Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 1er juin 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons le rapport de Mme Christine Lavarde sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Nous nous sommes saisis de quelques articles seulement, sur les 218 que comptait ce texte à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale. Il s'agit des articles 25, 25 bis, 30, 32, 35, 60 bis, 62 et 63.

Ces articles financiers concernent d'une part, sur le volet « se déplacer » le transport routier de marchandises et le transport aérien et d'autre part, sur le volet « se nourrir », une disposition sur le « chèque alimentation durable » et la perspective d'une taxation des engrais minéraux dans l'agriculture.

Les transports représentent 30 % des émissions carbone en 2019, dont 94 % est le fait du transport routier ; 24 % est le fait des poids lourds, 20 % des véhicules utilitaires légers, et 55 % relèvent des voitures particulières. En 2019, la France se situait au sixième rang européen pour l'émission moyenne des voitures neuves. En 2020, le parc de voitures particulières neuves ne compte néanmoins que 6 % de voitures électriques et 4 % de véhicules hybrides rechargeables contre 48 % de véhicules à essence et 31 % de motorisations diesel. Cependant, début 2021, la France se situe en cinquième position des pays européens avec la plus forte pénétration de véhicules électriques dans les ventes de voitures neuves. Quant à l'aviation civile, elle représente 4 % des émissions de CO2, ce qui est dans la moyenne mondiale.

Le cadre réglementaire est fixé par plusieurs normes européennes. Le règlement du 17 avril 2019 fixe des normes d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers (VUL), avec un objectif d'une baisse de 15 % des émissions des véhicules neufs d'ici 2025, de 37,5 % pour les voitures particulières d'ici 2030 et de 31 % pour les VUL. En décembre 2020, le Conseil européen a décidé de réduire les émissions de l'Union européenne de 55 % d'ici 2030 par rapport à 1990, contre 40 % auparavant, obligeant à revoir les objectifs de la réglementation européenne ; on pourrait passer à une réduction de 50 % pour les voitures particulières en 2030.

La directive « eurovignette » du 17 juin 1999 permet de couvrir les coûts d'usage du réseau par les poids lourds et d'internaliser le coût des externalités négatives. C'est le fondement juridique de la taxe LKW-Maut en Allemagne, de la vignette commune au Danemark, à la Suède, aux Pays-Bas et au Luxembourg, ou encore de la taxe d'aménagement du territoire en France sur le réseau autoroutier concédé.

Le secteur aérien participe au système communautaire d'échange de quotas d'émission (EU ETS) depuis 2012, mais il ne s'applique pas aux vols internationaux au départ ou à l'arrivée d'un aéroport situé dans des pays qui n'appartiennent pas à l'espace économique européen. Ce système repose sur des objectifs d'émissions établis au niveau européen puis distribués aux États membres responsables de leur attribution aux opérateurs de transport aérien. Une partie significative - 44 % en 2019 - des quotas d'émissions attribués au secteur aérien dans ce cadre sont gratuits : le secteur aérien européen s'acquitte globalement d'un prix du carbone qui ne représente qu'un peu plus de la moitié du prix fixé sur le marché d'échange des quotas d'émission.

En 2016, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a adopté le système Corsia (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) qui devait être mis en oeuvre à compter de 2021 sur les vols internationaux, avec une compensation par les compagnies aériennes des émissions de leurs vols internationaux qui excèdent le niveau constaté en 2019 - sachant qu'à 5 euros la tonne de carbone sur le marché de la compensation, le signal prix est modeste. Compte tenu de la réduction du trafic et des émissions liée à la crise sanitaire, l'application effective du système ne sera pas immédiate.

La France dispose d'une fiscalité lourde qui couvre toutes les externalités négatives. Le Conseil général du développement durable (CGDD) considère que la taxe de l'aviation civile (TAC) et la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) sont des taxes environnementales au sens de la nomenclature d'Eurostat, alors que la TSBA a été détournée de son objet initial, qui était de soutenir l'organisation de solidarité internationale Unitaid. S'y ajoute l'éco-contribution introduite par la loi de finances 2020.

Dans ce cadre, que propose ce projet de loi ? Essentiellement du programmatique, du déclaratif mais pas de normatif.

Il propose de compléter l'engagement, pris par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), d'une décarbonation complète du secteur des transports terrestres en 2050 par deux nouveaux objectifs intermédiaires : descendre à 5 % la part des voitures légères fortement émettrices dans les ventes de véhicules neufs en 2030 - l'objectif ne porte pas une interdiction de vente contraignante à cette date, ce qui est conforme au droit européen ; une fin de la vente des poids lourds thermiques en 2040.

Le texte fixe également cet objectif : « pour le gazole routier utilisé pour la propulsion des véhicules lourds de transports de marchandises, il sera procédé à une évolution de la fiscalité des carburants dans l'objectif d'atteindre un niveau équivalent au tarif normal d'accise sur le gazole », ce qui désigne la fin progressive du remboursement partiel du tarif de TICPE qui le porte à un montant réduit de 45,19 euros par hectolitre, au lieu de 59,4 euros pour le tarif de droit commun, pour un coût estimé à 1,3 milliard d'euros cette année ; dans la loi de finances pour 2020, il a déjà été décidé de relever ce tarif de 2 euros par hectolitre.

Le texte donne la possibilité aux régions d'expérimenter une contribution régionale sur le transport routier de marchandises, sur le modèle de celle instaurée pour la Collectivité européenne d'Alsace.

Pour l'aérien, l'État se donne pour objectif que le transport aérien « s'acquitte d'un prix du carbone suffisant à partir de 2025 », « au moins équivalent au prix moyen constaté sur le marché du carbone pertinent ».

Ces objectifs sont donc tout à fait déclaratifs, ils ne décident rien à proprement parler - ce qui est une bonne chose cependant, car ces objectifs ne sont pas du tout évalués.

Dans le secteur aérien, la déclaration s'accompagne de la demande de deux rapports : le premier sur le dispositif lui-même, le second sur l'accompagnement du secteur aérien par l'État dans sa stratégie de décarbonation. Or, l'aviation civile représente 4,3 % du PIB français et environ 320 000 emplois directs.

Même défaut d'étude d'impact sur la contribution régionale, l'évaluation est renvoyée à l'ordonnance. Cependant, le transfert du réseau n'étant pas encore effectif, la région lèverait un impôt sur un réseau routier qui ne lui appartient pas ; le système de contrôle n'est pas défini, pas plus que le partage de recettes pour le cas où un département entre dans le dispositif régional, ni encore la répartition du surcoût entre transporteurs et donneurs d'ordre - je suis personnellement favorable à ce que la contribution figure en pied de facture, pour que les transporteurs, petits et fragiles, ne soient pas victimes des négociations de prix avec les gros donneurs d'ordre et autres géants du secteur de la logistique. Surtout, aucune étude d'impact n'est faite sur les risques de report des véhicules de plus de 3,5 tonnes vers des véhicules utilitaires légers, ou d'une voirie taxée vers une voirie limitrophe qui ne l'est pas.

Même indifférence à l'impact, quand le texte fixe l'objectif pour 2030 d'interdire à la vente les véhicules particuliers émettant plus de 95 grammes de CO2 par kilomètre - le texte se contente de mentionner qu'il n'est « pas exclu qu'une telle mesure ait un impact sur le volume des ventes d'automobile, et donc sur l'emploi dans le secteur automobile français ». Or, il y a 400 000 emplois dans la filière automobile en France.

L'étude d'impact du texte estime que la fin du remboursement de TICPE ferait augmenter de 15 % le prix du carburant et, par voie de conséquence, de 3,5 % le prix du transport ; les conséquences sur le secteur sont floues, faute de pouvoir évaluer les capacités des transporteurs à se défaire de la dépendance au gazole. Or, le transport routier de marchandises a des difficultés structurelles qui sont ici ignorées, en particulier le fait qu'il est composé pour beaucoup de PME et que les marges y sont très faibles, dans un contexte de concurrence intra-européenne très forte - et l'on parle ici encore de 400 000 emplois...

Les transporteurs trouvent-ils au moins l'offre de véhicules propres qui leur permette de répondre aux objectifs que le Gouvernement entend leur fixer ? Nous avons auditionné les très nombreux acteurs de la production décarbonée, et le moins qu'on puisse dire, outre qu'ils sont très nombreux, c'est qu'ils en sont à l'étude bien plus qu'à la production. Sur le marché, il n'y a quasiment aucun camion de plus de 3,5 tonnes à motorisation électrique ou hydrogène. Ensuite, il faut tenir compte des pertes de productivité associées aux motorisations électrique et hydrogène, avec les changements de plans de transports, l'augmentation de la flotte de véhicules nécessaire à offre constante ou encore les pertes de volume utile. Il y a aussi le problème du coût : entre 2022 et 2025, les véhicules lourds hybrides ou à batteries seraient encore deux à quatre fois plus onéreux que des véhicules diesel. À l'achat, d'après les groupements de transporteurs, le prix d'un véhicule électrique peut être 3,5 à 4,5 fois plus important que celui d'un véhicule diesel. Le différentiel serait même de 5 à 7 fois pour un véhicule hydrogène. L'hydrogène présente un coût total de possession 2 à 3 fois plus élevé que toutes les autres motorisations. Pour les plus gros tonnages, les motorisations électriques présentent également des coûts totaux de possession élevés. En revanche, le biogaz et les biocarburants présentent des coûts proches des motorisations diesel.

L'avitaillement reste un vrai problème. Au 1er mai dernier, notre territoire comptait 38 700 points de recharge ouverts au public, nous sommes loin d'atteindre les 100 000 points pour lequel le gouvernement s'est engagé pour l'an prochain - l'État a sa part de responsabilité, en n'ayant pas pris à temps les textes nécessaires. Les nouvelles contraintes sur les réseaux de transport et de distribution électrique n'ont, malheureusement, pas encore été modélisées. L'étude la plus récente réalisée par RTE date de 2019. Les hypothèses retenues pour cette étude reposent sur un déploiement marginal des bornes ultra-rapides, qui sont pourtant nécessaires à l'usage courant des véhicules électriques. L'actualisation de l'étude est prévue en septembre 2021. C'est dommage de légiférer avant que l'étude d'impact sur le réseau électrique ait été réalisée. Pour rattraper notre retard, il va être nécessaire de faciliter les installations de points de recharge dans les immeubles résidentiels collectifs et de déployer un réseau de recharge ultra rapide sur les grands axes routiers pour sécuriser et rassurer les automobilistes sur leurs capacités à faire de plus longs trajets. Mais cet équipement a un coût élevé et une rentabilité économique à très long terme, les responsables de Total Énergie nous l'ont confirmé.

Il faut également prendre en compte l'enjeu de la recharge et de l'avitaillement en zone rurale. Or, la première étape de la task force « camions propres » n'a pas fourni d'analyse approfondie de l'offre des solutions de recharge et d'avitaillement, c'est regrettable. Il est nécessaire également d'assurer la maintenance des bornes, c'est un coût non pris en compte dans la durée.

De quels outils d'accompagnement disposons-nous et qu'apporte ce texte ?

Dans l'aérien, le secteur a pris des engagements dans le cadre de la feuille de route « destination 2050 » qui propose une trajectoire pour atteindre la neutralité carbone du transport aérien européen en 2050. Il y a le suramortissement pour accélérer le verdissement du parc d'engins de pistes aéroportuaires, ou encore l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros dans le plan de relance pour encourager le développement d'avions « verts ». Cependant, les carburants verts sont encore trois à cinq fois plus chers que le kérosène. Aussi les incitations mises en place pour le biocarburant ne peuvent pas avoir d'effet immédiat, mais plutôt à long terme.

Pour les véhicules lourds et les utilitaires, il y a le bonus écologique, la prime à la conversion, le micro crédit, et une prime au « rétrofit », pour changer sa motorisation. Un bonus pour l'achat de camions « propres » a été inclus dans le plan de relance, plafonné à 50 000 euros : un seul dossier de demande a été déposé, c'est dire l'intérêt qu'il a suscité...

Le gouvernement prévoit un durcissement du malus automobile, à compter de 2022 un malus poids va être instauré ; une majoration dès 2021 du bonus à l'achat des véhicules lourds à faibles émissions équipés de détecteurs d'angles morts mais, dans le même temps, une diminution programmée du bonus en juillet 2021 puis janvier 2022, alors même que l'écart reste significatif à l'achat. Une étude du cabinet Bloomberg estime que la parité des prix entre moteurs thermiques et électriques interviendrait entre 2025 et 2027 pour les véhicules légers.

Ce texte propose d'étendre le périmètre de l'actuelle prime à la conversion. Elle pourrait financer de nouvelles formes de mobilités vertueuses d'un point de vue environnemental, par exemple l'achat de vélos à assistance électrique (VAE), de vélos cargos, d'abonnements aux transports en commun, de services d'autopartage ou encore de covoiturage. Aujourd'hui, le bonus vélo n'est ouvert qu'à la condition d'un engagement conjoint d'une collectivité territoriale.

Je vous proposerai en conséquence quatre amendements pour accompagner la transition écologique du secteur des transports - ils ne concernent pas le secteur aérien, qui sort très fragilisé de la crise sanitaire.

L'amendement COM-1929 crée un prêt à taux zéro (PTZ) pour les véhicules particuliers et utilitaires légers émettant moins de 50 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre ; l'amendement COM-1934 crée aussi un PTZ, pour les poids lourds équipés de motorisation alternative. L'amendement COM-1931 prolonge le suramortissement pour l'acquisition de véhicules lourds dotés de motorisations alternatives. L'amendement COM-1930 conditionne la suppression d'exonération partielle de TICPE, à la disponibilité effective et attestée d'une offre de véhicules lourds et d'un réseau d'infrastructures d'avitaillement suffisant.

En matière agricole, ensuite, nous nous sommes intéressés aux articles 62 et 63, portant sur les engrais minéraux.

La France est le premier consommateur d'azote minéral de l'Union européenne en valeur absolue ; rapporté à la surface agricole, elle occupe cependant la dixième position. La transformation de l'azote dans l'air émet un gaz à effet de serre, le protoxyde d'azote, avec des effets négatifs sur l'environnement, quand elle se combine avec des polluants atmosphériques. 94 % des émissions d'ammoniac sont d'origine agricole : la France est le deuxième pays le plus émetteur après la Turquie ; la fertilisation représente 46 % des émissions, dont 20 % pour l'épandage de matières organiques et 26 % pour la fertilisation minérale.

La directive NEC - pour National Emission Ceiling, c'est-à-dire les plafonds d'émission nationaux - de 2016 fixe des objectifs pluriannuels de réduction pour l'ammoniac : pour 2020, une réduction de 4 % à atteindre chaque année par rapport à 2005 et, une réduction de 13 % à atteindre chaque année à partir de 2030 par rapport à 2005 ; s'y ajoute, en France, le plan PREPA - pour Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques -qui reprend ces objectifs européens et fixe un objectif intermédiaire de réduction de 8 % en 2025.

En revanche, le droit européen ne fixe aucun objectif pour le protoxyde d'azote, qui entre dans l'objectif portant sur les gaz à effet de serre (GES) en général. En France, la stratégie nationale bas carbone décline les objectifs de diminution des GES par secteur. Pour l'agriculture, l'objectif est une baisse de 15 % pour les émissions de protoxyde en 2030 par rapport à 2015.

L'article 63 de ce texte propose de définir par décret une trajectoire annuelle de réduction des émissions pour atteindre les objectifs à horizon 2030. L'article 62 propose la mise en oeuvre d'une redevance si ces objectifs annuels ne sont pas atteints pendant deux années consécutives, sous réserve que le droit européen n'a pas adopté de mesures équivalentes.

Le rapport de la Convention citoyenne ne fournit aucune analyse de l'impact de la redevance sur l'efficacité environnementale ni sur la productivité de l'agriculture française. L'annonce de cette redevance s'accompagne donc de la demande d'un rapport décrivant les modalités de mise en oeuvre et les dispositifs d'accompagnement des agriculteurs.

C'est pourquoi je vous proposerai deux amendements.

L'amendement COM-1933 supprime un rapport prévu à l'article 63, dès lors que, faute de données, le ministère ne disposera pas des données pour remettre un rapport au Parlement chaque année ; cet amendement rétablit le caractère pluriannuel de la trajectoire de réduction des émissions, en l'assortissant d'objectifs annuels.

L'amendement COM-1932 définit un plan « Eco Azote », afin d'accompagner les agriculteurs dans la réduction des émissions provenant des engrais azotés. La redevance sur les engrais minéraux azotés ne saurait être établie utilement que dans le cadre européen, ce qui est indispensable à l'efficacité d'une telle redevance mais aussi à la préservation des conditions de concurrence au sein de l'Union européenne.

Toutes ces mesures, en réalité, nécessitent une coordination avec nos partenaires européens.

Dans le domaine agricole, certains pays avaient commencé à taxer les apports azotés - mais ils ont arrêté, par exemple lorsqu'ils ont rejoint l'Union européenne, pour préserver la compétitivité de leur agriculture. Une taxe à 0,02 centimes par kilogramme d'azote représenterait en moyenne une baisse de l'excédent brut d'exploitation de 0,2 % et du résultat courant avant impôts de 0,5 %. Les systèmes de cultures les plus impactés seraient les céréales et oléo-protéagineux qui verraient une baisse de l'excédent brut d'exploitation de 0,6 % et du résultat courant avant impôts de 1,3 %.

Sur l'interdiction de vente des véhicules polluants, la France avance seule, en réalité. Sur la fiscalité des carburants, une harmonisation européenne est nécessaire. Aujourd'hui le niveau de fiscalité français est supérieur à la moyenne européenne. Chez nos voisins, seule l'Allemagne a une fiscalité plus élevée. Le Gouvernement s'engage à mettre le sujet de l'harmonisation fiscale à l'ordre du jour de la présidence française de l'UE : encore un sujet, me direz-vous, pour six mois de présidence dont la moitié sera perturbée par le calendrier électoral. Vous remarquerez également que le gouvernement s'est engagé à ce que la trajectoire de suppression progressive du remboursement de TICPE au bénéfice du transport routier de marchandises ne débute qu'après 2022, c'est bien entendu sans rapport avec le calendrier électoral...

Autre hiatus avec le droit européen : on envisage une contribution régionale sur le transport routier de marchandises, alors que la directive « Eurovignette » de 1999 est en cours de révision.

Dans le domaine aérien, le texte dispose que l'objectif doit être atteint « en privilégiant la mise en place d'un dispositif européen ». La solution de la Convention citoyenne qui repose sur une multiplication par 20 de la TSBA n'est pas soutenable, parce qu'elle pose un évident problème de compétitivité. La solution est nécessairement européenne, avec une hausse de la fiscalité sur le kérosène sur les vols intra européens ou la fin des quotas gratuits.

Un mot sur le « chèque alimentation durable », prévu à l'article 60 bis - encore un dispositif flou, issu de la Convention citoyenne, que le Gouvernement n'avait pas retenu dans le projet de loi initial mais qui est revenu par un amendement de Mounir Mahjoubi, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale. Cet article fait reposer la mise en oeuvre du dispositif sur deux rapports : le premier, dans un délai de deux mois après la promulgation de la loi, sur les modalités et délais d'instauration de ce chèque ; le second, dans un délai de six mois après la promulgation de la loi, sur les conditions de sa mise en oeuvre, notamment les personnes bénéficiaires, les produits éligibles, la valeur faciale, la durée et le financement de ce dispositif. Le Gouvernement entend faire de ce chèque « un moyen de structurer les filières sur les territoires, d'améliorer l'impact de l'agriculture sur l'environnement et de réduire les inégalités sociales et nutritionnelles ». Le chèque ne pourra donc pas être réservé à certains types de commerces par exemple, ni aux produits spécifiquement d'origine française.

