire à peu près 600 personnes, sont à l'étranger, et travaillent à la fois dans l'analyse économique des pays étrangers et dans le soutien aux entreprises. Ce réseau a été très important, et s'est fortement mobilisé dans des conditions difficiles pour toutes les personnes vivant à l'étranger pendant ces périodes de confinement et de restriction de déplacement. La première chose qu'il a faite a été de soutenir les chancelleries diplomatiques pour venir en aide aux Français bloqués à l'étranger. Ensuite, nous continuons d'accompagner les entreprises dans leur développement à l'international. Avec les restrictions cela a été plus compliqué. Nous avons organisé beaucoup de webinaires, de nouvelles formes de soutien pour aider les entreprises implantées sur place, ou bien qui voulaient y développer leurs activités. Enfin, au plus fort de la crise, nous avons accompagné l'État dans la recherche de fournitures, notamment médicales. Nous avons été beaucoup aidés par des entreprises privées, qui ont mis à la disposition de l'État leur réseau de fournisseurs à l'étranger. Notre réseau a aussi participé à ce soutien à la recherche des masques et autres équipements.

Vous m'avez posé une question sur les restructurations de dette et le club de Paris. Nous avons deux initiatives. Premièrement, nous avons, dès février-mars 2020, pris l'initiative d'une suspension du service de la dette pour les pays les plus pauvres. L'ensemble des pays du club de Paris et le G20 ont décidé de suspendre les paiements, avant de les rééchelonner après la crise. Cette initiative a été étendue deux fois. Le G20 a décidé de l'étendre jusqu'à la fin de 2021.

Deuxièmement, pour les pays qui connaissent des difficultés structurelles de soutenabilité de la dette, nous avions mis en place, à partir de novembre 2020, le « cadre commun ». Il s'agit d'une réunion des créanciers du club de Paris et des créanciers officiels hors de ce club (Chine, Arabie Saoudite, Inde...) visant à traiter les problèmes de dette des pays les plus pauvres qui doivent faire face à des dettes non soutenables ou à des problèmes de liquidité.

Pourquoi avoir fait cela ? Avec les processus d'annulation de dette qui ont eu lieu au cours des années 2000, le club de Paris a vu sa part dans les créances réduite au profit de créanciers privés mais aussi d'autres créanciers officiels comme la Chine. Afin de trouver des solutions pour les pays en difficulté, il faut mettre autour de la table des créanciers qui vont au-delà du club de Paris. Trois pays ont déposé une demande pour traiter leur dette : le Tchad, l'Éthiopie et la Zambie. Comme je suis à la fois directeur du Trésor et président du club de Paris, j'ai présidé deux comités de créanciers pour trouver une solution pour le Tchad. Malheureusement, les événements qui ont eu lieu à N'Djamena, la mort du président Déby et la transition, ont retardé les discussions entre le Tchad et le FMI pour aboutir à un programme mais nous espérons concrétiser un traitement de dette rapidement.

Je souligne aussi que nous avons de bons espoirs de trouver une solution pour la question de la dette du Soudan, qui a des arriérés depuis de nombreuses années et a mené des réformes économiques importantes. Nous travaillons d'arrache-pied pour lui faire bénéficier de l'initiative d'annulation de la dette, dite « pays pauvres très endettés » (PPTE).

Monsieur Duplomb, vous avez, avec une pointe d'ironie, relevé mon propos sur le fait que les aides que nous avons déployées ont aussi permis de maintenir certaines recettes, en évoquant la technique du sapeur Camember. Mais vous nous auriez sans doute reproché de ne pas mettre en place ces aides et d'accepter l'écroulement de l'économie que nous aurions subi à la suite de la pandémie. Tout le monde reconnaît que la stratégie déployée était la bonne. Elle est coûteuse, c'est certain. J'ai simplement voulu atténuer cela en disant que le maintien des entreprises, du revenu des ménages et de l'activité partielle permettait aussi celui des recettes fiscales. On n'a d'ailleurs pas observé d'écroulement de recettes fiscales en proportion de la baisse de l'activité économique. C'est aussi le cas pour les collectivités locales, dont les recettes ont plutôt bien résisté en 2020. Je pense donc qu'on ne peut pas nous accuser d'avoir une stratégie de sapeur Camember, mais de soutien de l'économie française, qui a été bénéfique et nous place en situation de pouvoir rebondir, une fois que nous aurons relâché les contraintes sanitaires.

