Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 15 juin 2021

- Présidence de M. Pascal Allizard, vice-président -

Projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement - Examen du rapport pour avis

M. Olivier Cigolotti, rapporteur. - Ce projet de loi comporte deux catégories de dispositions. Je n'évoquerai que brièvement les premières, qui relèvent de la justice et de la sécurité intérieure. Elles pérennisent et renforcent les mesures créées, à la suite de l'état d'urgence, par la loi dite « SILTE » (sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme). Il s'agit notamment des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (dites MICAS). Dans ce domaine, le texte prévoit par ailleurs une nouvelle mesure de sûreté pour les détenus pour terrorisme qui restent dangereux après leur sortie. Il s'agit d'un enjeu qui revêt actuellement une importance essentielle. La nouvelle mesure est taillée au plus juste pour éviter une censure du Conseil constitutionnel semblable à celle qui avait frappé la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.

J'en viens à la seconde catégorie de mesures, qui nous intéressent plus directement : il s'agit d'ajustements relatifs aux prérogatives des services de renseignement. Je rappelle en effet que trois des services du « premier cercle » de la communauté du renseignement relèvent du ministère des armées : la DGSE, la DRM et la DRSD.

Il y a ici pour nous d'emblée un premier point de vigilance : lors des auditions, tous les services ont en effet souligné qu'ils aspiraient à une certaine stabilité législative.

Or, heureusement, le projet de loi ne constitue en aucun cas une remise en cause des principes fondamentaux posés par la loi du 24 juillet 2015. Ces principes sont les suivants : un contrôle a priori des techniques de renseignement par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), un encadrement des demandes par un certain nombre de finalités, enfin une définition précise des compétences des services, par ailleurs répartis en deux cercles. Cet encadrement est souvent résumé en évoquant le principe « une finalité, une technique, un service ».

Le bilan effectué en 2020 par la délégation parlementaire au renseignement, sous la direction de notre président, a montré que cet encadrement avait été très bien assimilé par les services, même si cela ne s'est pas fait sans efforts. Aujourd'hui, tous les services nous ont dit que le fonctionnement était fluide, et le contrôle de la CNCTR bien intégré.

Le projet de loi préserve donc ces équilibres et nous pouvons nous en féliciter.

Il nous faut cependant porter une attention particulière à plusieurs nouvelles techniques de renseignement introduites par le texte. En effet, le caractère très évolutif des technologies sur lesquelles elles s'appuient rendent leur efficacité en partie incertaine. Il faudra donc suivre attentivement leur déploiement et les résultats obtenus.

Il s'agit d'abord de la captation des communications satellitaires. Vous le savez, nous assistons ici à une véritable révolution. Des constellations, regroupant parfois plusieurs milliers de satellites, vont être déployées de manière imminente. Je pense en particulier à Starlink de Space X avec plus de 4 000 satellites dans un premier temps ou à Kuiper d'Amazone, qui regroupera également des milliers d'unités. Ceci permettra aux personnes qui souhaitent améliorer leur connexion à Internet, mais aussi aux criminels ou aux terroristes, de contourner les moyens classiques de communication. Ils échapperont ainsi aux moyens d'interception habituels des services. Ce n'est pas une hypothèse fantaisiste : cet usage est déjà à l'oeuvre en Guyane par exemple. La possibilité pour les services de s'adresser à ces nouveaux opérateurs étrangers est envisageable, mais présente deux inconvénients majeurs : seront-ils coopératifs, et aurons-nous envie de leur donner des indications sur nos cibles ? Il y a là pour notre pays un vrai sujet de souveraineté !

Dès lors, l'autre solution est de capter directement les faisceaux satellitaires. C'est l'hypothèse envisagée par le texte. Il faut garder à l'esprit qu'il s'agit d'une technique encore largement balbutiante. Des garanties importantes sont prévues : expérimentation pendant 4 ans, caractère subsidiaire, centralisation des interceptions réalisées au groupement interministériel de contrôle (GIC), fixation d'un nombre maximal d'interceptions simultanées. Le directeur technique de la DGSE, Patrick Pailloux, nous l'a bien précisé : les services ne savent pas encore exactement quelles technologies ils utiliseront. En tout cas, cela relèvera dans un premier temps de la DGSE, qui préfère garder la main sur ce sujet pour éviter des expérimentations hasardeuses. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement de précision pour indiquer que seuls les services du premier cercle pourront mener cette expérimentation. Il sera temps, au moment de son éventuelle pérennisation, d'élargir l'accès à cette technique.

Au total, il s'agit là d'un apport important de cette loi, qui permettra aux services de rester dans la course technologique.

Il en va de même de la deuxième avancée que je souhaite évoquer : la possibilité de solliciter les opérateurs lors de la mise en oeuvre de la technique dite de l'« IMSI-catching ». Celle-ci permet actuellement de recueillir des données de connexion à proximité d'une personne ciblée. L'objectif de la nouvelle disposition est d'anticiper le déploiement de la 5G. Celle-ci aura pour effet de rendre temporaires les identifiants des téléphones portables. Il n'y a que l'opérateur qui pourra relier ces identifiants aux abonnements ou téléphones utilisés. L'objectif de cette disposition est ainsi finalement de garantir l'intérêt opérationnel des IMSI-catcher, qui sans cela risquerait de disparaître totalement, après le déploiement de la SG.

Troisième innovation : l'extension du champ des désormais fameux « algorithmes » introduits par la loi de 2015. Je rappelle que cette technique avait alors été créée à titre expérimental. À vrai dire, son champ d'application, d'emblée limité aux données téléphoniques, a empêché qu'on obtienne des résultats vraiment probants. C'est pourquoi le texte, outre qu'il pérennise cette technique, en étend l'application aux « URL », c'est-à-dire aux adresses des pages internet. Les services estiment qu'avec cette extension, les algorithmes sont très prometteurs. On passe en quelque sorte de l' « ancien monde » de la téléphonie, de moins en moins utilisé, au « nouveau monde » des adresses IP et des URL. Là encore, les garanties prévues nous semblent sérieuses : les algorithmes sont contrôlés par la CNCTR, qui dispose d'un accès permanent à ces traitements. Je rappelle que les algorithmes ne permettent pas en soi d'identifier les personnes et que l'ajout des URL ne changera rien sur ce plan. C'est seulement dans un second temps, si l'algorithme aboutit, que les services demandent à la CNCTR l'autorisation d'identifier les personnes. Dans ces conditions, il me semble que nous pouvons approuver les dispositions qui nous sont soumises.

Je souhaitais également évoquer une nouvelle faculté ouverte à plusieurs services de l'État par l'article 18 : il s'agit du brouillage de drones. On sait la menace croissante que représentent ces engins dans le cadre de grands événements sportifs ou politiques, de certains convois officiels, ou encore au-dessus de nos emprises militaires. L'autorité administrative pourra donc demander des opérations de brouillage dans le cadre juridique fixé par la loi. Les gendarmes jouent déjà un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de cette technique. Depuis 2017, 52 drones ont ainsi été neutralisés par des gendarmes formés à cette tâche. En tout état de cause, nous pouvons nous féliciter de cette nouvelle disposition, s'agissant d'une menace qui ne fait que croître.

Au-delà de ces quatre nouvelles techniques prévues par la loi, je souhaitais toutefois signaler un point de vigilance très important. Par sa décision du 21 décembre 2016 dite « Tele 2 », la Cour de justice de l'Union européenne a estimé que la conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion par les opérateurs de télécommunication était illégale. Actuellement, la législation impose à ces opérateurs de garder ces données pendant un an. C'est ce qui permet ensuite aux services de renseignement de faire des demandes ciblée sur des individus. Il va de soi que cette décision de la CJUE a placé l'ensemble des services de renseignement européens dans l'embarras. Compte-tenu de la menace qui pèse sur la France, la consternation a été particulièrement forte au sein de nos services de renseignement.

C'était sans compter l'interprétation constructive que le Conseil d'Etat, dans son arrêt « French Data Network » du 21 avril 2021, a donné de cette décision de la CJUE. En effet, que demande au fond le juge européen ? Il exige, pour justifier la conservation généralisée et indifférenciée des données, que soit alléguée une « menace grave, réelle et actuelle ou prévisible pour la sécurité nationale ». Le Conseil d'Etat a donc simplement indiqué qu'il serait dorénavant nécessaire - et c'est ce que prévoit le texte - que le premier ministre prenne chaque année un décret constatant cette menace grave. Avec 8 attentats en 2020 et déjà 3 en 2021, notre pays connaît bien actuellement une telle menace. Ainsi, les services pourront continuer leurs opérations d'interceptions de communications, indispensables en matière de sécurité nationale et d'anti-terrorisme.

Mais qu'adviendra-t-il à l'avenir ? Suffira-t-il d'une légère diminution de la menace pour que le Premier ministre ne puisse plus prendre de décret, et que toute interception soit rendue impossible ? On peut certes imaginer, comme certaines associations, un Gouvernement qui surévalue la menace, mais après tout, on peut aussi imaginer l'inverse. Il est donc impératif que le Parlement, et en particulier la DPR, suive ce sujet avec la plus grande attention chaque année.

Enfin, l'article 19 concerne les archives intéressant la défense nationale. Il clarifie le régime de communicabilité des archives classifiées au bénéfice de l'ensemble des usagers, en particulier des chercheurs et des historiens, tout en garantissant mieux la protection des documents les plus sensibles. Il rend en effet communicable l'écrasante majorité des documents classifiés datant de plus de cinquante ans, allégeant ainsi la charge pesant actuellement sur les services publics d'archives pour la préparation des demandes de déclassification. Le service historique de la défense estime que cet article permettra ainsi l'ouverture de 650 000 dossiers. Inversement, le texte mentionne quatre types de documents dont la communication, même au bout de 50 ans, pourrait être préjudiciable : les plans de centrales nucléaires, de barrages hydrauliques, d'infrastructures militaires ; les matériels de guerre ; les procédures opérationnelles des services de renseignement ; enfin le système de contrôle gouvernemental de la dissuasion nucléaire. Cet article atteint ainsi un équilibre qui nous semble satisfaisant. En effet, il n'y aura pas, comme le craignent certains chercheurs, de refus de communication sans possibilité de recours : de tels refus, même dans les quatre cas mentionnés, pourront bien faire l'objet d'un recours en justice. Toutefois, les discussions entre la commission des lois et la commission de la culture, qui s'est saisie de cette question, sont toujours en cours pour faire bouger le curseur. Peut-être pourront-nous rejoindre ce travail d'ici la séance.

Par ailleurs, le texte comporte également des avancées sur le plan des garanties apportées au regard des libertés publiques. Il s'agit d'abord de l'encadrement des échanges entre services. D'une situation où la communication entre services était fondée sur le « rien sauf », on est passé progressivement à une situation de « tout sauf ». Ce que redoutent désormais le plus les services, c'est qu'un attentat soit commis parce qu'ils n'ont pas transmis une information au bon destinataire. Cependant, on voit bien qu'il faut encadrer ces échanges. Sans cela, la distinction entre un premier et un deuxième cercle des services deviendrait caduque. C'est ce que fait le texte avec suffisamment de souplesse pour ne pas casser cette dynamique finalement très profitable à l'efficacité des services.

Je terminerai en évoquant les évolutions qui concernent la délégation parlementaire au renseignement. L'idée, depuis quelques années, est qu'il convient de garder un équilibre entre les prérogatives des services de renseignement d'une part, et les pouvoirs de contrôle de la délégation d'autre part. C'est ainsi que d'un simple suivi des services de renseignement, la DPR est passée à un véritable contrôle de la politique de renseignement.

Le Gouvernement n'avait pas proposé de nouvelle avancée sur ce point. L'Assemblée nationale y a pourvu, par un amendement déposé par la présidente de la délégation, Françoise Dumas. Cet article élargit d'abord le champ d'action de la DPR en lui reconnaissant la possibilité de traiter des enjeux d'actualité liés au renseignement. En outre, le Gouvernement devra transmettre à la DPR, chaque semestre, la liste des rapports d'inspection portant sur les services de renseignement. S'agissant enfin des personnalités susceptibles d'être auditionnées par la DPR, la liste en est élargie à toute personne exerçant des fonctions de direction au sein des services, au-delà des seuls directeurs de ces services.

S'agissant de la DPR, je vous proposerai deux amendements ayant trait à une meilleure protection du secret de la défense nationale. En effet le rapport de la DPR, et surtout celui de la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), sont remis à certaines autorités en plus du Gouvernement à qui ils sont destinés : présidents des assemblées mais aussi présidents des commissions des finances et rapporteurs généraux de ces commissions. Or la CVFS ne pouvant s'assurer que son rapport soit alors conservé dans des conditions conformes à l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale (dite « IGI 1300 »), elle a décidé d'en faire chaque année une présentation à ces autorités puis de le tenir à leur disposition, au lieu de le leur remettre. Ces amendements mettent ainsi le droit en conformité avec le fait.

Mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui répond parfaitement aux demandes opérationnelles des services, tout en offrant des garanties précises pour la préservation des libertés fondamentales. Le président de la CNCTR, qui effectue un contrôle très approfondi de la mise en oeuvre des techniques de renseignement, nous a confirmé que ce texte, qui prend en compte la plupart des recommandations qu'il avait faites, est équilibré.

Je vous propose donc, sous réserve des amendements que je vais vous présenter, de donner un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi.

Examen des amendements

M. Olivier Cigolotti. - Le premier amendement vise à limiter l'expérimentation des interceptions satellitaires aux services du « premier cercle ».

M. André Gattolin. - Je me pose la question de l'interaction entre services du premier et du second cercle. Nous avons évoqué avec le SGDSN la création d'un service dédié aux tentatives d'influence lors des élections. Cela ne sera pas un service du second cercle et pourtant en cas de péril pour la sincérité du vote, il faudra bien que des échanges puissent avoir lieu. Pour les interceptions satellitaires, la période d'expérimentation prévue est longue, ce qui est une garantie. Ne faut-il pas, cependant, être moins strict sur la distinction entre les deux cercles ?

M. Olivier Cigolotti. - Les gendarmes nous ont fait valoir que, dans l'état actuel des choses, ils ne sont pas intéressés par l'interception satellitaire. Toutefois, dans quatre ans, il sera sans doute nécessaire de leur permettre, par voie législative, de bénéficier de cette technique. Par prudence toutefois, nous avons décidé de restreindre l'expérimentation au premier cercle.

Mme Michelle Gréaume. - Nous ne voterons pas l'article 11. La question de la sécurité des satellites français est posée.

M. Olivier Cigolotti. - Le développement du satellitaire est déjà en cours. Les narcotrafiquants en mer, les terroristes dans le désert s'en servent. Il faut que nos services gardent une longueur d'avance. Et la 5G sera une révolution technologique, avec des identifiants temporaires. Les technologies avancent et il faut permettre à nos services d'avancer au même rythme, sous réserve de la garantie des libertés.

L'amendement ETRD 1 est adopté.

M. Olivier Cigolotti. - L'amendement suivant vise à mieux protéger les éléments secrets défense au sein des recommandations de la DPR.

M. Pascal Allizard. - Il est vrai qu'il y a un sujet sur la conservation dans la durée de ce type de documents classés.

M. Olivier Cigolotti. - L'amendement suivant est similaire mais concerne le rapport de la CVFS.

M. Bruno Sido. - Les documents sont-ils transmis ou simplement présentés à l'oral ?

M. Olivier Cigolotti. - Pour l'instant ils sont transmis, ce qui ne permet pas d'assurer leur protection en tout temps.

Par ailleurs, je souhaitais souligner que nous avons eu peu de temps pour examiner ce texte et nous avons travaillé intensivement pendant ce délai.

Les amendements ETRD 2 et ETRD 3 sont adoptés.

M. Yannick Vaugrenard. - Il est vrai que ce texte est le prolongement de la loi de 2015, qui a suivi les attentats. Il y a des évolutions technologiques relativement récentes comme la 5G et les satellites à basse altitude : ce seront pour les services eux-mêmes des sujets de recherche fondamentale. Membre à la fois de la DPR et de la CNCTR, je peux arguer du fait que le temps a été très bref pour examiner ce texte. Je partage les conclusions du rapporteur mais j'aurais trois points de vigilance.

S'agissant des MICAS, il eût été préférable que le Gouvernement demande au Conseil s'il y avait un risque constitutionnel à faire passer les MICAS d'une durée de un an à une durée de deux ans. Le Conseil d'État a souligné un tel risque. L'application de la loi pourrait alors être reportée, ce qui serait dommageable.

S'agissant des services de renseignement, nous sommes un des seuls pays européens à ne pas contrôler a posteriori les échanges de nos services avec les services étrangers. Les États-Unis le font aussi. La CEDH, par un arrêt du 25 mai dernier, a indiqué qu'un encadrement était nécessaire. Nous risquons une condamnation. Il faudra nécessairement légiférer. Il s'agirait bien entendu d'un contrôle par une instance indépendante tenue au secret-défense. Les documents fournis à la CNCTR ou à la DPR contiennent parfois des éléments caviardés et nous pouvons consulter les éléments manquants dans des coffres forts au sein des services.

Enfin, autre point de vigilance, c'est le Premier ministre, par décret, qui doit déclarer que nous sommes en situation de menace terroriste majeure. Il faut toujours imaginer la possibilité que nous soyons gouvernés un jour par des groupements extrémistes. Dès lors, il serait préférable que l'Assemblée nationale et le Sénat puissent donner leur accord. Ce serait une assurance supplémentaire au regard de notre vie démocratique et républicaine.

Les terroristes actuels ne sont pas téléguidés de l'extérieur comme c'était le cas il y a quelques années. Ils sont souvent atteints de problèmes psychiques majeurs. Les algorithmes sont utiles dans ce domaine. Les trois premiers algorithmes ont été mis en place en 2017. Il faut du temps. Au-delà de ces éléments, le rapport d'Olivier Cigolotti conviendra à notre groupe.

