COMPTES RENDUS DE LA CE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de Mme Axelle Davezac, directrice générale de la Fondation de France

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Madame la rapporteure, mes chers collègues, madame la directrice, nous poursuivons nos travaux avec l'audition de la directrice générale de la Fondation de France, Mme Axelle Davezac.

Madame la directrice générale, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et sur les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie. Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consistera à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques citées et à évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique, puisque nous sommes dans une commission d'enquête. Par conséquent, avant de vous donner la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. » Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêt.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Axelle Davezac prête serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie. Cette audition ouvre une phase d'élaboration d'un état des lieux du secteur des fondations et de leur écosystème. Cet état des lieux doit permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système, bien évidemment. Le maître mot de nos travaux sera : transparence.

Madame la directrice, nous allons vous donner la parole pour une courte introduction. Je vous demande de ne pas dépasser les dix minutes avant que la rapporteure et les membres de la commission d'enquête ne vous posent des questions. Auparavant, je laisse la parole à notre collègue rapporteure, Colombe Brossel, pour qu'elle vous présente les axes de travail de notre commission d'enquête.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je dirai quelques mots, en introduction, pour vous exposer les raisons qui nous ont conduits à créer cette commission d'enquête. Les tensions sur les financements publics amènent depuis un certain nombre d'années un grand nombre d'acteurs, associatifs ou institutionnels, à chercher des pistes de diversification de leurs ressources. Cette possibilité est favorisée par l'État qui, notamment à travers l'outil fiscal, a permis le développement de démarches philanthropiques menées par des acteurs privés.

Au-delà de cette problématique somme toute classique, de nouvelles évolutions se font jour depuis plusieurs années avec le déploiement, au niveau national, de stratégies idéologiques qui pourraient sous-tendre certaines actions philanthropiques ou certaines démarches de financement, notamment dans les milieux associatifs, culturels ou éducatifs. Le champ d'action de ces financeurs privés est large et nous travaillerons particulièrement sur le soutien à la vie associative, le champ de l'éducation, ainsi que celui de la culture et du patrimoine. Comme madame la présidente vient de vous le dire, le fil rouge de nos travaux portera véritablement sur la transparence des financements des politiques publiques par des acteurs qui ne sont ni l'État ni les collectivités territoriales.

Nous avons donc souhaité vous auditionner pour mieux comprendre l'écosystème philanthropique français. Je suis ravie que la Fondation de France, grande et belle fondation reconnue d'utilité publique, soit la première à venir devant notre commission d'enquête pour nous permettre d'avancer sur ces sujets. Je ne doute pas que chacun de nos collègues, dans le cadre de nos mandats, notamment dans les collectivités territoriales, a eu affaire - au bon sens du terme - à la Fondation de France ou à des fondations que vous abritez.

Pour autant, je souhaiterais que vous puissiez nous éclairer sur quatre questions, qui reprennent finalement le questionnaire que nous vous avons envoyé en amont. Pourriez-vous nous présenter vos missions, vos moyens d'action et vos objectifs ? J'aimerais que vous puissiez également nous faire part de votre analyse de l'évolution du cadre juridique et fiscal de la philanthropie. Constatez-vous l'émergence de stratégies idéologiques ou politiques chez certains acteurs du mécénat, qui pourraient somme toute contrevenir à l'idée même de philanthropie, par nature désintéressée ? Comment votre fondation permet-elle de favoriser la transparence dans ce secteur ? Avez-vous connaissance de données structurées qui permettraient d'appréhender les évolutions de ce secteur, par exemple sur le nombre d'acteurs et les montants budgétaires en jeu ?

La Fondation de France, au-delà du fait que vous êtes une fondation reconnue d'utilité publique, a la particularité d'être une fondation abritante. Vous abritez, me semble-t-il, un peu moins de 1 000 fondations, ce qui vous donne évidemment une place particulière et importante dans le secteur.

J'aurais aimé que vous puissiez nous éclairer sur la façon dont, dans ce rôle de fondation abritante, vous assurez les contrôles, les regards et les observations sur les fondations abritées. Sur quoi et comment ces contrôles sont-ils effectués ? Comment, de facto - vous aurez compris que nous tirons notre fil rouge -, assurez-vous la transparence dans cet écosystème que vous animez ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Madame la directrice, vous avez la parole.

Mme Axelle Davezac, directrice générale de la Fondation de France. - Quelques mots peut-être, en introduction et de manière extrêmement rapide, sur le secteur des fonds et fondations. C'est un secteur très jeune, notre pays étant historiquement celui de la loi de 1901, le pays des associations. Il s'est beaucoup structuré et a constamment évolué ces dernières années à travers des lois et des décrets, dans une logique de régulation par les pouvoirs publics.

Ce secteur s'est massivement professionnalisé, en améliorant ses méthodes de travail et en faisant vivre la philanthropie dans notre pays. Cette notion traduit l'idée que chacun, qu'il soit particulier ou entreprise, peut s'engager pour l'intérêt général. C'est véritablement cela qui est porté à travers ce secteur : un engagement volontaire. L'État, à travers le mécénat, reconnaît ce souhait d'engagement - puisque, finalement, l'engagement privé contribue aussi à la construction du lien social et de la cohésion sociale dans notre pays - à travers le reçu fiscal donné aux fonds et fondations notamment. En contrepartie de cette reconnaissance, existent un certain nombre de normes et de règles, édictées dans une logique de redevabilité, qui sont parfaitement cohérentes et légitimes du point de vue de l'État. C'est aussi pour être au rendez-vous des attentes des pouvoirs publics que le secteur, au fil du temps, s'organise et améliore ses pratiques.

La Fondation de France a une place particulière dans le secteur, puisqu'elle a été créée il y a plus de cinquante-sept ans maintenant par le général de Gaulle. La vocation d'origine de cette institution était de développer la philanthropie dans notre pays. À l'époque, André Malraux charge Michel Pomey d'inventer un modèle de philanthropie pour notre pays. Michel Pomey revient d'un voyage aux États-Unis avec l'idée de la "community foundation", soit une fondation au service d'une communauté - au sens d'un territoire. C'est pourquoi notre fondation a deux caractéristiques très particulières. La première est son nom : "Fondation de France". La seconde est qu'elle couvre tous les champs de l'intérêt général. Pour mettre en oeuvre notre mission, qui est d'accompagner tous ceux qui veulent agir pour l'intérêt général, nous avons développé deux métiers principaux.

D'une part, pour accompagner les mécènes et les philanthropes, il faut soi-même produire une expertise sur les différentes causes d'intérêt général. La Fondation de France a donc développé des programmes d'action sur l'ensemble des champs de l'intérêt général, en s'appuyant sur des expertises bénévoles extrêmement solides. Cela fait partie de notre modèle. D'autre part, elle dispose de cette capacité à abriter des fondations pour les mécènes qui souhaitent un projet s'inscrivant dans le temps et une implication particulière allant au-delà d'un don - l'autre type de ressources de la Fondation.

La Fondation de France, comme vous l'avez indiqué, abrite aujourd'hui près de 1 000 fondations. Elle est aussi un acteur de confiance pour les donateurs et pour le grand public lorsqu'il y a de grands moments de générosité et de mobilisation, y compris pour de tristes raisons, comme pour Notre-Dame en 2019 ou Mayotte plus récemment. Notre rôle dans le secteur est donc un peu atypique.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je souhaitais vous interroger plus précisément sur les questions de transparence, qui animent et animeront nos travaux pendant les six mois de cette commission d'enquête.

Comment, dans le rôle qui est le vôtre, assurez-vous la transparence de l'ensemble de la chaîne ? Je songe à la transparence du financement en amont et à celle du financement des projets, notamment dans votre rôle de fondation abritante.

Comment ces contrôles sont-ils organisés au sein même de la Fondation de France pour que l'ensemble des processus soit transparent ?

Je reviendrai peut-être ensuite sur un deuxième thème.

Mme Axelle Davezac. - La transparence s'organise de différentes manières. Tout d'abord, nous sommes soumis aux obligations réglementaires qui s'imposent à toute fondation reconnue d'utilité publique comme la Fondation de France, soit la nomination d'un commissaire aux comptes et la publication des comptes annuels. Cela constitue le premier cadre, très général, assorti des contrôles de la Cour des comptes qui interviennent de manière assez régulière. Le dernier contrôle de la Cour des comptes de la Fondation de France portait sur l'entièreté de notre action pour les exercices 2014-2020. Ces contrôles très poussés revoient l'ensemble des modes de fonctionnement de notre Fondation.

S'y ajoutent des audits externes et des labellisations volontaires, du type IDEAS. Globalement, le dispositif de contrôle des fondations reconnues d'utilité publique est extrêmement solide.

Ensuite, nous devons assurer la transparence auprès de nos donateurs, puisque ceux-ci nous font confiance en nous faisant un don. Nous devons donc leur rendre des comptes, dans une logique de redevabilité. La première chose que nous faisons est de leur exposer la manière dont leur argent a été utilisé. Il y a donc une totale transparence sur nos comptes, qui sont facilement accessibles et peuvent être transmis quand ils le souhaitent. Au cours de l'année, nous écrivons à nos donateurs pour les informer de l'utilisation de leurs dons. Pour les donateurs qui ont fait le choix d'un don non affecté, nous envoyons une information générale sur l'ensemble des actions de la Fondation de France qui ont été menées. Pour ceux qui ont choisi une cause - puisqu'il est possible de cibler un champ d'action spécifique -, nous rendons des comptes sur ce que nous avons fait, par exemple, en termes de recherche sur le cancer, d'éducation ou de culture. Il y a donc deux niveaux de transparence importants qui sont opérés vis-à-vis de nos autorités de tutelle et du grand public, et de manière plus spécifique auprès des donateurs.

L'autre sujet soulevé par votre question a trait au regard que nous portons sur les projets soutenus. C'est un processus au coeur de l'action de la Fondation de France, puisque, au fond, les donateurs nous font confiance pour identifier des projets pertinents et efficaces ; il en va donc de notre responsabilité de mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour ce faire.

La philanthropie n'a pas vocation à remplacer, à suppléer ou à mener une action parallèle à celle des pouvoirs publics. Elle a un rôle d'innovation, particulièrement complémentaire à celui des pouvoirs publics. Dès lors, la première chose que nous faisons lorsque nous voulons travailler sur une cause est de réfléchir aux sujets sur lesquels la philanthropie peut avoir une valeur ajoutée spécifique ou un rôle particulier.

Il peut alors s'agir d'aller défricher un sujet. Il y a une quinzaine d'années, par exemple, la Fondation de France a commencé à initier un programme de recherche sur les liens entre cancer et environnement, car ce sujet était assez peu présent dans l'espace public. Cela nous permet de commencer à mener des travaux et de structurer une communauté de recherche, tout en offrant les moyens nécessaires.

Au-delà, prenons l'exemple de l'emploi. Nous savons aujourd'hui que nous avons malheureusement un taux de chômage très difficile à résorber, notamment parmi les personnes les plus éloignées de l'emploi. ATD Quart Monde, par exemple, est venu voir la Fondation de France en 2011-2012 pour nous proposer le projet d'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » (TZCLD). La philanthropie apporte dans ce cas-là une vraie valeur ajoutée, car une idée émerge du terrain, ici d'une association, et peut se concrétiser. La philanthropie a la capacité à prendre des risques, à être agile, à décider.