Je ne pense pas qu'on puisse dire qu'il y ait un développement majeur des fraudes aux aides. J'ai voulu mentionner certains des contrôles que nous effectuons. Je ne pense pas qu'on puisse relier les créations d'entreprises à une volonté de fraude. L'une des décisions prises par le ministre et le Président de la République a été de faire des dispositifs rapides et simples. Je rappelle que le dispositif dont la DG Trésor était particulièrement en charge, les PGE, a été voté dans la première loi de finances rectificative vers le 20 mars, et que les premiers PGE ont été déployés dès le début du mois d'avril.

M. Michel Bonnus. - Monsieur le directeur, j'entends et je suis d'accord avec vous sur le fond, mais un prêt est un prêt, et des aides sont des aides ! On doit rembourser un prêt. Aujourd'hui, j'ai deux entreprises, je dois rembourser deux prêts.

M. Emmanuel Moulin. - Tout à fait, je suis d'accord avec vous. Je voulais revenir sur votre point, mais je répondais à Monsieur Laurent Duplomb.

Avant de prendre votre question sur les PGE, j'en avais une de Monsieur Christian Redon-Sarrazy. Vous m'avez mentionné la situation d'une start-up, dont je comprends qu'elle a bénéficié d'un premier PGE que les banques ont refusé d'augmenter. Peut-être est-ce lié à l'équilibre financier du bilan de cette entreprise, et en particulier son haut de bilan ? Je pense que vous avez raison de mentionner les contraintes de haut de bilan des entreprises : notre préoccupation est de le renforcer. Si vous le souhaitez, vous pouvez peut-être me faire passer les coordonnées de cette entreprise. Je peux voir avec Bpifrance si on peut faire quelque chose pour elle. Je serai heureux de vérifier sa situation.

Monsieur Bonnus, sur le PGE, il ne s'agit pas de polémiquer sur le caractère d'aide ou pas. Pour nous, le PGE est clairement un prêt : vous avez tout à fait raison, il doit être remboursé. Nous avons assoupli le régime, en permettant aux entreprises de ne le rembourser qu'à partir de deux ans. Au début, il y avait un an de franchise. Elle est passée à deux ans pour leur permettre d'attendre le rebond, la réouverture et la levée des contraintes sanitaires. Vous avez raison de dire que ce n'est pas une aide. Il y a un élément d'aide, car cela est considéré par la Commission européenne comme une aide d'État. Nous avons été obligés de le notifier et d'être autorisés par la Commission européenne au titre des aides d'État. Il faut voir la situation globale. Certes, le PGE est un élément de soutien de la trésorerie, qui doit être remboursé, mais il est cumulable avec les autres aides - fonds de solidarité, activité partielle, exonérations de charges et aides au paiement des charges sociales. C'est la combinaison de l'ensemble de ces dispositifs qui a permis de soutenir les entreprises. Dans la reprise, nous voulons nous assurer que toutes les entreprises viables puissent poursuivre leur activité. Certaines étaient en difficulté avant la crise, qui n'a pas arrangé les choses. Il faut trouver des solutions de restructuration, de transmission, voire de liquidation rapide, qui permet d'évoluer vers une autre activité. Pour toutes les entreprises viables, nous souhaitons que les solutions adaptées soient mises en place pour bénéficier du rebond.

Un mot sur les terrasses. À partir du 19 mai, en effet, seules les terrasses pourront ouvrir : ce n'est pas une véritable réouverture. Mais le ministre a annoncé que les aides resteront en place pour l'ensemble du mois de mai. Ce n'est qu'à partir de juin qu'elles seront progressivement réduites. Tant que seront maintenues des restrictions, notamment pour les restaurants, entraînant l'impossibilité d'accueillir des clients à l'intérieur, les aides resteront en place en mai, même si ceux qui ont des terrasses pourront rouvrir le 19.