M. Philippe Folliot. - Je voudrais saluer l'intervention de Yannick Vaugrenard, qui a bien situé l'ensemble des enjeux au regard de l'équilibre entre l'efficacité des services pour défendre nos démocraties contre le fléau du terrorisme et la nécessité de préserver les libertés individuelles, alors qu'on ne peut pas exclure que le pouvoir ne tombe un jour entre de mauvaises mains. C'est vrai qu'il y a des évolutions techniques. En réalité, l'un des enjeux est de préserver une zone grise, qui est le propre de tous les services de renseignement : c'est le gage de l'efficacité. Selon vous, ce texte permet-il d'atteindre un équilibre dans ce domaine ?

M. Bruno Sido. - Un Etat a certes besoin de services de renseignement. Il faut que le Parlement soit dans la boucle de contrôle, mais cela ne suffit pas. Qui aujourd'hui contrôle véritablement les services du renseignement ? Des fonctionnaires assurent-ils en permanence ce contrôle ?

M. Olivier Cigolotti. - S'agissant des MICAS, la DGSI nous en a rappelé l'utilité. L'allongement de la durée de ces mesures pose question. Il faut trouver une rédaction qui évite tout risque d'inconstitutionnalité. Il y aura un débat lors de l'examen du texte. Le contrôle a posteriori des échanges des services de renseignement avec leurs homologues étrangers est une vraie question : à un moment ou à un autre il nous faudra évoluer.

Nous sommes passés d'une menace structurée et pilotée depuis l'étranger à une menace plus endogène, avec des individus qui ont souvent des problèmes psychologiques et qui sont plus difficiles à détecter. Les algorithmes devraient nous apporter une aide dans les années à venir en la matière.

S'agissant de l'équilibre du texte, la stabilité législative est unanimement demandée par les services et le présent texte n'y déroge pas. Avant 2015, chaque service gardait jalousement ses informations et le résultat de ses interceptions. Après 2015, il y a eu l'instauration d'un vrai partage de données. L'appréhension des services, c'est qu'il y ait de nouveau un attentat et qu'il n'y ait pas eu les bons échanges entre services en amont. Enfin, le contrôle des services est parfaitement effectué par la CNCTR, qui va très régulièrement à la DGSE, en lien avec le GIC. La CNCTR est un organisme de 17 personnes qui contrôle bien la finalité, le service et la technique pour chaque demande.

M. Yannick Vaugrenard. - C'est le GIC qui centralise toutes les informations. La CNCTR se réunit toutes les semaines pour donner son accord sur l'utilisation des techniques. Si la technique concerne un parlementaire, un avocat, un juge, un journaliste, la CNCTR doit se réunir avec l'ensemble de ses membres : quatre parlementaires, deux membres de la Cour de cassation, deux membres du Conseil d'Etat, le président et un technicien. Nous devons être d'une vigilance extrême et ne pas considérer que notre démocratie est éternelle. C'est pourquoi il est vraiment important qu'une autorité indépendante et le Parlement puissent exercer un contrôle et que ce ne soit pas le Premier ministre seul qui décide s'il y a une menace terroriste majeure ou pas.

M. Olivier Cigolotti. - J'ajoute à titre d'exemple, s'agissant de l'équilibre du texte, que l'article 7 assure un tel équilibre entre les prérogatives des services, en l'occurrence les échanges d'informations, et le contrôle de la CNCTR.

M. Pascal Allizard. - président. - Merci pour ce travail de fond dans des conditions compliquées. Nous aurons un beau débat en séance publique.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

 

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 11 

M. CIGOLOTTI

ETRD 1

Limitation de l'expérimentation satellitaire au premier cercle. 

à déposer

Article 17 bis 

M. CIGOLOTTI

ETRD 2

Présentation du rapport de la DPR

à déposer

Article additionnel après l'article 17 bis 

M. CIGOLOTTI

ETRD 3

Présentation du rapport de la CVFS.

à déposer

Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat stratégique entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et le Japon, d'autre part - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Gilbert Roger, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat stratégique entre l'Union européenne et ses États membres d'une part, et le Japon, d'autre part.

Cet accord a été signé le 17 juillet 2018, à l'occasion du 25ème sommet UE-Japon, en même temps que l'accord de partenariat économique. Ce dernier n'a pas à être ratifié par les États membres, car, de nature commerciale, il relève de la compétence exclusive de l'Union européenne.

Ces deux accords ont été négociés par la Haute représentante de l'Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, sur la base d'un mandat confié par le Conseil de l'Union européenne.

Le présent texte est entré en vigueur à titre provisoire, le 1er février 2019. Il s'inscrit dans une volonté de rehausser une relation bilatérale déjà dense et solide, qui donne lieu depuis trente ans à la tenue chaque année d'un sommet bilatéral entre l'Union européenne et le Japon.

Il aborde de très nombreux thèmes, allant de l'éducation et de la culture à la politique de développement, en passant par la coopération judiciaire et la promotion de la paix et de la sécurité. Il met l'accent sur la promotion de valeurs communes telles que la démocratie et l'État de droit.

Cet accord crée des contraintes juridiques pour les parties, puisqu'il dispose (article 43-4) que certaines de ses dispositions essentielles (respect des droits de l'Homme et lutte contre la prolifération des armes de destruction massive), si elles faisaient l'objet d'une « violation particulièrement grave et substantielle » pourrait mener à la suspension de l'accord.

Ceci nous amène à un sujet de préoccupation de notre Assemblée, et en particulier de notre collègue Richard Yung, celui des enfants privés de tout lien avec leur parent à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais.

Comme vous le savez, notre Assemblée a adopté deux résolutions sur le sujet, l'une, européenne, le 24 janvier 2020, l'autre, le 5 février 2020. Lors de l'audition de Son Excellence Ihara Junichi, Ambassadeur du Japon en France, par notre commission, le 7 avril dernier, certains de nos collègues ont pu à nouveau l'interroger sur cette question.

Le Parlement européen a également adopté une résolution en la matière le 8 juillet 2020 et l'Assemblée nationale projette de faire de même.

La situation de ces enfants est bien entendu dramatique. Aucun enfant ne doit être privé du droit de grandir sous l'autorité bienveillante de ses deux parents.

Ce droit est d'ailleurs reconnu par la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, que le Japon a ratifié en 2014.

Je rappelle que le droit civil japonais ne reconnait pas le partage de l'autorité parentale aux parents séparés. Le droit parental ne peut appartenir qu'à un seul parent. Cette situation ne concerne donc pas uniquement les enfants binationaux, mais bien tous les enfants japonais de parents séparés.

De plus, le Japon s'est engagé dans une réforme de son droit de la famille, qui, si elle n'est pas encore satisfaisante, constitue toutefois une avancée.

Vous savez qu'en matière de diplomatie, il vaut mieux ouvrir des opportunités de dialogue, pour faire avancer les choses, de manière pragmatique. Cet accord, par son caractère contraignant, est l'occasion d'opposer concrètement le non-respect des textes internationaux.

Je signale qu'à l'occasion d'une audition avec le ministère de l'Europe et des affaires internationales, nous avons appris qu'un séminaire organisé d'ici la fin de l'année traitera de ce sujet. L'Union européenne et des États membres, tels que l'Allemagne et l'Italie, également concernés par le sujet, participeront également à ce séminaire. J'espère donc pouvoir vous apporter de bonnes nouvelles d'ici la fin de l'année sur une évolution du droit de la famille japonais.

En conclusion, je recommande l'adoption de ce projet de loi, l'accord en question permettant de renforcer nos relations avec un État avec lequel nous entretenons des relations privilégiées depuis de nombreuses décennie, dans un environnement géostratégique sensible, l'Indopacifique.

L'examen en séance publique est prévu le jeudi 24 juin 2021, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

M. Richard Yung. - Je veux remercier le rapporteur qui a développé tous les arguments que nous avons, il est donc inutile que je les reprenne. Cela fait presque dix-huit ans que je milite sur ce sujet. Je dois dire avec un résultat assez modeste, pour l'instant, mais nous travaillons dans le sens de l'histoire. Un jour les choses changeront, mais nous touchons là au coeur de la culture familiale japonaise. Même quand une décision de justice est prise au Japon, il arrive souvent qu'elle ne soit pas appliquée, parce que ou le juge local, ou la police considère qu'un enfant doit être avec sa mère. Nous avons donc encore un gros travail à accomplir dans ce domaine. Je me réjouis que tous ces éléments soient dans le rapport de Gilbert Roger ce qui souligne l'importance que nous accordons à ces questions.

Mme Hélène Conway-Mouret. - C'est un rapport attendu par les familles binationales. Richard Yung a été la tête de pont pour répondre à toutes ces Françaises et ces Français qui sont privés du droit de voir leurs enfants. Ce sont de vrais drames. Nous avons tous été à un moment ou un autre saisis par nos compatriotes de ces dossiers tragiques. Je voudrais témoigner d'une réunion organisée par nos associations au Japon, qui avait réuni des avocats japonais. La conclusion était qu'il fallait attendre patiemment que la loi japonaise change. Il faut être délicat dans cette affaire qui relève du droit national japonais. Nous pouvons témoigner de ce que nous observons, mais je crois que c'est aux Japonais seuls de prendre la décision qui irait dans le sens de résoudre ces drames humains.

Mme Michelle Gréaume. - Je voudrais relever une incohérence dans cet accord qui prévoit la facilitation de l'importation et de l'exportation de la viande. D'un point de vue climatique et de la pollution, ces dispositions ne me semblent pas pertinentes.

Au moment où l'accord de partenariat entrait en vigueur, le Japon autorisait à nouveau la pêche à la baleine, y compris dans le sanctuaire baleinier de l'Océan austral pourtant protégé. Le Japon est régulièrement mis en cause pour la surpêche de certaines espèces menacées, telles que le thon rouge, mais aussi de poissons trop jeunes.

De plus, le Japon a annoncé mi-avril sa volonté de rejeter dans l'océan un million vingt-cinq de tonnes d'eau contaminée à Fukushima, ce qui interroge sur l'impact de cette décision sur la biodiversité marine.

Le respect de la liberté de la presse, les conditions de détention posent également question.

Sur la question du droit du travail, il est problématique de soutenir un accord favorisant la mobilité des salariés mais aussi leur mise en concurrence, quand dans le même temps, Tokyo a refusé de signer certaines des conventions cadres de l'Organisation internationale du travail, c'est à dire la convention contre le travail forcé et celle contre les discriminations à l'emploi.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - J'irai dans le même sens que Richard Yung et qu'Hélène Conway puisque j'ai moi aussi beaucoup travaillé sur cette question des enfants franco-japonais. Je souhaite insister sur les différences culturelles que nous avons avec le Japon.

J'ai travaillé avec les services de la convention de La Haye, qui étudie justement sur ces questions de déplacements d'enfants. Nous souhaitions obtenir que le Japon signe et adhère à la convention de La Haye, ce qui n'était pas gagné. J'étais allée avec l'ambassadeur, plaider auprès du ministre de la justice, pour que le Japon adhère à cette convention.

Hélène Conway a raison quand elle dit qu'il faut faire très attention à ne pas froisser les Japonais et à avancer dans ce domaine de manière extrêmement délicate. C'est pour cela que lorsque Richard Yung m'avait proposé de signer le projet de résolution en faveur de l'adhésion à la Convention de La Haye par le Japon, j'avais refusé de le faire, trouvant qu'il était un peu gênant que nous, Français, intimions un ordre à un gouvernement étranger. J'avais voté pour, mais je ne l'avais pas signée, parce qu'il faut faire extrêmement attention, en particulier avec le Japon où les pratiques culturelles sont très encrées. Je félicite Gilbert Roger d'avoir soulevé à nouveau cette question car effectivement, nous devons travailler, davantage, au niveau européen, d'ailleurs, pour essayer d'avancer.

Le Japon a finalement signé la convention de La Haye, mais il faut aussi veiller à son application.

M. Gilbert Roger, rapporteur. - En ce qui concerne le droit des enfants, je pense que l'avancée majeure est la tenue d'un séminaire. C'est un pas intéressant.

J'ai beaucoup travaillé aussi sur l'égalité entre les hommes et les femmes, et si les Français se considèrent comme des champions en la matière, il y a toujours des progrès à réaliser. Je salue la volonté des Japonais de faire évoluer leur législation.

Sur l'importation de viande, en effet, cela fait de la distance, mais c'est le cas aussi avec l'Argentine, le Brésil, les États-Unis, le Canada. Nos exportations vers le Japon sont orientées à plus de 18 % dans le secteur de agroalimentaire, il n'y a donc pas que le boeuf qui soit concerné. J'ajoute que maintenant, on élève du boeuf de Kobé dans la Somme, ce qui réduit passablement son trajet jusqu'à l'assiette du consommateur.

En ce qui concerne la pêche à la baleine et au thon rouge, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères m'a indiqué que la commission mixte Union européenne - Japon, travaille sur ces sujets.

Sur Fukushima, la question se pose sur la qualité, absolument nécessaire, des rejets, et je ne parlerai pas de l'EPR bien français en Chine qui pose des soucis tout récemment.

Je vous invite à ratifier cette convention par voie simplifiée.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le rapport et le projet de loi précité.

Projet de loi autorisant la ratification de l'accord-cadre entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Australie, d'autre part - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Mes chers collègues, nous examinons à présent le projet de loi autorisant la ratification de l'accord-cadre entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Australie, d'autre part.

Signé le 7 août 2017, cet accord-cadre se substituera au « cadre de partenariat » de 2008, au caractère non contraignant, qui régit les relations entre les États membres de l'Union européenne et l'Australie.

Le présent texte est avant tout un accord de dialogue politique et de coopération ; il ne s'agit donc, en aucun cas, de l'accord de libre-échange que la Commission européenne négocie actuellement. Je rappelle à cet égard que le Sénat, par une résolution adoptée en février 2018, a exprimé sa position quant à la directive de négociation sur l'accord de libre-échange. Notre assemblée appelait notamment les négociateurs à protéger nos indications géographiques ainsi que nos filières agricoles, en les intégrant au sein d'une enveloppe globale d'importations tenant compte de l'ensemble des accords commerciaux. Il convient néanmoins de souligner que, dans ce secteur, les échanges sont largement au bénéfice de la France et de l'Union européenne.

En outre, le Sénat a demandé que l'accord comporte un volet environnemental et social, et que le principe de réciprocité soit respecté en matière d'ouverture des marchés publics. Sur tous ces points, la position de négociation de la France est conforme à celle exprimée par la Haute Assemblée. Notre commission continuera d'assurer le suivi de ces recommandations au travers de son groupe de suivi des négociations commerciales, commun à la commission des affaires européennes et celle des affaires économiques.

Ce n'est donc pas notre sujet aujourd'hui, même si l'un des titres de l'accord-cadre, consacré à la coopération économique et commerciale, vise à renforcer la coopération, dans un cadre multilatéral, sur plusieurs questions telles que les normes sanitaires et phytosanitaires, le bien-être des animaux ou encore la propriété intellectuelle.

Comme je l'indiquais précédemment, cet accord-cadre est principalement de nature politique. À ce titre, l'Union européenne et l'Australie s'engagent à « renforcer [leurs] approches communes [...] et cerner les possibilités de coopération face aux défis et aux enjeux régionaux et mondiaux ». Le Livre blanc de politique étrangère australien de novembre 2017 précise qu'« une Union européenne forte reste essentielle pour les intérêts de l'Australie et sera un partenaire de plus en plus important pour protéger et promouvoir un ordre international fondé sur des règles ». Ce document souligne la nécessité de coopérer étroitement avec les États membres de l'UE sur plusieurs sujets tels que la lutte contre le terrorisme, la non-prolifération, le développement durable et les droits de l'homme.

Lors de son audition, Son Excellence Mme Gillian Bird, ambassadrice d'Australie en France, m'a rappelé l'attachement du gouvernement australien au multilatéralisme et aux stratégies française et européenne dans la région. En effet, les relations sino-australiennes sont aujourd'hui au plus mal, et cette escalade rend d'autant plus prégnante la nécessité d'une présence européenne pour assurer la stabilité régionale. Pour ce faire, la présence maritime coordonnée, fondée en août 2019, tend à rationaliser les opérations navales européennes dans la zone et à développer des coopérations avec les marines des États partenaires.

Dans le domaine de la sécurité, la France et l'Australie participent à des opérations communes dans la région Indopacifique : d'une part dans un cadre trilatéral, à travers le mécanisme FRANZ (France, Australie, Nouvelle-Zélande) qui intervient en cas de catastrophe naturelle ; et d'autre part, dans le cadre du Quadrilateral Defence Coordination Group, auquel participent les États-Unis, dont l'objectif est de coordonner l'effort de sécurité, prioritairement dans le domaine de la surveillance maritime. Enfin, les forces australiennes participent aux opérations de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne.

Dans le domaine industriel, il est inutile de rappeler que Naval Group a remporté le « contrat du siècle » en Australie, qui consiste en la construction de douze sous-marins de classe Attack. Mais la coopération franco-australienne ne se résume pas à ce marché : elle doit être appréhendée dans sa dimension régionale, où la France doit défendre tant ses intérêts que sa souveraineté. Ces sujets seront d'ailleurs abordés par le Premier ministre australien à l'occasion de sa visite officielle qui débute aujourd'hui.

Notre stratégie dans l'Indopacifique concerne aussi la lutte contre le terrorisme et le développement des États insulaires ; ces champs sont précisément couverts par l'accord-cadre. Dans le domaine humanitaire, les parties réaffirment leur engagement en faveur du développement durable dans les pays en développement. L'initiative Kiwa, qui mobilise cinq bailleurs dont l'Australie et la France - à travers l'Agence française de développement -, a permis de lever 35 millions d'euros pour relever des défis communs tels que la protection de la biodiversité et l'adaptation au changement climatique.