Ainsi, la question prioritaire est d'abord de se demander où l'argent de la générosité peut être le plus utile. Pour effectuer ce travail - c'est l'autre point essentiel dans le fonctionnement de la Fondation de France -, nous avons une règle majeure : la collégialité doit présider à tous les stades de fonctionnement de cette maison. En effet, lorsqu'on veut s'occuper de l'intérêt général, celui-ci doit éminemment représenter le collectif. Une personne seule ne peut décider, à un endroit donné, de la manière dont il faut s'occuper de l'intérêt général.

La collégialité implique donc que, pour chacune des causes soutenues, nous installions un comité composé d'experts bénévoles. Pour vous donner un chiffre, 280 salariés et plus de 500 bénévoles travaillent à la Fondation de France. Ces bénévoles sont des personnes qui viennent apporter leur expertise et leur savoir aux différentes causes.

Nous constituons des comités de bénévoles avec des profils volontairement croisés et divers. Ainsi, pour reprendre l'exemple de l'éducation, nous sélectionnons des personnes qui ont une fonction au sein de l'éducation nationale, des assistantes sociales, des personnes qui travaillent dans des associations accompagnant des jeunes, mais aussi des jeunes eux-mêmes. Nous essayons systématiquement d'impliquer les personnes en question, de croiser les différents regards d'expertise pour nous mettre d'accord sur les sujets pour lesquels il y a un intérêt à monter un programme, parce qu'une question ne trouve pas de réponse aujourd'hui ou parce qu'un champ associatif est en cours de structuration.

Une fois que nous avons travaillé sur ce point, nous identifions un certain nombre de projets, soit par voie d'appel à projets, soit par le repérage que les bénévoles de la Fondation de France effectuent sur le terrain. Ceux-ci sont présents sur tout le territoire français et vont à la rencontre des associations.

Vient ensuite la phase d'expertise des projets, qui comporte deux grands champs. Le premier est le caractère d'intérêt général de la structure. Nous procédons à une instruction quasi administrative, qui consiste à obtenir les statuts, la composition de la gouvernance et les comptes de l'association, soit tout ce qui nous permet de nous assurer que cette structure est bien d'intérêt général. Nous allons ensuite déterminer si le projet lui-même est d'intérêt général.

Une fois passée cette phase "administrative", nous nous intéressons à la qualité intrinsèque du projet, à sa valeur ajoutée, à sa pertinence, à la cohérence entre l'organisation de la structure et son projet associatif, etc. Lorsque l'instructeur a émis un avis favorable, nous retournons vers le comité de bénévoles qui, collégialement, décide du type de projet qui sera retenu.

Il s'agit donc d'un processus assez long et structuré, afin de nous permettre de donner toutes les garanties et de nous assurer que nous travaillons avec des associations qui sont pertinentes, mais aussi, et surtout, qui respectent le cadre légal.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Quelle est votre analyse sur les évolutions du secteur de la philanthropie et sur les évolutions du cadre juridique et fiscal, qu'elles soient exogènes ou plus endogènes ?

Mme Axelle Davezac. - Comme mentionné précédemment, notre secteur est jeune, et les obligations réglementaires qui lui incombent se sont construites au fil de son développement. La loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat a créé les fondations reconnues d'utilité publique, la loi du 4 juillet 1990 a institué les fondations d'entreprise, et plus récemment, la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a permis la création des fonds de dotation, dont les modalités ont été précisées par le décret du 11 février 2009.

Ce secteur s'étant construit par itérations successives, il a fallu en permanence en adapter les modalités d'exercice, mais aussi d'application.

Aujourd'hui, cela crée parfois quelques distorsions, voire des confusions - les textes ayant été élaborés au regard de l'évolution du secteur. Parfois, une mesure vise les associations et les fondations, mais pas les fonds de dotation ; ou inversement. Le droit de ce secteur n'est donc pas facilement lisible.

Si, à travers les textes, le dispositif permettant de faire fonctionner les structures existe bel et bien ; subsiste la question de la capacité pratique à effectuer un travail de contrôle cohérent sur le secteur, au regard du développement massif de celui-ci au cours des dernières années.

Ce développement est d'ailleurs, à mon sens, une excellente nouvelle, parce que cela veut dire que les particuliers et les entreprises souhaitent s'engager dans des projets d'intérêt général. Au regard des difficultés de notre pays et de notre monde, c'est quelque chose de positif et d'enthousiasmant, mais qui doit être fait dans de bonnes conditions. Les pouvoirs publics n'ont ainsi peut-être pas la capacité physique ou opérationnelle d'exercer des contrôles nombreux et efficaces, face à cette croissance continue du secteur.

M. Étienne Blanc. - Afin de bénéficier des dispositifs, notamment fiscaux, lorsqu'on veut soutenir une oeuvre philanthropique, il faut justifier que c'est bien dans un objectif d'intérêt général. C'est le critère principal.

Dans vos activités à la Fondation de France, avez-vous eu à rejeter des propositions de financement parce qu'elles ne correspondaient pas à votre notion de l'intérêt général ? Estimez-vous que le cadre juridique qui permet de contrôler cet intérêt général est suffisant ?

Peut-être qu'à travers un cas précis de rejet et de refus, nous pourrions mieux comprendre les limites de cette notion d'intérêt général, qui est tout de même assez large et parfois difficile à définir, dans certains domaines. Ainsi, pourriez-vous nous citer quelques cas problématiques sur lesquels vous avez eu à vous prononcer ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - C'était une question que je souhaitais justement poser. Il serait intéressant de savoir quels sont les motifs de refus de votre part face à certaines propositions philanthropiques. Par ailleurs, avez-vous un contact avec l'État ou certaines administrations de contrôles qui vous permettent de motiver cette décision ?

En outre, comment les sollicitations vous parviennent-elles ? Comment une demande d'accompagnement pour un nouveau projet qui se dirait d'intérêt général est-elle formulée, afin d'examiner les voies possibles ?

Mme Axelle Davezac. - Sur la question relative à la définition de l'intérêt général, je répondrai qu'il n'y a pas une conception propre à la Fondation de France de l'intérêt général. Celui-ci est très précisément défini par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts. Par conséquent, la manière dont nous menons cette instruction d'éligibilité au régime du mécénat est extrêmement simple. Elle repose sur les quatre critères définis en amont : le caractère non lucratif de la structure, la gestion désintéressée, l'absence de cercles restreints et le caractère philanthropique, tel qu'il est limitativement énuméré à l'article 200 précité.

Nous avons défini en interne un petit guide de l'éligibilité au mécénat à partir de ces quatre critères et des différentes causes qui rentrent dans le champ de l'intérêt général ; nous examinons tous les projets à cette aune. Dès lors, les cas donnant lieu à des interrogations sont extrêmement rares. Il est aisé de constater le caractère non lucratif de la structure, ainsi que la gestion désintéressée. En revanche, le critère lié aux cercles restreints peut susciter quelques hésitations.

Nous nous appuyons sur plusieurs jurisprudences, édictées au fil des années, afin de définir la présence ou non de cercles restreints.

En ce qui concerne le refus de projets, il s'agit davantage de la question d'accepter ou non d'abriter une fondation. À cet égard, la Fondation de France a développé un long processus, qui constitue notre ossature fondamentale. De manière schématique, nous recevons environ 1 000 demandes chaque année, par appel ou par courriel, dans le but de créer une fondation abritée. Sur ces 1 000 demandes, le conseil d'administration accepte de créer entre 40 et 50 fondations abritées par an. Ce ratio démontre la procédure d'analyse stricte que nous mettons en place.

Ainsi, nous élimions quasiment la moitié des demandes à l'issue du premier appel, parce que le projet n'est pas d'intérêt général, qu'il soit à moitié lucratif ou qu'il n'y ait pas de gestion désintéressée.

Ensuite, nous entrons dans un processus en trois étapes. La première consiste à nous assurer que les conditions dans lesquelles le potentiel mécène ou fondateur envisage son projet soient cohérentes avec les règles que nous avons nous-mêmes définies. Au-delà de l'intention affichée (aider la jeunesse, accompagner les personnes âgées, etc.), nous cherchons à analyser la compréhension par les demandeurs de ce qu'implique leur projet. Certaines personnes veulent s'engager en philanthropie sans avoir une idée très précise de ce que cela veut dire concrètement. Pour procéder à cette vérification, nous proposons rapidement que les demandeurs procèdent à une rédaction d'objet, en écrivant ce qu'ils souhaitent réaliser. Cela nous permet d'évaluer la maturité et la compréhension des philanthropes sur ce que signifie créer une fondation abritée.

En outre, nous sensibilisons les philanthropes aux limites que nous poserons, par exemple sur la gestion des conflits d'intérêts. Nous entretenons des discussions assez nourries avec les entreprises sur la différence entre mécénat et RSE, leur méconnaissance étant assez grande sur ce sujet. Les questions relatives à la gestion et à la limitation des contreparties pour les entreprises sont également abordées : elles sont parfaitement encadrées dans la loi, mais ne sont pas toujours bien connues et comprises des entreprises. Nous procédons à cette clarification.

Peut également se poser la question de la territorialité, puisque, pour l'éligibilité au mécénat, l'instruction fiscale sur la territorialité limite les pays dans lesquels il est possible d'agir. Nous accordons une importance majeure à l'origine des fonds, puisque celle-ci structure la gouvernance de la fondation abritée. Le principe de la collégialité est très important à la Fondation de France, c'est pourquoi nous recommandons une gouvernance collégiale pour les fondations abritées, voire l'imposons pour les entreprises ou lorsque l'origine des fonds est multiple.

Au terme de cette première étape, si le processus est toujours en cours, nous passons à la suite, qui consiste à construire et à projeter la fondation, avant sa création.

Ainsi, nous faisons travailler les mécènes sur la stratégie qu'ils envisagent sur un à trois ans et sur la manière dont ils conçoivent leur projet (soutien aux associations, attribution de bourses, engagements pluriannuels, soutien à des structures ou à des projets, etc.). Nous les amenons à concrétiser leur projet le plus possible, afin d'éviter toute mauvaise surprise une fois la fondation créée.

Une fois le projet quasiment construit, nous leur proposons aussi parfois de rencontrer soit d'autres fondations abritées, soit des associations, soit des experts bénévoles, afin qu'ils perçoivent ce qu'un tel dispositif représente en réalité. Si le projet est suffisamment structuré et peut permettre de créer une fondation abritée, nous entrons dans le processus de nos instances de gouvernance, qui se déroule en trois nouvelles étapes.

La première est le comité de suivi des fondations abritées, composé de bénévoles extérieurs et de membres du conseil d'administration, qui instruit et revoit toutes les demandes de création. Ensuite, le bureau du conseil d'administration, qui bénéficie d'une délégation de ce dernier, revoit les demandes de création de fondations abritées et les approuve ou les rejette. Enfin, si les demandes sont approuvées, le conseil d'administration en est informé.