Monsieur Fabien Gay, vous m'avez posé plusieurs questions qui sont plutôt de nature politique et qui concernent les ministres. Je ne pense pas que la volonté du Gouvernement soit de rétablir l'ISF, mais cette question s'adresse plutôt aux ministres. Je mentionne que, quand on fait une comparaison avec les États-Unis, le taux marginal de l'impôt sur le revenu en France est de 45 % à partir de 158 000 euros de revenu fiscal de référence annuel, alors qu'il sera de 39,6 % pour des revenus supérieurs à 400 000 dollars annuels aux États-Unis. Je crois que les Américains ont encore un peu de marge pour rattraper le niveau d'imposition français. C'est aussi le cas pour l'impôt sur les sociétés.

Monsieur Gremillet, vous m'avez posé une question sur le volet énergétique du plan.

Mme Sophie Primas, présidente. - Monsieur le directeur général, excusez-moi de vous interrompre. Monsieur Gay avait posé une autre question sur les contrôles relatifs à la distribution de dividendes et aux contreparties aux PGE.

M. Emmanuel Moulin. - Sur les contreparties aux PGE, les PGE de grandes entreprises sont accompagnés d'engagements liés au fait qu'il n'y ait pas de filiale dans les paradis fiscaux ainsi que d'engagements de modération des dividendes. Mais il n'y a pas d'interdictions des dividendes. Les seules qui ont eu lieu sont celles qui ont été imposées aux banques. La plupart d'entre elles n'ont pas eu accès aux PGE et ont assez peu utilisé l'activité partielle.

Pour ce qui est des grandes entreprises de plus de 5 000 salariés et avec un chiffre d'affaires consolidé supérieur à 1,5 milliard d'euros, qui bénéficient de la garantie d'État après arrêté individuel du ministre, elles souscrivent un engagement de responsabilité en vertu duquel elles s'engagent à ne pas verser de dividendes et à ne pas procéder à des rachats d'actions pendant l'année d'octroi du soutien. Elles s'engagent aussi à ne pas avoir d'implantation dans un État ou territoire non coopératif en matière fiscale pendant la durée de la mesure de soutien. Cet engagement, applicable aux entreprises qui ont bénéficié d'une mesure de soutien octroyée en 2020, a été renouvelé pour 2021. Tous les PGE accordés aux grandes entreprises sont publiés par arrêté au Journal officiel. La liste des PGE que nous avons accordés concerne essentiellement les secteurs du commerce (Fnac, Darty, Castorama), de la construction, certaines entreprises comme Nexans, Renault ou Air France, pour laquelle vous avez demandé des contreparties en matière environnementale. Ces arrêtés ont été publiés et sont suivis par la DG Trésor, les dossiers étant instruits en lien avec la Bpifrance. Je crois que M. Dufourcq en sait plus que ce qu'il ne vous en a dit. Mais je suis très heureux de répondre à toutes vos questions là-dessus.

M. Fabien Gay. - Excusez-moi une demi-seconde. J'ai bien écouté : il n'y a donc pas de garantie d'emploi, alors qu'on nous a dit tout le contraire politiquement depuis un an. Et deuxièmement, je suis heureux de ce que vous nous dites sur les filiales dans les paradis fiscaux. En quelques clics sur internet - et je ne suis pas directeur du Trésor - je pense cependant qu'on peut trouver beaucoup d'entreprises qui ont touché un PGE et qui ont des filiales dans les paradis fiscaux. On va refaire une liste et je vous la ferai parvenir par courrier. Je vous remercie en tout cas de votre éclairage.