L'accord-cadre consacre en effet une place importante au développement durable, dans son acception la plus large. Cette notion recouvre tout d'abord la lutte contre le changement climatique alors que l'Australie reste dépendante des énergies fossiles comme le charbon. Toutefois, depuis les incendies qui ont ravagé le pays il y a un an et demi, le Gouvernement a lancé un plan d'investissements dans les énergies à faible émission de carbone (éolien, solaire, hydrogène vert), et tous les États fédérés australiens se sont fixé un objectif de neutralité carbone d'ici à 2050. La notion de développement durable est également abordée sous l'angle de la responsabilité sociale visant à réduire la pauvreté et à lutter contre les discriminations et l'exclusion.

Enfin, l'accord traite du renforcement de la coopération dans les domaines de la recherche et de l'innovation. La coopération scientifique et technologique franco-australienne est aujourd'hui bien développée ; elle mobilise des partenariats tant publics (universités, CNRS) que privés (Naval Group) pour rassembler leurs capacités de recherche afin de favoriser, par exemple, l'innovation dans les domaines de l'ingénierie et des technologies maritimes.

Pour conclure, l'accord-cadre renforcera le positionnement politique de l'Union européenne dans la zone indopacifique où il est important qu'elle reste engagée, notamment pour répondre à la présence et à l'influence grandissantes de la Chine. Cet accord est aussi important pour la France, seule véritable puissance européenne de l'Indopacifique, qui possède une connaissance fine de la zone et y dispose de moyens militaires permanents et de capacités de projection.

En conséquence, je préconise l'adoption de ce projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 15 avril dernier.

L'Australie a achevé son processus de ratification interne en septembre 2018, de même que vingt-trois États membres de l'Union européenne. Je précise néanmoins que l'accord-cadre est appliqué depuis le 4 octobre 2018, à titre provisoire, pour les seules dispositions relevant de la compétence de l'Union européenne, à savoir celles qui concernent le dialogue politique et la coopération au sein des organisations régionales et internationales.

L'examen en séance publique au Sénat est prévu le jeudi 24 juin, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la conférence des présidents, de même que votre rapporteur, a souscrit.

M. Philippe Folliot. - À titre liminaire, je ferai deux clins d'oeil : le premier pour rappeler qu'un buste du comte de La Pérouse, offert par l'Australie à la France en 1989, se trouve le long du Quai Branly, près du poste diplomatique australien ; le second pour souligner que les relations euro-australiennes ont débuté dans la ville tarnaise de Mazamet où des peaux de moutons australiens étaient délainées.

Par ailleurs, la France partage avec l'Australie sa frontière maritime la plus longue : d'une part, dans la mer de Corail avec la Nouvelle-Calédonie, et d'autre part, dans l'océan Indien avec les îles Kerguelen, voisines des îles Heard-et-MacDonald. L'accord-cadre prévoit-il des coopérations spécifiques avec nos territoires ultramarins situés dans la région ?

M. Pascal Allizard, rapporteur. - J'ai abordé cette question avec l'ambassadrice d'Australie qui m'a confirmé que son pays suivra de près les résultats du référendum d'autodétermination, qui aura lieu en Nouvelle-Calédonie à la fin de l'année. En effet, au-delà des coopérations locales, la France est une puissance de l'Indopacifique car elle y possède des territoires et une part importante de sa zone économique exclusive. L'accord-cadre est donc important pour notre pays, eu égard aux tensions qui existent actuellement avec la Chine. Le groupe de travail sur la puissance chinoise en Europe, dont je suis le co-rapporteur, va tenter d'éclairer la commission sur ce point, car il est important de maintenir les équilibres dans la région indopacifique et de nous doter des moyens nécessaires pour défendre l'intégrité de notre souveraineté, grâce notamment à la surveillance maritime. Pour ce faire, les accords avec l'Australie doivent être encouragés.

Mme Michelle Gréaume. - Je ne prendrai pas part au vote car je n'ai pas fini d'étudier les stipulations de cet accord-cadre.

Dans votre intervention, vous avez indiqué que l'Australie allait réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Le pays a pourtant lancé le projet de mine de charbon « Carmichael » qui devrait générer, chaque jour, 32 tonnes de dioxyde de carbone. Ceci ne prend d'ailleurs pas en compte les émissions induites par le transport du charbon extrait jusqu'au port, en vue de son exportation, situé près de la grande barrière de corail. Par ailleurs, le projet impose l'évacuation de 12 milliards de litres d'eau par année, pendant 60  ans, pour dénoyer le terrain, privant ainsi les populations locales d'un accès à l'eau.

S'agissant des normes sanitaires, je précise que l'Australie a saisi les tribunaux d'arbitrage à deux reprises dans le cadre de litiges avec l'Union européenne : en 2017 contre les normes européennes en matière de perturbateurs endocriniens, puis en 2018 contre les normes européennes en matière de pesticides.

M. Pascal Allizard, rapporteur. - L'Australie reste en effet très dépendante des énergies fossiles, en particulier du charbon. Le pays a toutefois infléchi sa politique environnementale, comme l'a confirmé l'ambassadrice d'Australie lors de son audition : son pays a renoncé au report de ses crédits d'émission obtenus dans le cadre du Protocole de Kyoto, et a lancé un plan d'investissements dans les énergies à faible émission de carbone. En outre, la part des énergies renouvelables a triplé en dix ans pour atteindre 21 % de l'électricité produite en 2019, et tous les États fédérés australiens se sont fixé un objectif de neutralité carbone d'ici à 2050. La transition énergétique de l'Australie est donc engagée, ce qui devrait lui permettre de respecter les engagements qu'elle a pris au titre de l'accord de Paris sur le climat.

S'agissant des normes sanitaires, les normes européennes semblent bien moins éloignées des normes australiennes que celles d'autres pays partenaires. Ce sujet est abordé lors des négociations de l'accord de libre-échange.

Mme Michelle Gréaume. - Sauf erreur, il n'est pas fait mention de l'accord de Paris sur le climat dans cet accord-cadre...

M. Pascal Allizard, rapporteur. - L'accord-cadre a été paraphé avant l'accord de Paris sur le climat ; par conséquent, il n'y fait pas explicitement référence. Néanmoins, à l'article 46, les parties s'engagent à « oeuvrer ensemble pour parvenir à un accord international sur le climat solide, juridiquement contraignant et applicable à tous les pays ».

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le rapport et le projet de loi précité.

La réunion est close à 18h25.

Mercredi 16 juin 2021

Audition du général André Lanata, Commandant suprême allié Transformation auprès de l'OTAN (SACT)

M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, nous accueillons aujourd'hui le général André Lanata, commandant suprême allié Transformation auprès de l'OTAN (SACT), que nous vous avons déjà rencontré à de nombreuses reprises lorsqu'il était chef d'état-major de l'armée de l'air, sans que du reste, à l'époque, l'espace ne soit encore inclus dans ses compétences.

Votre audition, mon général, a lieu deux jours après le sommet des chefs d'État de l'OTAN, nous sommes donc au coeur de l'actualité.

Vous nous direz justement, mon Général, comment vous analysez cette actualité qui se caractérise par le retour des politiques de puissance, voire l'affrontement, plus ou moins feutré, plus ou moins hybride de ces puissances. Comment l'Alliance doit-elle se positionner face à ces actions hybrides des politiques de puissance, au rang desquelles la Chine semble compter depuis la pandémie ?

L'analyse adoptée par l'Union européenne est pragmatique, nuancée et lucide. Elle voit la Chine comme un partenaire sur des sujets d'intérêt commun, tels que la préservation de la biodiversité, la lutte contre le dérèglement climatique, mais c'est aussi un concurrent économique et un rival systémique. Tout cela fait-il sens pour l'Alliance ? Cette ambivalence des points de vue vis-à-vis de la Chine pose évidemment problème.

L'Asie n'est pas la vocation géographique naturelle de l'Organisation de l'Atlantique nord. Pour autant, on ne peut se désintéresser des effets de la puissance chinoise en Europe. Du reste, notre commission travaille sur ce sujet, qui va faire l'objet d'un prochain rapport. En tant que SACT, comment analysez-vous l'émergence de la Chine dans l'Arctique, en Méditerranée, en Afrique, mais aussi en Europe ?

Cette politique chinoise s'appuie notamment sur un partenariat savamment médiatisé avec la Russie. Comment la politique française visant à renouer un dialogue lucide exigeant avec notre voisin russe est-elle comprise ? Je tente de prendre personnellement toute ma part à cet effort. J'étais encore récemment à Saint-Pétersbourg. Je préside par ailleurs la délégation française à l'Assemblée parlementaire de l'OTAN et sur ce point, comme lorsqu'on aborde la problématique de la Turquie, nous nous sentons parfois isolés. La discussion avec la Russie s'avère pourtant indispensable dans bien des dossiers, à commencer par l'Afghanistan, d'où les États-Unis vont se retirer.

J'en viens plus directement à l'OTAN : on ne parle plus de mort cérébrale, mais le malade est-il pour autant guéri ? Le caractère nucléaire de notre alliance tiendra-t-il face à l'engouement des opinions et des gouvernements pour le traité sur l'interdiction des armes nucléaires ? Le renouveau du concept stratégique va-t-il laisser toute sa place à la coopération entre l'Union européenne et l'OTAN ? Vous nous direz également comment est perçue la boussole stratégique européenne, autre thème sur lequel le Sénat est en train de travailler.

Vous pourrez également nous donner votre sentiment sur le changement qu'apporte la nouvelle administration européenne, ainsi que les éléments de continuité qui pourraient se dessiner.

Enfin, je rappelle que depuis le retour de la France dans le commandement intégré de l'OTAN, en 2009, le poste de SACT est dévolu à un général français. C'est une marque de confiance qui a été rendue possible par le haut niveau atteint par nos armées. Elle symbolise le poids de la France au sein de l'OTAN. Comment analysez-vous l'influence française au sein de l'Alliance ? Peut-elle être renforcé et, le cas échéant, par quels moyens ? Pourra-t-on convaincre nos alliés que l'autonomie stratégique européenne, en renforçant les capacités militaires de l'Union européenne, renforce aussi l'OTAN ?

Général André Lanata, commandant suprême allié Transformation auprès de l'OTAN (SACT). - Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, je me réjouis d'être parmi vous ce matin, et je suis particulièrement honoré de pouvoir présenter devant vous l'Alliance atlantique et l'état-major que j'ai l'honneur de commander pour encore quelques mois, le commandement suprême allié Transformation (ACT), établi à Norfolk en Virginie.

J'ai fait le choix d'un propos liminaire centré sur la mission d'ACT, le développement capacitaire et les enjeux pour l'OTAN et la France vous permettant de me poser des questions que j'imagine nombreuses, deux jours après le sommet de l'OTAN où les 30 chefs d'État et de gouvernement alliés viennent de réaffirmer la solidité du lien transatlantique et, tout en prenant acte de l'évolution rapide de notre environnement stratégique, de lancer la rédaction d'un nouveau concept stratégique pour l'Alliance, ce qui constitue un acte politique fort.

Cette audition n'aurait pas pu se tenir à un moment plus opportun. Je pense également qu'une telle interaction pourrait être plus systématique et régulière pour votre bonne information.

Hubert Védrine soulignait il y a bientôt dix ans la valeur incommensurable du forum offert par l'OTAN. Confrontée à des défis nouveaux, notre Alliance est essentielle pour la France, pour l'Europe et pour les États-Unis d'Amérique.

Permettez-moi de revenir rapidement sur la vocation de l'Alliance atlantique et ses évolutions depuis sa création et, avant de vous présenter quelques caractéristiques du contexte stratégique, d'évoquer l'importance de mon commandement pour la France compte tenu de ses missions, avant de terminer sur quelques enjeux clés, au moment où l'Alliance amorce selon moi un nouveau tournant de son histoire.

L'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord est une alliance à vocation militaire et régionale, regroupant aujourd'hui 30 nations d'Europe et d'Amérique du Nord, depuis que la République de Macédoine du Nord nous a récemment rejoints, autour de l'objectif commun que sont la protection et la défense de leurs territoires et de leurs populations, mais aussi la promotion de la stabilité et du bien-être dans la zone euro-atlantique.

L'objectif de défense et de la dissuasion collective contre toute agression potentielle est au coeur du traité de l'Atlantique Nord de 1949.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale qui coûta la vie à près de 70 millions de personnes et laissa une Europe dévastée et exsangue, et au début de la guerre froide, l'objectif principal était évidemment la préservation de la paix et de la stabilité dans l'espace euro-atlantique. Plus de 70 ans plus tard, les principes et le contenu du traité de l'Atlantique Nord demeurent aussi actuels que lors de sa signature.

Pour autant, cela ne signifie pas que l'Alliance n'a pas évolué depuis 1949. Au contraire : l'OTAN, comme toutes les organisations qui durent, s'est adaptée au rythme des transformations de son environnement, consacrant les ressources et la détermination nécessaires au maintien de son rôle prééminent de plateforme transatlantique de défense de notre espace commun.

Nous pouvons distinguer quatre grandes phases dans son histoire :

- de 1949 à 1991, celle de la défense collective couvrant la période de la guerre froide, avec un effort centré sur la défense et la dissuasion, et la prééminence de l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord, affirmant qu'une attaque armée contre un ou plusieurs alliés sera considérée comme une attaque contre tous. Il s'agit là de l'expression ultime de la solidarité entre les alliés, qui demeure aujourd'hui ;

- entre 1991 et 2001, celle de la coopération de sécurité, après l'effondrement du bloc soviétique, caractérisée par l'élargissement de l'OTAN vers l'Est, mais aussi le développement des partenariats à l'échelle mondiale, y compris avec la Russie ;

- entre 2001 et 2014, celle de la gestion de crise consécutive aux attentats du 11 septembre qui en sont le déclencheur. Vous en connaissez la suite. C'est à cette occasion que l'article 5 a été invoqué pour la première et unique fois par les États-Unis. Cette période est caractérisée pour l'OTAN par un effort sur les missions expéditionnaires et la lutte antiterroriste, en particulier « au Sud », entre guillemets, et notamment en Afghanistan. Nos forces sont continuellement engagées depuis lors dans ces missions ;

- depuis 2014, celle d'une approche dite à 360 degrés. C'est la phase actuelle, qui a débuté avec la crise ukrainienne en Crimée et dans le Donbass, qui marque le retour des menaces de la puissance, et par conséquent d'un effort de défense collective, sans pour autant que l'Alliance ne se désengage des opérations de stabilisation sur son flanc sud ni de ses efforts en termes de partenariats.

Je vois potentiellement aujourd'hui un nouveau tournant, souligné par la décision des États-Unis de se retirer d'Afghanistan avec l'Alliance, une nouvelle phase, peut-être d'après-coronavirus, avec une Chine plus au centre de nos préoccupations de sécurité, mais également une Russie toujours aussi incertaine et l'extension de la conflictualité à de nombreux nouveaux domaines.

Cette brève perspective historique démontre bien les différents efforts de l'Alliance en réaction aux évolutions du contexte stratégique et l'évolution de ses missions s'organisant aujourd'hui autour de la défense et de la dissuasion collective, de la coopération en matière de sécurité et de la gestion de crise.

Ceci m'amène à vous exposer rapidement quelques axes de l'environnement stratégique actuel de l'OTAN sur lesquels nous travaillons et, qui ont été discutés au plus haut niveau avant-hier, lors du sommet auquel j'ai participé.

Le monde dans lequel nous vivons me paraît plus dangereux. Il est dominé par le retour des menaces de la puissance, d'un côté, et par les risques de la faiblesse, d'un autre. Un certain nombre de dérèglements conduisent par ailleurs à un retour aux égoïsmes nationaux.

Sans entrer dans le détail, car il faudrait une séance pour disserter sur les évolutions de cet environnement, permettez-moi d'avancer quelques considérations...

À défaut d'être mondiales, les crises multiformes se nourrissent des dérèglements de la mondialisation des flux humains, financiers et technologiques.

L'érosion du droit international par une contestation croissante de cet ordre hérité de la Deuxième Guerre mondiale alimente une forme d'appel au désordre et donc à l'incertitude stratégique. Il est le produit d'une contestation orchestrée par des États, qui cherchent à promouvoir leur modèle comme une alternative et trouvent des soutiens chez ceux qui estiment ne plus y trouver leur compte ou qui cherchent à répondre aux interrogations des peuples, eux-mêmes inquiets face à des dérèglements bien réels : climat, croissance, finance mondiale, numérique, santé.

La guerre directe entre grandes nations, telle que nos sociétés l'ont connue au XXe siècle, constitue un spectre encore effrayant, la compétition, les rapports de force, voire la conflictualité s'étendant à de nouveaux domaines, je dirais même à tous les domaines des échanges entre les sociétés : l'information, le spatial, le cyber, le commerce en sont le témoignage.

La montée des extrémismes dans de nombreux champs prospère sur le terreau de la misère, du délitement des États ou, au sein même de nos sociétés face à l'exploitation des peurs, facilitées par la propagande que permettent les réseaux sociaux.

La variété, l'interrelation voire l'imbrication des menaces, parfois présentes simultanément, interagissent sous l'impulsion d'acteurs étatiques et non-étatiques poursuivant des objectifs d'opportunité - par exemple non loin de nous, les Balkans occidentaux, confrontés à la fois à l'influence russe et depuis peu chinoise, à la montée de l'islamisme radical, aux trafics, aux migrations de masse et au crime organisé.

Je pourrais développer encore. La frontière entre paix et crise est floue : si la différence entre paix et conflit est claire, les crises se situent dans une sorte de « zone grise ». Ceci a pour corollaire la continuité entre crise extérieure et sécurité intérieure, qui est aujourd'hui la norme.

Aussi sommes-nous en définitive davantage dans une compétition dynamique durable, je dirais même systémique, que dans une paix durable. Nos forces n'ont jamais été autant engagées depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

À cela, s'ajoute une forme de « war fatigue » occidentale : l'érosion de nos capacités militaires, sous l'effet de crises plus longues, plus dures et plus exigeantes, après des années de réductions de notre effort de défense, a abîmé notre épaisseur opérationnelle. Face au retournement du contexte sécuritaire, j'observe un sursaut salutaire, assez récent finalement et qu'il faut évidemment poursuivre. Réparer prendra toutefois du temps.