L'ensemble de ce processus de consultation dure de trois à six mois pour 80 % des projets. Le temps de création d'une fondation abritée peut donc parfois durer plus d'un an, voire un an et demi.

M. Raphaël Daubet. - Madame la directrice générale, j'ai bien compris que le cadre d'exercice qui est le vôtre permet de garantir la notion d'intérêt général, laquelle doit évidemment s'adosser à chaque volonté.

Ne considérez-vous pas néanmoins que le régime fiscal du mécénat crée un mécanisme de fléchage indirect, en quelque sorte, d'une partie de la dépense publique par des acteurs privés ? Auquel cas, y a-t-il des contreparties en termes de transparence ou d'évaluation que vous pourriez imaginer mettre en place, au regard de cet avantage fiscal ?

Enfin, selon vous, quelles seraient les mesures les plus pertinentes pour que le recours croissant à l'argent privé défiscalisé, qui vient en appui de politiques publiques, ne se traduise pas par une privatisation rampante des choix collectifs, ni par une défiance accrue du public ou du Parlement à l'égard de la philanthropie - qui est un écueil potentiel ? Existe-t-il des mesures particulières qui permettraient de se prémunir de ce risque ?

Mme Karine Daniel. - Tout d'abord, il est très intéressant de constater la profusion des projets potentiels qui pourraient être abrités. La question qui se situe en marge de votre processus est la suivante : lorsque vous faites le choix de ne pas abriter un projet, cela ne signifie pas que le fonds de dotation ou la fondation n'aura pas son activité propre et ne développera pas son projet. Dans ce cas, nous aurons un moindre contrôle que celui que vous proposez, in fine, par rapport aux objets qui sont couverts par la fondation ou le fonds de dotation en tant que tel.

Ensuite, vous avez cité les champs couverts par les articles 230 et 238 bis du code général des impôts. Ceux-ci permettent d'être éligibles au mécénat. Au sein de ces secteurs, nous pouvons avoir des projets d'utilité publique, mais aussi d'autres qui contreviennent même à certains principes républicains; là réside toute la difficulté d'appréciation de ces projets. Par exemple, nous avons des fondations, relevant du champ de l'éducation, qui financent des écoles s'inscrivant manifestement dans un processus cherchant à dévier de l'intérêt public et du champ de l'éducation générale. On peut retrouver le même phénomène pour les enjeux culturels ou de santé.

Ma question est la suivante : vous avez décrit le processus nécessaire pour abriter une fondation. Avez-vous déjà eu à « désabriter » des fondations ? Le cas échéant, pour quel motif et dans quelle proportion ? Lorsque vous engagez ces processus, y a-t-il un suivi de ces fondations ou fonds de dotation, en dehors du champ de la Fondation de France, par les autorités publiques concernées ?

M. Alexandre Basquin. - Il me semble que la Fondation de France a créé un observatoire de la philanthropie. Quel est son objectif ? Procède-t-il à une cartographie des fonds alloués, ou à une évaluation de ces fonds ?

Par ailleurs, cet observatoire se borne-t-il aux objets de la Fondation de France ou permet-il d'obtenir une vision plus large des actions philanthropiques ?

Mme Sylvie Robert. - Existe-t-il une dotation de départ pour les fondations abritées ?

Par ailleurs, chaque fondation abritée de la Fondation de France a-t-elle accès, par les conseils d'administration et les procès-verbaux, à des dons complémentaires, éventuellement en fonction des années ? La transparence est-elle faite sur les procès-verbaux de conseil d'administration ? Quels mécanismes de contrôle existent à cet égard ?

M. Roger Karoutchi. - L'argent public est rare et de plus en plus difficile à obtenir. Considérez-vous que les fondations ont un impact très positif, en cela qu'elles permettent d'agir sur des phénomènes d'intérêt général grâce à de l'argent privé ? Quarante années de législation autour de ces fondations laissent à penser qu'elles sont utiles et nécessaires.

Ainsi, considérez-vous que l'apport privé est un complément indispensable à l'action publique qui, malheureusement, n'a plus les moyens de tout entretenir seule ?

Mme Axelle Davezac. - Sur ce que vous nommez le fléchage des dons, j'ai noté votre expression « privatisation rampante ». Toutefois, je pense que le parallèle avec la philanthropie américaine ne peut être fait - la philanthropie française est très différente. En premier lieu dans son poids financier - un peu plus de 9 milliards d'euros -, faible au regard du budget de l'État. Ensuite, la générosité en France est plurielle, ce qui exclut cette privatisation : il y a 5,5 millions de foyers fiscaux donateurs. Enfin, le principe de collégialité est instauré dans les fondations reconnues d'utilité publique et dans les associations. Je ne souscris donc pas à cette expression. De plus, à la différence de certains pays, la première cause soutenue en France par la générosité est la solidarité et la vulnérabilité. Viennent ensuite l'éducation, la recherche et la culture ; ce qui permet une générosité plurielle.

Concernant la question sur l'éducation et le risque que la philanthropie vienne interférer avec celle-ci. Nous voyons, du moins à la Fondation de France, que les soutiens à l'éducation sont extrêmement faibles au sein même d'écoles privées. Le soutien à l'éducation qui est porté par la philanthropie consiste davantage en des bourses pour des jeunes.

La Fondation de France contribue chaque année à 3 000 bourses pour des jeunes, donc plutôt des étudiants, qui veulent faire des études au-delà du baccalauréat, ou qui ont besoin de quitter leur famille, souvent en zone rurale, pour aller étudier dans un lycée professionnel et qui ont donc besoin de bourses. Ces bourses peuvent aussi permettre d'accompagner des jeunes sortis du système scolaire.

Aujourd'hui, vous savez que nous avons environ 80 000 jeunes qui sortent chaque année sans formation, sans emploi et sans suivre un cursus scolaire. Il faut que nous trouvions des solutions pour ces jeunes. Quand la Fondation de France et d'autres soutiennent des initiatives comme les écoles de production qui forment ces jeunes et qui leur donnent un emploi, on ne peut que constater que la philanthropie est très essentielle et qu'elle joue pleinement son rôle dans la société.

Ainsi, les montants liés à l'éducation ne portent pas sur le financement d'établissements, très majoritairement. À cet égard, les articles 200 et 238 bis du code général des impôts suffisent à mon sens pour clarifier la réglementation. Pourquoi une fondation peut-elle soutenir une école privée ? Parce qu'elle a l'agrément de l'Éducation nationale et donc, qu'elle respecte les codes de l'éducation. Il y a même eu, me semble-t-il, une publication dans une instruction très claire, qui confortait l'idée que des soutiens philanthropiques pouvaient venir contribuer à ces écoles. Le droit en vigueur permet donc ces soutiens philanthropiques.

S'agissant de l'Observatoire de la philanthropie, il a été créé il y a plus de vingt ans maintenant, justement parce que la Fondation de France a cette mission un peu particulière de développer la philanthropie dans notre pays, à l'origine. Ce secteur étant particulièrement jeune, il n'y avait aucune donnée consolidée, il y a un peu plus de vingt ans, sur le nombre de structures du secteur, sur ce qu'elles faisaient, sur la manière dont le secteur était organisé. C'est la raison pour laquelle nous avons créé cet Observatoire de la philanthropie qui est devenu depuis Philanthropie et Société.

Dans l'intervalle, les pouvoirs publics ont commencé à mettre en place, eux aussi, des méthodes de calcul. Un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) a été publié l'année dernière sur l'ensemble des fonds de dotation pour les dénombrer et savoir sur quels coûts ils travaillaient. L'idée à l'origine était de permettre le développement de la connaissance du secteur et de sa compréhension, pour l'aider aussi à se structurer et à améliorer ses pratiques. L'Observatoire ne constitue pas une entité juridique différente de la Fondation de France : une équipe de trois personnes au sein de notre Fondation produit des études portant soit sur des données statistiques, soit, et de plus en plus, sur la manière dont la philanthropie agit ou dont elle peut s'améliorer, tant dans ses pratiques que dans les causes qu'elle soutient.

Concernant la question des dotations des fondations abritées, la Fondation de France demande en effet un engagement financier, puisqu'une fondation est par nature une « affectation irrévocable de droits », comme l'écrit la loi. Chaque fondation abritante définit elle-même le seuil minimum exigé pour créer une fondation abritée. Nous l'avons fixé relativement haut - parmi les plus élevés de l'ensemble des fondations abritantes. Ainsi, nous demandons un apport d'actifs de 200 000 euros sur cinq ans, car créer une fondation abritée représente un coût administratif, en engageant des fonds. Pour nous, en cas de montants très inférieurs, il est possible de faire le choix simplement à une association. En revanche, monter une fondation signifie bâtir une stratégie, avoir une vision de long terme. C'est un projet d'une autre nature.

Sur l'accès au procès-verbal, une fondation abritée n'est pas une personne morale, la seule personne morale étant la Fondation de France. Celle-ci est responsable de l'ensemble des actions de la fondation abritée.

Ainsi, la présence d'un représentant de la Fondation de France est requise à toutes les réunions de la fondation abritée, au cours desquelles celle-ci décide de soutenir tel ou tel projet. Nous possédons donc les procès-verbaux de ces réunions auxquelles nous assistons. C'est essentiel, en raison de notre responsabilité et du fait que nous signons toutes les dépenses des fondations abritées. Celles-ci nous envoient leurs demandes de soutien, par exemple si elles ont une facture. Nous contrôlons donc la totalité de ce qui est fait.

Sur l'apport du privé. J'ai évoqué, d'une part, le caractère d'innovation très concret de la Fondation. Dans les années 1980, la Fondation de France a fait partie des fondations qui ont permis l'émergence des structures de soins palliatifs en France, avant que les pouvoirs publics ne reprennent le flambeau, avec la loi du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs, puis la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie. Ainsi, si la philanthropie n'a pas vocation à remplacer les pouvoirs publics, elle peut néanmoins défricher et innover, avec des réalisations très concrètes, comme les écoles de production que je vous citais tout à l'heure.

Au-delà, ma conviction est que, lorsque je vois des donateurs, des donatrices, des mécènes qui s'engagent pour des projets d'intérêt général, cela participe fondamentalement, dans notre modèle de société, à la construction de la cohésion sociale. Des personnes venant à titre privé rencontrer, dans une association, des enfants en difficulté ou des personnes âgées, c'est bien cela qui est porté par la philanthropie. La philosophie afférente est que chacun a quasiment le devoir de s'engager pour l'intérêt général.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Avez-vous déjà "désabrité" des fondations ?

Mme Axelle Davezac. - Malgré le processus extrêmement solide que je vous ai exposé pour créer une fondation abritée, il nous est arrivé de "désabriter" une fondation, bien que la solidité de notre approche nous permette de limiter ce genre de cas.

Plusieurs raisons peuvent expliquer l'enclenchement d'un tel processus. Créer une fondation abritée revient à s'engager dans la durée. Nous pouvons donc avoir au fil des années, parfois cinq ou dix ans, des changements dans la gouvernance d'une fondation abritée. L'esprit originel du projet se délite dans le temps et le nouveau projet ne correspond plus aux attentes de la Fondation de France, voire n'est plus aligné avec notre conception de l'intérêt général.