M. Emmanuel Moulin. - Je continue sur l'énergie. Monsieur Gremillet, vous aviez des questions sur la rénovation énergétique. MaPrimeRénov' est un dispositif qui fonctionne très bien. On va dépasser l'enveloppe. Il y aura un abondement de l'enveloppe, qui était de 1,7 milliard d'euros, me semble-t-il, dans le plan de relance. On a également sélectionné les projets de rénovation des bâtiments publics. Nous pourrons peut-être vous faire passer des éléments plus détaillés. Vous m'avez aussi posé une question sur le projet Hercule. Il est suivi par l'Agence des participations de l'État, service à compétence nationale qui ne fait pas partie du Trésor. Nous ne participons pas à ces négociations qui concernent l'État actionnaire.

Madame Blatrix Contat, vous m'avez posé une question sur l'ESS. Nous avons effectivement un pôle qui apporte son soutien à la secrétaire d'État à l'ESS, Madame Olivia Grégoire. Tout ce que nous faisons en matière de transparence extra-financière et d'ESG participe du fléchage de l'épargne vers des activités soucieuses de l'environnement, du social et de la gouvernance. Pour les entreprises de l'ESS, en 2008, un des grands éléments qui avait permis de stimuler leur financement était d'offrir, pour chaque plan d'épargne entreprise, la possibilité de souscrire à des investissements socialement responsables, ce qui permet de flécher de l'épargne vers l'ESS. Le reporting extra-financier, la finance verte et le fléchage de l'épargne sont les axes sur lesquels nous travaillons. Je vous encourage aussi à rentrer directement en contact avec les personnes qui, auprès de moi, travaillent sur ce sujet, pour que nous vous détaillions plus précisément nos travaux.

La question de l'impact des transformations de résidences secondaires en résidences principales sur la taxe d'habitation s'adresserait plutôt à mon collègue directeur général des finances publiques, ou à mon collègue de la direction de la législation fiscale. Je vous propose de leur transférer votre question et de voir directement avec eux.

En ce qui concerne les prêts participatifs Relance, c'est un élément important du plan de relance. Une enveloppe de 3 milliards d'euros de garanties approuvées dans le plan de relance vise à financer les prêts participatifs, qui se situent entre du capital et de la dette. Ce sont des prêts relativement subordonnés. L'objectif est de renforcer le bilan des entreprises. Ces prêts seront distribués par les banques, qui connaissent mieux leurs clients, et seront ensuite refinancés par les investisseurs, qui pourront trouver de l'emploi pour des fonds en faveur de l'économie réelle et des entreprises. Le dispositif a été annoncé par le ministre et est en cours de déploiement. Les assureurs ont annoncé être prêts à investir 11 milliards dans les fonds des assurés dans ces prêts participatifs. Cela n'aura pas d'impact sur les cotisations des assurés. Il s'agit de l'utilisation de l'assurance-vie et de l'épargne mise par les Français dans les assurances, pour chercher du rendement dans une période de taux négatifs qui rend difficile de servir des rendements positifs sur les contrats d'assurance-vie. Il n'y a pas d'impact sur les primes qui sont payées, notamment en assurance de dommages, etc.

Madame la présidente, vous aviez deux dernières questions concernant le rôle international de l'euro. C'est un sujet sur lequel la France souhaite fortement se mobiliser. Ce n'est pas le cas de tous les États membres de l'UE, qui ont des positions moins déterminés que la France sur la question. L'Allemagne a toujours refusé que sa monnaie soit internationale. Nous avons eu, au cours des derniers mois, des travaux au sein de l'Eurogroupe sur ce sujet. Plusieurs éléments permettent de favoriser le rôle international de l'euro. D'abord, le plan de relance européen permettra de développer une nouvelle classe d'actifs : les obligations émises par la Commission européenne pour financer ce plan de relance. Elle deviendra, pour la première fois, un grand émetteur sur les marchés internationaux, ce qui va renforcer le rôle international de l'euro, avec des émissions de l'ordre de 120 à 150 milliards d'euros par an. Deuxièmement, notre avance en matière de finance verte est un élément favorable, compte tenu de l'intérêt porté par les investisseurs à ce domaine. Nous sommes, en Europe, les principaux émetteurs d'obligations vertes ou à impact social. Troisièmement, je pense que le rôle international de l'euro sera renforcé par les efforts que nous déployons en faveur de la construction d'une union bancaire et d'une union des marchés de capitaux. Cela nécessite beaucoup de travail et de lever beaucoup d'obstacles pour permettre à la zone euro d'être un véritable marché pour les capitaux, afin qu'ils financent l'économie réelle.