Je pourrais enfin ajouter que la démocratisation de l'accès à la technologie me semble un facteur extrêmement important et qui tend à accroître le danger potentiel que constitue chaque menace. On peut le regretter, mais la défense n'a plus le monopole du high-tech, sujet probablement lourd de conséquences pour nos organisations.

Pour être très franc, tout ceci ne m'incite pas à l'optimisme mais, dans ce monde-là, je voudrais être clair et me limiter à une seule conviction pour revenir à notre sujet : l'Alliance atlantique offre un forum unique pour répondre à des enjeux qu'aucun État, pas même les États-Unis, ne peut appréhender de façon isolée.

Tout ceci pour vous dire également que, face à un contexte aussi perturbé et incertain, l'Alliance atlantique est probablement à un nouveau tournant de son histoire, illustré par son retrait d'Afghanistan, opération lancée après les attentats du 11 septembre.

Permettez-moi donc de vous livrer quelques convictions sur ces sujets fondamentaux, celles que j'avais pu proposer au groupe d'experts réuni par le Secrétaire général dans le cadre du processus de réflexion sur l'OTAN lancé après le sommet de Londres, quelques mois après les propos du président de la République, qui avaient clairement contribué à cette prise de conscience.

Premièrement, le retour à la stratégie : l'adaptation de l'outil militaire allié depuis 2014 atteint probablement aujourd'hui une limite au regard de l'évolution de notre environnement stratégique. Il est donc nécessaire, à mon sens, de changer d'échelle en reprenant l'initiative stratégique. Nos forces sont engagées sans relâche depuis plusieurs décennies pour gérer l'instabilité croissante à la périphérie de l'Alliance. L'usure de ces engagements ajoute ses effets aux années de réduction de nos efforts de défense.

C'est la raison pour laquelle, tout d'abord, il est impératif de recapitaliser notre outil militaire, que j'appelle « reconstruire notre épaisseur opérationnelle ». J'ai déjà eu l'occasion de dire devant votre commission qu'il s'agissait à la fois de « préparer l'avenir » de nos capacités de défense, mais aussi de « réparer le présent ». De ce point de vue, les 2 % de PIB consacrés à la défense ne doivent pas être vus comme un objectif imposé par les États-Unis, mais comme allant dans le sens de notre intérêt et de celui des Européens.

Dans le même temps, la Russie comme la Chine tentent d'établir un rapport de force basé sur une analyse de nos forces et de nos vulnérabilités, ainsi que sur l'exploitation de leurs atouts. Face à cette évolution, l'effort d'adaptation des forces armées de l'Alliance est relativement récent. Après d'autres menaces comme le terrorisme, ces compétiteurs stratégiques nous obligent à étendre nos lignes d'efforts des scénarios hybrides au développement de systèmes d'armes du haut spectre jusqu'à la dissuasion nucléaire, dans une compétition stratégique plus classique.

L'OTAN ne peut répondre en opposant simplement un nouveau système d'armes, un nouveau système de protection à chaque développement adverse, à supposer que ces réponses soient techniquement ou budgétairement accessibles. Ma conviction est que nous aurions tort de nous installer dans une logique de suivi symétrique en réponse à ces défis. Par exemple, la fin du traité FNI soulève une question d'une autre ampleur que la simple réponse à l'introduction d'un nouveau système d'armes russe, aussi sophistiqué que soit le SSC-8 ! On ne peut répondre à cette question en commençant par l'adaptation de l'outil militaire. Aussi, je pense qu'il est nécessaire de changer d'échelle, de passer à une logique proactive plutôt que réactive, et de trouver la voie d'équilibres et de dialogue stratégique que l'OTAN a bien connu pendant la guerre froide, sans bien sûr imaginer un retour à cet ancien modèle. C'est pourquoi l'OTAN est probablement aujourd'hui « à un carrefour stratégique ».

Il s'agit de repenser les conditions de la stabilité stratégique dans l'espace euro-atlantique en articulant la dissuasion, le contrôle des armements et le dialogue stratégique et dissuasif, afin de mieux décliner l'évolution de notre outil militaire et, en particulier, de nos forces conventionnelles avec, ici, une véritable implication européenne.

Deuxièmement, les réponses aux crises actuelles nécessitent une approche plus large. L'outil militaire ne peut pas régler à lui seul les crises auxquelles nous faisons face, plus aujourd'hui encore qu'hier en raison de leur changement de nature, que j'ai précédemment décrit. Ainsi, une approche globale combinant tous nos instruments de puissance s'impose, car la nature des crises a changé : terrorisme, migrations, guerre de l'information, scénarios hybrides, cyber, spatial, ou récente crise sanitaire.

C'est la raison pour laquelle nous tâchons de développer un vaste écosystème de partenariats, mais aussi notre capacité à connecter les moyens et les expertises qui existent dans nos nations. Plus largement, un effort renouvelé est nécessaire pour intensifier les relations de l'Alliance avec les autres organisations internationales, et en particulier avec l'Union européenne. Ces deux organisations sont complémentaires et doivent chercher à se renforcer mutuellement en organisant leurs champs d'action et en capitalisant sur les atouts de chacune d'elles.

Troisièmement, pour faire face aux défis actuels, notre organisation doit, par-dessus tout, faire preuve d'agilité. L'adaptation de nos organisations et de nos processus est, je crois, encore trop lente et pas assez agile pour répondre à un environnement en évolution extrêmement rapide. Nous constatons une accélération qui est au-delà de toute mesure, mais nous continuons d'y appliquer des processus et des organisations assez conventionnels.

Plusieurs nouveaux défis se sont par exemple confirmés depuis que la nouvelle organisation de la structure de commandement de l'OTAN a été décidée au sommet de Bruxelles, en 2018, comme les technologies émergentes et de rupture, l'espace comme nouveau domaine opérationnel, la question des missiles russes, la Chine, la 5G, les conséquences de l'abandon du traité FNI, la résilience, la lutte contre les pandémies, pour n'en citer que quelques-uns. Ce sont là autant d'éléments qui justifient à mon sens l'élaboration d'un nouveau concept stratégique, qui vient d'ailleurs d'être décidé lors du sommet d'avant-hier.

ACT, mon commandement, est relativement bien placé pour observer les besoins d'adaptation que ces nouveaux défis exigent.

En matière de technologies émergentes, de rupture et l'innovation, par exemple, dans lesquelles mon commandement investit beaucoup, la question est liée à l'utilisation de celles-ci et à notre rapidité d'adaptation à un écosystème technologique et industriel très différent de celui avec lequel nous avons l'habitude de coopérer. Pour la première fois dans l'Histoire, le secteur de la défense n'est pas à l'origine des technologies structurant le domaine de la sécurité et de la défense.

Tout cela exige plus d'agilité et de prise de risques : agilité au niveau de nos organisations, dans notre processus décisionnel, dans nos procédures d'acquisition, dans les états d'esprit, dans l'accès aux compétences nécessaires et dans le développement de prérequis indispensables qui ne peuvent plus, pour certains, se limiter au niveau national. La question des données, par exemple, est à considérer comme une nouvelle ressource stratégique, et leur partage doit être abordé, me semble-t-il, en priorité.

Il me faudrait une autre réunion pour vous parler de l'innovation, tant je suis convaincu de la nécessité d'adapter nos organisations, nos processus, notre état d'esprit à la révolution que nous avons devant nous - mais je répondrai volontiers à vos questions sur ce sujet passionnant.

Quatrièmement, l'outil militaire allié est un facteur de stabilité et une réussite qui doit être reconnue et mise en valeur. Malgré les questions politiques et opérationnelles complexes auxquelles l'OTAN doit répondre, face à des défis bien réels, et en dépit des enjeux que nous avons identifiés et sur lesquels nous travaillons, je voudrais réaffirmer fermement le rôle inestimable joué par l'outil militaire que nous avons construit collectivement.

Ce pilier militaire de l'OTAN est un gage de stabilité, mais attire aussi de nombreuses nations. En nous préservant, depuis son origine, d'un conflit ouvert sur le continent européen, il a prouvé sa pertinence comme son effet dissuasif. La cohérence et la cohésion de ses forces, comme la culture militaire commune, construites patiemment depuis plus de 70 ans, constituent à mes yeux, un grand succès dont les effets vont bien au-delà des simples effets militaires régulièrement démontrés en opérations.

Aussi l'organisation militaire de l'OTAN est-elle un facteur de dissuasion comme de stabilité. Ses effets s'étendent bien au-delà des frontières de l'Alliance et de son milliard de citoyens par la force d'attraction et la référence qu'elle représente. Elle facilite le déroulement d'opérations entre alliés hors cadre OTAN ou permet l'intégration de nombreux partenaires dans des coalitions qui contribuent, à leur tour, à une plus grande stabilité.

Les frappes de rétorsion réalisée par les États-Unis, la France et le Royaume Uni en Syrie au printemps 2018 constituent une belle illustration de ce que ce travail patient permet de réaliser - et je suis assez bien placé pour en parler. Autre exemple : aucune opération extérieure n'est aujourd'hui conduite sans la participation de nos partenaires, qui s'appuient sur la norme militaire produite par l'Alliance et auquel mon commandement contribue intimement. Je veux souligner ici le formidable vecteur d'interopérabilité opérationnelle qu'est et aura été l'Alliance pendant 72 ans, depuis sa création.

Tout ce que nous faisons au sein de l'OTAN contribue à cette interopérabilité, depuis l'analyse conjointe de notre environnement sécuritaire jusqu'à la rédaction de concepts et de doctrines d'engagement, en passant par les exercices, la formation, l'entraînement ou le développement de capacités de commandement et de contrôle.

Cette interopérabilité repose donc sur bien davantage que les seules normes technologiques. Évidemment, tout ceci n'est pas parfait, tout simplement parce que l'OTAN ne détient pas de capacités en propre et que les capacités militaires sont, à quelques rares exceptions près, détenues par les nations. La situation de l'interopérabilité de nos forces est donc en permanente évolution, et les responsabilités sont partagées ici entre l'Alliance atlantique et les nations.

La construction de cette interopérabilité est une entreprise sans fin qui demande une vigilance et des efforts constants. Elle est fondée par cette culture commune d'engagements militaires constamment entretenue. Elle fonctionne et a été démontrée en opérations et constitue une véritable réussite de l'Alliance atlantique qui participe à l'effet dissuasif, donc à la stabilité. Enfin, cette interopérabilité est la garantie de la crédibilité politique de l'OTAN. Mon commandement est au coeur de cet enjeu plus conceptuel que technologique, me semble-t-il.

Tout ceci m'amène à vous dire quelques mots sur la contribution de mon commandement à ce patient travail de fond, souvent conduit dans l'ombre.

En réintégrant en 2009 la structure militaire de l'Alliance atlantique, la France a décidé de reprendre des responsabilités de premier plan, à commencer par ce poste de SACT que la France est le premier pays non-américain à occuper.

Au sein de la structure de commandement militaire permanente de l'Alliance et aux côtés du commandement suprême allié pour les opérations, ACT est en charge de l'adaptation militaire de l'OTAN. La transformation constitue une adaptation continue de la capacité militaire de l'Alliance afin de pouvoir répondre en permanence aux enjeux de défense de l'espace euro-atlantique et à ses évolutions. ACT porte ainsi des missions essentielles pour préparer l'avenir, notamment :

- l'analyse continue de l'évolution de notre environnement sécuritaire et l'identification des tendances pouvant conduire à des crises et à leurs conséquences militaires ;

- les recommandations à proposer aux Nations qui en résultent ;

- la définition des concepts et des doctrines d'engagement de nos forces ;

- la définition quantitative et qualitative des forces permettant à l'OTAN de faire face aux scénarios d'engagement les plus exigeants et leur répartition entre les nations ;

- la conduite des programmes d'armement financés en commun, notamment en matière de commandement et de contrôle ;

- l'analyse des enjeux posés par les technologies émergentes et de rupture, tant en termes de risques que d'opportunité pour nos développements ;

- la gestion des normes d'interopérabilité, l'animation des centres d'excellence, la déclinaison militaire des partenariats stratégiques, la rédaction des stratégies maritimes, cyber et spatiales, ou encore la création de normes pour la formation des militaires dans les pays de l'OTAN.

Cette rapide description a principalement pour vocation de vous faire mesurer les enjeux que porte mon commandement pour l'Alliance et pour la France. Toutes ces réflexions se retrouvent en filigrane dans de grands sujets de fond qui seront autant d'enjeux clés des travaux de rédaction du nouveau concept stratégique qui vont débuter. J'en vois essentiellement trois.

Tout d'abord, il existe un langage de la dissuasion nucléaire. Personne ne conteste au sein de l'OTAN que « l'Alliance atlantique est une alliance nucléaire », mais des sensibilités différentes s'expriment de part et d'autre. Ma conviction est que l'Alliance devrait davantage mettre en avant cette composante essentielle de la défense collective. C'est aussi une façon pour les Européens de peser sur les discussions à venir autour de la maîtrise des armements dans le contexte post-FNI. Cette priorité réaffirmée doit permettre de mieux articuler notre stabilité stratégique autour de ses trois dimensions que sont la dissuasion nucléaire, la maîtrise des armements et les forces conventionnelles.

Par ailleurs, l'Alliance devra déterminer la manière de traiter la question de la Chine, de son émergence comme puissance et des défis de sécurité qui en découlent. La question de la relation avec la Russie, qui fait toujours l'objet d'un consensus autour d'une approche duale, fera sans doute aussi l'objet de discussions pour cette raison.

Enfin, il me semble que la question de l'articulation entre l'OTAN et l'Union européenne devrait être au coeur de ces réflexions, alors que, nous venons de le voir, nous sommes confrontés à une compétition permanente, sous la forme de crises dont les dimensions sont plus que militaires. Les États-Unis aspirent à pouvoir se concentrer sur la zone indo-pacifique, ce qui suppose une plus grande responsabilité des Européens à l'égard de la sécurité dans leur espace et dans leur voisinage. Il me semble ici par-dessus tout nécessaire de faire comprendre que les efforts entrepris par l'Union européenne dans ce domaine servent notre défense collective et renforcent le lien transatlantique. Ils sont donc non seulement les bienvenus, mais imposent également une plus grande coordination entre les deux organisations.

Pour conclure, je souligne que l'Alliance atlantique fait face à de nombreux défis mais constitue, avec la dissuasion nucléaire, notre garantie ultime de sécurité face aux scénarios les plus exigeants. Son organisation militaire est stable, attractive, efficiente et dissuasive. J'en veux pour preuve que nos adversaires ont élaboré des techniques hybrides pour tenter de nous atteindre, en demeurant soigneusement sous le seuil du conflit ouvert, évitant ainsi un affrontement frontal.

Sur le plan politique, elle constitue un forum unique d'échanges dont nous avons d'autant plus besoin que le monde est devenu plus tumultueux et profondément intégré et que de nombreuses forces centrifuges sont à l'oeuvre.

La France y occupe une place singulière. Après le Brexit, elle demeure le seul pays à être à la fois puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, membre de l'OTAN, de l'Union européenne et de l'OSCE. La France a tout à gagner en étant moteur d'une Alliance qui est la sienne, tout autant que celle d'autres grandes nations, et en y promouvant ses valeurs et sa sensibilité, que renforce la profonde crédibilité de ses forces armées.

M. Christian Cambon, président. - Merci pour ce panorama particulièrement complet et de la description de ce que représente l'OTAN, avec ses quelques fragilités, mais surtout ses points forts, qui contribuent à assurer la sécurité du monde occidental.

M. Cédric Perrin. - Mon général, je vous remercie pour votre action au sein de la structure de commandement de l'Alliance, dont l'action est fondamentale pour défendre la place de la France. Vous avez évoqué la révolution liée à l'innovation. Je voudrais revenir sur ce sujet et sur la nécessité de s'adapter, d'investir sur cette question mais aussi, à mon sens, de réformer nos systèmes de décisions internes.

Lors du sommet de l'OTAN du 14 juin dernier, les alliés ont décidé de lancer un fonds d'innovation pour la défense afin de stimuler la coopération en la matière. Cette idée ressemble beaucoup à celle du Fonds européen de défense. La déclaration commune annonce vouloir favoriser la coopération technologique entre les alliés au sein de l'OTAN, promouvoir l'interopérable, et encourager le développement et l'adoption de solutions technologiques pour répondre à nos besoins militaires.

Cet outil devrait servir aux alliés pour financer, par le biais de l'OTAN, le développement de technologies afin d'éviter que les entreprises se tournent vers des sources de financement extérieures à l'Alliance - on pense notamment à la Chine. Ce fonds serait soutenu par un financement supplémentaire des nations qui décident de participer. Chaque pays pourra donc choisir de participer ou non. Pouvez-vous nous en dire plus sur l'accès qu'auront les alliés à ce type de dispositif ? Quels objectifs sont-ils fixés à ces financements, qui nous paraissent intéressants, mais qui peuvent cacher d'autres objectifs pour certains pays ?

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Mon général, en septembre 2020, lors de la conférence en ligne Cybersec, le secrétaire général délégué de l'OTAN, Mircea Geoana, a déclaré que le cyberespace représentait un milieu d'opérations distinctes, au même titre que les milieux terrestre, maritime, aérien et spatial. Les cyberattaques pourraient entraîner l'invocation de l'article 5 du traité, en vertu duquel une attaque contre un membre de l'Alliance sera considérée comme une attaque dirigée contre tous les alliés.

La déclaration finale du sommet de l'OTAN évoque clairement les cybermenaces, ainsi que d'autres menaces asymétriques, parmi lesquelles les campagnes de désinformation, l'utilisation de technologies émergentes et de rupture, toujours plus perfectionnées.

La politique française en matière de cyber est-elle en adéquation avec les standards attendus par nos alliés ? Les écarts en termes de R & D et d'investissements ne sont-ils pas inquiétants ? Contrairement à nous, ils affichent leur stratégie offensive.