Nous gérons ce phénomène simplement : au moment où nous créons une fondation abritée, les fondateurs s'engagent à respecter nos "conditions générales", qui correspondent à une convention de droit privé entre la Fondation de France et les fondateurs. Un article y décrit les conditions dans lesquelles la fondation abritée pourra être fermée, précisément pour ne pas être lié en cas de désaccord majeur.

Cela peut arriver si on constate une dérive au niveau de la gouvernance ou si le projet sort du champ de l'intérêt général. Nous imposons des conditions assez strictes dans la mise en oeuvre des projets. En cas de désaccords, nous fermons la fondation. Cela représente toutefois moins d'une dizaine de cas par an.

Nous ne savons pas toujours ce que deviennent ces projets. Soit ceux-ci deviennent un fonds de dotation, soit la fondation abritée se ferme et les personnes recréent peut-être un autre projet, mais nous n'en avons pas l'information.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Selon la presse, la Fondation de France a communiqué il y a deux ans sur la fin de son partenariat avec le fonds de dotation La Nuit du Bien Commun. Est-ce réellement le cas ? Pour quelles raisons avez-vous souhaité, en tant que Fondation de France, mettre fin à ce partenariat ?

Mme Axelle Davezac. - La Fondation de France n'a jamais eu de partenariat avec le Fonds de dotation du bien commun, mais avec une société qui s'appelle Obol Digital, société commerciale et prestataire événementiel.

Cette société organise la Nuit du bien commun dans plusieurs villes de France, avec pour logique de mettre en contact des associations et des mécènes pour lever des fonds au bénéfice de ces associations.

Il faut savoir que la Fondation de France est au contact des territoires, et qu'elle dispose de bureaux dans quelques villes en région, ainsi que de nombreux bénévoles. Obol Digital nous a donc proposé de développer avec eux des soirées de levée de fonds à Nantes, Lyon, Bordeaux, ou encore Marseille.

Ce projet nous est apparu comme une innovation pour lever des fonds au bénéfice des associations : nous sommes entrés en discussion avec cette société et, fin 2021 ou début 2022, nous avons organisé la première soirée de levée de fonds commune, je ne me souviens plus où. Nous avons travaillé ainsi pendant toute l'année 2022.

La Fondation de France a posé ses conditions lors de la signature de ce partenariat : nous avons demandé à pouvoir participer à la sélection des projets pour nous assurer que ceux-ci étaient bien d'intérêt général, que les structures étaient éligibles. Il nous tenait à coeur de privilégier des projets locaux, ce qui justifiait la logique territoriale.

En 2023, un article est sorti dans la presse, établissant un lien entre Pierre-Édouard Stérin, ses activités hors du champ philanthropique, et la Nuit du bien commun. Nous avons donc demandé une réunion à Obol Digital, en leur demandant de changer le nom des événements, puisque ceux-ci créent de manière objective des dynamiques assez positives pour les associations dans les territoires. Ils nous ont assuré que ce lien n'existait pas, mais qu'il y avait une grande confusion entre le Fonds du bien commun, appartenant à M. Stérin, les Nuits du Bien Commun et Obol Digital.

Nous étions, en conséquence, prêts à poursuivre notre partenariat, mais nous leur avons demandé de changer de nom afin d'éviter toute confusion. Ils n'ont pas souhaité répondre positivement à cette demande. Nous avons donc décidé d'arrêter le partenariat pour des questions de risque d'image.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous rappelle qu'un questionnaire vous a été adressé, pour lequel nous souhaitons obtenir des réponses écrites. Nous vous demandons également de repréciser ce que vous venez de nous évoquer concernant la Nuit du bien commun, avec une chronologie précise, de façon à ce que nous puissions bien suivre les sujets, puisque cela relève des impératifs de transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous nous avez parlé d'un guide de l'éligibilité que vous avez effectué en interne. Vous paraît-il envisageable de nous le communiquer ?

Mme Axelle Davezac. - Aucune difficulté.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de MM. Thibaut de Saint Pol, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), Charles-Aymeric Caffin, chef du bureau du développement de la vie associative et de Mme Mélanie Rozès, cheffe du bureau du partenariat associatif Jeunesse éducation populaire

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, monsieur le directeur, nous poursuivons nos travaux avec l'audition du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, la DJEPVA.

Monsieur le directeur, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, et sur les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie. Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consistera à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques précitées et à évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Ce type de formation - la commission d'enquête - entraîne un certain formalisme juridique. Avant de vous donner la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite, ainsi que les personnes qui vous accompagnent, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ». Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêt.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Thibaut de Saint Pol, Charles Henri Caffin et Mme Mélanie Rozès prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie. Cette audition s'inscrit dans une phase d'élaboration d'un état des lieux. Avec l'audition de M. de Saint-Pol, nous abordons la question du milieu associatif, qui est au coeur de nos travaux. Cet état des lieux doit permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer les moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système, bien sûr. Le maître mot de nos travaux sera la transparence.

Monsieur le directeur, nous allons vous donner la parole pour une courte introduction. Je vous demande de ne pas dépasser les dix minutes, afin que la rapporteure et les membres de la commission d'enquête, nombreux aujourd'hui, puissent vous poser des questions.

Avant cela, je laisse la parole à notre collègue rapporteure, Colombe Brossel, pour qu'elle nous présente les axes de travail de notre commission d'enquête.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nos interrogations portent sur les tensions qui pèsent sur les financements des politiques publiques. En tant que direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), vous êtes au fait de l'ensemble de ces tensions. Nous avons déjà eu l'occasion d'échanger sur ce sujet, notamment lors de l'examen du projet de loi de finances.

Nous cherchons à comprendre comment, de nouvelles évolutions se font jour dans notre pays avec le déploiement de stratégies idéologiques qui peuvent sous-tendre un certain nombre d'actions philanthropiques ou de démarches de financement des milieux associatifs et des champs culturels et éducatifs sur lesquels nous souhaitons par ailleurs travailler.

Madame la Présidente vient de vous le dire, notre fil rouge est véritablement la transparence : transparence des financements, transparence des fonds. Par conséquent, nous avons besoin de la DJEPVA pour nous éclairer sur quatre points.

Premièrement, nous souhaiterions mieux comprendre le cadre juridique relatif aux associations. En quoi consiste le tronc commun d'agrément (TCA) qui leur est applicable ? Quelles règles le TCA comporte-t-il en matière de transparence financière ? Comment l'origine des financements est-elle prise en compte et qui est chargé de vérifier le respect de ces règles ?

Deuxièmement, nous aimerions connaître votre analyse sur la situation financière dans laquelle se trouvent les associations, même si les chiffres sont largement partagés, et sur les conséquences quant au recours par le secteur associatif aux financements privés, notamment, dans le champ de la jeunesse et de l'éducation populaire. Identifiez-vous des leviers qui permettraient de distinguer ce qui relève d'un engagement philanthropique somme toute classique de donateur privé de ce qui pourrait s'apparenter à des stratégies d'influence ?

Troisièmement, disposez-vous de données consolidées sur le financement du monde associatif ? Quelle est la part du financement privé dans le financement associatif ? Observe-t-on une évolution des incitations, notamment fiscales - que ce soit le périmètre ou le montant exonéré -, au cours de ces dernières années ?

Enfin, je me permets d'ajouter une quatrième question qui ne figurait d'ailleurs pas dans le questionnaire que nous vous avons envoyé pour préparer cette audition, et auquel je vous remercie de bien vouloir répondre par ailleurs par écrit. Nous avons auditionné la semaine dernière vos collègues du ministère de l'éducation nationale, qui nous ont indiqué que, contrairement au champ éducatif, nous avions un échange sur les écoles privées hors contrat, l'ensemble des associations qui interviennent dans le champ périscolaire sont régulièrement contrôlées sur un très large spectre. Pourriez-vous, sans préparation préalable à l'aide du questionnaire, nous dire comment se déroulent ces contrôles et sur quoi ils portent, toujours en gardant à l'esprit ce fil de la transparence ?

M. Thibaut de Saint Pol, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative. - Avant de répondre précisément aux questions que vous venez de lister, je vous dirai quelques mots de notre action, sous la forme d'un état des lieux de nos domaines d'intervention, pour pouvoir ensuite aborder les points qui vous intéressent.

La direction que je pilote, la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, la DJEPVA, a pour mission d'élaborer, de coordonner et d'évaluer les politiques en faveur de la jeunesse, de l'engagement, de l'éducation populaire et de la vie associative. Bien sûr, ces quatre grands domaines sont très liés les uns aux autres, mais je me focaliserai sur le volet « vie associative » comme angle principal. Je suis par ailleurs délégué interministériel à la jeunesse, donc ces questions de jeunesse nous intéressent particulièrement.

En matière de vie associative, notre action consiste à élaborer, coordonner et évaluer, j'y reviendrai, les politiques en faveur de la vie associative. En particulier, nous assurons le suivi et la gestion du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Nous assurons la promotion et le développement de toutes les formes d'engagement chez nos concitoyens, en particulier les jeunes, mais pas seulement. Nous soutenons les actions d'intérêt général des associations de jeunesse et d'éducation populaire. Nous participons également, avec les autres ministères, à l'élaboration de la réglementation liée à la vie associative et à l'engagement. Nous exerçons donc une fonction d'expertise de la vie associative et de l'engagement auprès des autres administrations et nous coordonnons les actions interministérielles conduites dans ces domaines en réunissant l'ensemble des administrations pour travailler avec nous sur tous ces sujets.

Historiquement, si je puis m'exprimer ainsi, notre champ d'intervention concerne les associations que vous avez mentionnées, agréées « jeunesse et éducation populaire », que l'on résume généralement sous l'acronyme JEP, et ce, en lien avec les accueils collectifs de mineurs, dont le périscolaire et l'extrascolaire, qui est le coeur de notre action, notamment régalienne, comme vous l'avez mentionné. Au fil des années, le champ d'intervention de notre direction s'est élargi avec un soutien plus large en direction de tous les secteurs de la vie associative. L'ensemble des politiques que nous menons depuis la DJEPVA sont pilotées de manière partenariale avec les associations.