En d'autres termes, on ne sait rien du public cible, ni des modalités de distribution, ni des produits éligibles... et donc rien non plus du coût de ce nouveau chèque. Nos collègues de la commission des affaires économiques ont décidé de mettre le Gouvernement devant ses contradictions, avec ce dispositif d'un coût qui pourrait s'élever jusqu'à 1 milliard d'euros. D'après ce que le ministère de l'agriculture et de l'alimentation nous a dit, l'une des options serait que l'État mette en place une plateforme pour cibler les produits locaux, à distribuer dans des points pas encore définis. Une autre option de distribution du chèque pourrait être les centres communaux d'action sociale (CCAS) - et on imagine ce que des étudiants qui vivent dans une chambre feront d'aliments « sains » qui leur seront livrés bruts, à cuisiner...

Je ne nie pas les besoins de transition écologique, mais ce texte ne nous propose que des mesures programmatiques, sans évaluation, le tout renvoyé à des rapports si nombreux que l'administration ne pourrait pas les rédiger dans les délais.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci pour ce tableau complet démontrant l'impréparation de ce texte, qui sert davantage à bavarder qu'à établir des règles nouvelles sur des enjeux pourtant bien identifiés. Je regrette cette improvisation, ce texte ne sert pas la cause écologique, il attrape à la volée telle ou telle idée, sans en donner de traduction concrète. Vous le montrez bien avec le « chèque alimentation durable » : le Gouvernement n'avait pas retenu l'idée issue de la convention citoyenne, elle arrive par un amendement de l'Assemblée nationale, et ce chèque se trouve inscrit dans la loi... sous la forme de deux projets de rapports du Gouvernement. Notre démocratie fait face à de tels défis qu'elle ne peut se contenter de telles réponses, surtout pour prendre des risques de faire davantage de déçus... L'élaboration de la loi, ensuite, ne peut faire l'économie de notre environnement normatif, notamment, comme vous le montrez, avec l'échelon européen. Le cadre européen peut être le plus adapté pour certaines mesures, et il faut éviter que le débat national ne s'engage sur des solutions en porte-à-faux avec la réglementation européenne, Votre rapport pour avis appelle avec raison à plus de rigueur dans l'usage de la loi.

M. Vincent Capo-Canellas. - L'article 35 est pour le moins bavard, en énonçant que « l'État se fixe pour objectif que le transport aérien s'acquitte d'un prix du carbone suffisant à partir de 2025, au moins équivalent au prix moyen constaté sur le marché du carbone pertinent, en privilégiant la mise en place d'un dispositif européen » ; cela dit, c'est un moindre mal, quand on le rapporte à la proposition faite par la convention citoyenne de multiplier par vingt la taxe de solidarité sur les billets d'avion. En réalité, le véritable enjeu est dans le développement des éco-carburants et de l'hydrogène. Mais il est paradoxal de faire pression par plus de taxes, alors qu'on demande au secteur d'investir dans la transition écologique, c'est contradictoire.

M. Arnaud Bazin. - Dans la loi de finances pour 2021, quand on a envisagé de taxer le kérosène qui n'incorpore pas de biocarburant, nous avons buté sur la question de l'avitaillement, car si les avions ne peuvent accéder à un tel carburant, la taxe ne serait que de rendement. La question de l'avitaillement est-elle abordée par ce nouveau texte ?

M. Stéphane Sautarel. - Comment peut-on se passer de l'échelle européenne, en particulier pour la compétitivité de nos entreprises ? Ensuite, quel est le réalisme, la faisabilité des trajectoires fixées dans ce texte ? Comment faire pour qu'on traite aussi la question des véhicules d'occasion, en particulier pour les poids lourds ? Enfin, l'article 32 ne comporte-t-il pas un risque de « mitage » de la fiscalité ?

M. Michel Canévet. - Je suis plus que surpris par le nombre rapports demandés par ce texte bavard... Pourquoi ne propose-t-on pas la suppression de l'article 32 ? Car autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance, cela ne va pas dans le bon sens, en particulier pour le pouvoir du Parlement.

Mme Isabelle Briquet. - Merci de votre exposé très clair, concis et articulé, qui fait comprendre le peu de portée des dispositions floues et programmatiques de ce texte. Je déplore qu'il n'aborde même pas le ferroviaire ni le fluvial, alors qu'ils sont très importants pour la mobilité. Sur l'écotaxe, pourquoi devrait-on s'accommoder d'une législation par ordonnances, surtout dans un délai aussi long que deux ans ?

M. Gérard Longuet. - Je félicite notre rapporteur pour avis, qui sait rendre vivante cette aventure législative pourtant très frustrante. La loi établit ordinairement des droits, mais elle ne fait ici qu'établir des objectifs non évalués, c'est navrant. Le secteur du transport est pourtant riche en emplois, répartis sur tout le territoire : chaque mesure que nous prenons peut compromettre des implantations qui font la vie de nos territoires, et nous devrions le faire alors que les trois premier pollueurs du monde, la Chine, les États-Unis et l'Inde représentent la moitié des émissions de gaz à effet de serre et que la France n'en représente pas 1%... La France a certes porté le flambeau de bien des libérations, mais nous aurons toujours des responsabilités à gérer.

Je rejoins mes collègues : avec l'article 32 peut-on laisser le Gouvernement légiférer par ordonnance pour établir une nouvelle écotaxe ? L'écotaxe poids lourds, à laquelle j'avais travaillé et qui a été abandonnée en rase campagne par Ségolène Royal, met en valeur la diversité des régions françaises : en Bretagne, où les clients sont loin, une telle taxe est un frein au développement, mais en Lorraine ou en Rhône-Alpes, où les flux Nord-Sud européens sont très importants et encombrants, cette écotaxe est perçue comme un juste retour de la part de ceux qui usent les infrastructures routières sans même s'arrêter. Ne faut-il pas supprimer cet article 32, et revendiquer une mesure législative en bonne et due forme, plutôt qu'en passer par l'ordonnance ?

M. Christian Bilhac. - Ce texte est un peu comme les pochettes surprises qu'on offre aux enfants, avec un beau papier, beaucoup de gadgets et rien de consistant. Vous essayez de l'amender, mais il reste en-deçà de nos espérances. Une question d'un habitant de la campagne : nous achetons beaucoup d'engins et de machines, pour jardiner, faire des travaux, et chaque fois les modèles électriques coûtent moins chers que les modèles à moteur thermique - pourquoi est-ce l'inverse pour les voitures ? Cherchez l'erreur... N'est-ce pas qu'on prend un peu les clients pour des pigeons ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Cette dernière question me fait penser que j'ai oublié de mentionner l'étude récente de la direction générale du Trésor, comparant le coût réel pour la collectivité des différents modes de locomotion - et qui démontre que l'électrique coûte plus cher.

Faut-il supprimer l'article 32 visant une nouvelle écotaxe ? La rédaction actuelle m'a convaincue qu'il ne se passerait rien. Les Alsaciens ont leur texte, il entrera en application en Alsace ; les Bretons sont résolument contre une telle taxe, parce qu'ils sont loin de leurs clients et qu'elle serait un frein. Entre les deux, il y a des pour et des contre ; j'ai auditionné la région Ile-de-France, elle n'est pas contre mais demande une interopérabilité entre régions, ce qui suppose un accord entre régions... Au surplus, l'article 32 mentionne une expérimentation sans qu'on sache si elle sera prorogée, donc sans qu'on ne puisse rien savoir du retour sur investissement. Nos collègues de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable ont réécrit l'article 32, pour dire qu'à compter de 2028, une écotaxe est créée pour deux ans si les émissions du transport routier n'ont pas diminué : le cadre est national, cela lève des difficultés comme l'interopérabilité.

Il n'y a rien dans ce texte sur les véhicules d'occasion, alors que le marché va être en plein essor. Les véhicules électriques sont déjà éligibles à des aides : j'ai calculé qu'on peut aller jusqu'à 7 500 euros d'aides, pour un véhicule de 8 000 euros, ce qui donne le sentiment que c'est peu onéreux - il est difficile de trouver un véhicule électrique à ce prix, mais ça donne l'idée que son achat peut être peu coûteux à certaines conditions.

Sur le biocarburant aérien, l'enjeu est effectivement du côté de l'innovation, de la recherche. Il y a eu un appel à manifestation d'intérêt en 2020, il y a aussi des moyens mobilisés par le programme d'investissements d'avenir (PIA).

Enfin, je suis bien d'accord avec vous sur le nombre considérable de rapports que ce texte demanderait à l'administration : il y en a huit pour les quatre articles que nous examinons pour avis, ce qui laisse présager de centaines de rapports... que l'administration n'a tout simplement pas les moyens de faire dans les délais impartis.

M. Dominique de Legge. - Juste un mot sur le chapitre II, relatif à l'agroécologie. Je reste choqué par le message de ce chapitre et que nous ayons à délibérer sur le menu des Français dans les cantines sans que le Gouvernement ne dise clairement les choses. Car de deux choses l'une : soit l'alimentation actuelle est mauvaise, dangereuse, et il faut le dire ; soit elle ne l'est pas, et il n'y a pas lieu de légiférer...

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Sur l'azote, le texte prend le risque de contrarier les projets du ministère de l'agriculture, qui avait un décret en préparation - probablement mieux préparé que ce qu'on nous propose ici.

EXAMEN DES ARTICLES

Article additionnel avant l'article 26

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-1929, je vous propose de créer un prêt à taux zéro pour accompagner l'acquisition de véhicules particuliers et d'utilitaires légers peu polluants. Ce prêt vise les ménages modestes et pourra couvrir l'intégralité du reste à charge, une fois déduites les aides et bonus.

L'amendement COM-1929 est adopté.

Article 30

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Cet article énonce l'objectif de supprimer progressivement, d'ici à 2030, le tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole utilisé par les transporteurs routiers de marchandises, en contrepartie d'un soutien renforcé à la transition énergétique du secteur. Avec l'amendement COM-1930, je vous propose de conditionner cette suppression à la disponibilité d'une offre de véhicules et de réseaux d'avitaillement permettant le renouvellement des poids lourds dans des conditions économiques soutenables. La « task force camion propre » n'est pas parvenue à un consensus, malgré deux rapports, l'un par les professionnels, l'autre par le Gouvernement : c'est dire qu'il y a du chemin à parcourir.

L'amendement COM-1930 est adopté.

Articles additionnels avant l'article 31

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-1934, je vous propose d'instaurer un prêt à taux zéro pour accompagner l'acquisition de poids lourds affectés au transport de marchandises dotés de motorisations alternatives au gazole.

L'amendement COM-1934 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1931 prolonge le suramortissement dédié à l'acquisition de véhicules lourds dotés de motorisations alternatives au gazole.

L'amendement COM-1931 est adopté.

Article 62

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Cet article mentionne la possibilité de mise en place d'une redevance sur les engrais azotés minéraux si les objectifs annuels de réduction de ces émissions ne sont pas atteints pendant deux années consécutives et sous réserve de l'absence de dispositions équivalentes dans le droit de l'Union européenne. Avec l'amendement COM-1932, je vous propose de rédiger différemment l'article, pour prévoir un plan d'action national pour accompagner les agriculteurs dans la poursuite de cet objectif.

L'amendement COM-1932 est adopté.

Article 63

Mme Christine Lavarde, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-1933, je précise que pour atteindre les objectifs à horizon 2030, le décret définit une trajectoire non plus annuelle mais pluriannuelle de réduction des émissions de protoxyde d'azote et d'ammoniac du secteur agricole déclinée par des objectifs annuels.

L'amendement COM-1933 est adopté.

M. Claude Raynal, président. - Ces amendements seront donc présentés à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, au nom de notre commission, pour l'élaboration de son texte.

La réunion est close à 17 h 45.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 25

Article 25 bis

Article additionnel avant Article 26

Auteur

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE

COM-1929

Adopté

Article 30

Auteur

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE

COM-1930

Adopté

Article additionnel avant Article 31

Auteur

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE

COM-1934

Adopté

Mme LAVARDE

COM-1931

Adopté

Article 32

Article 35

Article 60 bis

Article 62

Auteur

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE

COM-1932

Adopté

Article 63

Auteur

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE

COM-1933

Adopté

Mercredi 2 juin 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Questions diverses

M. Roger Karoutchi. - Je souhaiterais attirer l'attention sur le nombre élevé de réunions de notre commission en ce moment, ce qui est particulièrement contraignant lorsqu'elles ont lieu en même temps que la séance publique. Ainsi, je n'ai pas été en mesure hier après-midi de suivre la réunion concernant l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi climat et résilience qui avait lieu en même temps que la discussion en séance de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat.

M. Claude Raynal, président. - Je prends note de votre observation.

Contrôle budgétaire - Projet de mutualisation des systèmes de gestion des alertes et des opérations des services d'incendie et de secours (« NexSIS 18-112 ») - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin une communication du rapporteur spécial des crédits de la sécurité civile, suite au contrôle budgétaire qu'il a conduit ce semestre.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Le sujet que j'ai retenu pour ma mission de contrôle de cette année concerne donc le projet d'unification des systèmes d'information des services d'incendie et de secours (les SIS), et de la sécurité civile, appelé NexSIS 18-112. Ce sujet peut paraître très technique, mais ses objectifs sont bien concrets : il vise en effet à améliorer la prise en charge des demandes de secours, réduire les délais d'intervention et permettre des économies - ce qui n'est pas neutre pour la commission au sein de laquelle nous siégeons.

J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer devant vous ce projet lors de l'examen des précédentes lois de finances, car il s'agit du dernier levier par lequel l'État soutient financièrement l'investissement des SIS. Le projet NexSIS est en effet cofinancé à 16 % par l'État et à 84 % par les SIS, pour un montant total de 237 millions d'euros sur 10 ans. Lancé fin 2016, ce projet devrait aboutir en 2026, ce qui correspond à l'année prévue pour la dernière vague de migration dans les SIS. Le programme arrive donc à mi-parcours en cette année 2021, et j'ai donc voulu y consacrer une mission de contrôle, afin de suivre son avancée et l'utilisation des crédits correspondants.

Avant de présenter la façon dont ce projet de mutualisation est mis en oeuvre, j'aimerais revenir rapidement sur le contexte de son lancement.

Son objectif est en fait relativement ancien, car il vise à mettre un terme à une lacune identifiée depuis longtemps, à savoir, l'absence d'interopérabilité entre les systèmes d'informations des SIS, et plus particulièrement leurs systèmes de gestion des alertes (SGA) et de gestion opérationnelle (SGO). Chaque SIS s'est en effet équipé de SGA-SGO de façon unilatérale, auprès de différentes sociétés, avec des besoins spécifiques. Ce morcellement de l'équipement a ainsi conduit à une forte disparité de leurs outils, de niveau technologique très inégal, qui ne permet aucune interconnexion entre les différents départements.

Par ailleurs, si certains systèmes d'information sont partiellement raccordés à ceux des SAMU, aucune possibilité d'échange n'existe avec ceux de la police et de la gendarmerie nationale. Enfin, ils ne sont pas non plus interfacés avec les outils des instances de commandement qui coordonnent la gestion des crises.

Ces lacunes ont hélas des conséquences regrettables sur le traitement de l'alerte et sur le secours à personne, et les attentats de 2015 en ont fait la démonstration : les centres de traitement de l'alerte ont été saturés, plusieurs appels n'ont pas été traités, et les délais de prise en charge étaient trop longs... À cela s'ajoutaient aussi d'importantes pertes d'information dans les échanges réalisés entre le 15, le 17 et le 18, ainsi qu'une capacité de coordination très limitée dans l'engagement des moyens de secours.

Une étude de faisabilité d'un système d'information unifié a ainsi été menée en 2016, à la suite de ce triste bilan. Cette étude a également mis en avant les importants surcoûts générés par l'acquisition et la maintenance des SGA-SGO actuels. Les SIS sont en effet situés dans un marché captif et oligopolistique, depuis plusieurs décennies, ce qui a provoqué une hausse continue de leurs dépenses dans leur SGA-SGO. Ces dépenses auraient ainsi atteint près de 600 millions d'euros en 10 ans pour l'ensemble des SIS !

Enfin, la plupart des SGA-SGO étaient proches de l'obsolescence, et aucun d'entre eux ne répondait aux nouveaux impératifs européens. En effet, depuis la directive de 2018, les centres de réception d'appels d'urgence doivent désormais permettre une géolocalisation précise et automatique de l'appelant, et recevoir toutes les alertes, au-delà des seuls appels, en intégrant aussi les SMS, les courriels, les réseaux sociaux, les objets connectés etc.

Comme l'ont révélé les évaluations préalables réalisées, ces différentes attentes ne pouvaient être satisfaites par les technologies existantes. L'État et les collectivités territoriales ont donc décidé d'en développer une nouvelle, dans une logique de coconstruction.

Je m'attarde sur ce point important, car il montre que les rapports et les recommandations que nous produisons ne restent pas lettre morte. Certains d'entre vous se souviendront peut-être de mon premier rapport d'information, consacré à ANTARES, le projet de radio numérique des SIS. J'y avais notamment critiqué la gouvernance du projet, qui n'associait que très imparfaitement les futurs utilisateurs.

Les responsables du projet NexSIS se sont montrés attentifs à cette observation, et ont ainsi choisi un mode innovant de gouvernance, avec la création de l'Agence du numérique de la sécurité civile (l'ANSC).

Cette agence est un nouvel établissement public spécifiquement mis en place pour porter le projet, qui garantit une gouvernance partagée entre l'État et les élus locaux. L'ANSC est en outre présidée par un président de conseil d'administration de SIS, et j'aimerais, à cet égard, saluer la présence parmi nous de sa première présidente, Françoise Dumont.

En revanche, depuis qu'elle nous a rejoints ici au Sénat, en septembre dernier, la présidence de cet établissement a été confiée au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, dans l'attente des prochaines élections départementales. L'une de mes recommandations vise donc à garantir une nomination d'un nouveau président le plus tôt possible après les élections, tant il me semble important que cette agence soit placée sous la supervision d'un élu local.

Mes autres recommandations portent aussi sur le renforcement de l'organisation interne de cette jeune agence, dont la taille paraît très modeste aux yeux de plusieurs personnes entendues. En effet, avec un plafond d'emploi de 12 salariés, et 8 sapeurs-pompiers mis à disposition, l'agence externalise en grande partie l'activité de développement du produit.

Une hausse du plafond d'emploi doit dès lors être envisagée, d'une part pour internaliser davantage la réalisation du produit, et d'autre part, pour ajuster les ressources à la hauteur des besoins que représenteront les phases de déploiement.

L'ANSC finance également la réalisation du projet, qui représente donc 237 millions d'euros sur 10 ans. Ce coût total, pour important qu'il soit, doit être mis en rapport avec les 600 millions d'euros qu'ont payé les SIS sur la même durée. Par ailleurs, sur ces 237 millions d'euros, 37 millions d'euros sont pris en charge par l'État. Cela peut sembler très faible par rapport au reste, qui est donc supporté par les SIS.

Certes, le financement des SGA-SGO relève en principe de la compétence de ces derniers. Toutefois, la contribution de l'État n'est pas non plus qu'un pur soutien pour les SIS. Le ministère de l'intérieur et les préfectures bénéficieront en effet eux aussi de NexSIS, grâce à son module d'hyper-vision, qui permettra une remontée plus rapide des informations et une meilleure coordination en cas de grandes crises.

200 millions d'euros restent donc à la charge des SIS, qui peuvent verser leurs contributions selon un système bien conçu. En premier lieu, une fois le produit livré, ils devront s'acquitter d'une redevance d'exploitation. Cette redevance est calculée à partir de la somme d'une part « globalisée », assise sur des critères démographiques, et d'une part variable, dépendante des spécificités de chaque SIS. En second lieu, les SIS peuvent d'ores et déjà verser à l'agence une subvention volontaire de préinvestissement, qui sera ensuite déduite de leur redevance.