Comment la France parvient-elle à se positionner vis-à-vis de ses alliés en matière de cyberguerre et de résilience technologique au sein des structures de commandement ?

M. Gilbert Roger. - Mon général, en 2019, vous insistiez sur le fait que la coopération militaire des pays de l'OTAN devait être imperméable aux enjeux et aux aléas politiques. C'est pour nous toujours difficile à entendre, mais enfin...

On voit par ailleurs que la Chine fait l'objet de débats au sein de l'Alliance, peut-être du fait du retour d'influence des États-Unis et de Washington, d'où l'utilisation possible de l'article 5. Ne faudrait-il pas mettre un coup de pied dans la fourmilière et confier tout cela à l'Union européenne ?

M. Richard Yung. - Mon général, vous avez insisté sur le fait qu'il s'agit d'une alliance régionale. Comment l'OTAN se positionne-t-elle vis-à-vis de l'Extrême-Orient et, en particulier, de la Chine ?

Vous avez brièvement évoqué l'autonomie de défense de l'Union européenne. Comment articuler la politique opérationnelle et la politique d'armement de l'Union et de l'OTAN ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Notre commission a lancé une réflexion il y a trois ans sur la défense européenne. L'année dernière, nous avons travaillé sur le système de combat aérien du futur (SCAF). Cette année, nous nous penchons sur la boussole stratégique.

Dans le cadre de nos auditions, nous avons très vite réalisé que les travaux engagés étaient intimement liés à ceux proposés par le secrétaire général de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord dans le cadre du programme OTAN 2030. Vous avez cité Hubert Védrine, auteur d'un travail sur le pilier européen de l'OTAN : quel avenir pour ce pilier européen ? Existera-t-il un jour ? Allons-nous vers une dilution du principe de complémentarité face à des coopérations européennes qui ont quelques difficultés à se mettre en place ?

Enfin, quel traitement réservez-vous à la Chine et à la Russie en Afrique ? Risquons-nous de glisser lentement vers un affrontement interposé ? On voit ce qui s'est passé en Centrafrique, où la Russie a pris la main après le retrait français. Le danger que ces deux grandes puissances que sont la Chine et la Russie s'imposent en Afrique existe-t-il ? Quel rôle pour l'OTAN s'il devait y en avoir un ?

M. Philippe Folliot. - Mon général, le Président de la République a décidé de revoir les modalités de notre engagement dans la bande sahélo-saharienne et d'en finir avec l'opération Barkhane en y substituant d'autres opérations, mais avec des effectifs bien moindres.

Quelle a été selon vous l'analyse de l'OTAN par rapport à cet enjeu, par rapport à la sécurité globale et collective des alliés, plus particulièrement européens ? Y a-t-il une volonté pour l'OTAN - ou tout au moins pour certains de ses membres - de mieux épauler la France pour assurer la sécurité collective sur cette zone cruciale par rapport à ces enjeux ?

M. Hugues Saury. - Mon général, en octobre 2018, au début de votre commandement, l'OTAN a mené en Norvège le plus important exercice depuis la guerre froide. 500 00 militaires et 31 pays étaient impliqués dans l'opération Trident Juncture, dont le but était de se préparer à contrer un ennemi fictif.

Quelques semaines plus tôt, la Russie déployait huit sous-marins nucléaires dans les eaux norvégiennes. Alors que l'Arctique apparaît aujourd'hui comme un espace incontournable de la géopolitique moderne, pouvez-vous nous faire part de votre vision quant à l'importance stratégique de cette zone et face aux tensions dont elle est le théâtre ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Merci pour la pertinence et la force de vos propos sur le rôle de l'OTAN dans le contexte stratégique actuel.

Pouvez-vous revenir sur ce qui a été décidé lors du sommet de l'OTAN en matière de financement commun, ce qui est un point essentiel, surtout quand on parle des rôles de l'OTAN et de l'Union européenne et de la problématique de la répartition de ces rôles.

Je me souviens qu'en 2016, à Bucarest, interrogé sur cette question, Jens Stoltenberg m'avait répondu qu'après le Brexit, ce seraient des pays non-membres de l'Union européenne qui assureraient 75 % du financement de la défense européenne, propos que j'ai déjà eu l'occasion de citer dans cette commission. Comment faire pour augmenter l'influence de l'Union européenne ?

Pouvez-vous par ailleurs nous en dire plus sur le plan d'action annoncé contre le changement climatique ?

Enfin, le Bureau de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN travaille actuellement sur la création d'un centre de veille et de résilience démocratique. Quelle est votre position à ce sujet ?

M. Joël Guerriau. - Mon général, on n'a pas relevé de réactions de l'OTAN face à ce qui se passe dans le Haut-Karabakh. Néanmoins, la Turquie a été un acteur majeur dans cette opération, souvent en s'inspirant des stratégies de l'OTAN dans son mode d'intervention.

Comment l'OTAN peut-il intervenir dans cette région ? Quelle est sa position ? Comment peut-elle parvenir à exister dans des conflits et des guerres de cette nature ?

M. Pierre Laurent. - Mon général, vous avez prononcé un vibrant plaidoyer en faveur de l'Alliance atlantique, affirmant qu'elle représentait un facteur de stabilité.

Je suis étonné de ce propos sans nuance, car le bilan de la présence de l'OTAN en Afghanistan n'est guère flamboyant. L'intervention en Libye a été le début d'une cascade de déstabilisations en Afrique, dont nous sommes très loin d'être sortis, comme le montre l'état actuel de l'opération dans le Sahel. La Turquie n'est pas à proprement parler en ce moment un facteur de stabilité. Or il semble qu'elle demeure un allié fidèle de l'OTAN.

On se demande comment on est passé, en huit mois, d'une déclaration du Président de la République, parlant de « mort cérébrale de l'OTAN » à un tel plaidoyer sans retenue. Ma question est peut-être directe, mais c'est ce que j'ai ressenti en vous entendant !

M. Christian Cambon, président. - Vous voyez que toutes les sensibilités s'expriment au sein de cette commission, mon général.

Général André Lanata. - C'est le rôle de votre assemblée, monsieur le président !

S'agissant de la dernière question, j'observe qu'il n'y a pas eu de conflit ouvert sur le continent européen depuis la Deuxième Guerre mondiale. C'est en cela qu'il faut considérer l'effet dissuasif, me semble-t-il, qu'amène cette organisation qui continue d'assurer la paix et la sécurité sur notre territoire européen, depuis 72 ans, fait relativement exceptionnel qui mérite d'être souligné. Ce continent n'a jamais vécu de périodes aussi longues sans conflits dévastateurs.

Je ne disconviens pas qu'il y ait une instabilité croissante à la périphérie de l'Alliance atlantique et de sa zone d'action, mais on ne peut en rendre l'Alliance atlantique responsable.

Cela étant dit, l'ensemble de vos questions démontrent non seulement votre intérêt pour l'OTAN, mais aussi votre connaissance des sujets et des enjeux.

La question de Cédric Perrin sur l'innovation fait l'objet d'une déclaration au sommet et se situe au coeur même des attributions mon commandement. J'ai par ailleurs déjà eu l'occasion d'en parler avec lui et de chercher à promouvoir l'innovation dans une autre vie, lorsque j'étais à la tête de l'armée de l'air. Pour tout dire, je crois que la déclaration du sommet manifeste principalement une préoccupation de nos responsables politiques au plus haut niveau sur l'évolution du contexte technologique. Le risque d'une réduction du gap technologique face auquel nous nous trouvons fait partie d'un des avantages stratégiques dont nos forces armées peuvent encore se prévaloir.

Devant le développement de technologies qui ne sont plus uniquement conduites par le secteur de la défense, la préoccupation est de savoir quels sont les véritables enjeux et de connaître les technologies qui nous permettront, demain, de garantir le gap technologique assurant l'efficacité et la supériorité de nos forces armées.

Quel emploi fera-t-on du fonds dont la création a été décidée ? À quelle organisation tout cela conduira-t-il ? Je crois qu'il est un peu tôt pour le dire. La déclaration des chefs d'État consistait à manifester cette préoccupation - ce qui est déjà en soi un acte politique -, et à demander à l'OTAN de prendre des dispositions pour y répondre.

La mise en oeuvre conduira à des débats sur les dispositions, les organisations, les attributions, les rôles, les responsabilités et les équilibres, car il existe des enjeux technologiques et industriels entre les différents membres de l'Alliance atlantique. L'organisation sera validée lors du prochain sommet, en 2022.

Suivons et cherchons à peser dans les débats qui vont s'ouvrir dans le cadre de l'Alliance atlantique pour garantir la mise en oeuvre de l'orientation forte décidée par nos responsables politiques ! Il faut distinguer deux sujets.

Le premier concerne l'innovation traditionnelle de défense à laquelle nous sommes habitués, avec des développements habituels verticaux traditionnels au sein des systèmes de défense. Ainsi, quand on construit un missile hypersonique, nous connaissons les technologies que nous cherchons et nous investissons, à travers notre base industrielle et technologique de défense, pour acquérir ces technologies nécessaires à sa réalisation. Il s'agit d'une innovation dirigée et traditionnelle de la défense, qui a vocation à répondre en général à des menaces symétriques : toutes les nations ne sont pas capables de développer des équipements de cette nature.

Deuxième sujet : nous faisons face à un nouvel enjeu, celui de l'innovation ouverte, qui représente un foisonnement technologique principalement tiré par les marchés. C'est sur ce point qu'il convient d'adapter nos méthodes. Mon commandement a pris un certain nombre d'initiatives à ce sujet. Les démarches traditionnelles ne sont pas adaptées pour ce qui concerne les technologies du numérique telles que le big data ou les algorithmes d'intelligence artificielle. Nous faisons davantage face ici à une bataille des usages, à des technologies déjà disponibles ou en devenir, et il convient d'accompagner la mise en oeuvre de ces technologies dans nos développements capacitaires.

Il est donc important de disposer de centres d'innovation spécialisés sur le besoin militaire. Je rappelle que l'OTAN est une alliance à vocation militaire, dont le rôle principal est d'adapter cet outil militaire aux enjeux auxquels nous faisons face.

C'est pourquoi, quelles que soient les dispositions qui seront prises lors de la mise en oeuvre de l'orientation décidée par les chefs d'État, il sera important de conserver au coeur des processus les utilisateurs qui, eux seuls, pourront dire quels sont les meilleurs usages que l'on peut tirer des technologies pour les importer dans nos développements capacitaires.

Vous m'avez posé une question sur la cyber et l'adéquation entre les politiques nationales et la politique de l'OTAN. Le domaine cyber a été déclaré quatrième domaine opérationnel au sommet de Varsovie. Mon commandement a été chargé de mettre en place la stratégie de l'OTAN pour prendre en compte ces dispositions. Je rappelle que, lors de ce même sommet, les nations n'ont délégué à l'OTAN que le volet défensif de la cyber. Elles ne sont pas parvenues à un consensus pour octroyer à l'OTAN des missions de cyber offensives que la France, comme d'autres Nations, accompliraient si elles le jugeaient nécessaire.

Pour le moment, l'OTAN ne s'occupe que de la protection de ses propres systèmes et, principalement, de ses systèmes de commandement. Elle cherche également à détecter si nous sommes l'objet d'une attaque, et éventuellement faire remonter ces éléments afin de rechercher le consensus politique sur la façon d'y répondre.

À l'OTAN, les décisions fonctionnent sur le principe du consensus, et c'est cette connaissance de ce qui se passe dans le milieu cyber qui permet à nos autorités politiques de prendre des décisions en fonction, d'une part, de leur renseignement national et, d'autre part, de la situation que l'OTAN elle-même fera remonter.

Beaucoup de questions portaient sur la Chine et l'élargissement potentiel des missions de l'OTAN dans la zone Asie-Pacifique. Ce sommet marque un tournant dans l'attitude de l'OTAN à l'égard de la Chine, si j'en juge par le contenu du communiqué. Il s'agit d'une question complexe, où les enjeux stratégiques, militaires, sécuritaires et économiques sont liés.

Que constatons-nous ? Une modernisation impressionnante de l'outil militaire chinois que nous avons du mal à interpréter, une contestation de l'ordre international qui se traduit par une logique d'interdiction quasi de facto en mer de Chine, une volonté d'hégémonie, une contestation du modèle de démocratie occidentale un investissement important dans les nouvelles technologies, des investissements agressifs voire prédateurs dans un certain nombre de domaines. Tout cela est préoccupant et je pense, à titre personnel, qu'il faut cesser d'être naïf avec la Chine.

L'évolution de la situation me paraît extrêmement préoccupante, et je crois que la déclaration de l'OTAN reflète cette prise de conscience.

L'OTAN a décidé du lancement d'un nouveau concept stratégique. C'est dans le cadre de la rédaction de ce concept que l'OTAN devra décider, selon la règle du consensus entre les nations, de son attitude à l'égard de la Chine. Je rappelle encore une fois que l'Alliance a une vocation militaire et régionale. Ce n'est probablement pas le rôle de l'OTAN d'aller conduire des opérations en mer de Chine. Il reviendra évidemment aux alliés de décider de ce point, d'autant qu'il faudra certainement coordonner nos activités dans cette zone, si elles ont lieu, avec d'autres pays riverains. Je note par ailleurs la priorité affichée par les États-Unis face à la Chine. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un fait nouveau, cela reflète une nouvelle dimension dans les rapports de force. C'est un débat que nous avons devant nous, dans lequel il faudra chercher à faire valoir notre sensibilité au sein de l'Alliance atlantique.

Le risque, pour la France, est de voir sa voix diluée alors que les enjeux sont plus larges. C'est pourquoi la coopération entre l'Union européenne et l'OTAN me semble également extrêmement importante. L'Union européenne dispose de leviers pour faire face à la compétition. Il s'agit d'un problème multidimensionnel qui trouvera probablement sa solution d'abord dans le dialogue à l'OTAN et dans les équilibres entre l'OTAN et l'Union européenne, mais dont les enjeux dépassent cette organisation.

La question suivante portait sur la relation entre l'Alliance atlantique et l'Union européenne. Cela fait partie du deuxième sujet au coeur des débats au sein de l'ensemble atlantique. L'Union européenne et l'OTAN sont deux objets différents. L'OTAN est une organisation politique et une alliance militaire qui s'appuie - et c'est relativement unique - sur une structure de commandement militaire permanente, alors que l'Union européenne est une organisation supranationale, à laquelle ses États membres ont délégué une partie de leur souveraineté. Il existe des points communs forts : 21 membres de l'Union européenne sont également membres de l'OTAN et il existe une coopération entre les deux organisations.

Il est évident qu'aucune crise majeure en Europe n'affectera pas simultanément les deux organisations. Je crois donc qu'il faut éviter, dans notre discours et dans notre façon de voir les choses, d'opposer les deux organisations. Nous avons besoin des deux. Elles sont complémentaires et doivent se renforcer mutuellement plutôt que de s'inscrire dans une logique de compétition. C'est là tout l'enjeu. L'une des difficultés, ici, ce sont les obstacles politiques que vous connaissez bien, qui permettent d'établir un meilleur dialogue entre les deux organisations.

Vous m'avez posé une question sur la boussole stratégique. Je pense que l'acte politique de la boussole stratégique est symétrique de la rédaction d'un nouveau concept stratégique à l'OTAN. Il serait incompréhensible que les deux organisations ne se parlent pas sur cette question. Nous connaissons les obstacles politiques qui freinent le dialogue entre les deux organisations. Je pense que cela fait partie du troisième sujet sur lequel l'OTAN devra progresser.

J'ajoute que deux facteurs me semblent plaider pour un élargissement des responsabilités de l'Union européenne ou des Européens.

Le premier, c'est cette volonté des États-Unis de concentrer davantage leurs efforts sur la zone indo-pacifique et la demande explicite des Européens de prendre plus de responsabilités dans leur défense collective. C'est un fait. Comment le traduisons-nous concrètement, c'est une autre question.

Le deuxième facteur, c'est le changement de nature des crises. L'OTAN reste la garantie ultime pour toutes les crises relevant de l'article 5. Cependant, celles que nous observons aujourd'hui se situent davantage dans la zone grise, où l'Union européenne dispose de leviers probablement mieux adaptés dans certains domaines comme le domaine économique, de la réglementation, peut-être même de la cyber, de la protection de nos infrastructures critiques, de la guerre de l'information, sujet clé, me semble-t-il.

Objectivement, l'évolution du contexte démontre qu'il faudra trouver les conditions de ce nouvel équilibre. Quelle forme cela prendra-t-il ? Ce n'est pas au militaire que je suis d'y répondre, mais aux autorités politiques. Des équilibres complexes devront également être discutés. Ils sont au coeur des enjeux pour un pays comme la France.

Faudra-t-il aller vers une autonomie de défense de l'Union européenne ? C'est un sujet qui irrite un certain nombre de nos partenaires européens. Ils y voient en filigrane l'idée d'une compétition entre les deux organisations. Or ils ne conçoivent pas leurs garanties de sécurité en dehors de l'Alliance atlantique, il faut en être conscient. Nous ne progresserons pas sans convaincre nos alliés européens.

Il faudrait également que les Européens fassent les efforts afin de disposr de moyens pour prendre davantage de responsabilités sur les questions de défense - renseignement, spatial et autres capacités clés que vous que vous connaissez bien -, mais c'est aussi une question de présentation. Il n'existe pas deux « sets de force », des forces européennes d'un côté et des forces de l'Alliance atlantique de l'autre. Ce sont les mêmes forces qui contribuent aux missions de l'une ou l'autre des organisations, selon les choix politiques qui sont faits.

La question est donc de savoir ce que feront les Européens pour pouvoir occuper davantage de responsabilités dans le domaine de la défense. Il faut qu'ils s'interrogent sur les capacités clés qui permettent de faire la différence sur le terrain en tant qu'Européens, renforçant la défense collective à cet égard.