Ces politiques reposent sur un pacte de confiance entre les associations, les pouvoirs publics et les entreprises, favorisant des alliances pour soutenir, d'une part, le rebond des associations en cas de défaillance et, d'autre part, l'essor des modèles socio-économiques associatifs. Actuellement, ces orientations portent sur deux axes majeurs : tout d'abord, la simplification et l'accompagnement à la gestion associative ; ensuite, le développement de l'engagement associatif, notamment en raison de la forte baisse que nous avons connue du nombre de dirigeants bénévoles, qui est pour nous un axe important pour soutenir la vie associative. Cet appui se traduit notamment par le développement d'un guichet unique numérique, que nous appelons le « compte asso », dont se servent un certain nombre de nos partenaires ministériels, et de guichets physiques locaux - il s'agit donc d'une offre numérique et d'une offre physique sur les territoires. Dans ce cadre, cette offre physique est le réseau Guid'Asso, que nous avons co-construit avec le mouvement associatif et que nous soutenons, y compris financièrement. Il a pour mission d'apporter des conseils dans l'ensemble des champs de la vie associative, près de nos concitoyens qui s'engagent, qui veulent monter un événement, qui veulent demander des financements ou monter une association. Nous soutenons aussi financièrement, je l'ai mentionné, avec le Fonds pour le développement de la vie associative, les très petites associations, qui représentent 1,3 million d'organisations de bénévoles. Par ailleurs, nous gérons le premier site en France d'information sur les associations pour les accompagner, notamment avec des ressources documentaires ; il s'agit du site « associations.gouv.fr ». Un mot en complément pour dire que nous avons aussi une action en termes d'évaluation. J'ai la chance d'avoir au sein de mon administration l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), qui porte le service statistique ministériel en charge de la jeunesse, des sports, mais aussi de la vie associative, que nous avons très fortement renforcé pour qu'il puisse produire des études et des données de référence sur la vie associative. Nous avons également au sein de l'INJEP des chercheurs, notamment des sociologues ou des personnes chargées d'évaluation, qui nous permettent de suivre nos politiques publiques. Je dirai également que le ministère apporte son soutien financier aux initiatives développées par les réseaux associatifs, qui sont les relais des politiques publiques que nous portons en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire, notamment dans un souci de réduction des inégalités. C'est un peu l'autre partie de mes équipes : réduction des inégalités, action en faveur de la cohésion sociale, développement de la citoyenneté et de l'engagement. C'est donc tout ce secteur qui nous est propre des associations de jeunesse et d'éducation populaire.

Il est essentiel pour nous d'accompagner l'évolution des modèles socio-économiques des associations. Les données disponibles montrent une baisse globale des financements qui a engendré des difficultés pour nos partenaires associatifs et des défaillances d'associations. Nous sommes par ailleurs dans un contexte où les associations sont fortement sollicitées pour faire face à une croissance continue des besoins sociaux et environnementaux. Aussi la DJEPVA est-elle particulièrement mobilisée pour surveiller l'économie associative, notamment par le prisme des défaillances - je pourrais vous en dire un mot -, développer et référencer les différents outils d'aide économique et stratégique, puis accompagner les organisations au niveau national comme régional, avec nos services déconcentrés, pour développer des alliances territoriales multi-acteurs avec les associations, les entreprises et les collectivités territoriales.

Un mot, s'agissant plus particulièrement de l'éducation populaire. Nous sommes en charge des relations avec ces associations dans ce domaine. Nous mettons donc en oeuvre des partenariats avec des associations - et j'en redirai un mot plus précisément tout à l'heure en fonction de vos questions - sur l'agrément « jeunesse et éducation populaire » à l'échelon national. Nous analysons les enjeux sectoriels propres à ce secteur et le pilotons avec un certain nombre de priorités, notamment la prévention des violences sexuelles et sexistes ou la bonne santé mentale des jeunes, qui est un axe fort que nous avons défini pour 2025 et 2026 dans la manière dont nous accompagnons ces associations de façon pluriannuelle. Nous travaillons en partenariat avec le monde associatif par l'octroi de ces agréments, mais aussi de soutiens financiers. Évidemment, en lien avec les autres acteurs - vous avez mentionné l'éducation nationale, la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) -, nous assurons pour le collège institutionnel, la gouvernance du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep), une structure mandatée par l'État pour verser des subventions de soutien à l'emploi associatif. Vous voyez, au travers de ces différents exemples, que les liens sont assez nombreux avec les axes qui sont ceux de cette commission d'enquête. Je suis maintenant à votre disposition si vous souhaitez tirer plus précisément l'un de ces différents fils.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Oui, précisément. Certains fils ont été identifiés et vous ont d'ailleurs été présentés dans nos propos liminaires. Je redonne la parole à Mme la rapporteure pour qu'elle vous pose un certain nombre de questions sur lesquelles nous consacrons nos travaux.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci, madame la présidente. Je vous remercie pour cette présentation exhaustive de la DJEPVA.

Recentrons-nous sur les sujets qui nous animent. Concernant le tronc commun d'agrément, le TCA, quel est son cadre juridique ? Comment vous permet-il d'observer les questions de transparence financière ? De quelle manière l'origine des financements est-elle prise en compte et qui est chargé de vérifier ces règles ?

Enfin, quelles sont les données consolidées disponibles sur le financement dans le monde associatif ? Vous avez la chance de disposer d'un observatoire statistique. Quel éclairage pouvez-vous apporter sur ce sujet ?

M. Thibaut de Saint Pol. - Concernant le cadre juridique du tronc commun d'agrément, ou TCA, les associations qui sollicitent un agrément de l'État doivent faire examiner par le premier ministère qui le délivre le respect de trois critères : répondre à un objet d'intérêt général, présenter un mode de fonctionnement démocratique et garantir la transparence financière. À ces trois critères s'ajoute l'obligation de souscrire au contrat d'engagement républicain.

Cette règle constitue une mesure de simplification pour les associations et assure l'homogénéisation des instructions par les services des différents ministères susceptibles de recevoir ces demandes d'agrément. Une association doit démontrer une fois pour cinq ans l'ensemble de ces conditions. Elle n'a plus besoin de justifier, par exemple, de la souscription du contrat d'engagement républicain ou de son objet d'intérêt général pour solliciter des subventions publiques. Tel est donc le principe de ce TCA.

Dans le cadre de ce tronc commun d'agrément, la transparence financière est considérée comme respectée si quatre conditions sont remplies, en application du décret n° 2017-908 du 6 mai 2017 portant diverses dispositions relatives au régime juridique des associations, des fondations, des fonds de dotation et des organismes faisant appel public à la générosité. Premièrement, un budget annuel ainsi que des états financiers ou, éventuellement, des comptes annuels doivent être établis. Deuxièmement, le budget annuel, les états financiers ou les comptes annuels doivent être communiqués aux membres dans les délais prévus par les statuts. Troisièmement, ces documents sont soumis à l'assemblée générale pour approbation. Quatrièmement, la publicité et la communication de ces documents budgétaires et comptables aux autorités publiques sont effectuées conformément à la réglementation.

Ces règles doivent être examinées par le premier ministère qui délivrera un agrément. Elles ne portent pas, je le souligne, sur l'origine des financements, mais sur le respect de règles internes fondamentales et de règles externes sur la transparence vis-à-vis des autorités publiques et du grand public. Dans ce cadre, la souscription au contrat d'engagement républicain, le CER, fait partie des conditions fixées par ce tronc commun d'agrément.

Quelles obligations emporte le CER une fois qu'il est souscrit et que la subvention ou l'agrément est accordé par l'autorité administrative ? La structure demandeuse doit mener un certain nombre d'actions. Elle doit informer les membres de la souscription du CER, de ses termes et de leur obligation de le respecter. Elle doit ensuite veiller au respect du CER par ses dirigeants, ses membres et ses bénévoles.

Bien sûr, elle doit faire cesser tout manquement au contrat d'engagement républicain (CER) en fonction des moyens dont elle dispose. Les conséquences du non-respect de ce contrat sont les suivantes : l'association ou la fondation, en tant que personne morale, est responsable des manquements au CER et encourt, dans ce cadre, le retrait de la subvention, de l'agrément ou de la reconnaissance. S'il y a manquement, les subventions versées doivent alors être restituées et l'organisme concerné ne peut plus bénéficier des droits et autres avantages fiscaux ou sociaux liés à l'agrément ou à la reconnaissance. L'autorité chargée de ce contrôle prend une décision qui relève de la compétence de l'autorité publique qui a octroyé le droit. Une telle décision doit être motivée par des circonstances de droit et de fait. La date du manquement doit y être mentionnée. Le montant à restituer et le délai de restitution des subventions, qui ne peut excéder six mois, doivent alors être précisés. Les voies et délais de recours contre la décision doivent également être indiqués. L'autorité communique sa décision aux représentants de l'État dans le département du siège de l'association ou de la fondation ou, le cas échéant, aux autres autorités ou organismes qui concourent à sa reconnaissance ou à son financement.

Vous nous posiez la question de savoir combien de manquements au CER ont été constatés depuis son entrée en vigueur et quels en sont les motifs les plus récents. Dans tous les cas, c'est le premier engagement, portant sur le respect des lois de la République, qui a été visé. Les associations concernées ont été suspectées d'entreprendre ou d'inciter à une action manifestement contraire à la loi, violente ou susceptible d'entraîner des troubles graves à l'ordre public. Les cas que nous avons répertoriés sont relativement limités ; ils sont au nombre de six. En Seine-Maritime, la préfecture a arrêté les subventions en 2023 à l'Association de Solidarité avec les Tous(tes)les Immigré(e)s (ASTI) du Petit-Quevilly, au prétexte d'un manquement au contrat d'engagement républicain. La préfecture du Rhône a invoqué le non-respect du contrat d'engagement républicain pour s'opposer à l'attribution d'une subvention à Action Justice Climat Lyon, l'ancien Alternatiba Rhône, en 2023. Nous avons identifié dans le Finistère une préfecture qui a invoqué le CER pour refuser une subvention à un média associatif, Canal Ti Zef. Comme vous le voyez, ces cas se situent à chaque fois autour de 2023.

Le dernier cas que nous avons identifié est celui de la Maison Régionale de l'Environnement et des Solidarités (MRES) de Lille, qui a été mise en garde par la préfecture pour l'accueil de collectifs de désobéissance civile fin 2022. Ce sont donc les uniques cas de manquements au contrat d'engagement républicain que nous avons identifiés à la DJEPVA. J'en viens aux agréments « jeunesse et éducation populaire » (JEP). Quelles associations peuvent y prétendre ? Il existe à la fois un agrément national et un agrément départemental. Pour l'agrément national que nous pilotons, Décret n° 2002-571 du 22 avril 2002 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 et relatif à l'agrément des associations de jeunesse et d'éducation populaire dispose que peuvent solliciter un agrément national les associations, fédérations ou unions d'associations régulièrement déclarées, qui justifient d'au moins trois ans d'existence, dont l'activité est à vocation nationale et dont une fonction consiste à coordonner les activités de leurs éléments constitutifs ou de celles d'autres associations dans au moins quatre régions. Les trois ans d'existence et la présence dans au moins quatre régions conditionnent donc l'agrément national. Au niveau départemental, il s'agit de l'ensemble des associations, fédérations ou unions d'associations locales régulièrement déclarées, qui justifient d'au moins trois ans d'existence et dont le siège est situé dans le département. Les critères pour pouvoir bénéficier de cet agrément JEP sont de deux natures. Nous avons des critères communs à l'ensemble des agréments que j'ai évoqués précédemment, donc liés au contrat d'engagement républicain, et des critères spécifiques, sectoriels, liés à l'agrément JEP. Ils sont applicables à toutes les associations qui sollicitent un agrément JEP. Je l'ai évoqué : il faut être une association déclarée depuis au moins trois ans, avoir une activité dans le domaine de l'éducation populaire et de la jeunesse, et respecter des dispositions statutaires garantissant la liberté de conscience, le respect du principe de non-discrimination, un fonctionnement démocratique, la transparence de la gestion et permettant - sauf dans les cas où le respect de cette dernière condition est incompatible avec l'objet de l'association ou la qualité de ses membres - l'égal accès des femmes, des hommes et des jeunes aux instances dirigeantes. C'est ce que nous allons regarder et ce que va regarder en particulier la commission spécialisée du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse, qui rend un avis sur ces agréments. Vous nous interrogiez sur les pièces justificatives demandées. De manière relativement synthétique, nous demandons une demande sur papier libre signée par le représentant légal de l'association et les statuts en vigueur de celle-ci. La composition des instances dirigeantes de l'association ou de la fédération, le rapport moral et financier présenté lors des deux dernières assemblées générales, le compte de résultats des deux derniers exercices, le rapport d'activité des deux derniers exercices et le budget prévisionnel pour l'année en cours sont requis. Dans le cas d'un agrément national, des éléments permettent de justifier que l'on dispose bien de cette couverture sur les quatre territoires. Enfin, nous avons bien sûr la signature d'une attestation sur l'honneur de respect du contrat d'engagement républicain.