À terme, la redevance versée par chaque SIS se traduira par un gain financier non négligeable, puisqu'au lieu de payer entre 230 000 euros et 1 million d'euros chaque année, leur redevance annuelle s'élèvera entre 100 000 et 430 000 euros.

Ces explications sur le financement du programme étant faites, il me reste maintenant à vous présenter la trajectoire de déploiement de NexSIS. Ce déploiement sera réalisé progressivement jusqu'en 2026, en fonction des SIS qui se sont portés candidats pour en être équipés. Il faut en effet rappeler que l'adhésion au nouveau système reste libre. Cela dit, si les SIS veulent disposer d'un SGA-SGO interopérable, ils seront obligés d'être équipés de NexSIS. Dans l'ensemble, les SIS sont plutôt très favorables à la migration vers le nouveau système.

Cependant, certains ne se sont pas encore positionnés pour des raisons compréhensibles. Ils attendent en effet que le produit soit plus abouti, pour avoir la garantie qu'il soit égal ou supérieur au niveau de leur technologie actuelle. J'ai ainsi rencontré le cas d'un SIS qui a investi tout récemment dans un système très performant, au moment même où NexSIS venait d'être lancé. Ce SIS préfère donc être intégré dans la dernière vague de migration, afin d'amortir son investissement.

Par ailleurs, si NexSIS ne rencontre pas d'opposition de principe, quelques inquiétudes émanent de certains SIS qui veulent éviter toute régression dans la transition. Cet impératif semble être bien pris en compte par l'ANSC, mais elle doit pour cela poursuivre le dialogue avec les éditeurs des technologies actuelles, lesquels sont dans une position ambivalente. En effet, certains se sont positionnés sur les différents marchés passés par l'agence, tandis que d'autres ont pu vouloir freiner la réalisation du projet par des actions contentieuses.

Il me semble également qu'une meilleure valorisation des nouvelles économies permises par NexSIS soit susceptible de rendre plus attractif ce nouveau système. En effet, NexSIS entraine avec lui de nouvelles mutualisations, dont les gains financiers sont aujourd'hui peu visibles pour les SIS.

Toujours est-il que le projet rencontre un véritable engouement, puisque le nombre de candidats s'est avéré supérieur aux capacités de déploiement de l'agence. Des critères de priorisation ont donc dû être établis, pour assurer une livraison échelonnée sur la période 2021-2026. Ces critères répondent notamment aux préoccupations des SIS qui font face à des systèmes en voie d'obsolescence, ou de difficultés contractuelles avec leur fournisseur. Mais ces critères tiennent également compte de la tenue prochaine d'événements de grande ampleur, tels que les Jeux olympiques de 2024.

Selon ces critères, le déploiement de l'agence se fera selon un rythme de 15 à 20 SIS par an, et la moitié du territoire sera ainsi équipée de NexSIS d'ici fin 2023.

Ce calendrier ne devrait pas connaître de retards particuliers, bien que la crise sanitaire ait freiné l'activité de l'agence et la conception du produit. L'exécution de la programmation budgétaire semble également avoir rattrapé les retards constatés en début de période, notamment grâce à des contributions de préinvestissement plus élevées que prévues. Si cette trajectoire financière demeure construite sur des hypothèses prudentes, elle ne s'écarte pas des prévisions initiales, et elle devrait donc bien accompagner les phases de déploiement.

Enfin, il faut rappeler que ce calendrier de livraison est conçu de façon relativement indépendante de celui du programme SI-SAMU. J'avais déjà regretté que ce programme d'unification des systèmes d'information des SAMU ait été lancé en l'absence d'une étroite concertation entre le ministère de la santé et le ministère de l'intérieur. Le programme SI-SAMU connaît depuis d'importants retards, et a fait l'objet de plusieurs critiques de la direction interministérielle du numérique. Face à ces retards, il est donc possible que l'interfaçage entre NexSIS et SI-SAMU ne soit pas synchronisé selon les départements. Il importe alors que l'ANSC, en lien avec les représentants du ministère de la santé, traite cette difficulté, pour que l'objectif d'interopérabilité entre les technologies des SIS et des SAMU soit bien réalisé dès les premières phases de migration.

Nonobstant cette remarque, le programme NexSIS semble plutôt engagé sur la bonne voie. C'est du moins l'impression que partagent l'ensemble des personnes que j'ai entendues, et notamment les responsables du SIS de Seine-et-Marne, dans lequel je me suis rendu. Ce SIS préfigurateur sera en effet le premier à être équipé de NexSIS, d'ici la fin de l'année. Il dispose déjà d'une version de secours, qui répond aux exigences minimales, et qui a permis de compenser les défaillances de son SGA-SGO actuel.

Les démonstrations réalisées m'ont également permis de constater que l'interopérabilité avec les autres systèmes d'information est bien intégrée dès l'origine dans le produit, et permettra des échanges plus rapides dans toute la chaîne de secours.

En conclusion, mes chers collègues, je souhaite vivement que ce projet aboutisse, tout en gardant un oeil attentif sur la suite de sa mise en oeuvre. L'examen des prochaines lois de finances sera justement l'occasion de constater la performance de ce nouvel outil, sous réserve que les indicateurs dont nous disposons nous permettent de bien l'évaluer. Or, le projet d'indicateur se borne à renseigner l'évolution du taux d'adhésion des SIS au nouveau système. Il s'agit certes d'une information pertinente pour le Parlement, mais qui traduit mal la performance intrinsèque de NexSIS. Dès lors SDIS, il me paraît nécessaire que les annexes au projet de loi de finances intègrent un indicateur de performance qui rende mieux compte des gains apportés par NexSIS, en termes de prise en charge des alertes notamment.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour ce rapport qui fait le lien avec vos rapports précédents, notamment sur d'autres projets numériques. Vous présentez aujourd'hui un nouveau projet informatique national, et à cet égard, je ne peux m'empêcher d'avoir quelques inquiétudes, en pensant notamment à de précédents projets lancés par l'État qui n'ont pas fonctionné, comme Louvois.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je salue Jean Pierre Vogel à la fois pour sa grande connaissance de la sécurité civile et sa continuité dans l'action en ce domaine. Je note d'ailleurs que certaines des recommandations de ses rapports sont suivies d'effets. Hormis un manque de synchronisation avec le SAMU, nous pouvons nous réjouir de l'aboutissement de ce projet important, partagé entre l'État et les collectivités. Au-delà des pompiers, j'aimerais aussi saluer le travail des associations agréées de sécurité civile qui comptent 200 000 bénévoles et irriguent tous les territoires. À tout moment de l'année, de jour comme de nuit, ils effectuent partout des interventions multiples et variées.

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis. - Le projet NexSIS est important mais a souffert à ses débuts des stigmates d'autres projets d'État, au premier rang desquels ANTARES, qui ont grandement marqué nos sapeurs-pompiers et présidents de SDIS. Lorsque nous avons présenté le projet NexSIS, basé sur une méthode agile et de coconstruction, la première réaction a été le scepticisme vis-à-vis d'un système d'État imposé de l'extérieur et qui va coûter des millions d'euros. Nous avons donc eu un important travail de pédagogie à faire, aidé par la méthode de la coconstruction qui a beaucoup rassuré. C'est en effet un outil conçu par les sapeurs-pompiers, pour les sapeurs-pompiers. Il y a ainsi plus de vingt SDIS qui envoient chaque semaine des sapeurs-pompiers au siège de l'agence pour participer à la construction de l'outil. L'adhésion des SDIS est donc grande et ces derniers ont été nombreux à participer par des subventions d'investissement. Et si la part de l'État n'est que de 37 millions d'euros, elle a néanmoins été essentielle car elle a permis de lancer le développement du projet. Ainsi, en dépit de la crise sanitaire, le projet n'a que quelques mois de retard, cela aurait pu être bien plus.

En ce qui concerne les recommandations du rapport, il faut effectivement, dès le lendemain des élections départementales, nommer un nouveau président car c'est la condition sine qua non pour garantir la représentation des SDIS au conseil d'administration de l'agence, dont la gouvernance est assurée à parité par des élus et des représentants de l'État. C'est un outil qui est essentiel, car bon nombre de SDIS ont des systèmes de SGA/SGO quasi-obsolètes, et construit de façon intelligente. Par ailleurs, il faut monter le plafond d'emploi, en parallèle de l'engagement financier et humain croissant de la part des SDIS. C'est donc un outil qui permettra une mutualisation des moyens et des matériels, et qui mérite toute confiance.

M. Philippe Dallier. - Merci à notre rapporteur, pour une fois qu'on nous présente un projet informatique d'envergure qui ne se traduit pas par un naufrage cela nous donne un peu d'espoir. J'aimerais néanmoins avoir plus de détails sur la répartition des rôles entre l'agence qui a été créée et un prestataire de service chargé du développement.

Dans le rapport il est écrit que "les activités de l'agence sont ainsi très peu internalisées à seulement 6 % ce qui est très en -dessous du ratio préconisé par la direction interministérielle du numérique », mais j'imagine que le travail de conception est effectué par l'agence et le prestataire de service met en musique. Est-on bien dans ce schéma classique ? Ou est-ce qu'en matière de développement il y a des parties conçues en interne et d'autres externalisées ?

M. Michel Canévet. - Je voudrais moi aussi remercier le rapporteur spécial pour la qualité de son rapport. Tout d'abord, est-ce que le prestataire de service est français ou étranger ? Ensuite, au niveau des moyens de l'agence, a-t-on bien identifié dans les SDIS les moyens dédiés à ce logiciel et qui pourraient donc être mutualisés ? Par ailleurs, si je regarde la carte de déploiement, il y a un peu moins de la moitié des SDIS qui semblent volontaires, est-ce bien le cas ? Dernière question, il y a des articles médiatiques sur le regroupement des différents moyens d'appel, le 15, le 17 etc. Que peut-on attendre dans les années à venir de cette évolution ?

M. Christian Bilhac. - Ce rapport est très complet. Dans une vie antérieure j'étais cadre dans les services d'incendie de l'Hérault, j'ai vécu en direct le naufrage d'ANTARES, qu'on avait installé et qui n'a jamais fonctionné. Or, c'est une nécessité d'interconnecter tous les acteurs de la sécurité. Vous l'avez rappelé mais il faut le souligner, le SDIS, c'est le seul service public dans les territoires qui est présent, 365 jours par an, sept jours sur sept, 24 heures sur 24, même dans le hameau le plus éloigné. C'est donc un projet qui me paraît nécessaire, malgré une petite réticence de ma part compte tenu de mon expérience précédente, mais le projet pourra s'appuyer sur l'expérience de l'échec d'ANTARES.

M. Jean-Marie Mizzon. - Dans ce domaine, notre pays est loin d'être le meilleur en Europe, nous avons pris du retard, car les conclusions ne valent que ce que valent les hypothèses, et nous sommes partis sur des hypothèses très éclatées.

J'ai l'impression que nous reproduisons les mêmes erreurs aujourd'hui, car il n'y a pas d'accords entre les différents intervenants, notamment sur la question du numéro unique d'appel d'urgence qu'évoquait Michel Canévet. Le président du Samu de France affirme que le premier à décrocher un appel de santé doit être un professionnel de santé. Ceci sera-t-il toujours possible ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je m'inscris à la suite des questions évoquées par mes collègues. La commission d'enquête pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion, dont je fus la rapporteure, avait notamment entendu le colonel Grégory Allione, président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Son intervention avait clairement - et peut-être durement pour certains - fait état d'une mise à l'écart des sapeurs-pompiers dans la gestion de la crise, il y a maintenant un an de cela. Cette absence de synergie me semble inadmissible. Les investigations que vous avez réalisées en tant que rapporteur spécial ont-elles été l'occasion de constater une meilleure adéquation des ressources, en vue des prochaines crises ?

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Je comprends les inquiétudes qu'il peut y avoir quand il s'agit de projets numériques d'une telle ampleur piloté par l'État. J'ai été plutôt rassuré pour NexSIS, car comme l'a souligné Françoise Dumont et les autres personnes entendues, c'est un projet pour les sapeurs-pompiers fabriqué par les sapeurs-pompiers. Cela apporte une garantie sur le bon aboutissement de ce projet, qui marque un saut technologique important : on passe de l'ère téléphonique à l'ère du numérique. Je me suis déplacé à l'Agence du numérique de la sécurité civile et j'y ai constaté la forte implication des techniciens dans la réalisation du projet. Il fait l'objet d'un contrôle régulier et a également été soumis à de nombreuses évaluations préalables. La coconstruction entre les élus locaux et l'État est également de nature à fiabiliser sa réussite.

En ce qui concerne le dialogue avec le ministère de la santé et le projet SI-SAMU, il y a en effet quelques complications. SI-SAMU a été lancé plusieurs années avant NexSIS, en 2012, et a pris beaucoup de retard. Mais le dialogue semble s'être amélioré, le ministère de la santé est en effet représenté au sein du conseil d'administration de l'agence du numérique.

Le projet de numéro d'appel commun est distinct du projet NexSIS. Une tribune de 200 signataires récemment publiée plaide pour conserver un numéro propre au SAMU. Le numéro unique est pourtant un projet sur lequel s'est engagé le président de la République qui date en 2017. Dans l'attente de précisions sur la réalisation de ce projet, j'estime qu'il faut encourager le développement des plateformes communes de traitement des alertes reçues au 15 et au 18. Les quelques plateformes communes qui existent à ce jour semblent bien fonctionner.

En réponse à la question de Philippe Dallier, l'Agence a passé trois principaux marchés, un premier sur la réalisation du produit, un deuxième sur l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, un troisième sur l'assistance au déploiement. Ma collègue Françoise Dumont pourra vous donner son avis, mais je pense que si l'agence a davantage de ressources internes, elle pourrait mieux exercer les activités de pilotage de la réalisation du produit.

Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis. - Des ressources internes supplémentaires seraient en effet les bienvenues, mais il faut relativiser le constat d'une trop grande externalisation. L'agence achète en fait des prestations de temps-hommes à des sociétés extérieures, mais leurs ingénieurs doivent travailler sur site. Il s'agit même d'une exigence prévue dans les marchés de l'agence. Cela permet des échanges plus fluides entre les décideurs, les utilisateurs et les développeurs.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Je reviens aux questions de Michel Canévet. Le marché de développement du produit a été confié au consortium Octo - Camp-to-camp, qui est essentiellement français. La carte de déploiement de NexSIS dont nous disposons montre en effet qu'une petite moitié des SIS seront équipés de NexSIS, mais d'ici fin 2023, et non d'ici fin 2026. Il est en effet difficile d'avoir une visibilité sur le déploiement qui sera réalisé au-delà de 2023, car l'agence a reçu un nombre de candidatures qui dépasse ses capacités, et elle a donc retenu par priorité, selon les critères que j'ai évoqués, les SIS identifiés sur la présente carte pour une livraison d'ici 2023. Ainsi, le SDIS de la Sarthe ne figure pas sur la carte, mais il compte bien adhérer à NexSIS, et a versé pour cela une contribution de préinvestissement de 200 000 euros pour cette année. Cet exemple n'est pas isolé, l'engouement des SIS pour NexSIS est réel. Le ressenti des présidents de conseil d'administration et des directeurs de départementaux de SIS contraste nettement avec celui qu'ils avaient eu vis-à-vis du projet ANTARES.

La commission des finances a autorisé la publication de la communication du rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger - Communication

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial pour la mission « Économie ». - Le contrôle budgétaire que nous vous présentons aujourd'hui a été engagé en 2020, avant que l'épidémie de Covid-19 ne devienne une pandémie mondiale. L'objectif était alors d'évaluer, dans un contexte de baisse des moyens et des effectifs, si le réseau international de la direction générale du Trésor disposait encore des capacités nécessaires à la réalisation de ses missions.

Depuis, la crise liée à la Covid-19 a illustré d'une façon inédite l'importance de la diplomatie économique et modifiera de façon durable le rapport de l'État à l'économie et aux chaines de valeur.

Les services de l'État à l'étranger ont joué un rôle de premier plan pour le rapatriement en France de nos concitoyens et pour l'accompagnement des entreprises implantées localement. Ils ont participé à la sécurisation de l'approvisionnement en matériels médicaux et assuré, de façon très régulière, le suivi des mesures prises par les différents États.

Aujourd'hui, le réseau international de la direction générale du Trésor (DG Trésor), se compose de 502 agents, répartis en 31 services économiques régionaux, 64 services économiques et 25 délégués ou correspondants.

Le réseau doit assumer des missions très diverses : conseil aux chancelleries, animation de la communauté d'affaires française, information des pouvoirs publics, défense de l'attractivité du territoire ou encore accompagnement des entreprises.

De plus, les services oeuvrent dans un environnement complexe, avec des intervenants multiples : Business France pour l'accompagnement à l'export et la promotion de l'attractivité, Bpifrance pour les financements à l'export, mais également, pour l'animation de la communauté d'affaires, les chambres de commerce et d'industrie, et les conseillers au commerce extérieur de la France.

Nous avons auditionné ces différents acteurs qui ont unanimement salué la qualité des travaux du réseau.

Les chancelleries sont parmi les principaux interlocuteurs des chefs de service, ceux-ci étant également les conseillers économiques des ambassadeurs. Cependant, les relations des services économiques avec l'administration centrale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères nous sont apparues insatisfaisantes. En effet, la direction de la diplomatie économique ne peut pas, à ce jour, recourir directement à l'expertise du réseau. Nous recommandons par conséquent de fluidifier les échanges entre l'administration du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le réseau de la DG Trésor en permettant des saisines directes, tout en veillant à ce que la direction centrale en soit toujours informée.

Par ailleurs, alors que le rôle de l'ambassadeur en matière de diplomatie économique a été renforcé, il nous apparait nécessaire de formaliser, sous son égide, des réunions annuelles de l'ensemble des intervenants de la communauté économique à l'étranger. Ces réunions doivent permettre d'organiser des programmes de travail communs et de formaliser les échanges.

De plus, lors de nos auditions, nous avons pu constater certaines lacunes en matière d'identification des projets d'investissement. À ce jour, il s'agit d'une mission conjointe de Business France et du réseau de la direction générale du Trésor. Cependant, pour des raisons purement internes à Business France, les projets sont dans plus de 95 % des cas labellisés comme ayant été identifiés par Business France, alors qu'en réalité, certains d'entre eux proviennent des services économiques. Nous recommandons à ce titre de mettre en place des procédures plus rigoureuses, permettant d'assurer une identification plus sincère des projets.

Enfin, pour conclure sur les missions générales du réseau et alors que la qualité des productions documentaires des services économiques a été unanimement saluée, nous recommandons de publier plus largement leurs travaux.

En particulier, les études comparatives internationales (ECI) constituent des sources d'information particulièrement riches pour éclairer la décision publique. Elles sont réalisées sur commande du Gouvernement, de corps d'inspection ou de parlementaires et permettent d'évaluer les réponses apportées dans différents États à une question donnée.

La DG Trésor a déjà commencé à publier des synthèses de certaines études à destination du grand public. Nous recommandons de généraliser la publication de ces synthèses et de nous communiquer, à nous parlementaires, l'ensemble de ces documents pour éclairer nos débats.

J'en viens désormais aux baisses d'effectifs auxquelles le réseau économique de la DG Trésor s'est trouvé confronté depuis une vingtaine d'années.

La direction comptait en effet, en 2004, 2 024 agents en poste à l'étranger. Elle n'en compte aujourd'hui plus que 502. Une part très importante de cette baisse résulte d'une double évolution de périmètre.