La deuxième question concerne le choix politique qui est fait de confier à telle ou telle organisation la réalisation de telle ou telle mission, les efforts effectués étant prises par les pays européens n'ayant pas a priori vocation à servir l'une ou l'autre des organisations, mais visant à renforcer l'une et l'autre. C'est une logique un peu différente.

Concernant la bande sahélo-saharienne et l'Afrique de façon générale, s'agit-il d'un appel de la France aux Européens ou aux États-Unis pour gérer un enjeu de sécurité majeur pour la stabilité du continent européen ? Je pense que tout le monde en est convaincu autour de cette table. Quel est, en contrepoint, le rôle éventuel de l'Alliance atlantique dans la zone ? Il s'agit d'un choix politique. Je crois que les Européens ont répondu dans une certaine mesure à l'appel de la France en contribuant par exemple aux missions de formation (EUTM). Un certain nombre de pays européens participent à la force Takuba, d'autres renforcent nos capacités ici et là. Cela existe. Par ailleurs, les États-Unis d'Amérique nous apportent leur soutien depuis le début de l'opération Serval dans des capacités clés que je connais bien en tant qu'aviateur : ravitaillement en vol, surveillance et transport. On ne peut pas dire que rien n'existe.

Jusqu'où faudra-t-il aller, alors que le Président de la République vient de décider une reconfiguration de l'opération ? Ce n'est pas tellement à l'OTAN d'y répondre pour le moment. Nous verrons le moment venu où l'on en sera. Je pense qu'il faut attendre les réorientations politiques qui seront prises sur cette opération pour savoir si l'OTAN a un rôle à y jouer.

Vous m'avez posé une question sur le grand Nord. C'est un sujet important pour l'Alliance. Je le relierai au changement climatique. En effet, le changement climatique modifie les conditions d'accès à la zone, qui devient de facto une nouvelle zone de compétition stratégique entre les nations.

L'OTAN est naturellement intéressée par le grand Nord, tout simplement parce que, parmi ses membres, un certain nombre d'entre eux sont riverains de cette zone. L'OTAN se doit de garantir les voies de communication pour assurer la sécurité de l'ensemble euro-atlantique. Il s'agit donc d'un enjeu clé pour l'Alliance, même si je ne suis pas persuadé que les pays riverains sont très favorables à ce que d'autres acteurs participent au débat sur la zone arctique. Un espace de coordination politique existe déjà dans le cadre du Conseil de l'Arctique, zone que je distingue du « grand Nord » qui fait partie de l'espace euro-atlantique.

Nous sommes là à la croisée de plusieurs considérations comme le changement climatique, les changements touchant à notre environnement de sécurité et l'extension éventuelle des missions de l'OTAN à d'autres espaces géographiques. Il reviendra aux alliés de trancher ces enjeux dans le cadre du développement du concept stratégique.

J'observe qu'il existe des enjeux considérables dans cette nouvelle zone de confrontation stratégique où la Chine cherche à prendre pied, dans le cadre de sa politique systématique des routes de la soie, ce qui soulève un certain nombre d'interrogations.

Vous m'avez interrogé sur les financements communs et leur signification. Un débat a eu lieu dans le cadre de la préparation de ce sommet. Ce n'est un secret pour personne. Je crois que le compromis qui a été adopté est le bon. Il consiste à reconnaître la nécessité de consacrer un effort supplémentaire fondé sur une analyse précise des besoins, lesquels seront discutés à l'avenir pour savoir dans quel domaine l'OTAN a vocation à investir.

La question de l'innovation a été évoquée : pourquoi pas ? Comme vous le savez, les deux commandements stratégiques, le mien et celui pour les opérations, ont produit, par ailleurs, récemment des concepts structurants qui fondent l'évolution de notre outil militaire. Le concept sur la dissuasion et la défense de l'espace euro-atlantique pour le commandement allié opérations (ACO), celui sur le concept cadre sur l'évolution de nos capacités, qui donne une orientation à long terme sur nos développements capacitaires pour ce qui concerne le commandement ACT.

Ces concepts déboucheront probablement sur des demandes de réalisation, notamment dans le domaine du commandement et du contrôle, comme le commandement et le contrôle multidomaine ou l'espace - les dispositions à prendre face aux nouveaux missiles russes appelleront probablement un certain nombre de besoins. Il en ira certainement de même pour la résilience, en particulier concernant les infrastructures de l'OTAN. Ces besoins seront analysés, débattus entre alliés, et nous verrons quelles augmentations en résultent en matière de besoins de financement en commun.

Le plan d'action sur le changement climatique a également fait l'objet d'une question. Je voudrais insister ici encore une fois sur la vocation de l'Alliance atlantique. L'Alliance atlantique n'a pas vocation à se transformer en agence de l'environnement, mais il existe plusieurs dimensions pour l'Alliance atlantique dans ce sujet. Tout d'abord, la prise en compte des enjeux de sécurité et défense, qui résultent de l'évolution de l'environnement sécuritaire consécutifs à ces changements. J'ai déjà cité le cas du grand Nord.

Par ailleurs, la prise en compte, dans le domaine des capacités militaires, d'une part de la réponse aux enjeux de sécurité associés au changement climatique, mais aussi et d'autre part de la recherche d'une empreinte environnementale plus verte pour le développement de nos capacités. Il s'agit ici principalement d'une responsabilité des nations, quand bien même l'Alliance doit se préoccuper de son empreinte environnementale elle-même.

La question sur la Turquie est complexe. Elle a fait l'objet de débats entre alliés. Quel rôle l'OTAN doit-elle jouer dans le Haut-Karabakh ? Je n'ai pas senti un consensus des alliés sur cette question.

Sur le plan militaire, l'introduction de nouveaux systèmes de défense sol-air tels que le S-400 interroge sur l'intégrité de nos systèmes de commandement et de contrôle. Je crois que l'OTAN a répondu très clairement sur ce point.

Sur l'ensemble des autres sujets, il ne faut pas demander à une autorité militaire d'apporter des réponses à des questions principalement politiques. L'OTAN constitue un forum où ces sujets sont abordés. Pour le dire différemment, quels seraient nos rapports avec la Turquie si celle-ci n'était pas dans l'OTAN aujourd'hui ? L'Alliance joue un rôle positif dans ce domaine. La Turquie apporte une valeur ajoutée du fait de sa situation géostratégique, de la crédibilité des forces armées, et l'Alliance offre un forum où un certain nombre de différends entre nations - comme cela a existé auparavant avec d'autres au sein de l'Alliance atlantique - peuvent être traités.

Vous m'avez attribué une déclaration sur le fait que l'organisation militaire agirait sans se préoccuper des orientations politiques. Je voudrais préciser ma pensée à ce sujet. Je pense ne jamais avoir dit que l'organisation militaire de l'OTAN n'était pas sous contrôle politique. C'est évident. Simplement, ces dernières années, un certain nombre de débats politiques ont animé l'Alliance atlantique. C'était en particulier le fait de la précédente administration américaine, mais pas seulement, ce qui a donné lieu à un certain nombre de réactions par ailleurs. Je voulais simplement dire que selon moi, l'organisation militaire est relativement épargnée par ces débats politiques et nous avons continué à travailler sereinement pour développer notre outil et garantir, malgré les débats, les missions et la stabilité de l'espace euro-atlantique. J'ai simplement voulu souligner la stabilité et la sérénité qu'apportait l'organisation militaire au sein de l'Alliance atlantique.

M. Christian Cambon, président. - Cette séquence était à la fois d'actualité et tout à fait passionnante, au moment où l'on assiste de toute part à la montée des États puissance et que nous devons à répondre à un certain nombre de provocations.

Il était bon de remettre en perspective quelques notions. Il est vrai que les interrogations, pour certaines, demeurent. Vous avez parlé de la Turquie. Il est intéressant de les retrouver au sein d'un forum, et on est tout à fait heureux de voir que le dialogue entre la France et la Turquie a repris, mais les mêmes causes produisent les mêmes effets, et le fait que la Turquie ait fait appel à un système russe S-400 pose quand même un véritable problème. On peut le prendre comme on veut, dire qu'on n'en tient pas compte et qu'on oublie les paroles désagréables qui ont été échangées, les systèmes demeurent !

Général André Lanata. - Je suis d'accord, mais l'OTAN a été très claire sur ce point : il n'est pas question de connecter ce système. Chaque pays est souverain dans ses acquisitions. Libre à la Turquie d'acheter le matériel qu'elle souhaite. L'important, c'est que ce système ne soit pas connecté au système de commandement intégré de l'OTAN.

M. Christian Cambon, président. - J'ajoute que ce qui est difficile - et on le voit bien dans les relations que nous avons notamment avec nos voisins européens -, c'est l'articulation entre l'effort que nous faisons, sous l'autorité du Président de la République, et que nous approuvons, en matière de renforcement des moyens européens de défense et d'autonomie stratégique, sur laquelle nous allons travailler et qui reste importante.

Un certain nombre de nos voisins et amis, comme la Pologne et quelques autres, n'ont pas toujours la même compréhension de l'articulation qui peut exister entre l'OTAN et l'autonomie stratégique européenne telle que nous la concevons. Je crois que cela nécessite des explications.

Je reviens d'Estonie, où le raisonnement est tout à fait clair : hors l'OTAN, point de salut ! Pourtant, à force d'explications, ils sont en train de rentrer dans notre dispositif, puisque je rappelle que c'est le premier pays qui a rejoint Barkhane et Takuba.

Ces échanges et ces contacts peuvent donc être utiles lorsque les enjeux sont bien expliqués et qu'on n'agite pas la thématique d'une armée européenne, qui avait fait des dégâts considérables.

Parler de la politique des briques, admettre que l'on puisse vendre des Rafale à la Grèce et ainsi faciliter l'interopérabilité, comme entre la Belgique et la France, renforce à mon sens une bonne articulation entre les efforts de l'Europe et ceux de l'OTAN.

Général André Lanata. - Ce qui m'a frappé, sans trahir de secret d'État, lorsque j'étais autour de la table, à Bruxelles, avec les chefs d'État, c'est l'inflexion autour de l'idée que l'Europe renforce l'Alliance. De très nombreux alliés, y compris certains n'appartenant pas à l'Union européenne, que je ne pourrai pas citer, ont réclamé davantage d'Europe.

M. Christian Cambon, président. - C'est un mouvement nouveau, qui est assez récent.

Général André Lanata. - Cela me paraît récent, en effet. Comment cela sera-t-il traduit dans les faits, compte tenu des autres obstacles bien réels qui demeurent, pour les raisons que nous venons d'évoquer ? C'est une autre affaire, mais je crois qu'il faut maintenant considérer cet appel comme une demande de renforcement de l'Alliance atlantique. Ce n'est pas un jeu à somme nulle.

Il y a là une réelle opportunité. Les États-Unis aussi réclament implicitement davantage d'Europe en reconnaissent eux-mêmes les limites de leur puissance face à la Chine et la réorientation vers la zone indo-pacifique. Encore une fois, la nature des crises a changé. Comme je l'ai dit dans mon propos introductif, l'outil militaire n'est pas la solution à l'ensemble des crises.

L'innovation peut constituer un levier très concret de coopération entre l'Union européenne et l'OTAN, au moment où l'OTAN s'interroge sur la localisation d'un centre d'innovation. Pourquoi ne serait-ce pas un centre d'innovation OTAN-UE, auquel des fonds européens pourraient participer ? Ce serait une traduction très concrète de la coopération entre les deux organisations.

M. Christian Cambon, président. - À condition que les intérêts industriels, qui sont évidemment très présents, ne s'en mêlent pas ! On voit bien, sur un certain nombre de marchés sur lesquels nous sommes en concurrence que, malgré tout, il arrive un moment où les États-Unis disent que ce qui est à eux leur appartient et que ce qui est à nous peut être négocié.

Cette présentation a démontré une fois de plus l'importance de partager nos analyses à propos de l'OTAN et de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, où siègent certains d'entre nous. C'est un élément particulièrement utile. Quelques-uns ici y exercent des responsabilités importantes. Il faut que nous soyons bien conscients que nous sommes dans une phase de transition de l'articulation de ces deux organisations. Nous devons donc être convaincants.

Je suis quant à moi submergé de demandes de visioconférences avec des collègues présidents de commission de la défense, notamment des Balkans, qui posent systématiquement la question pour savoir comment nous voyons les choses. Cela montre que la France a encore un rôle à jouer. Je pense que les lignes bougent et qu'il existe une prise de conscience que l'Europe doit faire un peu plus.

Mon général, c'est peut-être la dernière fois que vous venez ès qualités devant cette commission, car je crois que vous quittez votre commandement assez prochainement. Je tiens à vous remercier à double type. Vous avez été un très grand chef d'état-major de l'armée de l'air et avez su, d'entrée de jeu, établir entre nous les relations de confiance nécessaires. Cela a été par ailleurs une fierté de vous voir devenir SACT car c'est, comme vous l'avez souligné, un poste dont la France doit s'honorer, et qu'elle ne connaît peut-être pas suffisamment.

Nous espérons pouvoir continuer à entretenir avec vous des relations suivies. Les anciens chefs militaires, que je fréquente un peu, nous apportent souvent des éléments de jugement qui nous sont très utiles, libérés qu'ils sont de leurs contraintes, non lorsqu'ils tombent dans le grand âge et commettent des impairs ou des pamphlets mais, au contraire, lorsqu'ils nous éclairent sur de vrais sujets ! J'en ai fait encore l'expérience récemment avec deux anciens chefs d'état-major.

Actualisation de la loi de programmation militaire (2019-2025) - Examen du rapport d'information

M. Christian Cambon, président. - Chers collègues, avec Jean-Marc Todeschini nous vous présentons le rapport sur l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2019-2025. Avant toute chose, je voudrais remercier nos rapporteurs pour avis du budget de la défense qui ont travaillé dans des conditions tendues et difficiles du fait de délais très courts et du manque d'enthousiasme de nos interlocuteurs pour nous fournir les indications, notamment chiffrées, que nous étions en droit d'attendre. Ils ont malgré tout levé un voile d'ombre que n'avaient pas dissipé nos auditions en réunion plénière tant de la ministre des armées, que du délégué général de l'armement ou du chef d'état-major des armées, sur la réalité des ajustements en cours de la programmation militaire.

J'en viens à mon propos que j'articulerai autour de trois questions. Tout d'abord, pourquoi l'actualisation est légitime, avec un contrôle renforcé du Parlement ? Ensuite, pourquoi les faits justifient d'adapter la trajectoire budgétaire de la LPM à la crise du COVID et à l'évolution du contexte géostratégique. Et enfin, en quoi les constats sur des ajustements se chiffrant en milliards d'euros nécessitent que nous débattions des changements d'équilibres et d'objectifs de la LPM.

Ensuite, Jean-Marc Todeschini nous alertera sur les renoncements en germe dans cette actualisation et les points de vigilance à surveiller pour la suite de la LPM, ce qui inspirera la position de chaque groupe en prévision du débat qui aura lieu le 23 juin prochain.

Sur la première question, je voudrais rappeler que le Sénat avait soutenu ce projet de loi dans ses intentions : celles de préserver un modèle d'armée complet - autonome sur tout le spectre d'intervention, capable « d'entrer en premier » et d'affronter des conflits de haute intensité. Cette LPM constituait une première étape vers l'ambition opérationnelle 2030 définie par la Revue stratégique de 2017. L'objectif - et nous continuons à partager cet objectif - était de porter progressivement l'effort de défense à 2 % du PIB, pour atteindre une enveloppe globale de 295 milliards d'euros sur toute la période de programmation. Ce qui importe, c'est ce chiffre en valeur, plutôt qu'en pourcentage du PIB puisque celui-ci a considérablement baissé suite à la crise de la Covid.

D'emblée, le principe d'une actualisation de la programmation militaire en 2021 était acté puisqu'il figurait dans le texte initial du projet de loi déposé par le Gouvernement. L'engagement de la ministre des armées ne pouvait être plus explicite. Je la cite dans les débats de l'époque : « le Gouvernement ne désire pas se soustraire à l'engagement permettant à la majorité en place d'assumer, devant les représentants de la Nation, l'évaluation de l'exécution des exercices déjà réalisés et, surtout, de tracer la voie permettant de tenir l'engagement du Président de la République : atteindre en 2025 l'objectif des 2 % ». La chose semblait donc entendue.

Devant l'effort budgétaire demandé à la Nation, il apparaissait logique de renforcer le contrôle parlementaire. Je pense que personne ne s'oppose au principe selon lequel plus il y a de dépenses publiques, plus il y a de contrôle parlementaire. Mais malgré nos demandes réitérées, point de loi d'actualisation à l'horizon. Le ministère des armées a travaillé sur des ajustements, mais n'y a pas associé le Parlement. C'est un point de gravité que je souhaite souligner ici, avec responsabilité et avec regret, dans la mesure où c'était pour nous une fierté d'avoir voté cette LPM avec un score qui montrait que nous étions aux côtés du président de la République et du Gouvernement sur ce sujet.

Que le Gouvernement se délie de ses engagements est une chose. Mais il ne lui appartient pas de s'affranchir de la loi et du Parlement.

Remplacer l'actualisation législative par une déclaration, suivie d'un débat et d'un vote, en application de l'article 50-1 de la Constitution, c'est faire l'impasse sur le dépôt d'un projet de loi, sur une étude d'impact. C'est faire l'impasse sur le débat démocratique et sur une discussion minutieuse, article par article, avec la possibilité de déposer des amendements, notamment si l'on découvre que des ajustements majeurs d'objectifs et de moyens sont apportés à la LPM. Ce que la loi a fait, seule une loi peut le défaire. Surtout, un débat même assorti d'un vote n'a pas de valeur juridique. Il était donc légitime que notre commission exerce ce « droit de suite » en contrôlant l'exécution de la LPM et rappelle le Gouvernement à ses engagements et à son devoir de transparence.

Sur la deuxième question : pourquoi l'actualisation se justifie aussi dans les faits ? La trajectoire budgétaire de la LPM comportait structurellement des fragilités à surveiller dans le cadre de la revoyure de 2021.