J'en viens au contrôle, que vous évoquiez aussi dans vos propos liminaires. Qui est en charge du contrôle de ces pièces ? Dans le cadre de l'agrément JEP national, cela se fait bien sûr à notre niveau. C'est le bureau du partenariat associatif Jeunesse éducation populaire, piloté par Mélanie Rozès à mes côtés, qui est en charge de ce contrôle. Dans le cas de l'agrément Jeunesse éducation populaire départemental, ce sont nos services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et au sport (SDJES) qui sont en charge de cette vérification administrative. Je précise qu'effectivement, dans les territoires ultramarins, nous avons un certain nombre de spécificités liées à l'autorité administrative compétente. La durée de l'agrément délivré est, depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, de cinq ans. Dans quelles conditions cet agrément peut-il être suspendu ou retiré ? L'agrément peut être retiré lorsque l'association ou la fédération qui en bénéficie ne justifie plus du respect des conditions prévues dans la loi, notamment si son activité n'est plus conforme à son objet, pour tout motif grave, en particulier tout fait contraire à l'ordre public ou contrevenant aux termes du contrat d'engagement républicain. En réalité, nous n'avons retiré aucun agrément national JEP ces trois dernières années. En revanche, nous avons des agréments qui ne sont pas renouvelés. Les raisons concernent essentiellement le non-respect d'attendus sectoriels au JEP, sur les missions des associations, et plus rarement des principes qui sont dans le tronc commun d'agrément, notamment sur le fonctionnement non démocratique de l'organisme. En termes de flux, nous devons différencier les renouvellements des nouveaux agréments. Le volume est variable d'une année à l'autre, mais nous recevons une cinquantaine de demandes initiales chaque année, avec une inflation des demandes d'agréments initiaux qui a été liée à la campagne de renouvellement induite par la loi de 2021, mais aussi, nous le voyons bien, par le contexte de crise qui incite les associations à rechercher des sources de financement potentielles.

Au cours de la procédure d'agrément, la question de l'origine du financement et sa vérification ne sont pas imposées par les textes ; cela dépend donc des services instructeurs et des associations candidates à l'agrément. Par conséquent, ce point n'est pas vérifié systématiquement. Sur le sujet des contrôles a posteriori, nous n'avons pas les moyens en ressources humaines de procéder à des contrôles systématiques. En revanche, toute alerte est susceptible de susciter un contrôle. De plus, au moment du renouvellement quinquennal, nous opérons à nouveau ce type de vérification.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Très bien. Je ne sais pas si mes collègues ont des questions à poser. Dans l'attente de vos demandes de prise de parole, je vais redonner la parole à la rapporteure pour compléter ou approfondir.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci beaucoup, madame la présidente. Merci pour cet exposé fort complet. J'ai bien noté que l'origine des financements n'était pas examinée, car non mentionnée dans les textes qui régissent vos contrôles.

J'ai une question en lien avec ce sujet, qui a touché le secteur associatif. Cet été, vous l'avez certainement lu comme moi dans la presse, il y a eu un certain nombre d'échos médiatiques sur le financement et la labellisation de ce qui s'est appelé « les plus belles fêtes de France ». À l'occasion de la création de ce label, et du financement qui y était attaché, la DJEPVA s'est-elle penchée sur les moyens par lesquels les associations pouvaient obtenir des informations sur la provenance des financements, provenant en l'espèce de fonds de dotation ou de fondations ?

Je vous pose la question parce qu'un certain nombre de maires se sont retrouvés mis en difficulté, et nous sommes ici extrêmement attentifs aux collectivités territoriales et aux élus. Ces maires se sont retrouvés en difficulté parce que, ayant répondu à une proposition qui leur avait été faite, ils ont été interpellés, généralement par la presse, parfois par des habitants, mal à l'aise avec ce financement. Ces derniers expliquaient que ce financement ne correspondait pas à l'objectif des initiatives de solidarité et d'animation des territoires, souvent d'ailleurs extrêmement anciennes, qu'ils souhaitaient voir conforter, et se sont donc retirés.

Comment la DJEPVA va-t-elle, sur un exemple tel que celui-ci, faire en sorte qu'il puisse y avoir une transparence pour les associations et, in fine, pour les élus ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je compléterai la question de la rapporteure. Pour sortir de cet exemple et généraliser quelque peu le propos, nous aimerions savoir si une entité dans l'administration ou dans l'interministériel - une structure, une organisation - est en charge de veiller au grain, en quelque sorte, c'est-à-dire d'avoir ce regard sur les flux financiers, leurs origines et leur transparence. En effet, si l'ensemble peut paraître séduisant, le danger peut être tout aussi réel.

Vous parlez de transparence de gestion dans les critères que vous évoquez. Pour vous, la transparence de gestion inclut-elle également la transparence du financement, ou est-ce la transparence du financement qui relève de cette transparence de gestion ?

M. Thibaut de Saint Pol. - Effectivement, c'est une association avec laquelle nous n'avons pas de lien direct. Nos contrôles ont lieu dans le cas où nous apportons des subventions. C'est une association qui a été créée récemment, en septembre 2024 - c'est ce que m'a dit mon collaborateur. À ce stade, puisque nous n'avons, à ma connaissance, pas de lien avec cette association, elle n'est pas entrée dans le cadre de nos évaluations et de nos contrôles.

Personnellement, je n'en ai pas connaissance. Il faudrait que nous vérifiions sur nos outils. Nous avons mis en place un outil qui s'appelle Data Subvention, un outil interministériel permettant de suivre l'ensemble des financements dont bénéficient les associations de la part de l'État, des agences, mais aussi, de plus en plus, des collectivités. Nous n'avons pas encore atteint l'exhaustivité, mais nous nous en approchons. Cet outil, accessible à tous et très utilisé par exemple dans les préfectures, nous permet à la fois de moins demander d'éléments aux associations - ce qui simplifie leur charge -, mais aussi, dans le pilotage, de savoir qui finance quoi exactement. C'est donc cet outil que nous utilisons. Toutefois, dans le cas que vous évoquez, je n'ai pas connaissance de lien ou d'avoir été saisi au sujet de cette association.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Arrêtons-nous un instant sur ce point. Cet outil, Data Subvention, est-il accessible aujourd'hui uniquement en interministériel ? Comptez-vous l'élargir aux collectivités territoriales ou ce mouvement est-il déjà engagé ?

M. Thibaut de Saint Pol. - Cet élargissement est déjà engagé. Cet outil est utilisable par tout agent public à ce stade, tel que prévu actuellement dans les textes. Concernant l'État, nous avons fait en sorte qu'il se connecte au système d'information, par exemple Chorus. Autrement dit, il ne demande pas de saisir de nouvelles informations ; nous nous servons de celles qui sont déjà renseignées, par exemple, dans Chorus, et nous espérons bientôt l'étendre à l'ensemble des collectivités locales.

D'ores et déjà, un certain nombre de collectivités, sur la base du volontariat, peuvent utiliser cet outil.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je vous laisse répondre à la question plus large de Sonia de La Provôté.

M. Charles-Henri Caffin, chef du bureau du développement de la vie associative. - Je vous remercie et vous confirme, après consultation de notre base de données, qu'il n'y a aucune subvention de l'État ou de collectivité territoriale que nous arrivions à référencer aujourd'hui pour cette association très récente .

En revanche, ce type d'association, à partir du moment où elle bénéficie de dons et de mécénat, va entrer dans le champ de la réglementation fiscale et juridique en la matière. Il faut que vous sachiez que nous avons, d'un côté, une réglementation juridique que l'on appelle l'appel à la générosité du public, que vous connaissez. Nous avons un seuil de 153 000 euros pour l'ensemble des ressources collectées au travers de ces appels à la générosité du public, ce qui nécessite une déclaration préalable. Nous savons qu'un certain nombre d'organismes passent à côté de ce type de dispositif.

Ils sont en définitive contrôlés par un autre dispositif créé en 2021 : les déclarations sur les reçus fiscaux. À partir du moment où une association se dit éligible à émettre des reçus fiscaux et qu'elle en émet, elle a, depuis 2021, de fortes obligations de déclaration auprès de l'administration fiscale. Elle va donc déclarer un nombre de reçus fiscaux émis et le montant global, ce qui va permettre à l'administration fiscale de faire une vérification. Il ne s'agit pas d'une vérification de comptabilité comme dans les entreprises, mais il y a aujourd'hui un régime prévu dans le livre des procédures fiscales pour l'administration fiscale, qui va regarder les reçus fiscaux émis et les comparer avec les éléments comptables. Elle va donc pouvoir aller vérifier s'il y a une proximité entre l'émission et la comptabilité. Elle entre donc directement dans les finances de la structure. L'ensemble des éléments financiers vont être auscultés à ce moment-là.

Nous arrivons aujourd'hui à contrôler un certain nombre d'organismes qui passent à côté du dispositif juridique classique de ce que l'on appelle l'appel à la générosité du public.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - La question que nous posons est la suivante : à un moment, puisque ces fameux reçus fiscaux existent - après tout, pourquoi pas ? -, tout cela est-il colligé ? Existe-t-il, dans la collecte des données, des alertes, c'est-à-dire le signalement d'événements inhabituels de financement ? Tel est le sujet de la transparence.

M. Charles-Henri Caffin. - Dès lors que l'administration fiscale sera interpellée au sujet d'une association, elle y entrera par le biais des reçus fiscaux et commencera son contrôle des éléments financiers et comptables de la structure. Elle vérifiera si cette association est d'intérêt général et si elle avait le droit d'émettre des reçus fiscaux. Il s'agit en fait du droit d'émission de ces derniers.

On saura donc très rapidement si l'association entre dans le champ de l'article 200 et de l'article 238 bis du code général des impôts, qui concernent les dons des particuliers et le mécénat des entreprises. Ces articles définissent les critères de l'intérêt général fiscal que nous reprenons tous, qui sont d'une certaine manière dans le tronc commun d'agrément. L'administration fiscale effectuera donc forcément l'ensemble de ce contrôle en remontant.