D'abord, les transferts d'effectifs les plus importants concernent Business France. Entre 2009 et 2012, le transfert de 839 agents a permis d'accompagner la dévolution des activités commerciales d'accompagnement à l'export à l'opérateur.

Dans une moindre mesure, le transfert des fonctions support, à hauteur de 79 emplois, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères en 2019 participe de cette baisse.

Après prise en compte de ces évolutions de périmètre, ce sont plus de 600 emplois qui ont été supprimés sur l'ensemble du réseau.

La réduction d'effectifs s'est néanmoins accompagnée d'un « repyramidage » des emplois, c'est-à-dire d'une hausse de la proportion relative des emplois les plus qualifiés. La part des emplois de catégorie A et A + est ainsi passée de 27 % des effectifs en 2010 à 48 % en 2020.

Alors que les objectifs du comité action publique 2022 prévoient la suppression de 24 postes sur la période 2018-2022, nous considérons que les baisses devront ensuite s'interrompre, alors que la diplomatie économique doit constituer une priorité pour l'action publique. L'importance de celle-ci s'est révélée sous un jour particulier dans le contexte de la pandémie mais ma collègue Frédérique Espagnac va le préciser.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale pour la mission « Économie ». - Je vais en effet d'abord revenir sur la mobilisation exceptionnelle des services économiques à l'étranger dans le contexte de la pandémie.

Les services que nous avons auditionnés ont donné de nombreux exemples de leur mobilisation et je ne reviendrai que sur quelques-uns d'entre eux.

En Chine, le service économique régional a contribué à l'identification des fournisseurs fiables de matériels sanitaires et médicaux, permettant notamment la commande par l'État français de près de 4 milliards de masques et de 15 milliards de masques par les acteurs privés. L'identification des fournisseurs a concerné différents types de matériels et différentes zones géographiques, comme par exemple les Pays Bas pour les ventilateurs. En plus de l'identification des vendeurs fiables, les services économiques ont été mobilisés pour garantir l'acheminement de ces différents matériels.

Un autre exemple nous a été donné pour le Mexique, où le service est intervenu auprès des pouvoirs publics pour assurer la continuité de l'activité d'entreprises françaises, notamment dans le secteur automobile.

Les exemples de mobilisation concernent également le suivi des mesures prises par les différents États. Les services ont en effet réalisé de très nombreuses remontées à l'administration centrale et au Gouvernement, informant les pouvoirs publics sur les mesures prises à travers le monde pour lutter contre la pandémie et soutenir l'économie.

Un tel épisode montre bien l'importance de maintenir une présence forte de notre réseau et de bénéficier d'autant de relais de notre action de diplomatie économique.

Par ailleurs, à l'occasion des échanges que nous avons pu avoir avec les différents intervenants, il nous est apparu nécessaire de renforcer la sécurité informatique des communications des services économiques avec leurs partenaires.

Il nous semble en effet que les progrès réalisés en matière de déploiements d'outils informatiques ne vont pas assez loin. D'abord, concernant les liens avec Business France, l'insuffisance des outils de communication partagés nuit à la circulation des informations entre l'opérateur et le réseau. Nous recommandons à ce titre d'accélérer le chantier de développement d'applications informatiques communes à Business France et aux services économiques.

Notre deuxième recommandation en matière informatique concerne les cabinets du ministère de l'économie, des finances et de la relance. En effet, même si en principe les services à l'étranger n'ont pas à communiquer directement avec les cabinets ministériels, la crise a suscité de nombreux échanges, dont on ne doute pas du caractère parfois sensible. Si nous avons bien conscience du fait que les échanges doivent en principe transiter par l'administration centrale, il n'en demeure pas moins nécessaire d'établir un canal sécurisé entre les réseaux des services économiques à l'étranger et les cabinets du ministère de l'économie, des finances et de la relance. C'est pourquoi nous recommandons d'attribuer aux conseillers concernés une messagerie cryptée.

Enfin, pour conclure sur la dimension informatique, nous avons relevé des divergences persistantes entre la direction générale du Trésor et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Celles-ci entravent en partie la capacité de réaction des deux ministères. Les difficultés de coordination entre les services engendrent d'importants délais d'ajustement.

Cela a évidemment été le cas pour l'accès à certains outils en télétravail pendant les différents confinements. C'est encore le cas aujourd'hui, en particulier concernant l'outil de suivi déployé par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour suivre les principaux dossiers de diplomatie économique, l'outil OSCOP qui n'est toujours pas accessible par les services économiques.

Nous recommandons donc à ce titre d'améliorer la coordination entre la direction du numérique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le bureau compétent de la DG Trésor afin de faire converger les « bulles informatiques » des deux ministères et assurer une parfaite communication entre ces bulles.

Je souhaite conclure sur deux recommandations plus générales portant sur l'organisation du réseau.

La première concerne notre soutien au mouvement de régionalisation des compétences. Celui-ci a déjà été largement entamé par la direction générale du Trésor et nous tenons à saluer cette évolution, qui nous semble aller dans le bon sens.

Il est absolument nécessaire de renforcer le rôle d'animation des chefs de services économiques régionaux et de localiser les compétences sectorielles au niveau régional. Cet échelon doit être l'échelon de référence pour la constitution de pôles de compétences.

Les services économiques situés dans leur ressort doivent pouvoir les saisir lorsqu'ils ont besoin d'une expertise sur un sujet donné. Le mouvement de régionalisation doit par conséquent être poursuivi.

La deuxième recommandation générale, et notre dernière recommandation, concerne la continuité de l'activité dans les pays dans lesquels la DG Trésor n'est pas présente - les pays qu'elle qualifie d'orphelins.

Nous considérons que la DG Trésor doit mieux organiser la prise de relais par les différents acteurs, à savoir le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, les chambres de commerce et d'industrie et les conseillers du commerce extérieur.

En associant mieux ces intervenants, il nous semble possible de renforcer, à effectif constant, le suivi de ces pays. Nous recommandons ainsi de nommer, au sein des ambassades des pays concernés, des conseillers d'ambassade aux profils plus économiques pour être des relais de l'action de la DG Trésor.

En parallèle, les conseillers du commerce extérieur et les chambres de commerce doivent également être associés pour garantir la continuité de l'action économique de l'État à l'étranger. Nous considérons cependant que la décision finale d'évolution du réseau devra toujours relever de la DG Trésor, afin qu'elle puisse bénéficier de toute la flexibilité nécessaire pour adapter son réseau à l'évolution de la conjoncture politique et des opportunités économiques.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je me souviens être allé il y a deux ans en Europe du Nord, dans le contexte d'un déplacement du bureau de la commission des finances.

Nous avons visité trois pays, ce qui nous a permis d'apprécier la qualité des travaux du réseau de la direction générale du Trésor. Vous avez rappelé la problématique des transferts de personnel, en indiquant qu'il subsistait un delta de moins 600 postes.

Lors de notre déplacement, nous avons pu disposer d'informations d'un excellent niveau. La montée en compétence figure d'ailleurs dans vos conclusions. En effet, les effectifs ne font pas tout, il faut également une bonne organisation et des équipes de qualité sur le terrain. Cette représentation constitue le porte-voix du rôle et de la place de la France dans le monde.

Votre diagnostic ne méconnaît pas les évolutions en termes d'effectifs mais a le mérite d'évaluer la capacité de rayonnement de notre pays au niveau international, en soulignant la nécessité d'être présent au bon niveau, avec les bonnes compétences.

Vous avez souligné l'opportunité d'avoir eu accès à certains matériels, notamment aux Pays-Bas, pendant la crise sanitaire grâce à nos services à l'étranger. La région Grand-Est était également en première ligne, mais cette fois ce sont les services de la région qui ont identifié des opportunités. Nous devons garder cette présence au niveau international, notamment au niveau européen, car elle doit concourir à donner plus de consistance à la force économique européenne.

M. Rémi Féraud. - Le travail des deux rapporteurs spéciaux m'intéresse d'autant plus qu'avec Vincent Delahaye, nous sommes rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État ».

Thierry Cozic a fait le lien avec la question du pilotage imparfait de l'action de la France à l'étranger. Les volontés de rationalisation, d'amélioration de l'organisation, se traduisent bien souvent sur un plan budgétaire, vous l'avez rappelé.

Je souhaite vous interroger sur le rôle de l'ambassadeur : à votre avis, y a-t-il une méthode appliquée dans l'ensemble des pays du monde quant au pilotage des services par l'ambassadeur ou est-ce dépendant des pays, des postes à l'étranger, des personnalités ?

Y a-t-il une volonté de mise en cohérence entre les affaires étrangères, le Trésor et plus largement Bercy pour avoir une action extérieure plus cohérente et donner un rôle économique aux ambassadeurs ? D'ailleurs, serait-ce une bonne chose ou cela pourrait-il avoir une influence sur le rayonnement à la France ?

M. Michel Canévet. - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour la qualité de leur exposé, à l'occasion duquel on constate que des fonctionnements en silos persistent.

Il n'y a donc pas nécessairement un travail collectif au sein des services de l'État, d'où émergent d'ailleurs vos recommandations. On parle d'une réforme de la haute fonction publique : faut-il conserver à l'étranger des entités administratives rattachées à telle ou telle direction ? Ne faudrait-il pas, au contraire, un corps global avec des fonctions qui permettent de travailler pour différentes directions, afin d'améliorer l'efficience, sous la houlette de l'ambassadeur qui a un rôle de coordination très important.

Ma deuxième question est la suivante : l'agence française de développement intervient également en direction des entreprises par le biais de sa filiale Proparco : à votre connaissance, les conseillers économiques travaillent-ils étroitement avec les opérateurs de cette filiale ou y a-t-il là encore un travail en silo ?

Le projet de loi sur l'aide publique au développement tente d'éviter ce phénomène, en constituant un comité local sous la houlette de l'ambassadeur pour organiser les interventions diverses de la France dans chaque pays, y compris celles de l'AFD.

Enfin, vous avez évoqué la réduction significative des moyens humains des services économiques : des priorités géographiques ont-elles été déterminées dans l'implantation de nos services ? Faut-il un effectif moyen dans tous les pays ou y a-t-il des enjeux plus forts pour certains pays notamment par l'intensité des relations commerciales ? Les effectifs sont-ils déterminés en fonction de cette intensité commerciale ou en fonction d'autres objectifs ?

Mme Christine Lavarde. - Ma question est dans la ligne de la première question de Michel Canévet et porte sur le statut des agents. Dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, les agents du ministère des affaires étrangères réclament de pouvoir garder un corps spécifique au regard des missions qu'ils accomplissent à l'étranger.

Les agents de la DGT qui vont travailler dans les missions économiques sont-ils toujours les mêmes et changent-ils simplement de missions ou a-t-on des profils plus diversifiés, comme un agent de Bercy qui serait mis à disposition ou en détachement, envoyé dans une mission économique sans pour autant appartenir au Trésor ? Il me semblait que des hauts fonctionnaires d'autres ministères pouvaient candidater à ce type de poste. Est-ce une problématique que vos interlocuteurs ont évoquée ? Il faut mutualiser mais en même temps, l'endroit où ces agents travaillent implique souvent de conserver une spécialisation.

M. Roger Karoutchi. - Dans une vie antérieure, j'ai eu la chance d'être ambassadeur auprès de l'OCDE. J'avais deux services à disposition : un service dont les agents venaient de Bercy, du Trésor, et un autre dont les agents appartenaient au Quai d'Orsay. Chaque service avait son étage, les agents ne se parlaient pas, et n'avaient qu'un seul facteur commun : moi. Et encore ! Les bons jours !

Les mauvais jours, les agents des services économiques me faisaient savoir que Bercy primait sur ce que je pouvais dire. Ils acceptaient tout de même de venir aux réunions communes, mais le travail était totalement délirant. Mes collègues ambassadeurs à l'étranger et en poste diplomatique, ceux qui avaient des services économiques étaient dans la même situation. En réalité, comme il n'y a pas de gestion commune, le personnel diplomatique est géré par le Quai, le personnel de Bercy par Bercy. Ce ne sont pas les mêmes carrières, ni les mêmes profils, ce n'est pas la même ambiance de travail. On est dans un système un peu fou car l'efficacité est assez faible ; chacun fait des notes à sa hiérarchie, en ne communiquant pas avec l'autre service ni avec les agents locaux. A-t-on avancé sur ce sujet ? Je me souviens d'une réunion d'ambassadeurs, où ils réclamaient que l'autorité de l'ambassadeur s'applique sur tous les personnels, d'où qu'ils viennent. Quand j'ai quitté mes fonctions, cela n'avait pas évolué d'un iota. Qu'en est-il aujourd'hui ? Y a-t-il toujours deux hiérarchies, ce qui n'est pas très efficace pour la vision de la France à l'étranger ?

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Pour répondre à Christine Lavarde, je rappellerai tout d'abord que les agents de la direction générale du Trésor ont une obligation de mobilité. Les agents en poste à l'étranger doivent nécessairement occuper, à un moment ou à un autre, des postes en administration centrale. Plus largement, les agents présents dans les différents services économiques à l'étranger sont issus de différentes directions comme la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes. D'autres ministères sont également représentés.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Pour préciser, à ce jour, 43 agents sont issus du ministère de l'agriculture, 27 agents des ministères de la transition écologique et solidaire, de la cohésion des territoires et de la mer et 6 attachés financiers sont issus de la Banque de France.

Pour répondre à Rémi Féraud sur le pilotage à l'étranger par les ambassadeurs, nous avons pu constater que les pratiques étaient assez aléatoires. Si, à partir de 2012, il y a bien eu une volonté de coordination sur le terrain, depuis, les pratiques ont divergé. Notre recommandation est donc de formaliser, a minima, une réunion annuelle. Nous avons été très étonnés des distorsions existantes d'un pays à l'autre.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Pour répondre à Michel Canévet, nous avons surtout pu constater un besoin d'expertise dans les services à l'étranger : sur la propriété intellectuelle, le développement durable ou encore le secteur financier.

Concernant Proparco, les services économiques sont évidemment amenés à travailler avec cette filiale de l'Agence française de développement, en particulier dans l'instruction des dossiers de financement, plusieurs outils de financement étant gérés en centrale par la direction générale du Trésor. Leurs liens se sont renforcés dans le contexte de la pandémie.

Par ailleurs, les effectifs sont réorientés vers les zones prioritaires, en particulier vers l'Asie. Il y a, en tout état de cause, un rééquilibrage permanent en fonction de l'évolution des perspectives économiques et de la conjoncture politique. Aux États-Unis, le service de Houston doit fermer dans les mois à venir.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - La problématique de la gestion commune soulevée par Roger Karoutchi nous semble être essentielle car c'est un constat que nous rejoignons pleinement. Des efforts de synergie existent et l'on peut citer la « Team export » qui rassemble différents acteurs et les conduit à travailler ensemble. Cependant, il existe bel et bien une certaine autonomie des services économique à l'étranger. Aujourd'hui, dans leurs relations avec l'administration centrale, les services économiques ne dépendent que de Bercy.

Au lendemain de la crise que nous venons de vivre, nous avons plus que jamais besoin de coordination et de fluidité entre les services, afin de garantir l'efficacité de leur action. C'est le sens des propositions que nous avons formulées.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Les efforts de mutualisation des fonctions support montrent cependant que certains points avancent et que des progrès ont malgré tout été réalisés.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Durant la crise, les services se sont réorganisés très rapidement, permettant la continuité de leurs activités. Le réseau lui-même reste relativement agile : dans le contexte du Brexit il faudra qu'ait lieu rapidement un renforcement du service économique régional situé aux Pays-Bas avec une compétence agriculture et pêche.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Il y aussi de très importants écarts de dimensionnement entre les différents services économiques. Les services économiques de Pékin et de la Haye n'ont évidemment pas grand-chose à voir entre eux. Pour le Benelux, les moyens sont beaucoup moins importants.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour ces différentes réponses qui montrent qu'il reste encore beaucoup à faire en matière d'organisation des services à l'étranger. Où doivent être positionnés les effectifs lorsque ces derniers sont contraints, quelles sont les priorités ? Je pense que l'on peut tirer de vos propos que la DG Trésor tient compte des principales évolutions économiques actuelles, aussi bien pour la Chine que par rapport à nos voisins du Benelux.

M. Roger Karoutchi. - Il me semble qu'il faudra tout de même se poser la question de ce que l'on attend d'un ambassadeur. Plus le temps passe et moins la présence diplomatique a de sens. Les chefs d'État ou les ministres se téléphonent directement.

Il faudra un jour se demander s'il n'est pas nécessaire de créer un corps d'ambassadeurs formés sur le modèle Bercy, ceux-ci étant ensuite envoyés dans les postes les plus intéressants économiquement pour la France.

Il est absurde de nommer des ambassadeurs n'ayant aucune formation économique dans des grands pays avec lesquels nous avons des liens importants.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - C'est bien le sens d'une de nos recommandations, qui vise à ce que certains conseillers d'ambassades aient un profil plus économique pour être des relais de notre diplomatie économique.

La commission autorise la publication de la communication des rapporteurs spéciaux sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h 20.

- Présidence de Mme Christine Lavarde, vice-présidente, puis de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 17 heures.

Projet de loi de finances rectificative pour 2021 - Audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance, et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics

Mme Christine Lavarde, vice-présidente. - Nous avons le plaisir de recevoir cet après-midi MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance, et Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2021. Le Président Claude Raynal vous prie de l'excuser, il nous rejoindra en cours de réunion.

Ce collectif budgétaire intervient cinq mois après l'adoption définitive de la loi de finances pour 2021, mais seulement deux semaines après la présentation par le Gouvernement d'un décret d'avance portant ouverture et annulation de 7,2 milliards d'euros de crédits afin de financer des dépenses urgentes.

Le 11 mai dernier, M. Dussopt nous avait indiqué qu'un collectif budgétaire nous serait présenté « dans les prochaines semaines », notamment pour ouvrir de nouveaux crédits sur les dispositifs d'urgence, pour prolonger jusqu'au 31 décembre 2021 la période d'aide aux entreprises, pour renouveler l'exonération et la défiscalisation de la prime exceptionnelle que l'entreprise peut verser à ses salariés, ainsi que pour soutenir certaines régies publiques.

Vous nous direz, MM. les Ministres, si le texte qui nous est présenté aujourd'hui confirme ces orientations et si vous estimez que les crédits dont vous demandez l'ouverture correspondent aux besoins effectifs jusqu'au traditionnel collectif de fin d'année. L'an passé, les crédits du dernier collectif budgétaire n'avaient pas été consommés en fin d'année mais reportés sur l'année en cours, ce qui a brouillé la lisibilité des exercices, mais vous arriverez certainement à leur redonner une certaine clarté.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance. - Ce projet de loi de finances rectificative est un texte de sortie de crise et de transition afin de revenir à la normale. Le « quoi qu'il en coûte » est une politique exceptionnelle justifiée par des circonstances exceptionnelles, mais dès lors que la croissance est de retour, il faut en sortir de manière progressive et adaptée. La croissance est prévue à 5 % pour 2021, évaluation prudente au regard des estimations des différents instituts. En outre, il faut noter des poussées inflationnistes, liées à la reprise de l'activité, et une remontée des taux d'intérêt à dix ans qui ont augmenté de 50 points de base en six mois.

Dans ce contexte, la stratégie doit être ciblée et très dégressive. D'après la Banque de France, le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration a le plus souffert et doit être accompagné. Nous maintiendrons le fonds de solidarité pour les trois prochains mois, d'un coût de 3,4 milliards d'euros, une activité partielle pour 6,4 milliards d'euros et des exonérations ou allégements de charge à hauteur de 4 milliards d'euros. Nous avons également prévu un soutien aux plus fragiles, avec l'hébergement d'urgence pour 700 millions d'euros, la prime au pouvoir d'achat défiscalisée, l'aide aux agriculteurs pour 350 millions d'euros et le Pass'Sport. Enfin, nous avons annoncé un plan de sortie de crise pour les entreprises fragilisées avec un système de détection et d'alerte précoce, un accompagnement financier sous forme de quasi-fonds propres avec un fonds de transition doté de 3 milliards d'euros et des procédures accélérées sur trois mois. Nous avons déplafonné et étendu sur trois exercices le dispositif de report des pertes ou carry back, très demandé par les entreprises dont il permet de soulager la trésorerie.