Seules les 5 premières annuités de 2019 à 2023 ont été votées, pour un montant global de 197,8 milliards d'euros, renvoyant les 2 dernières annuités 2024-2025 à un arbitrage ultérieur prenant en compte la situation macroéconomique à la date de l'actualisation et l'objectif de porter l'effort de défense à 2 % du PIB en 2025.

L'enveloppe globale de la LPM de 295 milliards d'euros sur toute la période n'est évoquée que dans le rapport annexé à l'article 2 de la LPM. Il reste donc 97 milliards d'euros à confirmer sur les deux dernières annuités : 47 milliards d'euros en 2024 et 50 milliards d'euros en 2025.

Nous l'avions critiqué en 2018 : ce rythme de progression annuelle des crédits est déséquilibré : plus 1,7 milliard d'euros par an jusqu'en 2022, puis plus 3 milliards d'euros par an à compter de 2023 jusqu'en 2025. L'essentiel de l'effort budgétaire est en réalité renvoyé à une majorité politique postérieure à la présidentielle de 2022. C'est un risque que nous avions pointé.

Par ailleurs, l'impact de la crise de la COVID sur le PIB pourrait rendre caduc l'objectif de 2 % des dépenses de défense en 2025. Nous sommes d'ailleurs peut-être déjà au-dessus de ce seuil. C'est pour cela qu'il faut s'attacher à un niveau de dépenses en valeur (295 milliards d'euros sur 7 ans).

L'actualisation stratégique 2021 faisait état de nouvelles menaces qui nécessitent d'orienter des crédits supplémentaires vers le renseignement, le cyber et l'espace.

Enfin, nous avons identifié un périmètre d'actualisation de l'ordre de 8,6 milliards d'euros. Il s'agit d'une part de surcoûts constatés, évalués à 7,4 milliards d'euros, auxquels peuvent s'ajouter environ 1,2 milliard d'euros de surcoûts à prévoir pour remplir les objectifs 2025 de préparation opérationnelle, d'entretien programmé du matériel (EPM) et de préparation au combat à la haute intensité.

Sur les trois premières années de la LPM, acte a été donné du respect de la trajectoire de programmation. J'ai rendu hommage au Gouvernement sur ce point et le refait aujourd'hui. Mais l'exécution des crédits sur les deux premiers exercices budgétaires (2019 et 2020) n'est conforme qu'en apparence. Nous avons relevé au moins deux ajustements majeurs.

S'agissant des OPEX et des missions intérieures, la LPM a relevé la provision, mais un surcoût net de 400 millions d'euros en 2019 et 200 millions d'euros en 2020 est resté à la charge du seul budget de la défense. Or nous nous étions battus sur l'article 4 de la LPM pour que le surcoût des OPEX soit pris en charge par la solidarité interministérielle. Tel n'a pas été le cas.

Par ailleurs, les deux premières annuités 2019 et 2020 ont donné lieu à des ajustements annuels de la programmation militaire (A2PM) dont l'impact s'établit à 2,1 milliards d'euros jusqu'en 2025. Ce n'est pas anormal en soi. Ces ajustements concernent des programmes à effets majeurs (PEM) prioritaires dans le spatial, le numérique ainsi que la marine (800 millions d'euros de provision) pour les études de la propulsion nucléaire du futur porte-avions de nouvelle génération, l'amélioration de la vie militaire (240 millions d'euros).

Le chef d'état-major des armées (CEMA) avait indiqué lors de son audition de la semaine dernière que l'actualisation, limitée à un milliard d'euros, serait « modeste » au regard de l'enveloppe globale de la LPM : mais c'est le chiffre pour la seule année 2021.

La communication sur une actualisation limitée à un milliard d'euros est donc très largement partielle : si l'on totalise tous les ajustements 2019, 2020 et 2021, le vrai coût s'établit à 3,1 milliards d'euros.

Pour être complet, il faut en outre y ajouter tous les autres surcoûts. Ils seront détaillés dans le rapport :

- Barkhane, dont l'annonce du retrait rebat les cartes budgétaires et stratégiques ;

- les dépenses différées de la crise de la COVID-19 pour 1,1 milliard d'euros de retards de facturation et d'arrêt de chantiers d'infrastructure ;

- l'estimation du reste à charge de la cession des Rafale d'occasion à la Grèce et à la Croatie demeure délicate, mais sans doute de l'ordre du milliard d'euros. Nous nous réjouissons bien sûr de ces contrats, mais il est évident que lorsqu'on vend au prix de l'occasion et que l'on rachète au prix du neuf, il y a un différentiel. J'ajoute qu'il faudrait instituer un retour au budget de la défense de l'intégralité du produit de cession à l'export de matériels d'occasion à l'instar de ce que prévoit la LPM pour les cessions immobilières ;

- la commande supplémentaire d'une 3ème frégate de défense et d'intervention (FDI), non prévue en LPM (une FDI coûte entre 750 millions d'euros et 1 milliard d'euros) ;

- les autres dépenses de soutien et d'imprévus (450 millions d'euros) dont par exemple la réparation du SNA Perle - qui du reste est magnifiquement remis à l'eau - et le financement du « Ségur de la santé ».

Au total, nous avons délimité un périmètre de 8,6 milliards d'euros d'actualisation. Ce montant suffit à démontrer l'absolue nécessité de procéder à une véritable actualisation législative. Il ne s'agit pas nécessairement de dépenses supplémentaires, mais de priorités qui impliquent par ailleurs des économies ou des reports qui mériteraient d'être arbitrés dans le cadre d'une discussion devant le Parlement.

J'ai toujours dit qu'une loi d'actualisation n'était pas statique. Si on lance de nouvelles dépenses, pas de problème, mais il faut dire où on en enlève. C'est un choix qui revient à l'Exécutif pour la décision et au Parlement pour le contrôle.

Je passe la parole à mon co-rapporteur Jean-Marc Todeschini pour la suite de nos constats et recommandations.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur. - Chers collègues, je souhaite également remercier les rapporteurs pour avis pour le travail accompli. Nous avons été placés dans une situation où le Sénat n'est pas respecté. Le Gouvernement fait peu de cas du Parlement alors que nous sommes pratiquement tous en soutien de la ministre des armées. Je ne peux que regretter que cette tentative de ne pas actualiser la LPM par une loi et de passer par un débat se résume à un vote sur un bilan pour les prochaines élections.

Ne pas appliquer l'article 7 de la LPM, qui prévoit explicitement une actualisation en 2021, est une faute car la Nation s'est engagée dans un effort contributif aux armées très important d'ici 2025. Le financement de certains projets, dont par exemple le choix de la propulsion nucléaire pour le futur porte-avions, nous engage sur plusieurs générations.

Le désengagement de Barkhane, annoncé il y a quelques jours par le Président de la République, sans consultation du Parlement, celui-là même qui est appelé à approuver tout engagement extérieur de plus de 4 mois, justifie encore plus la nécessité de débattre des objectifs de cette LPM. Il ne s'agit pas seulement d'une question purement budgétaire, mais de la stratégie et des objectifs que nous assignons à nos forces armées. Certes, je l'avais déjà exprimé publiquement, le retrait de Barkhane était un jour inéluctable mais fallait-il une telle précipitation  sans avoir consulté nos partenaires au préalable ? La reconfiguration de notre intervention au Sahel mérite que le Parlement soit consulté sur ce point.

Pour reprendre le fil du périmètre budgétaire d'actualisation que nous a présenté notre président, je voudrais apporter plusieurs précisions d'abord sur certains surcoûts puis, par voie de conséquences puisque le Gouvernement raisonne à enveloppe budgétaire constante, sur les renoncements par rapport aux objectifs de 2025.

S'agissant en premier lieu des surcoûts, nos travaux mettent en évidence deux risques financiers majeurs sur la trajectoire de la LPM, à savoir les OPEX et l'export d'armements.

Le désengagement de Barkhane est un processus qui ne peut être que progressif aussi bien sur le plan opérationnel que sur le plan budgétaire. On peut escompter une diminution en sifflet jusqu'à la fin de la LPM mais la ministre des armées a rappelé que la fin de Barkhane ne signifiait pas la fin de l'engagement au Sahel.

S'agissant du soutien aux exportations, nous rencontrons deux difficultés : d'une part celle de la cession de matériels d'occasion qui sont prélevés sur le parc existant, qu'il faut rééquiper en pièces détachées pour l'export, et qu'il faut remplacer par des appareils neufs pour atteindre le niveau du parc matériel voulu en 2025 ; la seconde difficulté budgétaire est celle de l'accélération de certaines commandes de matériels neufs - les Caracal et la frégate de défense et d'intervention supplémentaires - pour soutenir le plan de charge des entreprises de notre base industrielle et technologique de défense. Dans les deux cas, cet effort contribue à la pérennité et à l'autonomie stratégique de notre industrie de défense. Mais il faut être conscient des limites d'un tel modèle qui affaiblit les capacités opérationnelles des forces et ponctionne le budget de la défense au détriment d'autres programmes.

L'estimation du coût de cession des Rafale d'occasion à la Grèce (12) et à la Croatie (12) demeure délicate. L'absence de données communiquées par le ministère des armées ne doit pas pour autant conduire à faire l'impasse sur un ajustement budgétaire majeur de la présente LPM. Deux éléments doivent être pris en considération : d'une part le reste à charge entre le prix de cession des appareils d'occasion et le prix d'achat des appareils correspondant neufs ; d'autre part le coût du « recomplètement » en pièces des appareils cédés. Sur le premier coût, nous disposons d'une estimation commune avec la commission des finances de l'ordre de 600 millions d'euros. Le second coût est évalué à 180 millions d'euros. Compte tenu du bouclage de l'ensemble de l'opération d'export à la Grèce dans le courant de la présente LPM, ce coût global est estimé à 780 millions d'euros auquel s'ajoute le coût prévisible de 180 millions d'euros pour l'export Croatie - les 12 Rafale prélevés sur le parc devant être livrés en 2024 et 2025 ; en revanche la commande des Rafale neufs de remplacement devrait s'imputer sur la LPM suivante - , soit un total de 960 millions d'euros d'ajustement sur la LPM.

Pour soutenir le plan de charge de Naval Group sur ses chantiers de Lorient, la commande supplémentaire d'une 3ème frégate de défense et d'intervention (FDI), non prévue en LPM, a été passée en mars 2021 pour une livraison en 2025. La question de l'actualisation serait réglée si, et nous l'espérons, cette frégate rencontrait un succès à l'export.

J'en viens maintenant aux renoncements qu'implique cette actualisation. L'absence d'une véritable transparence sur les arbitrages défavorables oblige à procéder par déduction pour identifier les retards ou reports de livraisons au-delà de 2025. Ils sont inévitables si on raisonne à enveloppe constante.

Le report à la LPM suivante est d'ores et déjà acté pour plusieurs programmes : le système de lutte anti-mines futur (SLAM-F), le futur bâtiment hydrographique (CHOF), le système de drones tactiques et le remplacement des poids lourds 4/6 tonnes. Cette liste n'étant à ce stade pas limitative, d'autres programmes pourraient aussi souffrir d'arbitrages défavorables.

D'autres renoncements sur la cible du parc des matériels en 2025 sont à déplorer avec des points de vigilance à signaler :

- une réduction capacitaire dans le parc des Rafale de l'armée de l'air et de l'espace pour l'heure sans solution - le chef d'état-major des armées l'a dit - (117 Rafale en service au lieu de 129), ou au prix d'un surcoût d'entretien et de maintien en conditions opérationnelles du parc de Rafale et de Mirage 2000 ;

- l'ambition d'une LPM « à hauteur d'homme » est remise en cause par les retards de livraison sur les véhicules terrestres (blindés légers et forces spéciales) ;

- un déficit préoccupant de médecins au service de santé des armées. Le déficit est ainsi passé pour les médecins de premier recours de 97 postes en 2020 à 136 en 2021. Cette évolution est extrêmement préoccupante. Ceci conduit à concentrer sur les mêmes personnels la charge de projection du service. Cette sur-sollicitation du personnel a des conséquences néfastes sur la fidélisation des professionnels de santé militaires.

M. Christian Cambon, président. - Le décor est planté. J'attire l'attention de chacun, quelles que soient les sensibilités. Je ne comprends pas qu'on nous ait privé de cette loi car le Parlement pouvait intervenir comme une réassurance pour les engagements de la LPM soient tenus. Nous aurions été tout à fait capables de comprendre des dépenses supplémentaires ou des retards de livraisons et nous pouvions les accepter et les discuter. J'ai toujours été très attaché à la sécurité de nos forces en OPEX et par exemple le rythme de livraison des véhicules blindés légers (VBL) qui concourent à leur sécurité est un sujet sur lequel le Parlement a son mot à dire. Je rappelle que notre vote d'autorisation au-delà de 4 mois, et qui est valable pour l'éternité, pose la question de savoir, s'il n'y a plus d'opération Barkhane, s'il ne faudrait pas consulter à nouveau le Parlement pour autoriser une nouvelle opération.

Nous sortons de la crise de la Covid et l'impact - notamment sanitaire - sur nos forces armées est réel. J'ai vu par exemple tous les aménagements réalisés sur le Charles-de-Gaulle lors de ma visite la semaine dernière.

Nous étions donc dans nos compétences et nous n'avons jamais trahi la confiance de l'Exécutif. Nous pouvions les aider mais là, véritablement, nous constatons une négation du rôle du Parlement. Point par point, nos rapporteurs ont constaté que leurs interlocuteurs n'avaient souvent pas l'autorisation de leur en dire plus. C'est le signe d'une brume que l'on essaye de jeter sur ce débat et je trouve tout cela dommageable pour la relation entre l'Exécutif et le Parlement.

Chaque groupe se déterminera comme il l'entend mais je demande à chacun, en responsabilité, de bien saisir l'enjeu, car les militaires nous écoutent et nous regardent. Pour eux, nous nous devons d'être par exemple vigilants sur le retour au budget de la défense du produit de la cession des Rafale d'occasion.

Mon rôle sera de m'exprimer au nom de la commission et il appartiendra aux orateurs des groupes politiques de donner le sens de leur vote. Le débat est ouvert.

M. Cédric Perrin. - Je voudrais souligner à mon tour la légèreté dont fait preuve le Gouvernement sur un sujet qui concerne plusieurs milliards d'euros. Le Parlement doit évidemment pouvoir en discuter, ce qui ne sera pas le cas et qui est profondément regrettable. J'aurai l'occasion de le dire en séance publique.

Il y aura dans cette LPM des ajustements liés à de nombreux programmes. Si nous devons nous réjouir des succès à l'export de Dassault, il n'en reste pas moins que la réduction capacitaire dans le parc des Rafale de l'armée de l'air et de l'espace à partir de 2024 n'est à ce jour pas résolue, bien au contraire.

La cible 2025 du parc des Rafale de l'armée de l'air et de l'espace ne sera pas atteinte (117 appareils au lieu de 129) en raison du non remplacement avant 2025 des 12 Rafale d'occasion cédés à la Croatie en 2024 et 2025. Se posera l'équation complexe de la disponibilité opérationnelle d'un parc réduit de 9 %. La réduction capacitaire ne trouve pas à ce stade de réponse, selon les termes du chef d'état-major des armées, sauf à améliorer l'activité du parc existant et prolonger le cas échant la durée de vie des Mirage 2000-5, au prix d'un surcoût en EPM et MCO. Et je ne parle pas de la perte de 4 Rafale marine. Je ne suis pas du tout rassuré sur le remplacement des 12 Rafale croates. Il y a aussi un risque d'usure prématuré du parc existant qui sera soumis à une forte contrainte d'usage.

Par ailleurs, il faut se féliciter du nouveau succès à l'export du Rafale, en version neuve cette fois, en Indonésie. Cette fois, ce n'est pas un problème de coût qui se posera à l'armée de l'air, mais celle du calendrier de livraison par Dassault Aviation qui ne dispose que d'une seule chaine de montage de Rafale, sachant qu'il faut 3 ans entre la commande et la livraison. Et je rappelle que, la semaine prochaine, nous attendons peut-être une autre bonne nouvelle avec le choix qui pourrait éventuellement être fait par la Suisse du Rafale. D'autres problématiques se poseront.

Nous sommes tous d'accord pour constater que la forme employée par le Gouvernement n'est pas la bonne. Sur le fond, chacun aura à coeur d'exprimer sa position lors du débat.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je confirme qu'en tant que rapporteure pour avis, avec Cédric Perrin, nous avons travaillé dans le même état d'esprit de co-construction qui nous avait animés pendant l'examen de la LPM. Je partage la déception que le Sénat ne puisse pas s'impliquer sur un texte législatif d'actualisation. Ce qui intéresse nos militaires et nos industriels, c'est la suite de la programmation.

Je voudrais moi aussi soulever la question des VBL. C'est un programme qui doit assurer la sécurité de nos soldats et nous avons suffisamment de pertes, notamment au Sahel, pour nous dire que les « petits » programmes ne peuvent pas servir de variable d'ajustement pour assurer le financement des grands programmes. Nous avons pris du retard dans la rénovation des VBL. Nous devons continuer à tirer le signal d'alarme pour qu'une solution tangible soit trouvée avant la fin de la LPM. Pour l'instant rien n'a été présenté par la direction générale de l'armement (DGA) s'agissant d'un successeur, le véhicule blindé d'aide à l'engagement (VBAE). La même question peut se poser pour le véhicule qui remplacera l'engin blindé du génie.

Il est regrettable que les objectifs du parc de matériels fin 2025 qui ne seront pas atteints concernent principalement des programmes « à hauteur d'homme ». C'était une belle avancée d'inscrire, par voie d'amendement, l'objectif d'une LPM à hauteur d'hommes et de femmes.

M. Pascal Allizard. - Mes propos rejoignent ceux de mes collègues. Sur le programme 144, il n'y a pas de critique globale à faire, le diable se cachant toujours dans les détails. Je constate que des arbitrages sont faits mais que nous n'en avons pas nécessairement les éléments permettant d'en apprécier la rationalité.