Il en ira de même si, tout d'un coup, on découvre qu'il y a une subvention. À partir du moment où nous aurons une demande, l'administration effectuera exactement le même travail sur une demande de subvention. Nous avons donc ce contrôle en amont sur une demande de subvention. En matière fiscale, ce sera forcément a posteriori, comme tout le système fiscal sur les dons. C'est très évident. Nous avons deux systèmes de passage.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Ce qui n'est pas encore très clair pour moi, c'est lorsque vous dites « à partir du moment où l'on a une alerte » : qui la reçoit ?

M. Charles-Henri Caffin. - Les alertes remontent par l'ensemble du processus des préfectures, d'un côté, et de l'ensemble de nos services, de l'autre. Plusieurs administrations financent traditionnellement des associations : nos services « jeunesse, engagement et sport » et, dans le domaine de la culture, la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). L'ensemble de ces services sont ensuite regroupés au niveau de la préfecture. Nous avons des cellules d'alerte qui permettent d'intervenir sur les cas les plus litigieux. Ce sont des cellules bien connues et ce sont ces moyens que nous utilisons aujourd'hui.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mme Karine Daniel a une question à poser.

Mme Karine Daniel. - Pour poursuivre sur ce champ, quels sont les délais de consolidation des informations entre celles qui sont recueillies par les préfectures et celles qui relèvent de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) ? En effet, nous constatons souvent un défaut de déclaration des comptes en préfecture. Nous observons que de nombreux fonds de dotation déclarent leur création, mais ne déclarent pas forcément leurs comptes et leurs dons sur le site des préfectures, alors que cela est normalement obligatoire. Je comprends la tentative de rapprochement et de consolidation entre les sources de la DGFiP, liées à la dynamique de rescrits fiscaux, et la déclaration en préfecture. Dans votre organisation, quel est le délai de consolidation éventuel des informations ? Ce point est important.

La consolidation des informations concerne-t-elle seulement les dons numéraires ? Comment cela se passe-t-il pour les dons en nature, lorsque des donateurs donnent des bâtiments, des terrains ou des biens ? J'avoue avoir un doute sur ce point et j'ai du mal à percevoir comment cette mécanique fonctionne, si elle est la même, et quels sont les moyens de contrôle.

Enfin, pour faire un parallèle avec la question qui a été posée sur les volets qui concernent plutôt les dynamiques culturelles et patrimoniales, nous avons également un sujet sur la dynamique autour de l'association « Passeport pour le civisme ». Est-ce une association que vous suivez ? Nous sommes là en plein dans le champ d'action de votre ministère, qui concerne les enjeux de citoyenneté. Sur ce point également, quels sont les labels délivrés par votre administration ? Il existe un flou sur l'alignement de cette association par rapport aux labellisations publiques, ce qui peut prêter à confusion.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je complète et j'insiste sur la question des labellisations. Il existe en effet une confusion entre le fait d'être une association qui répond aux critères et celui de porter des labels sur lesquels il y a souvent une ambiguïté. On ne sait pas s'ils sont finalement décidés par l'État ou s'il s'agit d'un label parallèle qui, au prétexte d'appartenir à une association accompagnée, laisse planer l'ambiguïté d'être un label national. C'est tout de même un sujet.

M. Charles-Henri Caffin. - Madame la présidente, vous parliez de fonds de dotation. Pour le coup, les fonds de dotation ne sont pas dans notre champ de compétences. C'est le ministère de l'intérieur qui est vraiment le plus à même de répondre à votre question.

Ceci étant, il faut bien différencier les dons en nature des biens immobiliers. Les biens immobiliers, cela veut dire que vous avez des donations, des legs ; nous sommes sur des biens lourds qui passent par une déclaration à la préfecture, la plupart du temps. En amont, en préalable, cela va dépendre du statut. Les fonds de dotation ont une obligation, vous le disiez, de transmettre les comptes à la préfecture. Ce n'est pas le cas des associations que nous gérons. Nous gérons le statut associatif avec le ministère de l'intérieur, et non les fonds de dotation. C'est différent.

Aujourd'hui, nous avons en effet un dispositif qui nécessite une interaction très forte entre les bases de données des ministère de l'intérieur, de la jeunesse et des sports et des finances. Vous verrez dans un prochain projet de loi qu'il y a déjà des levées de secrets professionnels qui sont faites entre le ministère de l'intérieur et le ministère des finances, et que nous allons renforcer encore la levée de ces secrets professionnels pour que, justement, nos collègues du ministère de l'intérieur aient accès plus facilement et plus rapidement aux données fiscales, ce qui permet de raccourcir les délais de contrôle dès qu'il y a la moindre alerte. Ce sont des dispositions qui sont en cours de discussion entre le ministère de l'intérieur et le ministère des finances, auxquelles nous sommes associés actuellement.

M. Thibaut de Saint Pol. - Concernant l'association que vous avez citée, nous sommes effectivement vigilants. C'est un exemple, mais il en existe d'autres : des associations qui se nomment ou se dotent de labels pouvant sembler nationaux. Vous citiez Passeport pour le civisme ; nous avons également cité le Parlement des jeunes. Ce sont des associations dont l'objet, et parfois même la communication, laissent à penser qu'elles ont, d'une certaine manière, une dimension publique.

Sur ce point, premièrement, ce sont des associations avec lesquelles nous n'avons évidemment aucun lien, pour lesquelles il n'y a pas de financement et qui n'ont pas sollicité d'agrément. De manière plus large, je souhaite souligner la grande attention de notre secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire à ces questions. En réalité, nous avons des associations, et vous l'avez mentionné, qui sont dans des situations financières complexes. Par conséquent, le sujet de la ressource financière est important. Néanmoins, particulièrement dans notre champ, ces questions relatives à l'origine des fonds et au positionnement, même idéologique, oserais-je dire, puisque le secteur de l'éducation populaire au sens noble est attaché à ces questions, sont très importantes.

Effectivement, comme je le disais précédemment, la première étape de notre agrément est un avis d'une commission spécialisée qui rassemble des représentants du secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire. Cette commission rend un avis sur le dossier et examine si l'association est bien une association de jeunesse et d'éducation populaire et si elle répond aux différents critères que j'ai listés tout à l'heure. C'est donc une des manières de faire de la prévention sur ces sujets. En revanche, nous n'avons pas d'action directe sur ce type d'association dès lors qu'elle ne demande pas d'agrément ou qu'elle ne nous sollicite pas pour un financement.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette commission spécialisée est-elle interne au ministère ?

M. Thibaut de Saint Pol. - La commission spécialisée rattachée au Conseil d'orientation des politiques de jeunesse est un organe qui relève du Premier ministre et dont nous assurons le secrétariat général.

Au sein de ce conseil, nous avons une commission historiquement en charge de l'éducation populaire, qui rend des avis sur ce sujet, de manière complémentaire à ce qui est fait pour la jeunesse et notamment pour l'insertion des jeunes. À cette dernière est rattachée la commission spécialisée au sein de laquelle un certain nombre de nos partenaires associatifs rendent, bénévolement, des avis sur les dossiers de demande d'agrément.

Mme Karine Daniel. - Par rapport à la première réponse qui a été apportée, nous constatons, au fur et à mesure des auditions des différentes administrations, que chacun regarde un peu sous son lampadaire, ce qui doit déjà être un travail important. Il faut toutefois garder à l'esprit qu'il y a des interactions entre les différents opérateurs. Quand vous dites que l'on ne regarde pas les fonds de dotation, il faut savoir que la plupart d'entre eux ont pour objet le financement d'activités associatives. Il y a donc des transferts entre des fonds de dotation et des activités associatives. C'est tout l'enjeu autour des organisations que nous avons citées.

Il me semble donc nécessaire que nous nous donnions l'ambition collective d'éclairer ces interrelations, ces relations entre les flux financiers, c'est justement l'objet de la commission, qui peuvent transiter par des fonds de dotation, par des fondations, et qui vont alimenter des activités associatives en jouant d'une porosité et d'un flou, notamment sur les objets.

M. Thibaut de Saint Pol. - En réponse à ce point, je tiens à souligner que nous avons de nombreuses interactions avec nos collègues. En particulier, nous sommes très proactifs sur la manière de connecter les différentes administrations et de jouer ce rôle de coordinateur que nous n'avons pas, entre guillemets, dans les textes en tant que tel, mais que nous voulons assumer.

En novembre dernier, nous avons réuni un comité interservices de la vie associative qui rassemblait l'ensemble des services de l'État attribuant des subventions aux associations, afin de travailler ensemble. L'objectif est de se réunir tous les six mois pour faire un point, mais aussi pour collaborer sur des sujets concrets, à la fois sur les difficultés que nous rencontrons et sur la manière dont nous pouvons mieux soutenir les associations. Il s'agit également d'adopter des réflexes de communication dans notre façon de soutenir certaines associations, qui sont parfois les mêmes et pour lesquelles nous avons des signaux faibles. Nous essayons donc de construire et d'aller plus loin dans cette interministérialité de la vie associative.

Les outils que je mentionnais, comme Data Subvention ou Mon Compte Asso, sont pour nous de véritables outils interministériels que nous mettons à la disposition des autres administrations. Par exemple, l'Agence nationale de la cohésion des territoires vient de commencer à utiliser Mon Compte Asso, ainsi que ce que nous appelons Osiris, qui est notre méthode de traitement des subventions pour simplifier encore la vie associative. En tout cas, avec nos moyens, c'est la direction vers laquelle nous voulons avancer.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Très bien, merci beaucoup.

Si les collègues n'ont pas d'autres questions, je vous rappelle que vous avez reçu un questionnaire et que nous attendons des réponses écrites en complément des échanges que nous avons eus aujourd'hui. Vous avez répondu à nos questions et, pour autant, d'autres questions se posent. C'est le propre des commissions d'enquête. Merci beaucoup.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Audition de Mmes Justine Boniface, sous-directrice des affaires financières et générales, et Léa Morgant, cheffe de la mission du mécénat du ministère de la culture

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec l'audition de Mmes Justine Boniface, sous-directrice des affaires économiques et financières, et Léa Morgant, cheffe de la mission du mécénat du ministère de la culture.

Le champ d'action des financeurs privés est large. Les sphères associative, éducative et culturelle semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête est d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, et vous êtes donc auditionnées dans ce cadre. En particulier, nous entendons évaluer les risques liés à l'influence et à l'absence de transparence financière.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Justine Boniface et Mme Léa Morgant prêtent serment.

Nous souhaitons faire un état des lieux du domaine de la culture, un secteur important pour comprendre les questions de mécénat, afin d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection lorsque cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système, puisque les participations privées sont essentielles au maintien de nos politiques publiques.

Le maître mot de nos travaux est donc la transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - La tension et la fragmentation qui s'exercent sur les financements publics, qu'ils viennent de l'État ou des collectivités territoriales, amènent un certain nombre d'acteurs, associatifs ou institutionnels, à recourir aux apports d'opérateurs privés dans le domaine de la culture et du patrimoine. Nous sommes intéressés par votre regard et votre expertise sur cette tradition ancienne sur laquelle nous sommes très intéressés d'avoir votre analyse.