Sur le plus long terme, deux questions vont se poser. En premier lieu, avec 9,4 % de déficit et 117 % de dette publique par rapport au produit intérieur brut (PIB), il faudra, quand la croissance sera de retour, revenir à l'équilibre des finances publiques afin de disposer des réserves nécessaires en cas de nouvelle crise. En second lieu, nous aurons rattrapé, sans doute au premier trimestre 2022, le niveau d'activité antérieur à la crise, mais ce niveau se caractérisait dans tous les pays européens par un niveau de croissance potentielle plus faible que celui de nos partenaires américains et de la Chine : des investissements supplémentaires seront-ils nécessaires pour accroître la croissance potentielle de la France ? Nous avons posé la question au sommet de Lisbonne.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. - Le décret d'avance a été transmis le 11 mai et nous avions indiqué qu'un projet de loi de finances rectificative serait déposé dans les semaines qui suivent. Il survient tôt parce que les contraintes liées au calendrier parlementaire et aux délais d'examen ne permettent d'espérer une publication que vers la mi-juillet, moment où le besoin de crédits sera le plus pressant.

Trois séries de mesures composent le projet de loi de finances rectificative.

S'agissant d'abord des mesures d'urgence, il s'agit de recharger les crédits nécessaires au financement de l'activité partielle pour 6,4 milliards d'euros, au fonds de solidarité pour 3,4 milliards d'euros - auxquels nous ajoutons 150 millions d'euros pour des dispositifs spécifiques au secteur de la culture - et à la compensation à la Sécurité sociale des exonérations de cotisations pour 4 milliards d'euros. Nous proposons également d'ouvrir une provision pour des dépenses accidentelles et imprévisibles à hauteur de 1,5 milliard d'euros, au cas où une dégradation surviendrait au cours de l'été, à un moment où nous ne pourrions réunir le Parlement pour solliciter l'ouverture de crédits.

La seconde série de mesures vise à financer des décisions annoncées. Le maintien des capacités d'hébergement d'urgence conduit à demander l'ouverture de 700 millions d'euros de crédits. Nous demandons 350 millions d'euros de crédits pour l'agriculture, incluant une première tranche d'indemnisation à la suite d'un épisode de gel au début du mois d'avril et le financement de mesures telles que la lutte contre la grippe aviaire et la jaunisse de la betterave ou l'aide aux bovins allaitants. Il est proposé d'inscrire 100 millions d'euros pour financer le Pass'Sport, 82 millions d'euros pour aider la Nouvelle-Calédonie, 57 millions d'euros pour des actions menées dans le cadre des quartiers prioritaires de la politique de la ville et 150 millions d'euros pour faire face à une augmentation des besoins en matière de bourses dans l'enseignement supérieur.

Ces dépenses nouvelles, d'un montant total de 1,45 milliard d'euros, sont gagées par des réductions de dépenses. D'une part, la prévision du coût des appels en garantie au titre des prêts garantis par l'État (PGE) est diminuée de 995 millions d'euros parce que le report de la première échéance repousse au-delà de 2021 une grande partie des risques de sinistralité, qui est en outre beaucoup moins important que nous ne le craignions. En outre, 460 millions d'euros de crédits déjà gelés au titre de la réserve de précaution sont annulés. Nous ne sollicitons pas la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et cette annulation n'aura pas de conséquences sur les actions engagées par les ministères : pour le ministère de la Justice, par exemple, le niveau des crédits disponibles demeure nettement supérieur à celui prévu par la loi de programmation de la justice.

En troisième lieu, certaines mesures ont un caractère budgétaire mais sans impact sur le déficit maastrichtien. Nous proposons d'autoriser l'Agence des participations de l'État (APE) à engager 2 milliards d'euros de crédits supplémentaires, de renforcer le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » à hauteur de 200 millions d'euros pour faire face aux difficultés persistantes du secteur aéronautique et d'abonder à hauteur de 600 millions d'euros le fonds de développement économique et social (FDES), qui devient un fonds de transition permettant de financer et d'accompagner les entreprises dans le cadre du plan anti-faillite présenté hier. Enfin la possibilité de souscrire des PGE est étendue jusqu'à la fin de l'année et la prime spéciale de pouvoir d'achat défiscalisée et exonérée de cotisations sociales est reconduite pour la troisième année consécutive. Le dispositif de carry back permet d'accompagner les entreprises et nous proposons un dispositif de prise en compte des pertes des régies qui n'ont pas pu bénéficier des régimes d'aides existants.

Ces dispositions alourdissent le déficit budgétaire de l'État, qui passe de 173,3 milliards d'euros en loi de finances initiale à 219,5 milliards d'euros à l'issue de ce projet de loi de finances rectificative. Cette augmentation s'explique par les mesures nouvelles d'un montant de 15,5 milliards d'euros, mais aussi par la prise en compte de 28,8 milliards d'euros de mesures d'urgence non dépensées en 2020 et reportées en 2021.

La révision à la hausse du niveau de PIB en 2020 et les derniers chiffres publiés par l'INSEE contribuent à expliquer que le déficit public soit de 9,4 % du PIB, dégradation limitée par rapport au montant de 9 % prévu précédemment, et que le poids de la dette publique soit de 117,2 % du PIB, contre 117,8 % dans notre dernière prévision. L'importance de ces chiffres laisse entière la nécessité de sortir du « quoi qu'il en coûte » en même temps que de la crise sanitaire et de redresser les finances publiques.

Mme Christine Lavarde, vice-présidente. - Il me semble que vous n'avez pas précisé la raison de l'ouverture de crédits de 1,9 milliard d'euros sur la mission « Engagements financiers de l'État ». Je me réjouis que vous proposiez un dispositif de renforcement du carry back, puisque le Sénat l'a déjà voté lors des lois de finances rectificatives en 2020.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - S'agissant du plan de relance, sur quoi porte l'annulation de 534 millions d'euros en autorisations d'engagement portant sur le programme 362 « Écologie » ?

La Cour des comptes a estimé les décaissements effectués au titre du plan de relance en 2020 à 4,8 milliards d'euros ; à combien se situe le niveau des décaissements à ce stade pour 2021 ?

Le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, déposé il y a un an, prévoyait déjà un déficit budgétaire de 222 milliards d'euros, très proche de celui présenté aujourd'hui. Ce montant paraissait déjà surestimé et, malgré la dégradation de la situation sanitaire à l'automne 2020, le déficit s'est élevé finalement à 178,1 milliards d'euros : comment justifiez-vous que, cette année aussi, les ouvertures de crédits ne seront pas très supérieures aux besoins ? S'agit-il d'une enveloppe de précaution ?

Le Sénat a déjà adopté à deux reprises le dispositif de carry back, auquel M. Dussopt s'est alors opposé en séance publique au motif de son coût, alors que M. Le Maire considère aujourd'hui que ce dispositif est très demandé. Avez-vous changé d'avis parce que la Commission européenne a récemment recommandé de le mettre en place ?

Concernant enfin les PGE, le Gouvernement a fait un diagnostic assez analogue à celui que j'ai fait dans un rapport présenté le 12 mai dernier, avec une approche en trois temps : identifier, orienter et traiter. Vous reprenez certaines orientations, notamment celle qui vise à organiser un comité partenarial de financement des entreprises en sortie de crise à l'échelon départemental. J'ai également proposé d'introduire un mécanisme fiscal de déduction pour le capital à risque afin de neutraliser le biais de l'endettement, dispositif aussi recommandé par le fonds monétaire international (FMI) et la Commission européenne. Le projet de loi de finances rectificative ne comprend rien à ce sujet : pourquoi ne l'envisagez-vous pas et verriez-vous d'un oeil favorable le dépôt d'un amendement en ce sens ?

M. Bernard Delcros. - Je souhaiterais revenir sur la prise en compte des pertes de recettes attachées aux régies. Ce sujet a fait largement débat dans le cadre du projet de loi de finances, qui créait une disparité entre les collectivités - souvent les plus grandes - qui géraient leurs services en faisant appel à une délégation de service public et dont le délégataire pouvait bénéficier des aides accordées au secteur privé et les autres - souvent, plus petites - qui géraient leurs services en régie, quelle que soit la forme de la régie, et qui n'ont pas pu bénéficier de ces aides. Il est donc heureux que ce projet de loi de finances rectificative prenne en compte ce sujet.

J'ai donc quelques questions à ce sujet. En premier lieu, j'ai cru comprendre que le mécanisme de compensation, qui concernerait aussi bien les régies organisées dans le cadre d'un service public industriel et commercial que celles qui relèvent d'un service public administratif, prendrait en compte l'écart entre l'épargne brute 2019 et l'épargne brute 2020. Est-ce qu'il s'agit bien là de l'épargne brute des budgets annexes ? Si tel est le cas, quel sera le traitement réservé aux régies qui ne font pas l'objet d'un budget annexe et dont les dépenses et recettes sont intégrées au budget général ? Je rappelle que ces dernières sont nombreuses, surtout dans les petites communes.

En second lieu, le rapport qui nous a été communiqué indique que le mécanisme de compensation ne s'appliquera pas lorsque les dépenses réelles de l'année 2019 de la régie sont supérieures de 50 % aux recettes réelles de fonctionnement de la même année. Or, dans les territoires les moins denses, les services publics gérés en régie sont très souvent déficitaires. Je pense notamment aux piscines ou aux centres aquatiques des territoires. Est-ce à dire que pour les services qui auraient été déficitaires les années précédentes et qui le seraient donc davantage dans le cadre de la crise, il n'y aura pas de compensation ?

Enfin, pensez-vous que la somme affectée à la prise en compte des pertes de recettes des services gérés en régie soit suffisante ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je suis très satisfaite que la cause des régies, notamment des régies thermales, ait été entendue. Dans mon département, 400 emplois sont en jeu. Je suis donc heureuse de voir l'État aux côtés de ses municipalités.

Monsieur Le Maire, ce projet de loi de finances rectificative est un texte de sortie de crise et de transition. Or, plusieurs paramètres caractérisent la sortie de crise : la hausse du coût des matières premières, la hausse du coût de l'énergie. Par ailleurs, pour faire face à cette reprise, les entreprises doivent recruter davantage de main d'oeuvre. Pour cela, il faut sûrement adapter l'offre de formation. Certaines entreprises mettent en place elles-mêmes des formations, car elles ne sont pas satisfaites de l'offre actuelle. Cependant, même dans ces cas-là, elles ont du mal à trouver du personnel pour assurer ces formations, donc alimenter en main d'oeuvre leurs entreprises.

La question des fonderies me semble également cruciale. La crise est un accélérateur de transition : hors crise sanitaire, ces fonderies auraient dû s'adapter, mais peut-être dans des délais moins courts. Comment pensez-vous conduire et accompagner cette transition ? Avec la crise sanitaire, l'État a fait du « cousu-main » pour de très nombreuses branches de l'économie. Saura-t-il en faire autant pour les fleurons de notre industrie, qui mécaniquement doivent s'adapter ?

Vous avez évoqué l'éventualité d'une croissance supplémentaire. Je pense qu'il existe une réserve de croissance au sein des collectivités. Si l'on dopait la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), il est certain que les collectivités sauraient développer de nouveaux projets. Malheureusement, la DETR est aujourd'hui insuffisante pour répondre à tous les projets des collectivités.

M. Vincent Capo-Canellas. - Quelle est votre prévision s'agissant de la poussée inflationniste et de la remontée des taux d'intérêt ? Comment appréciez-vous l'impact qu'elles pourraient avoir sur l'activité et sur nos comptes publics ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Pour répondre aux questions du rapporteur général, nous avons bien sûr adopté le carry back parce que le Sénat l'a proposé. Il s'agit d'une excellente mesure, qui demeure cependant coûteuse et ne peut donc être réservée qu'à une période particulière, à savoir celle du redémarrage de l'activité. Cette mesure est saine : elle ne touche pas aux résultats des entreprises, mais permet de bénéficier d'une déduction sur la base des pertes passées. Nous avons donc pris la décision de retenir cette proposition du Sénat, pour un coût évalué à 400 millions d'euros par an en trésorerie pour l'État. Le chiffre exact dépendra bien évidemment du montant exact de la perte de 2020, que nous ne connaissons pas encore. L'étalement se fera sur 2017, 2018 et 2019 et le plafond, qui était d'un million d'euros, sera supprimé, afin de donner toute sa puissance à cette mesure au moment du redémarrage de l'économie.

S'agissant des prêts garantis par l'État (PGE), nous avons également retenu la plupart des propositions de l'excellent rapport de Jean-François Husson. Ces dernières permettent de valider la prolongation du PGE au 31 décembre et de pouvoir proposer un étalement plus long tout en maintenant la garantie de l'État. Je tiens néanmoins à préciser que cette possibilité d'étendre la maturité du prêt garanti par l'État au-delà de six ans se fera exclusivement sous le contrôle du juge, dans le cadre d'une procédure judiciaire. Sur la base des propositions du rapport de Jean-François Husson, nous avons obtenu de la Commission européenne que dans ce cadre-là, la garantie de l'État soit maintenue. Il s'agit d'un vrai soulagement pour beaucoup d'entreprises.

Nous n'avons pas d'inquiétude particulière sur le niveau d'endettement des entreprises et nous avons pris les dispositions nécessaires pour faire face à la situation à venir. Évitons cependant de donner le montant de la dette brute supplémentaire due à la crise, de 221 milliards d'euros. Il faut analyser cette dette brute au regard de l'augmentation de la trésorerie des entreprises, qui s'élève à 212 milliards d'euros. L'augmentation de la dette nette n'est donc que de 9 milliards d'euros. Ces chiffres ramènent à de justes proportions la réalité du problème financier auquel sont confrontées les entreprises.

S'agissant de la proposition de déduction fiscale pour les capitaux à risque des entreprises, la mesure de carry back va permettre d'opérer une déduction des pertes sur les bénéfices fiscaux. Il s'agit d'une forme de déduction fiscale, à laquelle s'ajoutent deux mesures structurelles : la baisse du taux d'impôt sur les sociétés d'une part, puisque nous n'avons pas changé la trajectoire de baisse et que l'impôt sur les sociétés sera ramené à 25 % pour toutes les entreprises en 2022, et, d'autre part, la baisse de dix milliards d'euros des impôts de production. Cette dernière mesure, qui faisait débat lorsque le Gouvernement l'a proposée, fait désormais florès. C'est la preuve que les propositions du Gouvernement rencontrent un assentiment de plus en plus général.

Je laisserai Olivier Dussopt répondre sur les questions relatives aux régies.

Je partage les remarques de Sylvie Vermeillet sur le problème de la formation. Il faut, dans des délais beaucoup plus rapides que ceux auxquels nous sommes habitués, accompagner les salariés pour aller vers de nouveaux métiers. C'est tout l'objectif du dispositif mis en place par Élisabeth Borne. Soyons honnêtes : la rapidité des révolutions technologiques nous surprend tous. Il y a encore quelques mois, nous pensions qu'il y aurait un équilibre, à terme, entre le thermique et les véhicules électriques ou hybrides rechargeables. En réalité, la rupture technologique est beaucoup plus rapide : nous avons vendu au cours des derniers mois plus de véhicules hybrides rechargeables que de véhicules thermiques diesel. La bascule se fait de façon extraordinairement rapide, voire brutale, ce qui nous oblige à accélérer les dispositifs de transformation et d'accompagnement. Vous citez la fonderie de MBF dans le Jura : nous avons pris à bras le corps le problème des fonderies. Il y a plus d'un mois, j'ai organisé, sur proposition de la Confédération générale du travail (CGT), une réunion de l'ensemble des constructeurs et sous-traitants automobiles pour évoquer le sujet spécifique des fonderies. Ces dernières représentent 15 000 emplois en France ; il faut donc déterminer comment les accompagner, comment les transformer, voir s'il faut diversifier leurs activités de façon à préserver le maximum d'emploi. Les fonderies françaises sont néanmoins confrontées à un problème de compétitivité. Elles ne peuvent pas se reposer uniquement sur la fabrication de moteurs thermiques, puisque ces derniers vont être remplacés par des moteurs électriques. Des diversifications sont cependant possibles, avec par exemple les produits en fonte pour le nucléaire. À cet égard, je considère que le nucléaire fait partie de l'avenir énergétique français. La maitrise de l'intégralité du cycle nucléaire est un élément de puissance pour notre nation. Dans la période qui s'ouvre, où nos besoins en électricité vont augmenter, j'estime qu'avoir la possibilité de produire de l'électricité décarbonée à partir de centrales nucléaires constitue un atout pour la France. Où les opposants au nucléaire comptent-ils trouver l'électricité peu coûteuse et décarbonée, dont nous aurons besoin aussi bien pour nos smartphones, pour la domotique, pour nos véhicules électriques que pour la production d'hydrogène et l'électrolyse ? Vous connaissez mes positions à ce sujet : je les rappelle avec sincérité, franchise et clarté.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - En réponse à la question du rapporteur général, le redéploiement de 500 millions d'euros au sein de la mission « Plan de relance » ne compromet pas l'équilibre. Nous retirons ce montant du programme « Écologie » pour le redéployer sur le programme « Compétitivité ». Nous procédons à un mouvement inverse au sein du PIA, ce qui renforce encore l'équilibre. Nous procédons à ces mouvements pour garantir le financement d'un certain nombre de mesures que nous allons rouvrir ou qui ont déjà été rouvertes, comme « Territoires d'industries », « Industrie du Futur », « Numérisation des PME ». D'autres mesures de redéploiement permettront, par voie réglementaire, d'assurer le financement et le rythme de décaissement de MaPrimeRenov'. Le caractère « vert » du plan de relance n'est pour autant absolument pas altéré par ces mouvements de crédits.

L'augmentation de la charge de la dette de 1,9 milliard d'euros est en lien avec les tensions inflationnistes auxquelles nous assistons. En effet, même si les taux auxquels la France emprunte sont légèrement plus élevés qu'il y a quelques mois, c'est surtout l'inflation qui provoque cette hausse. Je précise que nous avons prévu, dans le cadre de la loi de finances pour 2021, un retour des taux autour de 0,3 %. Nous sommes aujourd'hui à 0,2 %, alors que nous étions au début de l'année à - 0,2 %. A ce stade, nous sommes donc toujours dans le cadre de la prévision, qui avait été jugé prudente mais qui s'avère finalement efficace et sage.

S'agissant des régies, nous prévoyons d'indemniser la perte d'épargne brute subie entre 2019 et 2020 par les régies industrielles et commerciales organisées en budget annexe, ainsi que par les régies organisées en service public administratif lorsque c'est nécessaire. Il nous reste quelques paramètres à travailler par voie réglementaire, concernant notamment la question de leur financement par budget annexe. La règle selon laquelle est inéligible une régie dont les dépenses réelles de fonctionnement étaient, en 2019, supérieures de 50 % à leurs recettes réelles de fonctionnement découle des règles européennes en matière d'aides d'État, dont nous ne pouvons nous affranchir. Nous allons en revanche tenter de regarder, dans le cadre du débat parlementaire, comment certaines régies qui ont confié leurs services à des délégataires de service public (DSP) pourraient être accompagnées. Si les délégataires ont en principe pu faire l'objet d'un accompagnement par les dispositifs classiques d'aides aux entreprises, nous sont remontés quelques exemples de discordances, auxquels nous sommes en train de travailler.