Je mesure le désenchantement quant à la méthode de travail et sur la façon dont le Gouvernement aborde l'actualisation de la LPM. On en revient à la réalité de la politique politicienne dont nous nous pensions affranchis autour de cette table. Il faut avoir le courage de le dire et je pense sur ce point qu'un vote négatif et argumenté sur ce faux débat qui nous est proposé me semblerait utile. Cela nous permettrait d'exprimer notre défiance sur la méthode et, ce n'est pas antinomique, notre soutien aux armées car c'est une vérité que tout le monde partage autour de cette table.

M. François Patriat. - Je voudrais aussi saluer le travail méticuleux de nos deux rapporteurs, que j'apprécie, et du groupe de travail dont nous espérons pouvoir lire très rapidement le rapport - vous avez dit fin de semaine et je m'en réjouis. Cela va alimenter évidemment notre réflexion et notre contribution parlementaire à cette première actualisation de la LPM. Je comprends le regret de notre Parlement de n'avoir pas pu procéder à un examen législatif de cette actualisation, il est légitime. Le Sénat défend nos armées et nos militaires, le Gouvernement aussi, que les choses soient bien claires. Si je comprends le choix qui a été acté par le président de la République, un travail aujourd'hui de consolidation de la programmation budgétaire pour 2024-2025 en vue d'atteindre 2% du PIB aurait été délicat. On ne sait pas aujourd'hui quel sera le PIB en 2024 et 2025 puisque, dans les conditions économiques dégradées actuelles et encore mouvantes, les 2% sont déjà atteints. Dans le contexte que vous connaissez cela n'a pas grande signification. Bien sûr nous sommes d'accord sur le montant en valeur de 295 milliards d'euros.

Quoi qu'il en soit, je me réjouis de la tenue du débat de l'article 50-1 la semaine prochaine, qui permettra à chacun de nos groupes de faire part de ses questionnements, de ses doutes, de ses points de satisfaction et de vigilance, mais aussi de ses recommandations. Notre groupe approuve jusqu'à présent la mise en oeuvre de la LPM dans ce quinquennat. Elle fait honneur à nos armées avec un cap clair et ambitieux. Cette exécution a acté la fin des renoncements qui ont émaillé les précédentes LPM. L'armée n'est plus la variable d'ajustement du budget national. La ministre a pu le rappeler devant nous mais, dans le contexte sanitaire et économique actuel, cette loi s'est aussi finalement imposée comme un plan de relance à part entière et je m'en félicite. Je veux bien qu'il y ait des doutes, des questions, des critiques mais, dans le même temps, avant de dire ce qui ne sera pas atteint, on peut aussi rappeler ce qui a déjà été atteint.

Ma question est la suivante, monsieur le président et messieurs les rapporteurs : dans vos travaux, avez-vous pu évaluer la mise en oeuvre du plan famille et vos travaux ont-ils permis d'en apprendre davantage sur l'extension des volets plus précis du renseignement et de la cybersécurité qui sont des priorités de cette LPM ? Je vous remercie.

Mme Michelle Gréaume. - Concernant le débat et le vote qui suit, je trouve que c'est encore une fois par le mépris que le Gouvernement traite le Parlement en ne proposant pas une réelle loi d'actualisation de la programmation militaire. Celle-ci aurait pu nous permettre d'amender le texte, de réévaluer au plus près les besoins réels des armées tout en prenant en considération la situation de l'État. C'est ma position et celle de mon groupe.

M. Pierre Laurent. - Pour aller dans le sens de ce que vient de dire Michelle Gréaume et m'associer à vos propos, monsieur le président et à ceux de Jean-Marc Todeschini, je pense que l'absence de loi d'actualisation est profondément regrettable. Je crois effectivement qu'il s'agit d'une faute politique parce que, au-delà de l'effort de contrôle précis que nous avons à exercer sur une loi qui brasse des sommes extrêmement importantes, je crois que nous avions besoin à cette occasion d'un débat d'actualisation stratégique. Ce qui vient de se passer avec l'opération Barkhane le montre, pour ne prendre que cet exemple. Nous sommes face à un changement de pied quelques semaines seulement après avoir entendu exactement le contraire de la part du Gouvernement. Je pense qu'il y a un devoir de clarté, d'approfondissement du débat stratégique entre nous pour pouvoir continuer de porter le débat sur les enjeux budgétaires de la bonne manière. En plus, les enjeux budgétaires vont devenir effectivement dans la période d'après Covid absolument cruciaux compte tenu des sommes qui sont en jeu. Donc je pense que nous ne pouvons pas accepter la méthode du Gouvernement et le vote d'un quitus sans débat réel, sans approfondissement de l'actualisation stratégique. Nous aurons l'occasion de développer cette position lors du vote qui aura lieu la semaine prochaine.

M. Guillaume Gontard. - Je voudrais remercier le travail des rapporteurs et m'associer à ce qui a été dit par plusieurs d'entre vous, et notamment vous, monsieur le président, sur le fait que plus que jamais on n'aurait pas dû s'affranchir du travail du Parlement. On avait besoin de ce débat démocratique, il y a une nécessité d'avoir une actualisation législative. On a parlé de près de 9 milliards d'actualisation donc c'est invraisemblable et inacceptable, notamment sur la méthode avec cette impasse qui est faite sur un projet de loi. On voit bien qu'à travers cela, il y a de vraies orientations et de vrais arbitrages à faire. J'en partagerai quelques-uns : sur la question des équipements et de la vie des militaires, qu'il s'agisse de la sécurité, de la santé mais aussi du confort de nos militaires. On a des questionnements sur ces orientations. Une vraie question sur les dépenses particulièrement en hausse qui étaient annoncées entre 2019 et 2025 sur l'arsenal militaire alors qu'on devrait au contraire avoir une trajectoire différente et montrer l'exemple en affirmant plutôt une baisse de cet arsenal, qui coûte particulièrement cher. Je voudrais dire un mot sur la défense européenne puisque la LPM insistait beaucoup sur la promotion de la souveraineté européenne. Cela devait notamment passer par la mobilisation du nouveau fonds européens de défense. L'objectif de la ministre des armées était qu'à terme ce fonds prenne en charge 20% des programmes capacitaires. Aujourd'hui, le budget du fonds n'est que d'à peine 8 milliards et, par rapport à la précédente LPM, le nombre de programmes en coopération avec des partenaires européens devrait être augmenté de 36%. Donc on peut se poser des questions sur cette volonté affichée de développement d'une défense européenne. Autant de questions qui méritent un débat, qui auraient mérité un texte de loi et un travail approfondi du Parlement. Je regrette la méthode et le groupe écologiste solidarités et territoires ne peut l'accepter.

M. Joël Guerriau. - Dans le cadre de votre rapport, vous nous avez éclairés sur ce que seraient les nouvelles dépenses compte tenu des adaptations nécessaires par rapport à ce qui s'est passé sur les trois dernières années. On a beaucoup insisté dans les interventions sur les questions touchant le matériel en particulier. Il faut rappeler - et cela l'a été systématiquement - que nous sommes sur une LPM à hauteur d'homme. Donc je crois qu'il faut que nous ayons un regard tout particulier sur les conséquences que cela peut avoir en termes d'effectifs. Je rappelle que la LPM, à l'origine, prévoyait un recrutement de 6 000 hommes. En cohérence avec l'actualisation 2020 et pour absorber ces augmentations de crédits sur les programmes prioritaires, il faut aussi être très vigilant sur une adaptation de la LPM qui semblerait logique, notamment pour prendre en compte le développement du renseignement - cela a été rappelé -, la généralisation du double équipage dans la marine mais aussi tout particulièrement pour satisfaire les besoins de recrutement en cybercombattants. La création du nouveau commandement de l'espace a nécessité le redéploiement de près de 250 personnes pour atteindre le nombre de 450 en 2025 et, en outre, l'engagement de la France au titre de l'OTAN conduira à créer un centre d'excellence qui sera doté de 50 personnes. Avec l'accélération programmée des crédits budgétaires sur les dernières années de la LPM, on pourrait être amené à considérer que la politique de redéploiement interne a atteint ses limites, au risque d'affaiblir les affectations aux unités opérationnelles et la masse critique nécessaire à la haute intensité. Voilà les réflexions que nous avons au titre de l'avis sur le programme 212 : de la vigilance et un regard particulier sur ces questions qui touchent les personnels.

Sur la question qui a été posée par notre collègue sur le plan famille, je dois dire qu'un certain nombre de choses ont été faites, mais nous n'avons pas eu suffisamment le temps en amont pour traiter - comme nous le souhaitions - ces questions dans le détail, lesquelles vont être débattues, à mon avis, de manière insuffisamment préparée.

M. Édouard Courtial. -D'abord à mon tour de féliciter nos rapporteurs pour le travail très approfondi qu'ils mènent. Ceci étant posé, ma question touche à un sujet que l'on évoque peu : le service national universel (SNU), sur lequel le Parlement ne s'est d'ailleurs pas prononcé. Le SNU est toujours au stade de l'expérimentation depuis plusieurs années maintenant. Monsieur le président, vous aviez obtenu que le coût du SNU ne soit pas imputable au budget des armées. L'actualisation de la LPM aurait pu être un véhicule législatif pour entériner le SNU et préparer ses crédits avant le projet de loi de finances. Ma question est donc simple : est-ce que le ministère a pu vous transmettre des éléments concrets sur l'avenir du SNU ?

M. Philippe Folliot. - C'est la quatrième loi de programmation militaire que je suis et, dans ce cadre, tant sur la forme que sur le fond, on peut voir le verre à moitié vide ou le verre à moitié plein. Je précise que je m'exprime à titre personnel, je n'engage pas mon groupe par rapport à cela. En tout état de cause, il me paraît important d'insister sur la différence qu'il y a entre cette loi de programmation militaire et les précédentes. Dans ce cadre-là, - alors on peut toujours regretter un certain nombre de choses et vous l'avez dit sur la forme et sur le fond - mais il y a quand même des résultats et une évolution particulièrement positive avec cette loi de programmation militaire par rapport aux précédentes. Il y a eu une réactualisation de celle de 2014 qui était assez catastrophique et qui a été corrigée. On en débattra entre nous mais je vois aussi le verre à moitié plein à bien des égards.

M. Christian Cambon, président. - Voici quelques éléments de réponse. D'abord, en réponse à François Patriat, l'exemple cité est tout à fait significatif parce qu'effectivement, voilà comment les choses se passent : on interroge la ministre sur le plan famille, elle envoie le chiffre de 530 millions.

Je n'ai à ce jour aucun élément de contrôle pour voir la véracité de ce chiffre. Donc déjà, on voudrait savoir ce qu'il y a dans ces 530 millions, cela se contrôle, c'est le rôle du Parlement, il y a une commission des finances, il y a une commission de la défense. À supposer donc - ce qui n'est pas exclu - qu'un effort complémentaire ait été fait sur le plan famille, ce dont nous nous réjouissons puisque c'était franchement un axe important, ce que nous demandons nous, par voie de conséquence, c'est de savoir sur le compte de qui l'effort a été fait. C'est cela qui nous intéresse. Tout ce qui peut être fait en pleine application du plan famille - ou de la loi d'une manière générale - va dans le bon sens. Nous avons tous rendu hommage, soutenu et dit combien nous étions satisfaits de voir que la parole du président de la République était respectée. Mais, maintenant que nous entrons dans la phase d'actualisation, comme son nom l'indique, il faut voir ce qui bouge dans un sens et ce qui bouge dans l'autre. Donc s'il y a une progression, il y a nécessairement une diminution quelque part, sinon l'exercice relèverait de la pierre philosophale. Donc ce qui nous intéresse, c'est de dire par exemple - quitte à l'accepter du reste - qu'il y a un retard des industriels sur tel matériel. On comprendrait tout à fait que cet argent soit dépensé à d'autres usages, par exemple pour faire en sorte qu'il y ait plus de médecins et que l'on augmente leurs primes en OPEX. Mais que l'on nous donne les moyens de contrôle et pas simplement de nous dire « nous avons fait un effort ». Je sais très bien que ce qui va être mis en avant, ce sont les efforts réalisés. Ce que nous voulons savoir, c'est où les efforts vont été réduits ou, en tout cas, les points sur lesquels des économies ont été réalisées.

En réponse à Philippe Folliot - j'ai également vécu l'ancienne LPM -, ce qui compte dans une loi de programmation militaire, c'est son exécution dans sa totalité. Je m'en réfère à la parole du président de la République. À tous ses voeux aux forces militaires, il a toujours dit que la loi serait exécutée à l'euro près. C'est une expression financière typiquement identifiable. Rien ne serait pire que d'enlever des morceaux et de renvoyer à plus tard. C'est exactement ce qui s'est déroulé par le passé - souvenez-vous pour les plus anciens - il a fallu déjà absorber ce qui n'avait pas été réalisé dans la loi précédente. La faiblesse d'une LPM - puisqu'elle prend des engagements mais qu'elle n'ouvre pas de crédits - c'est que les dérapages budgétaires successifs conduisent vos successeurs à devoir d'abord reprendre ce qui n'avait pas été accompli. C'est ce pourquoi, à mon sens, l'exécution budgétaire d'une LPM doit être assurée dans sa plénitude, quitte encore une fois - sous le contrôle du Parlement - à ce qu'on puisse redéployer des crédits. Évidemment, l'incendie du sous-marin n'était pas prévu dans la LPM. Quand on voit l'irruption des armes hypersoniques et que l'on apprend que les Chinois commencent à désintégrer des satellites en direct, ce sont des sujets que l'on ne peut ignorer.

En réponse à Edouard Courtial, le SNU, par chance, n'était pas prévu dans la loi de programmation militaire parce que là, cela aurait été le coup de grâce dont on ne se serait pas relevé. Je rappelle que pour une classe d'âge, c'est de l'ordre du milliard et demi ou de deux milliards d'euros par an dont il s'agit.

Ce que je partage avec vous, c'est un sentiment de déception. Dans cette LPM, nous nous sommes vraiment engagés pour que cet éreintement, dont 20 ans de gouvernements de droite et de gauche sont responsables, s'arrête. Je continue à y croire et je n'exclus pas que le président de la République, fort du message que l'on peut faire passer, réoriente les choses. Mais je dis que rien ne serait pire qu'une LPM qui se termine sans avoir été complètement exécutée. Je préfère un Parlement qui assume les choix. Évidemment, sortant de la crise de la Covid, on se doute bien que les choses ne se déroulent pas comme prévu. On sait très bien, par exemple, que pour la BITD, des retards de livraison ont pu arriver, notamment à cause du matériel ou des équipements qu'elles n'ont pas pu se procurer.

M. Jean-Marc Todeschini. - Nous avons soutenu la loi de programmation militaire et voté les différents budgets successifs. La position de mon groupe n'est pas arrêtée à ce stade. Aujourd'hui, le point d'achoppement, c'est le refus du Gouvernement de respecter la parole donnée. Je vais vous dire - vous le retrouverez dans le rapport - l'engagement de la ministre des Armées en séance publique sans ambiguïtés en 2018 : « Le Gouvernement ne souhaite pas se soustraire à une évaluation qui interviendra au moment où la majorité, le chef de l'État, le chef des armées seront toujours aux responsabilités. Il ne désire pas ses soustraire à l'engagement permettant à la majorité en place d'assumer devant les représentants de la nation l'évaluation de l'exécution des exercices déjà réalisés et surtout tracer la voie permettant de tenir l'engagement du président de la République à atteindre en 2025 l'objectif des 2% ». Mais cela - tout le monde l'a dit - cet objectif est aléatoire aujourd'hui. Ce que je regrette, c'est que le Parlement ne soit pas associé. Dans la LPM précédente - qui me concernait directement en qualité de ministre -, le président de la République avait très rapidement relevé les effectifs pour tenir compte des évènements imprévus.

François Patriat l'a très bien dit, on a déjà pratiquement voté le bilan en votant les différents budgets. Donc je pense que le Gouvernement va nous demander d'approuver son bilan pour les élections de 2022 et cela est regrettable. Je ne doute pas que que s'il y avait eu une véritable loi, compte tenu de la pandémie et des nécessaires ajustements, nous aurions voté et soutenu le Gouvernement. Donc, en ne faisant pas confiance au Parlement, l'Exécutif fait une erreur. Le Parlement, en tout cas la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, a toujours soutenu les armées - on veut entretenir la confusion entre soutenir la ministre et soutenir les armées. Je pense que notre rapport va mettre du baume au coeur à nos armées quel que soit le vote qui interviendra sur la déclaration du Premier ministre. Je crois que tous ceux qui avaient approuvé la LPM pourront peut-être rechercher une position commune parce qu'honnêtement, il y va là du respect du Parlement. Une chose est sûre : il faut soutenir nos armées, je n'y dérogerai pas.

En termes d'effectifs, c'est très compliqué de faire un bilan précis puisqu'on savait que les emplois seraient insuffisants dans les trois à quatre premières années, donc on se sait pas exactement quels redéploiements sont possibles. Je rappelle que la cyberdéfense et l'espace ont pris une grande ampleur aujourd'hui et qu'un débat au Parlement aurait permis de nous éclairer sur ces priorités nouvelles.

La publication du rapport d'information sur l'actualisation de la loi de programmation militaire pour la période 2019 à 2025 est approuvée à la majorité, André Gattolin, Pierre Laurent, François Patriat et Richard Yung votant contre, Michelle Gréaume s'abstenant.

Projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. Christian Cambon, M. Hugues Saury, M. Rachid Temal, M. Pascal Allizard, M. Jacques Le Nay, Mme Marie-Arlette Carlotti, M. Richard Yung comme membres titulaires, et de M. Bruno Sido, M. Édouard Courtial, M. Jean-Pierre Grand, M. Olivier Cadic, Mme Hélène Conway-Mouret, M. Jean-Claude Requier, M. Pierre Laurent comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

La réunion est close à 12h05.