Enfin, sur Veolia-Suez, le ministre, dès le début de cette opération, avait indiqué qu'il fallait éviter une bagarre entre deux entreprises françaises et que cette opération devait se faire de manière amicale. À ses yeux, elle devait permettre de respecter la concurrence, en particulier en France, pour que les collectivités locales puissent bénéficier d'une diversité d'acteurs en matière de fourniture d'eau et de déchets. Il a aussi souhaité que le nouveau Suez ait un actionnariat ancré en France et que des engagements soient pris en matière sociale et de garantie de l'emploi. J'ai joué un rôle modeste pour essayer de trouver une solution. Avec d'autres, j'avais présenté un plan de répartition d'actifs préservant un périmètre de Suez qui me semblait stable. L'accord trouvé, auquel je n'ai pas participé car mon rôle s'est terminé avant, est un peu différent. Il permet de garder l'intégrité du périmètre de Suez en France et d'avoir des activités internationales. Il respecte les exigences fixées par le ministre en matière d'actionnariat français, notamment grâce à l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations. Il comporte des engagements d'emploi étendus. Voilà les seuls commentaires que je peux faire sur ce dossier, qui relève maintenant des entreprises elles-mêmes. Cet accord a été trouvé par les entreprises, avec l'aide de certains, mais pas de l'État dans sa dernière partie.

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous allons finir ainsi, avec notre scepticisme. On ne voit pas un enthousiasme débordant de votre part sur cet accord.

M. Emmanuel Moulin. - Non, pas du tout ! Je pense qu'il était important qu'il y ait un accord. Si nous étions encore aujourd'hui dans ce climat d'OPA hostile, cela aurait été mauvais pour les deux entreprises et pour l'image de la place de Paris. Il est donc satisfaisant d'avoir obtenu un accord, des garanties d'emploi, et que les deux entreprises puissent continuer à se développer à l'avenir.

Mme Sophie Primas, présidente. - Merci beaucoup, Monsieur le directeur général, pour ces deux heures d'audition. Merci d'avoir répondu, pas à pas, à chacun de mes collègues. Nous aurons, je l'espère, l'occasion de nous revoir en vrai.

M. Emmanuel Moulin. - Merci Madame la présidente, merci Mesdames et Messieurs les sénateurs.

La réunion est close à 13 h 15.

Ce compte rendu a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat.

Proposition de loi visant à améliorer l'économie du livre et à renforcer l'équité entre ses acteurs - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

Mme Sophie Primas, présidente. - Notre collègue Laure Darcos a déposé en décembre dernier une proposition de loi visant à améliorer l'économie du livre et à renforcer l'équité entre ses acteurs.

L'article 1er de ce texte, sur lequel porterait la saisine pour avis de notre commission, traite notamment des tarifs postaux de livraison et encadre les ventes de livres sur les places de marché. Il s'agit là du cas d'Amazon, qui capte environ 11 % du marché du livre, ou encore de la Fnac. La compétitivité de ces entreprises sur ce canal de vente s'explique en partie par la performance de leurs plateformes de ventes en ligne et leurs capacités logistiques ou commerciales, mais également par une facturation quasi gratuite des frais de port à leurs clients, du fait d'accords négociés avec le groupe La Poste pour leur octroyer un tarif postal avantageux.

Je vous propose la candidature de Martine Berthet en tant que rapporteure pour avis de cette proposition de loi, dont le passage en commission des affaires économiques interviendra le mercredi 26 mai prochain.

La commission désigne Mme Martine Berthet rapporteure pour avis sur la proposition de loi n° 252 (2020-2021) visant à améliorer l'économie du livre et à renforcer l'équité entre ses acteurs, présentée par Mme Laure Darcos.

La réunion est close à 13 h 15.