Sur les dotations d'investissement, je commencerai par rappeler qu'en 2015, la DSIL n'existait pas et la DETR s'élevait à 660 millions d'euros par an. Ces deux dispositifs sont aujourd'hui dotés d'un milliard d'euros par an. Nous avons ajouté 1 milliard de DSIL « relance » en août 2020, et 950 millions d'euros de DSIL « rénovation » avec la loi de finances pour 2021. Pour ces deux tranches de DSIL supplémentaires, nous avons veillé à ce que les critères d'éligibilités soient alignés sur les critères de la DSIL de droit commun, mais aussi sur ceux de la DETR pour ne pas écarter les petites communes. Cela représente une multiplication par 1,5 du montant des aides de l'État pour l'investissement des communes et intercommunalités. Le soutien de l'État à l'investissement des collectivités territoriales est donc à un niveau exceptionnel, qui nous paraît suffisant, surtout si l'on garde à l'esprit le fait que l'épargne brute des collectivités territoriales s'est établie à 31,5 milliards d'euros en 2020, soit au même niveau qu'en 2018, ce qui est très encourageant pour la suite.

S'agissant enfin de l'exécution 2020, nos prévisions avaient été prudentes. Je rappelle que nous avions proposé au Parlement de budgéter de quoi faire face à une situation de confinement sur deux mois - novembre et décembre - avec une hypothèse de perte d'activité de 20 points par mois. Le confinement de novembre s'est traduit par une perte d'activité d'environ 11 points, et le couvre-feu de décembre de 7 points, ce qui explique le décalage entre les crédits votés et consommés. Le reliquat a été reporté sur 2021. Nous vous proposons d'inscrire des crédits pour financer la sortie progressive des aides. Nous pensons avoir inscrit le juste montant à cet égard, mais si la reprise d'activité devait être plus rapide en 2021, une nouvelle sous-consommation des crédits constituerait une double bonne nouvelle, pour l'économie et pour les finances publiques.

M. Marc Laménie. - Ma question porte sur les mesures de soutien à l'investissement des collectivités territoriales dans le cadre du plan de relance, qui viennent d'être évoquées. Elles contribuent notamment à la relance dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, très affecté par la crise. La DETR reste à un niveau stable. Quant à la DSIL, je m'interroge sur les moyens de simplifier son attribution, l'enveloppe étant régionalisée.

M. Antoine Lefèvre. - Ma question portait sur les suites qui seraient données à la proposition, formulée dans un courrier à M. Le Maire et donc j'étais cosignataire, tendant à ce que le remboursement des PGE puisse être étalé sur 10 ans. Le Ministre y a déjà donné des éléments de réponses.

M. Didier Rambaud. - Ma première question concerne le plan de sortie de crise pour les entreprises. J'ai entendu le président du Medef, qui estime que 5 % des entreprises seulement seraient en capacité de rembourser leur PGE... Quel est votre regard sur ce sujet ?

Concernant les collectivités territoriales, je me réjouis de voir que ce PLFR propose d'ouvrir 200 millions d'euros de crédits nouveaux en direction de celles-ci pour compenser les pertes de recettes des régies, conformément aux engagements pris par M. Olivier Dussopt devant le Sénat. Je confirme qu'il existe encore un « trou dans la raquette » à combler s'agissant des DSP. Nous avons eu hier dans l'hémicycle un débat sur le coût de la crise pour les collectivités territoriales. Certaines associations tendent peut-être à dramatiser un peu la situation. M. Dussopt peut-il faire un point précis sur l'état actuel des finances locales ?

M. Jérôme Bascher. - Où est le « milliard de Jean Launay » pour la Poste ? Le Gouvernement a réclamé à M. Launay un rapport sur le service universel postal, qui a mis en évidence un manque de 1 à 1,3 milliard d'euros dès cette année pour la compensation des obligations qui en découlent. Est-ce prévu pour un prochain projet de loi de finances rectificative ? Cela m'amène à ma seconde question : le prochain projet de loi de finances pour 2022 comportera-t-il un second plan de relance ?

M. Jean-Michel Arnaud. - Ma question porte également sur les pertes de recettes des régies. Le texte vise essentiellement les pertes de recettes en 2020. Dans les secteurs très touristiques, les cinq mois d'absence d'exploitation sur l'exercice 2021 sont également problématiques. Pour prendre un exemple, les Bains de Monêtier, commune de Serre Chevalier dans les Hautes Alpes, se retrouvent particulièrement en difficulté. De quelle manière pourrait-on prendre en compte cette période également ?

J'aimerais également avoir des précisions concernant les 350 millions d'euros de compensations aux exploitations agricoles. J'ai cru comprendre que ce montant concernait à la fois la compensation de l'impact de la grippe aviaire et les supports végétaux que sont la vigne et l'arboriculture. Peut-on avoir la ventilation de ces crédits ? Ce montant me paraît particulièrement faible, compte tenu des enjeux. Le plan de relance semble avoir exclu l'arboriculture et la nécessaire modernisation des de ce secteur. Un fléchage de crédits du plan de relance en faveur de celui-ci est-il prévu ?

M. Thierry Cozic. - Comme Jérôme Bascher, ma première question porte sur La Poste. D'après mes informations, des mesures de soutien sont envisagées, mais elles n'ont pas intégrées dans le texte. Pour quelle raison ?

Par ailleurs, vous évoquez la nécessité d'une sortie progressive des aides publiques pour le tissu économique. Vous amorcez cette question timidement dans ce PLFR. Envisagez-vous un réel débat parlementaire sur ce sujet fondamental ? J'ai quelques craintes à ce stade, quand j'entends les propos du ministre du l'économie, qui sont restrictifs par rapport aux recommandations des organismes spécialisés, avec donc un risque de cassure de la reprise. Quelle est donc précisément votre stratégie d'ensemble en la matière, et pourrons-nous en débattre ?

Enfin, quelle est votre stratégie de réduction de la dette et des déficits publics pour les années à venir ? Allez-vous poursuivre une politique la contraction de la dépense et des services publics ou bien travailler à améliorer la justice fiscale, comme le préconise le groupe Socialiste, écologiste et républicain, à l'instar de nombreux organismes économiques ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Ma première question porte également sur l'accompagnement progressif à la reprise économique qui est mis en place. La prolongation annoncée des aides pour les travailleurs indépendants est limitée à ceux dont l'activité est arrêtée en raison de fermetures administratives. Je ne comprends pas pourquoi ces aides sont rendues aussi restrictives alors que l'accompagnement annoncé des entreprises à la reprise d'activité est appelé à être progressif.

Ma seconde question concerne la majoration du taux de réduction de l'impôt sur le revenu au titre des dons aux associations cultuelles. Pour quelle raison cette mesure a-t-elle été intégrée à ce PLFR ?

Enfin, ma troisième question, liée à l'actualité récente, concerne une alerte d'une intersyndicale dénonçant une future admission en non-valeur de 25 % des contentieux douaniers liée au transfert de missions fiscales de la direction générale des douanes vers la direction générale des finances publiques. Vous avez répondu que c'était une fausse information, mais on lit dans la presse qu'il y a tout de même des dispositions qui conduiront à modifier les règles de recouvrement des créances, de sorte que certaines sommes pourraient in fine ne pas être recouvrées. Qu'en est-il ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Je vais essayer de répondre dans le détail. Malheureusement je vais devoir ensuite vous quitter, mais je laisserai Olivier Dussopt prendre la suite.

Sur les questions posées par Antoine Lefèvre et Didier Rambaud concernant les prêts garantis par l'État et les entreprises qui restent en difficulté, notre évaluation, qui est celle de la Banque de France, est que 5 à 7 % des entreprises ont vu leur dette augmenter et leur trésorerie diminuer pendant cette période de crise. Si l'on regarde le verre à moitié plein, cela signifie que près de 95 % des entreprises n'auront pas de difficulté à rembourser ces prêts. Néanmoins, notre action a consisté et consiste à élaborer une réponse sur mesure pour chacun. Cela nous a amené à maintenir l'ensemble des dispositifs qui apportent un soutien financier aux entreprises et à mettre en place un plan de transition qui intègre la possibilité d'apporter des fonds propres aux entreprises qui en auraient besoin.

L'accélération des procédures judiciaires de redressement doit permettre de traiter l'étalement supplémentaire du remboursement des prêts garantis par l'État. Dans ce cadre, le juge pourra décider de la prolongation du prêt garanti au-delà des six ans prévus initialement. Nous avons obtenu de la Commission européenne que la garantie de l'État puisse être maintenue en cas de prolongation.

Sur le sujet de La Poste, Monsieur Launay nous a remis un très bon rapport qui met en exergue la question du rythme d'attribution et de livraison du courrier et les pertes que cela représente pour La Poste, en même temps que la nécessité d'adapter en profondeur le service postal. Le service actuel n'est pas tenable : le volume d'envoi de courrier est en chute libre, ce qui impose d'adapter le dispositif structurellement. Je pense qu'il est bon de débattre des ajustements nécessaires du service public, de discuter les propositions qui peuvent être faites, avant de parler des compensations. Jérôme Bascher m'a posé la question ; il y aura évidemment des compensations. Mais avant de parler argent, je pense qu'il faut parler du service public postal que nous voulons pour les années futures.

S'agissant du plan de relance 2, je recommande vivement de mettre d'abord en oeuvre le plan de relance 1, et c'est exactement ce que nous faisons. Je suis toujours stupéfait par cette manie que nous avons, dès lors que nous avons voté et décidé quelque chose, de nous projeter vers quelque chose de nouveau. Le plus difficile n'est pas d'inventer systématiquement un nouveau plan, mais d'appliquer celui qui a été décidé, c'est-à-dire de s'assurer que l'argent pour les pistes cyclables, pour la décarbonation des entreprises, pour la digitalisation des PME, pour la transformation des bâtiments, pour la réduction des émissions des gaz à effet de serre, arrive dans les territoires, dans les ménages et les entreprises. C'est mon travail quotidien. Je fais le point toutes les semaines avec le secrétaire général du plan de relance pour m'assurer de sa bonne mise en oeuvre. Par ailleurs, il me semble que ces 100 milliards d'euros sont bien calibrés. Ils correspondent au montant qui était nécessaire pour faire redémarrer l'économie française.

Les mots ont un sens. Un plan de relance est là pour relancer l'économie. Il n'est pas là pour mettre l'économie sous perfusion en permanence. Or, si j'en crois les chiffres du FMI, de l'OCDE, de la Commission européenne et d'autres instituts statistiques, nous sommes dans la bonne direction. France Relance marche bien et marche vite. Nous avons déjà engagé près de 35 milliards d'euros sur les 100 milliards. Nous allons recevoir des financements européens au mois de juillet, grâce à la pression que nous avons mise sur nos partenaires européens pour qu'ils adoptent la décision « Ressources propres ». Le plan de relance va nous permettre d'atteindre le chiffre de croissance que nous souhaitions en 2021.

Ensuite, se posera la question de savoir si des investissements plus importants seront nécessaires. Il ne s'agit pas là de relance, mais d'investissements dans des technologies critiques pour permettre à la France et à l'Union européenne de faire jeu égal avec la Chine et les États-Unis. Une fois que l'on aura relancé la machine économique, que l'on aura retrouvé, début 2022, le niveau d'activité que nous avions avant la crise, exploit qui sera atteint grâce à nos efforts de protection de l'économie, nous serons toujours à un niveau de croissance structurellement inférieur à celui des États-Unis ou de la Chine. Le Président de la République et moi-même ne nous en satisfaisons pas. C'est une question que j'ai posé à nos partenaires européens ; profitons-nous de cette crise pour nous remettre à niveau et augmenter notre potentiel de croissance, ou nous contentons-nous de revenir au statu quo ante ? Très concrètement, au-delà de ce choix stratégique, plusieurs questions sont posées. Est-ce que l'Europe souhaite avoir sa propre constellation à orbite basse, ou dépendre des Américains et de la Chine ? En termes de semi-conducteurs miniaturisés, qui sont indispensables à l'industrie au XXIème siècle, dépendons-nous de Taïwan ou des États-Unis, ou développons-nous notre propre fabrication et notre indépendance ? Cette question se pose également pour l'intelligence artificielle, le cloud, la santé, les biotechnologies. Est-ce qu'il faudra investir plus, pour être au même niveau que la Chine et les États-Unis ? Nous travaillons d'arrache-pied sur cette question stratégique pour la France et le continent européen. Elle va se poser dès la rentrée. Cette crise peut être l'occasion d'augmenter notre potentiel de croissance. Ce n'est donc pas d'un plan de relance 2 dont il s'agit, mais bien d'investissements supplémentaires.

Concernant la tenue d'un débat parlementaire sur les aides, je pense que justement, le débat sur le PLFR doit servir à discuter les choix que nous avons faits. Par exemple, sur le fonds de solidarité, nous avons fait un choix, qui a demandé des semaines de discussions, pour savoir si on maintenait le fonds en l'état ou si on le modifiait pour le rendre plus précis, plus ciblé et dégressif. Nous avons fait le deuxième choix : nous avons décidé que le fonds de solidarité serait d'abord fléché vers les entreprises les plus touchées par la crise. Nous allons permettre à des entreprises qui redémarrent dans des conditions dégradées de bénéficier du fonds de solidarité, de manière dégressive. Un restaurant, par exemple, qui redémarre en juin, bénéficiera d'une aide équivalente à 40 % de sa perte de chiffre d'affaires par rapport à 2019, en juillet ce sera 30 %, puis en août 20 %, car son activité devrait être revenue à la normale. À la fin du mois d'août, nous ferons le bilan pour voir si cela correspondait bien à la demande des entreprises.

Concernant la question de Sophie Taillé-Polian sur la majoration de la réduction d'impôts applicable aux dons au profit d'associations cultuelles, la réalité c'est que ces associations cultuelles ont perdu beaucoup de recettes au cours de l'année passée, à cause des règles sanitaires. Par exemple, l'Église catholique estime à 90 millions d'euros les pertes consécutives aux deux confinements de l'année 2020, c'est-à-dire près de 20 % de ses recettes courantes. L'ensemble des associations cultuelles ont souhaité bénéficier d'une majoration de la réduction d'impôt. Il vous est proposé ici de porter le taux de réduction à 75 %. Cette réduction d'impôt est évidemment plafonnée et serait limitée à deux ans.

Présidence de M. Claude Raynal, président

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - D'abord, je souhaiterais revenir sur les 350 millions d'euros consacrés à l'agriculture. C'est une première tranche, qui s'inscrit dans l'objectif, fixé par le Premier ministre, d'une indemnisation des dégâts du gel à hauteur de 1 milliard d'euros. Nous connaitrons l'ampleur des dégâts et pertes des exploitations agricoles au fur et à mesure des récoltes. Ces 350 millions nous permettent d'y faire face. Ils viennent également financer une aide aux bovins allaitants, à hauteur de 60 millions d'euros, ainsi qu'à l'indemnisation de la grippe aviaire et de la jaunisse de la betterave, avec des montants similaires. Un complément d'aide au stockage viticole est également financé, pour 10 millions d'euros. Enfin, ils viennent renforcer le fonds des calamités agricoles. Nous travaillons encore pour préciser l'ampleur des dégâts et pertes, mais cette première tranche de 350 millions d'euros nous permet de faire face aux premiers engagements.

En ce qui concerne l'agriculture, je précise également que le Premier ministre a annoncé un doublement de l'enveloppe consacrée aux investissements pour l'adaptation aux évolutions climatiques. Ce doublement ne trouve pas de traduction dans le PLFR que nous présentons, car nous pouvons le faire par voie réglementaire dans le cadre de la répartition des crédits consacrés au plan de relance.

En réponse à Madame Taillé-Polian, je précise que le bénéfice du fonds de solidarité pour les travailleurs indépendants est possible, dès lors qu'ils remplissent une condition qui s'impose à l'ensemble des entreprises, c'est-à-dire l'existence d'une perte d'activité de 50 %.

En ce qui concerne les transferts de recouvrement, notamment le passage d'un certain nombre d'éléments de fiscalité de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à la direction générale des finances publiques (DGFIP), je conteste absolument tout ce qui a été écrit dans les articles de presse que vous avez mentionnés. L'État n'abandonnera pas les créances qui lui sont dues. Nous travaillons effectivement à une harmonisation des modalités de recouvrement forcées, parce que parmi les recouvrements que la DGFIP doit faire en lieu et place de la DGDDI, il y a des recouvrements forcés, avec des modalités différentes entre les deux administrations. Nous ne renonçons évidemment pas aux créances que l'État peut détenir. Les chiffres dont nous disposons sur ces transferts de recouvrement sont rassurants : l'efficacité de la DGFIP est avérée. Je ne prends qu'une illustration : la TVA sur le pétrole, qui a fait l'objet d'un transfert de recouvrement le 1er janvier 2021. La première échéance déclarative, le 2 janvier, affiche un taux de recouvrement de 99,2 %, pour un peu moins de 890 millions d'euros, ce qui est conforme à nos objectifs. Cela démontre que nous ne perdons pas en efficacité de recouvrement en passant d'une administration à l'autre. Je précise d'ailleurs, même si cela ne concerne pas la fiscalité, que parfois les mouvements sont inverses, et voient des missions transférées à la DGDDI. Je pense notamment à une expérimentation que nous mènerons sur le port du Havre, de transfert des opérations de contrôle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes vers la DGDDI afin de gagner en efficacité et limiter le nombre d'intervenants.

S'agissant de la situation financière des collectivités territoriales, les comptes arrêtés pour l'année 2020 attestent d'une situation dégradée par rapport à 2019, mais aussi extrêmement préservée par rapport à celles de l'État et de la Sécurité sociale. La diminution des recettes réelles de fonctionnement se situe autour de 1 % et la progression des dépenses de fonctionnement est estimée à environ 0,5 %. Nous avons même observé avec surprise que 91 % des communes de moins de 3 500 habitants ont vu leur épargne brute augmenter du fait d'une baisse de leurs dépenses plus forte que leur diminution de recettes, alors que des communes de plus grande taille ont été amenées à réaliser des dépenses plus importantes pour financer des mesures sanitaires. L'épargne brute des collectivités territoriales s'élève à 31,5 milliards d'euros, soit au même niveau qu'en 2018, et les dotations exceptionnelles à l'investissement apportées cette année viennent d'une certaine manière compenser la perte constatée entre 2019 et 2020. L'épargne brute des communes et intercommunalités a baissé de 7,5 %. Si nous nous sommes beaucoup inquiétés de la situation des communes et intercommunalités de montagne, nous constatons que la baisse moyenne de l'épargne brute de ces collectivités est en réalité limitée à 2,5 % du fait des mécanismes de protection, et notamment ceux de garantie des recettes fiscales, qui ont été plus efficients et davantage mobilisés pour les collectivités qui ont des structures de recettes particulières, et percevant notamment le produit de la taxe de séjour, de la taxe sur les casinos et de la taxe sur les remontées mécaniques. Ces trois éléments de fiscalité sont ceux qui ont fait l'objet de la plus forte dégradation, mais sont donc également ceux qui ont été le plus protégés par la mise en oeuvre des mécanismes de compensation.

Quand on regarde la totalité des dépenses et des recettes des collectivités territoriales, on constate qu'alors qu'elles affichaient un solde positif de 1,2 milliard d'euros en 2019, le solde est descendu à l'équilibre en 2020, du fait du léger effet de ciseau que j'ai indiqué. Le solde attendu pour 2021 devrait être de 1,5 milliard d'euros, soit, si nos prévisions s'avèrent juste, un niveau supérieur à celui de 2019, qui était considérée comme une bonne année pour les finances locales.

Les dispositifs mis en oeuvre me semblent donc suffisamment protecteurs et bien calibrés à ce stade pour donner aux collectivités territoriales la capacité de participer au plan de relance.

Je précise que ces chiffres que je vous livre sont macroéconomiques et que, bien évidemment, il existe des différences selon les territoires. Personne ne niera par exemple le fait que certains départements ont dû faire face à une hausse très importante de leurs dépenses d'allocations individuelles de solidarité ou que, selon la structure des recettes des collectivités territoriales, les résultats peuvent être différents lorsqu'ils sont pris individuellement.

M. Charles Guené. - Je souhaite revenir sur la question des régies, qui a déjà été abordée. Est-on certain du bon calibrage de l'enveloppe de 200 millions d'euros envisagée dans le cadre de l'article 10 ? L'estimation des pertes de recettes repose en effet, comme l'indiquait hier M. Joël Giraud dans l'hémicycle, sur des calculs complexes, certaines collectivités territoriales étant plus fragiles que d'autres... Les services déconcentrés disposeront-ils d'une certaine latitude dans la mise en oeuvre du dispositif, pour appréhender plus finement la situation particulière de certaines d'entre elles ?

M. Pascal Savoldelli. - M. le Ministre, vous avez fait partager certains de vos étonnements, je vais donc faire état des miens. L'Association des maires de France estime une perte de recettes de 2 milliards d'euros, soit un montant hors de proportion par rapport aux 200 millions d'euros évoqués concernant le dispositif de compensation prévu à l'article 10... Je ne crois pas que les associations d'élus « dramatisent » ou manquent de responsabilité. Il va falloir expliquer ce décalage, afin d'éviter des polémiques inutiles, comme lorsque M. Le Maire avait pu reprocher aux communes d'avoir augmenté leur taxe foncière. La chute de 7,5 % de l'épargne brute que vous évoquiez est tout de même importante. Je serai plus prudent que vous avant de conclure à une « bonne santé » financière des collectivités territoriales.

Enfin, vous avez prévu 1 milliard d'euros pour faire face à des éventuelles dépenses imprévues. Comment, en tant que parlementaire, puis-je me prononcer sur ces crédits ? Un effort de transparence me paraît devoir être mené.

M. Jean-Marie Mizzon. - Chacun peut convenir que la relance a besoin de tous pour réussir, avec au premier rang les collectivités territoriales. Je souscris à la remarque de ma collègue Sylvie Vermeillet : une rallonge de la DETR aurait été bienvenue.

Le gel des délibérations d'exonération ou d'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) a privé un certain nombre de communes de recettes, alors que certains particuliers ont ainsi bénéficié d'un effet d'aubaine. Est-il prévu de revenir sur ce gel ?

M. Philippe Dallier. - Je me réjouis des 700 millions d'euros que le Gouvernement va rajouter pour l'hébergement d'urgence. En 2020, il avait fallu attendre le quatrième projet de loi de finances rectificative et donc le mois de novembre, pour ajouter 450 millions d'euros de crédits qui se sont avérés insuffisants pour « boucler » l'année, de sorte qu'il a manqué plus de 100 millions d'euros... Les crédits votés en loi de finances initiale pour 2021 étaient encore inférieurs de 200 millions d'euros à ceux consommés en 2020. Est-ce qu'avec ces 700 millions d'euros nouveaux, vous êtes certains de pouvoir passer l'année dans de bonnes conditions, et donc sans que les associations gérant les places d'hébergement supplémentaires qui ont été ouvertes dans le contexte de la crise ne soient contraintes de faire de l'avance de trésoreries pour le compte de l'État ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. - L'estimation de 200 millions d'euros pour le dispositif relatif aux régies s'appuie sur un état des lieux. Certaines régies organisées en service public industriel et commercial ont recours à des salariés de droit privé et ont donc été éligibles à des dispositifs d'aide tel que le chômage partiel. D'autres régies bénéficient des recettes, notamment fiscales, de la collectivité et ont donc bénéficié d'une protection globale du niveau des recettes au même titre que la collectivité. Mais certaines régies sont organisées en service public administratif, ou bien en service public industriel et commercial avec des agents publics. Il y a parfois des incohérences, souvent involontaires, entre la nature de l'activité, la nature des recettes, la nature des contrats établis avec les agents et les capacités contributives auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ou l'Unedic selon le cas. Il s'agit par exemple de stations de ski, de stations thermales, d'équipements qui fonctionnent très bien depuis des décennies sans qu'on se soit jamais inquiété d'une incohérence entre le régime juridique et la nature des activités. Les 200 millions d'euros me paraissent suffisants et nous pourrons y intégrer, au moyen d'amendements, des régies en délégation de service public.

Nous ne sommes pas sur une logique de guichet ; l'État pourra connaître le montant payé aux régies par subvention directe, sans déconcentrer le dispositif car il sera fondé sur des paramètres. Le nombre des communes et intercommunalités inscrites sur les réseaux d'alerte de la DGFiP reste stable.

Les deux milliards d'euros annoncés par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) concernent les pertes de recettes tarifaires. Nous garantissons les recettes fiscales et domaniales des collectivités en 2020 sur la base de la moyenne 2017-2019 et, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, ce filet de sécurité a été reconduit pour les recettes fiscales, mais pas pour les recettes tarifaires qui ont pour contrepartie des économies de constatation difficiles à mesurer. La situation financière des collectivités est mieux préservée que celle de l'État et la Sécurité sociale et il est normal que les trois catégories d'administrations publiques contribuent, à des degrés différents, à la réponse à la crise. L'épargne brute des communes et des intercommunalités baisse de 7,5 % entre 2019 et 2020, mais le niveau d'épargne brute en 2019 était particulièrement important.

Les recettes fiscales ont été maintenues : loin de nos craintes initiales, les droits de mutation à titre onéreux ont baissé de 2 % seulement pour les départements et de 3,6 % pour les communes. De même, les recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ne s'effondrent pas mais diminuent de 1,1 % seulement.

Nous veillons à ce que la durée du gel des taux soit conforme à ce qui a été voté, c'est-à-dire l'année des bascules de fiscalité, afin que les collectivités retrouvent ensuite une liberté de vote des taux et des exonérations, notamment pour la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Un certain nombre de rôles complémentaires sont en cours d'enregistrement, afin que la compensation à laquelle nous nous sommes engagés soit complète.

Les 700 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence nous paraissent bien calibrés et leur ouverture dès maintenant devrait éviter les difficultés de gestion que vous avez évoquées.

S'agissant enfin de l'ouverture de crédits de 1,5 milliard d'euros sur la dotation pour les dépenses accidentelles et imprévues, le projet de loi de finances rectificative devrait être promulgué autour du 15 juillet et, si nous étions confrontés à des besoins imprévus, nous aurions besoin de cette enveloppe de précaution. En effet, nous ne pourrions pas réunir le Parlement avant la rentrée et nous ne pourrions pas prendre un autre décret d'avance puisque celui que nous avons pris atteignait les limites prévues par la loi organique relative aux lois de finances.

M. Claude Raynal, président. - Nous vous remercions, ainsi que le ministre Bruno Le Maire, d'avoir répondu à nos questions.

La réunion est close à 18 h 30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Jeudi 3 juin 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 11 h 05.

Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons ce matin M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, dans ses fonctions de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Le Haut Conseil a en effet rendu, le 31 mai dernier, son avis relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour 2021, sur lequel nous avons auditionné hier après-midi MM. Bruno Le Maire et Olivier Dussopt.

Je rappelle que le projet de loi que nous a transmis le Gouvernement repose sur une prévision de croissance en volume de 5 % et évalue le déficit public à 9,4 % du PIB en 2021, soit environ 226 milliards d'euros. Le solde structurel s'établirait, quant à lui, à 6,3 % du PIB potentiel prévu pour 2021 en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. L'endettement public, enfin, atteindrait 117,2 % du PIB, soit un peu moins de 2 710 milliards d'euros.

Aux termes des dispositions de l'article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil a un mandat précisément défini : il est saisi par le Gouvernement de l'article liminaire des projets de loi de finances rectificative. Il lui appartient d'apprécier la cohérence du projet de loi de finances rectificative au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques et des prévisions macroéconomiques retenues pour l'élaboration de ce projet de loi.

Vous nous indiquerez donc quelles sont vos appréciations sur ces sujets et peut-être, en réponse aux questions, sur d'autres aspects de la trajectoire de nos finances publiques.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. - Merci de m'inviter à nouveau devant votre commission pour vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif au premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021.

Voilà un an jour pour jour que j'occupe les fonctions de Premier président de la Cour des comptes ; en juin dernier, je renouais ainsi avec une institution, le Haut Conseil des finances publiques, que j'avais portée sur les fonts baptismaux en 2012, lorsque j'étais ministre des finances, à un moment où la révision de la gouvernance économique était devenue nécessaire dans le sillage de la crise économique de 2008 et de celle des dettes publiques souveraines de 2010-2011.

La crise économique et sanitaire que nous traversons depuis plus d'un an est de nature différente ; elle appelle un nouvel ajustement de notre cadre des finances publiques.

Au cours de l'année dernière, le Haut Conseil a rendu sept avis, cette activité inhabituellement soutenue reflétant le caractère inédit de la crise et donc des réponses apportées. Deux principaux constats découlent de ces avis : l'obsolescence de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 adoptée en janvier 2018 et le caractère absolument fondamental de la soutenabilité de notre endettement public. Après le bond de près de 20 points de PIB que nous connaîtrons entre l'avant et l'après-crise, il conviendra de maîtriser le niveau de notre dette publique afin de le faire refluer à moyen terme.

L'avis du Haut Conseil sur le premier PLFR pour 2021 renforce la portée de ces deux constats, lesquels, d'ailleurs, se font écho, appelant à la définition d'une nouvelle stratégie d'action qui prendra la forme, le moment venu, d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques, à l'aube d'un nouveau quinquennat.

J'aurai d'ailleurs le plaisir de revenir prochainement devant vous en tant que Premier président de la Cour des comptes pour vous exposer un ensemble de recommandations que la Cour formule afin de guider l'élaboration de cette stratégie. Dans cette perspective, nous remettrons au Premier ministre, dans les semaines qui viennent, un audit extrêmement large qu'il nous a commandé.

J'en viens au présent avis.

Je vous indiquerai tout d'abord quelle est l'analyse du Haut Conseil sur les prévisions économiques du Gouvernement, puis formulerai plusieurs observations sur la trajectoire des finances publiques.

Le scénario macroéconomique présenté par le Gouvernement dans ce collectif budgétaire confirme le rebond de l'activité économique : après un recul de 7,9 % en 2020, le Gouvernement prévoit en effet une croissance de 5 % du PIB pour 2021, prévision inchangée par rapport à celle présentée en avril 2021. Il y a deux mois, le Haut Conseil avait qualifié ce scénario macroéconomique de « cohérent » vu le scénario sanitaire retenu d'une levée progressive à partir de mai 2021 des restrictions de déplacement et d'activité. Ce scénario s'est globalement réalisé et nous maintenons aujourd'hui cette appréciation en tenant compte des informations conjoncturelles publiées depuis avril.

Après une légère contraction du PIB, disons une « stabilité baissière », au premier semestre 2021, la poursuite de la levée des restrictions devrait permettre un rebond très net de l'activité. Les enquêtes de conjoncture publiées par l'Insee laissent même présager une résorption un peu plus rapide que prévue des pertes d'activité. Le Haut Conseil a décidé d'accorder le qualificatif de « réaliste » à la prévision du Gouvernement ; mais la prudence doit rester l'orientation dominante compte tenu du caractère un peu décevant des données du premier trimestre et des aléas qui continuent d'entourer la situation économique - évolution de la situation sanitaire, comportement de consommation des ménages, solvabilité des entreprises.

Au total - c'est l'essentiel -, nous considérons que la prévision de croissance du Gouvernement, 5 %, est réaliste pour 2021. Nous estimons par ailleurs que les prévisions d'emploi et de masse salariale sont plutôt prudentes. Quant à l'inflation, elle pourrait se révéler un peu supérieure à la prévision du PLFR, ce qui pourrait soutenir les regains de recettes publiques.

J'en viens aux prévisions de recettes et de dépenses du Gouvernement.

Depuis le programme de stabilité (PSTAB), le scénario de finances publiques a été révisé pour prendre notamment en compte le prolongement de certains dispositifs de soutien. Le niveau des dépenses publiques est ainsi revu en très forte hausse par rapport à la loi de finances initiale, pour s'établir à 60,6 points de PIB en 2021. Par rapport à 2020, les dépenses croissent de 66 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,6 %, portées avant tout par les dépenses « ordinaires », qui ne comprennent pas les mesures de soutien et de relance - ces dépenses ont augmenté de 41 milliards d'euros cette année. Les dépenses de soutien et de relance sont également en hausse, de 25 milliards d'euros par rapport à 2020 ; les crédits ouverts sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » sont en particulier en très forte hausse : ils passent de 6 milliards d'euros en loi de finances initiale à 44,7 milliards d'euros dans ce PLFR. Il faut souligner néanmoins que la majeure partie de ces crédits ont été ouverts avant ce collectif budgétaire par la voie réglementaire du report de crédits.

En dépit d'un environnement macroéconomique meilleur qu'en 2020, le déficit public se dégraderait donc en 2021, sous l'effet notamment de ces mesures supplémentaires, pour s'établir à 9,4 points de PIB, en hausse de 0,2 point de PIB par rapport à 2020. Cette prévision est entourée de deux types d'aléas qui jouent en sens inverse : dans un sens, le déficit pourrait être amoindri par un rebond économique plus vigoureux ou par une moindre montée en charge du plan de relance ; dans l'autre, le déficit pourrait être creusé par une nouvelle dégradation de la situation sanitaire ou par l'adoption de mesures additionnelles de soutien - ainsi de la réforme de la dépense fiscale applicable au gazole non routier annoncée par le Gouvernement.

Par ailleurs, le scénario de finances publiques prévoit une dégradation du solde structurel de 5 points entre 2020 et 2021 ; ce solde s'établirait à -6,3 points de PIB en 2021, mouvement très spectaculaire. Il convient toutefois de ne pas accorder trop de crédit à ces chiffres : d'abord parce qu'ils sont calculés sur le fondement de l'hypothèse de croissance potentielle de la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018, qui constitue une référence très clairement dépassée, ensuite parce que la méthode de comptabilisation des mesures de soutien a évolué entre 2020 et 2021. Ainsi, l'année dernière, elles étaient considérées comme temporaires, « one-off », tandis qu'elles apparaissent désormais dans le solde structurel, ce qui est assez logique - un one-off, par définition, n'arrive qu'une fois.

En tout état de cause, l'ampleur du déficit structurel témoigne de la situation très dégradée des finances publiques de la France en 2021. Ce n'est pas faire preuve de catastrophisme que de le dire ni porter un jugement - cela, le Haut Conseil ne le fait pas, et la Cour des comptes s'exprimera plus en détail sur le fond. C'est simplement constater que la crise sanitaire a entraîné des mesures qui, pour nécessaires et légitimes qu'elles fussent - le fameux « quoi qu'il en coûte » -, ont aggravé une situation des finances publiques qui était déjà moins favorable que celle de nos partenaires avant 2019, même si la France était sortie de la procédure de déficit excessif.

Avec un déficit public plus creusé en 2021 qu'en 2020, en dépit du rebond de l'activité économique, le ratio de dette publique augmenterait de 20 points de PIB entre 2019 et 2021 pour atteindre plus de 117 points de PIB. Cette évolution appelle la plus grande vigilance sur le chemin de résorption du déficit public et sur la soutenabilité de la trajectoire de finances publiques, dans un contexte où l'inflation, assez présente outre-Atlantique, semble menacer en Europe et où le niveau des taux d'intérêt, sans être préoccupant, reste extrêmement bas - mais nous sommes sortis du territoire négatif.

Avant de répondre à vos questions, je souhaiterais conclure en disant quelques mots d'un sujet qui me tient à coeur, celui de la gouvernance des finances publiques. Vous êtes en discussion avec vos homologues de l'Assemblée nationale sur une proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, qui prévoit notamment d'adapter le mandat du Haut Conseil. En la matière, je souscris aux modifications qui sont portées par les auteurs de cette proposition de loi organique. Le Haut Conseil est au service du débat démocratique, donc au service du Parlement. Or il arrive souvent que nous ne puissions répondre aux questions que vous lui posez, parce qu'elles sont hors de son mandat.

Quand je compare avec la quasi-totalité des pays européens, je constate que le mandat du HCFP est significativement plus étroit que celui des autres institutions budgétaires indépendantes, au détriment du débat public et de l'information du Parlement, et donc du poids de celui-ci dans les débats.

L'élargissement de la compétence du Haut Conseil à l'appréciation du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, mais aussi à l'examen de la soutenabilité de la dette publique, me semble absolument nécessaire à la rénovation de notre cadre de gouvernance des finances publiques.

J'ajouterai trois ajustements complémentaires.

Le premier concerne l'appréciation de la trajectoire de finances publiques : pour que le HCFP puisse apprécier le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, il devrait pouvoir examiner les mesures nouvelles les plus significatives portées par les textes financiers. Par exemple, on pourrait envisager un seuil financier fixé par la loi organique pour que cette contre-expertise soit réservée aux seules mesures ayant une forte incidence sur ladite trajectoire.

Le deuxième ajustement a trait au suivi en continu de l'exécution de la trajectoire de finances publiques. Ce suivi pourrait être rendu plus opérationnel via une procédure d'identification des risques d'écart : le Haut Conseil pourrait suivre au cours de l'année la réalisation de la trajectoire, et formuler un avis en cas de risque d'écart. Il s'agirait d'un mécanisme de préalerte, complémentaire du mécanisme actuel de correction, lequel n'a pas pleinement fait la preuve de son efficacité.

Le troisième est relatif à la simplification et à la clarification du mandat du Haut Conseil. Quelques dispositions pourraient faire ponctuellement l'objet d'ajustements, notamment celles relatives au délai de saisine, qui ne sont pas tout à fait satisfaisantes. Le présent avis l'illustre à nouveau : le HCFP n'a disposé pour examiner le PLFR que de cinq jours, réduits à moins de trois à l'issue de la saisine rectificative effectuée par le Gouvernement. Cette situation n'est pas conforme à ce que devrait être le fonctionnement d'une institution budgétaire indépendante. Chacun en est conscient, y compris au ministère des finances, et il est temps d'y remédier. Je suis, quant à moi, très attaché à la modernisation du cadre de gouvernance organique des finances publiques et à un travail harmonieux avec le Parlement, notamment avec votre commission. Ces réformes y contribueront.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour votre présentation. La commission des finances du Sénat souhaite également disposer des délais nécessaires pour travailler les textes, qu'il s'agisse du PLFR ou de la proposition de loi organique (PPLO), dont nous ne savons pas encore quand elle sera examinée par l'Assemblée nationale.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je souscris au mot près aux propos de Claude Raynal.

Tandis que le pays est encore tourneboulé par la « valse des milliards » et les conséquences de la crise sanitaire, je ne suis pas certain que ce soit le bon moment pour mener une réforme de la gouvernance des finances publiques et être en mesure de prendre le recul nécessaire pour cela. Je nous invite plutôt à prendre le temps de la réflexion et à ne pas agir dans la précipitation.

Pour en revenir au projet de loi de finances rectificative, vous avez qualifié la prévision de croissance retenue par le Gouvernement de réaliste et de prudente ; elle est en effet crédible. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) retient, quant à elle, une prévision de 5,8 %. Quels éléments justifient cet écart significatif, qui représente en valeur absolue près de 20 % ?

Nous assistons depuis janvier 2021 à une remontée progressive du taux des obligations françaises à dix ans. Quelles conséquences en tirez-vous sur notre endettement à moyen terme ?

Enfin, vous appelez à la grande vigilance sur le chemin de la résorption du déficit public et sur la soutenabilité de la trajectoire de finances publiques. Cela suppose d'anticiper sur la méthode et la stratégie de cette maîtrise de la dépense publique, une fois le pire de la crise derrière nous. Or, jusqu'à présent, le Gouvernement est resté muet sur ce point, quand des ministres ne manquent pas d'annoncer de nouvelles mesures pérennes en dépenses. Ne craignez-vous pas qu'il soit de plus en plus difficile de retrouver le niveau de déficit d'avant-crise ?

M. Claude Raynal, président. - Quels sont les facteurs qui expliquent la remontée de l'inflation ? Celle-ci présente-t-elle un caractère durable ? Quels peuvent en être les effets sur les taux d'intérêt et la charge de la dette ? Les informations à cet égard sont en effet très disparates, s'agissant notamment de l'impact de la politique américaine.

M. Pierre Moscovici. - Le HCFP estime que la prévision de croissance de 5 % présentée par le Gouvernement pour 2021 est réaliste. Elle est certes plus basse que celle de l'OCDE, mais le contexte d'incertitude qui s'est installé depuis le début de la pandémie invite à prendre du recul par rapport aux chiffres macroéconomiques.

La prévision gouvernementale tient compte de la révision à la baisse de la croissance du PIB pour le premier trimestre, de + 0,4 à - 0,1 point. L'acquis de croissance pour 2021 diminue à l'issue du premier trimestre de 0,6 point, et passe de 4,1 à 3,5. Cet effet explique en partie l'écart entre la prévision du Gouvernement et celle des autres institutions, qui ne l'intègrent pas encore. Du fait de la volatilité, de l'élasticité et de la réactivité de l'économie, on peut cependant attendre de bonnes surprises. Aussi le chiffre de 5 % est-il certes réaliste, mais aussi quelque peu prudent.

Les taux d'intérêt auxquels la France emprunte ont augmenté en 2021, c'est un fait. Les taux des obligations françaises à dix ans se situent désormais à + 0,17 %, alors qu'ils étaient à - 0,38 % en décembre 2020. Cette hausse n'est pas propre à la France mais commune aux États européens et aux États-Unis. La hausse des taux est le reflet d'anticipations positives dans le cadre du redémarrage, encore progressif, des économies : les investisseurs anticipent, à la fois, un peu plus de croissance et un peu plus d'inflation, du fait de la levée des restrictions d'activités et de déplacements liée à la montée en puissance des campagnes de vaccination et aux plans de relance américain et européen.

Parmi les causes possibles de l'inflation figurent les tensions et perturbations affectant les prix de l'énergie et des matières premières, la réouverture des services et des commerces ainsi que des goulets d'étranglement temporaires dans les chaînes de production. Une inflation persistante pourrait être favorable au solde, en jouant sur les recettes, mais aussi avoir un effet négatif sur les taux d'intérêt qu'elle pousserait à la hausse. C'est donc à surveiller de très près.

Je lis les écrits économiques sur l'inflation, par exemple ceux de Raymond Barre, qui fut considéré comme le meilleur économiste de France. Au final, je constate que l'on ne sait pas grand-chose sur le sujet. Les banques centrales sont confrontées à une grande question : l'inflation semble de retour aux États-Unis, pour des raisons différentes de celles que nous connaissons. Les plans de relance affichent dans ce pays une tout autre dimension que chez nous, ce dont certains se félicitent, quand d'autres estiment qu'ils risquent d'entraîner un risque de surchauffe ; c'est notamment le point de vue de l'économiste et Secrétaire du Trésor Janet Yellen, qui craint une réaction de la Réserve fédérale (FED) et une hausse des taux d'intérêt. En Europe, on observe non pas de contagion mécanique, mais une reprise extrêmement limitée de l'inflation, qui ne semble pas de nature à changer à ce stade la guidance de la politique monétaire. Je ne m'engagerai pas davantage sur ce terrain, car la prudence est de rigueur.

Les taux d'intérêt demeurent donc bas et leur augmentation est très limitée. Néanmoins, cet enjeu est crucial pour la soutenabilité de nos finances publiques. Cette remontée des taux, extrêmement légère et indolore, doit servir de piqûre de rappel. Il est imprudent de penser que l'on peut faire n'importe quoi en matière de finances publiques parce que les taux d'intérêt seraient éternellement bas.

Si la remontée des taux observée au cours des dernières semaines devait se poursuivre ou s'accélérer, elle pourrait avoir des conséquences notables sur la prévision d'évolution de la charge d'intérêt. Voilà pourquoi le Haut Conseil appelle à la plus grande vigilance sur la soutenabilité de la trajectoire de finances publiques à moyen terme.

Comme vous l'avez noté, la charge de la dette s'est réduite avec la baisse des taux, mais la forte croissance de la dette publique la rend plus sensible à une hausse des taux d'intérêt. C'est incontestablement un point de vulnérabilité. L'Agence France Trésor estime qu'une hausse d'un point du taux d'intérêt renchérirait la charge d'intérêt de la dette de 2,5 milliards d'euros la première année, et de 28,9 milliards d'euros à l'horizon de dix ans, une estimation plus forte que celle réalisée avant la crise sanitaire.

Je ne m'engagerai pas trop à ce stade sur la question du déficit public. J'y reviendrai dans le cadre du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques et dans le cadre de l'audit demandé par le Premier ministre. Pour répondre au rapporteur général, si l'on veut revenir au déficit d'avant-crise - je rappelle qu'à l'époque, la France était certes sortie de la procédure de déficit excessif, mais le taux était encore autour de 3 % -, il faudra, en toute hypothèse, du temps, et même pas mal de temps ! La question est : combien de temps ? Quels seront les choix faits pour infléchir la courbe de la dette et celle des déficits ? J'aurai l'occasion de vous présenter des scénarios plus élaborés, mais ce n'est pas le rôle du Haut Conseil des finances publiques. Monsieur le rapporteur général, vous avez raison : nous ne sommes pas prêts de revenir au niveau d'avant la crise avant plusieurs années. C'est une question de choix et de débat public et politique.

M. Marc Laménie. - Ma question sera simple : quelle est votre position ou votre analyse concernant le lien entre l'État et les collectivités territoriales ? L'État reste le premier partenaire financier des collectivités territoriales, qui sont des acteurs importants de la relance, notamment pour soutenir le secteur du bâtiment et des travaux publics. En termes de finances publiques, quel est l'impact, direct ou indirect, sur les collectivités territoriales ?

M. Roger Karoutchi. - Je ferai d'abord une observation qui témoignera de mon optimisme légendaire... Au printemps dernier, j'avais fait remarquer à Bruno Le Maire que ses prévisions étaient sympathiques, mais que nous n'étions pas sortis de la crise sanitaire. Il m'avait répondu qu'une deuxième vague n'était pas certaine... Le rapporteur de la mission commune d'information pour l'évaluation des effets des mesures de confinement que je suis pour le Sénat est d'autant plus inquiet que les dernières auditions ne sont pas très rassurantes : certes, nous vaccinons, mais on constate que l'Australie reconfine, que l'Amérique latine et l'Asie du Sud-Est ne sont pas un détail, et que l'épidémie repart dans le sud-ouest de la France. Le choix du Gouvernement de faire comme si la crise sanitaire était derrière nous pour nous inciter à nous remettre au travail n'est-il pas désespérément optimiste au point de n'être pas réaliste ?

Ma question est liée à cette observation. Ces dernières années, surtout ces derniers dix-huit mois, le « quoi qu'il en coûte » est devenu la réponse d'un gouvernement qui souhaite rassurer sa population et veut le calme social, mais qui nous met en réalité dans des situations épouvantables !

Autant la prise en charge des besoins sociaux est une nécessité absolue, autant le fait de dire publiquement que l'on dépensera « quoi qu'il en coûte » est financièrement une folie. Les États voisins ne l'ont pas fait, et ils n'ont pas eu plus de morts ou de patients hospitalisés que nous. Monsieur le Premier président, vous dites qu'il faudra plusieurs années pour réduire le déficit. Comment nos concitoyens vont-ils réagir quand, après avoir eu tous les droits, toutes les possibilités, l'argent facile et distribué, on leur dira qu'il faut réduire les déficits et faire des efforts ? Est-ce compréhensible pour l'opinion publique alors que l'on a instillé l'idée que, quoi qu'il en coûte, l'État est là ?

M. Dussopt était venu nous dire que nous allions mettre fin au « quoi qu'il en coûte »...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - En janvier !

M. Roger Karoutchi. - Il s'est fait taper sur les doigts ! Résultat des courses, on est revenu en arrière. Le ministre du budget était bien conscient il y a quelques mois que cette voie était impossible à tenir.

M. Michel Canévet. - Je partage totalement les inquiétudes de Roger Karoutchi. Quelles seront les réactions de la population et des corps intermédiaires après avoir obtenu des réponses fortes à des demandes légitimes, quand il faudra instaurer la rigueur ? Monsieur le Premier président, le Haut Conseil a-t-il pu évaluer l'impact sur la croissance future des politiques qui sont mises en oeuvre ?

En tant que législateurs, on peut s'interroger sur la réalité des données qui nous sont communiquées. Lors de la discussion du PLFR 4 il n'y a pas si longtemps, on nous annonçait un déficit du budget de l'État de 222,9 milliards d'euros ; le projet de loi de règlement prévoit un déficit de 178,1 milliards d'euros, soit un écart très significatif qui nous conduit à nous poser la question de la sincérité des propositions formulées dans les projets budgétaires. Qu'en pense le Haut Conseil des finances publiques ?

Dernière question, on parle du budget de l'État, mais une forte composante des déficits publics provient des administrations de la sécurité sociale, dont le déficit est prévu à un peu moins de 50 milliards d'euros. Avez-vous, à ce stade de l'année, des informations sur ce que pourrait être le déficit de la sécurité sociale en 2021 ?

M. Claude Raynal, président. - Les questions de mes collègues portent aussi bien sur votre travail en tant que Premier président de la Cour des comptes que sur celui de président du Haut Conseil. Vous nous apporterez certainement une réponse plus complète dans quelques jours.

M. Philippe Dallier. - Je vais continuer dans le genre pessimiste... J'ai comme un sentiment d'apesanteur partagé par beaucoup de Français : la crise est là, mais au nom du « quoi qu'il en coûte », on peut répondre à toutes les demandes et attentes. Avec la campagne présidentielle qui se profile à l'automne prochain, on se demande si les futurs candidats auront le courage de dire un certain nombre de choses difficiles...

Mais l'information du jour n'est-elle pas tout simplement la tribune, dans le Financial Times, de Wolfgang Schäuble qui semble marquer, de l'autre côté du Rhin, une certaine impatience, notamment vis-à-vis de la France ? Je pense que c'est ainsi qu'il faut la lire. Je ne vois pas venir le moment où nous allons expliquer aux Français comment nous allons redresser la situation, à un rythme qui devra probablement être plus important que ce qu'on avait pu imaginer, notamment si les taux d'intérêt remontent.

Le Premier président peut-il nous donner son avis sur cette tribune ?

M. Christian Bilhac. - Je voulais poser une question sur la situation des collectivités territoriales, mais elle a déjà été formulée par Marc Laménie.

Roger Karoutchi l'a rappelé, il faut faire preuve de prudence et de modestie dans la situation actuelle. À l'automne dernier, on nous présentait diverses prévisions qui étaient basées sur une disparition de la pandémie. On sait ce qu'il est advenu... Il ne faut pas considérer que la pandémie est derrière nous et que nous allons retrouver une situation sanitaire normale : c'est envisageable, mais ce n'est pas certain.

Il faudra payer le « quoi qu'il en coûte », avoir le courage de le dire à nos concitoyens. Il fallait prendre des mesures d'urgence et de soutien, mais après le traitement il convient de passer à la convalescence et à la rééducation. Dans cette situation difficile sur le plan des équilibres financiers, il va falloir faire des choix. Quelles seront, selon vous, les actions prioritaires sur le plan budgétaire dans les prochaines lois de finances ?

M. Claude Raynal, président. - Les questions s'adressent plutôt au Premier président... Monsieur le président du Haut Conseil, pouvez-vous nous apporter quelques éléments d'appréciation ?

M. Pierre Moscovici. - Le président de la commission des finances est un sage qui voit bien les problèmes... Je me permets de redire qu'il est nécessaire d'élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques. Les questions que vous posez ne relèvent pas toutes du mandat du Haut Conseil et pourtant, théoriquement, dans un univers bien conçu, une institution budgétaire indépendante devrait pouvoir vous délivrer des avis économiques plus éclairés. Je vais donc jongler avec mes deux casquettes, mais, très honnêtement, vos interventions plaident en faveur d'un élargissement raisonnable du mandat du HCFP pour que nous puissions avoir un débat plus éclairé, que nous devrons diriger ensuite vers celui auquel nous avons les uns et les autres, en tant que représentants d'institutions, à rendre des comptes : le citoyen.

Les questions relatives aux collectivités territoriales et à la dette sociale s'adressent plutôt à la Cour des comptes ; j'aurai donc l'occasion d'y revenir, comme Premier président de cette institution, lorsque nous publierons le rapport sur La Situation et les perspectives des finances publiques, le rapport d'audit au Premier ministre, le rapport sur les finances publiques locales et celui sur la loi de financement de la sécurité sociale.

Dans le contexte de crise, le législateur a mis en oeuvre, au travers des lois de finances rectificatives du printemps et de l'été 2020, des mesures de soutien aux collectivités territoriales, afin de lisser l'impact de la crise sur leurs recettes. Le plan de relance n'apporte pas de modification substantielle à ces mesures, mais il y a une territorialisation du plan de relance.

J'ai apprécié l'optimisme de certains sénateurs, qui relève en réalité de la prudence. Le HCFP souligne dans son avis, monsieur Karoutchi, que « le déficit pourrait être creusé par une éventuelle dégradation de la situation sanitaire ». On ne peut pas faire comme si la pandémie était derrière nous ; ce n'est pas le cas. Pour autant, il relève de la responsabilité de l'exécutif de prendre les mesures sanitaires nécessaires et de soutenir la relance de l'activité économique. Le scénario privilégié est celui d'une amélioration de la situation, même s'il faut demeurer très vigilant sur l'évolution de la situation sanitaire. Depuis un an et demi, la situation sanitaire, la situation économique et celle des finances publiques sont étroitement corrélées, le déterminant de base étant la situation sanitaire.

Sur le « quoi qu'il en coûte », le jugement à porter est nuancé. Chacun peut constater le rôle de l'État pour stabiliser la situation macroéconomique et préserver la croissance ; personne ne dira, je pense, qu'il ne fallait pas prendre les mesures importantes pour soutenir ceux qui ont été privés d'activité et les entreprises et préserver la cohésion sociale. Les différents pays européens ont fait à peu près la même chose ; il s'est agi d'un mouvement coordonné à l'échelon européen, avec le soutien de la Banque centrale. Cela ne signifie pas que la situation de nos finances publiques soit meilleure que celle de nos voisins, ce n'est pas le cas, mais la réponse est comparable.

Cela dit, nous avons besoin d'un débat sur la soutenabilité de la dette en sortie de crise et sur la sortie du « quoi qu'il en coûte ». Je n'interviendrai pas dans ce débat politique, mais il est fondamental que nous puissions sortir du « quoi qu'il en coûte ». Du reste, c'est ce qui est en train de se produire : les mesures d'urgence sont petit à petit débranchées, elles ne dureront pas pour l'éternité, et c'est à ce sujet que je vous rejoins, monsieur le sénateur : nous avons un besoin fondamental de pédagogie. On ne peut pas laisser croire que les mesures se prolongeront ad vitam æternam, que la dépense publique peut croître infiniment, que la dette publique n'est pas un problème, ni que les taux d'intérêt resteront éternellement bas, puisque, pendant un moment, on s'endettait, mais la charge de la dette baissait. L'importance du stock de dette est une question déterminante. C'est pourquoi le HCFP et la Cour des comptes développeront l'idée qu'il faut assurer la soutenabilité de la dette publique. Les chemins politiques pour y parvenir peuvent différer, mais il faut traiter le problème.

Il est extrêmement compliqué de classer les dépenses entre urgence et relance. Certains dispositifs se trouvent à la frontière entre le soutien et la relance - l'activité partielle, par exemple - et les mesures n'ont pas le même impact financier selon qu'on les analyse en comptabilité nationale ou en comptabilité budgétaire.

J'en reviens tout de même au message central : il faut faire de la pédagogie sur l'après-crise, sur l'état de nos finances publiques et sur la soutenabilité de la dette. C'est le rôle de la Cour des comptes ; nous l'assumerons. Les pistes sont toujours de trois natures. Il faut d'abord une action sur la croissance. Toute stratégie de finances publiques à moyen terme repose nécessairement sur une stratégie de croissance ; il faut améliorer le niveau de croissance potentielle et de croissance effective. Cela passe par des investissements, en insistant sur la qualité de la dépense publique, afin de favoriser l'investissement, par exemple en matière d'écologie ou de numérique. Néanmoins, la croissance n'y suffira pas seule, il faut le dire. Une revue des dépenses publiques sera indispensable. Enfin, il y a un débat politique sur le niveau des prélèvements obligatoires ; je ne m'y engagerai pas.

J'en viens à l'article de Wolfgang Schäuble, que je connais bien, puisqu'il a été mon homologue comme ministre des finances. Nous n'étions pas toujours de la même opinion, mais c'est un ami et j'ai de l'admiration pour lui. Il pointe avec raison, dans son papier, le risque d'une expansion budgétaire et monétaire trop mécanique. À un moment, il faudra reprendre le chemin de la responsabilité ; on a fait ce qu'il fallait pendant la crise, mais quand celle-ci sera passée, il faudra revenir à une situation normale. Par ailleurs, Wolfgang Schäuble cite Keynes un peu quand ça l'arrange, sans mentionner les excédents allemands. Or, si les déficits budgétaires et de la balance des paiements constituent des déséquilibres macroéconomiques, la situation symétrique - l'importance des excédents budgétaires et de la balance courante - représente un autre déséquilibre macroéconomique, qui engendre une surépargne. Cette tribune a un grand mérite : elle rappelle la nécessité de mûrir le débat, à l'échelon européen, sur la gouvernance économique et budgétaire.

Le HCFP n'est pas compétent pour se prononcer sur la sincérité du budget de l'État, contrairement à la Cour des comptes, laquelle a souligné l'ampleur des reports de crédits de 2020 sur 2021 - 30 milliards d'euros -, qui ne sont pas conformes au principe d'annualité budgétaire.

Voilà les réponses que je souhaitais apporter à vos questions. J'aurai l'occasion de revenir sur ces questions, d'ici quelques semaines, pour vous présenter les rapports de la Cour des comptes.

Je rappelle en conclusion un message simple : il faut regarder la situation de nos finances publiques en face. Il fallait répondre à la crise ; cela a été fait dans un cadre européen et la France a agi de manière comparable à ce qui s'est fait ailleurs, mais la situation de nos finances publiques est dégradée et la question de la soutenabilité de notre dette se pose ; il faudra donc faire des choix. Nous serons là pour alimenter ce débat à vos côtés.

M. Claude Raynal, président. - Avez-vous une idée de la date de publication de ces deux rapports ? Peut-on les espérer d'ici la fin juin ?

M. Pierre Moscovici. - Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est dû au Parlement avant fin juin ; le délai sera largement tenu. Le rapport au Premier ministre dépend non pas de nous, mais de l'agenda des autorités de l'État ; toutefois, j'ai bon espoir que cela se fera bien avant la fin juin, car il serait logique que ce rapport soit remis avant l'autre.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie.

La réunion est close à 12 h 05.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.