Nous souhaitons tirer le fil rouge de la transparence. Sont apparus dans le paysage des acteurs privés - notamment des fondations et des fonds de dotation - qui portent publiquement une vision idéologique, voire politique, ce qui est inhabituel dans le champ du mécénat. Nous essayons donc de travailler sur la transparence desdits financements et leur éventuelle influence sur les politiques publiques.

De ce point de vue, le secteur culturel est emblématique des mutations en cours des fondations, fonds de dotation et autres acteurs privés qui participent au financement de politiques publiques. Nous avons besoin de vous pour mieux comprendre le cadre juridique et fiscal du mécénat culturel, pour connaître votre regard sur les multiples régimes juridiques concernés et pour comprendre les obligations de transparence auxquelles sont soumis les différents acteurs du mécénat culturel.

Constatez-vous l'émergence de stratégies idéologiques ou politiques chez certains acteurs du mécénat ? Quels leviers la puissance publique peut-elle mobiliser ou doit-elle construire pour travailler de façon plus approfondie sur la transparence des financements ? Comment pouvons-nous améliorer la transparence au sein du mécénat culturel privé ?

Mme Justine Boniface, sous-directrice des affaires économiques et financières du ministère de la culture. - Nous vous remercions de nous auditionner.

Je vous propose de dresser dans un premier temps un rapide panorama du cadre en vigueur et du paysage du mécénat culturel en France. Selon la doctrine fiscale, le mécénat est un soutien matériel ou financier apporté sans contrepartie directe ou indirecte de la part du bénéficiaire à une oeuvre ou à une personne morale pour l'exercice d'activités présentant un intérêt général.

En France, par rapport à d'autres pays, le mécénat des entreprises est relativement récent. Le ministère de la culture a joué un rôle de premier plan dans son développement, en particulier avec la loi du 1^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dite « loi Aillagon », du nom du ministre de la culture et de la communication qui l'a défendue.

Les dispositions fiscales de ce texte ont été à l'origine d'un développement sans précédent de la générosité des entreprises et des particuliers en faveur d'organismes et de projets d'intérêt général. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : entre 2003 et 2023, le nombre de mécènes individuels, dans l'ensemble des domaines d'intérêt général, et non seulement la culture, a été multiplié par quatre, passant de 1,3 à 5,4 millions. Le nombre d'entreprises mécènes, depuis le vote de cette loi, a été multiplié par vingt-trois, de 6 500 à 150 000.

Le soutien public au mécénat ne prend pas seulement la forme de l'incitation fiscale ; il est aussi lié à la possibilité de recourir à des organismes intermédiaires, ce que les entreprises et les philanthropes individuels font de plus en plus. Ces véhicules peuvent revêtir différentes natures, permettant notamment que des dotations financières soient irrévocablement affectées à des projets d'intérêt général, alors qu'en régie directe, le soutien à un projet peut s'arrêter du jour au lendemain. Le nombre de fonds et de fonds de dotation a aussi connu une forte augmentation, puisqu'il a été multiplié par près de quatre depuis 2001. Aujourd'hui, en France, on dénombre près de 450 fondations dans le seul domaine culturel et, pour tous les secteurs, 3 000 fonds de dotation, dont 21 % soutiennent les arts et la culture.

Aujourd'hui, les entreprises mécènes soutiennent en priorité des causes de solidarité, la culture étant passée en deuxième position. Le soutien des mécènes de la culture va d'abord à la musique, puis aux arts visuels et au théâtre, qui sont donc les trois premières causes soutenues. La culture est aussi de plus en plus souvent bénéficiaire de mécénats croisés, qui associent au moins un autre domaine d'intérêt général sur un même projet. Par exemple, la rénovation d'un monument historique en favorisant la formation d'apprentis a un volet culturel et un volet social, de même que l'aide à la réalisation de performances artistiques dans des foyers de femmes victimes de violences conjugales.

Pour les organismes culturels, le mécénat s'est rapidement imposé comme une source de financement clé, puisqu'il permet, notamment, d'importants investissements ou projets à une période où le ministère fait face à d'importants besoins de rénovation, de réhabilitation et d'entretien - vous avez mentionné l'importance du patrimoine.

Pour autant, le mécénat ne remplace pas l'action publique, même dans un contexte de baisse des dotations, puisqu'il agit toujours en complément de celle-ci. Par exemple, un mécène ne dicte jamais une programmation culturelle, mais il peut financer des innovations, comme la mise en accessibilité d'une exposition dont il n'a pas décidé du thème, ou l'organisation de performances artistiques en milieu hospitalier ou carcéral, sans avoir mis en oeuvre ce programme artistique en tant que tel.

Par ailleurs, les mécènes se concentrent souvent sur des actions plus visibles, alors que nos opérateurs font aussi face à des besoins d'entretien lourds, comme des réfections de toiture, la rénovation de systèmes de désenfumage ou des améliorations thermiques, pour lesquelles le soutien public reste indispensable. Au total, le mécénat représente environ 4 % des recettes des opérateurs du ministère de la culture et 11 % de leurs ressources propres, proportions qui varient selon la taille et de la notoriété des établissements. Parmi les plus de quatre-vingts établissements sous tutelle du ministère de la culture, au moins deux collectent, chaque année, plus de 10 millions d'euros au titre du mécénat : le musée du Louvre et l'Opéra national de Paris.

J'en viens, dans un second temps, au cadre d'action de la mission du mécénat du ministère de la culture. Cette équipe de deux personnes, qui compense sa faible taille par son dynamisme, créée dans le cadre de la loi du 1^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dite loi Aillagon, remplit trois missions.

La première est la diffusion et la promotion du dispositif du mécénat culturel, au moyen d'un site internet dédié. Nous organisons des événements ouverts au public sur le mécénat culturel, consacrés à une politique publique ou à une cause culturelle en particulier. De plus - ce qui est très important -, nous oeuvrons en faveur du développement du mécénat culturel de proximité par le biais de protocoles et de pôles régionaux de mécénat, puisqu'il est devenu un véritable moteur de l'attractivité territoriale. Aujourd'hui, les TPE et les PME contribuent au tiers du budget global du mécénat culturel, soit dix points de plus qu'en 2018. Près de la moitié des entreprises mécènes de la culture considèrent que l'attractivité du territoire est la motivation principale de leur engagement. Ainsi, contrairement à une idée parfois reçue, le mécénat culturel n'est donc pas l'apanage des grandes entreprises qui financeraient les institutions parisiennes ; d'ailleurs, près de 93 % des mécènes de la culture, qu'il s'agisse d'entreprises ou de particuliers, sont basés en région.

La deuxième mission de l'équipe est l'accompagnement des acteurs du mécénat, mais aussi de nos propres équipes, au sein du ministère, à la fois dans les directions centrales, dans les directions régionales des affaires culturelles (Drac) et dans les établissements publics soutenus. Cet accompagnement suppose l'animation d'un réseau de correspondants, notamment dans les Drac sur l'ensemble du territoire, mais aussi de contribuer à sécuriser et à harmoniser les pratiques de mécénat. Cela passe par l'accompagnement de projets, souvent en lien, d'ailleurs, avec la mission du contrôle interne pour la maîtrise des risques (MCIMR), mais aussi avec les équipes chargées de la maîtrise des risques, par exemple des opérateurs eux-mêmes. N'oublions pas non plus la mise à disposition de modèles de convention ainsi que la promotion de notre charte de mécénat culturel, car nous offrons aussi un cadre déontologique. Cette charte, annexée à nos conventions de mécénat, sert de base pour l'établissement de référentiels internes par nos opérateurs. Parmi les plus importants de ces derniers, le musée du Louvre, la Bibliothèque nationale de France (BNF), le musée d'Orsay ou encore Universcience sont dotés de chartes éthiques du mécénat, mais ils ne sont, bien sûr, pas les seuls.

La troisième mission est le suivi des évolutions législatives et la production de données chiffrées sur le mécénat, à la fois celui de nos opérateurs et le mécénat culturel en général. Elle justifie le rattachement de l'équipe de la mission du mécénat à la sous-direction des affaires économiques et financières.

Le cadre juridique du mécénat est vivant. Il a d'ailleurs beaucoup évolué ces dernières années, surtout depuis 2019, avec l'encadrement du mécénat de compétences par deux lois de finances successives, la généralisation des obligations déclaratives et la baisse de la réduction d'impôts pour les dons supérieurs à 2 millions d'euros.

Si nous pouvons retracer les chroniques du mécénat de nos opérateurs avec leur liasse financière, l'évaluation plus générale de la dépense fiscale relative au mécénat culturel demeure complexe, en particulier parce qu'elle n'est pas sectorisée. Il est donc difficile d'en déterminer la proportion directement affectée au mécénat culturel. Par ailleurs, la dépense fiscale relative au mécénat des particuliers et des entreprises est rattachée, en termes budgétaires, à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et non à la mission « Culture ».

Cela ne nous empêche pas de mener un important travail d'évaluation de nos dépenses fiscales, qu'elles concernent le mécénat ou non, puisque ce n'est pas le cas de toutes au ministère de la culture. Nous le faisons en lien avec la mission fiscalité du ministère et avec son département des études et de la statistique, qui dispose d'une convention avec la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La mission du mécénat est donc un pôle d'appui et d'expertise. En revanche, elle ne dispose pas - il est important de le souligner - du pouvoir de contrôle et d'agrément. Ce dernier est réservé aux directions des affaires juridiques des ministères de l'intérieur et des finances, notamment pour vérifier la conformité des statuts des fonds de dotation déposés en préfecture. De son côté, le système de traçabilité des flux financiers, des véhicules ou des projets philanthropiques s'inscrit dans le cadre plus général de la lutte contre le blanchiment d'argent, en application du code monétaire et financier.

Ces enjeux financiers reposent sur un réseau d'acteurs dédiés, qu'il s'agisse des professionnels déclarants, des cellules de renseignement financier de Tracfin ou des autorités administratives de contrôle et judiciaires. Par ailleurs, comme vous le savez, le secteur de la générosité publique est soumis au contrôle de la Cour des comptes depuis 1991. Ce volet de transparence, qui est au coeur de vos travaux, inclut la provenance des fonds, mais aussi leur utilisation, pour s'assurer que la confiance des donateurs est respectée. Le cadre mis en oeuvre à la fois par les autorités de contrôle et par les juridictions financières permet d'aborder ces deux volets, mais tel n'est pas le sens de l'action de notre mission du mécénat, même si elle peut être sollicitée pour produire des données ou venir en appui des évaluations.

Nous ne manquerons pas de vous faire parvenir des éléments écrits en réponse au questionnaire qui nous a été transmis.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - J'ai bien compris que l'effectif modeste de la mission du mécénat ne permettrait pas ces opérations de contrôle.

Toutefois, prenons l'exemple d'un nouvel entrant dans le champ du mécénat culturel, qui se propose de soutenir une institution dépendante du ministère de la culture. La mission du mécénat et la sous-direction des affaires économiques et financières ont-elles un droit de regard, d'avis et d'évaluation ? Si oui, sur la base de quels éléments leurs recommandations sont-elles produites ?

Mme Justine Boniface. - Nous n'avons pas de droit de regard à proprement parler. Cependant, dans les faits, puisque la mission du mécénat travaille en coopération étroite avec le réseau de correspondants mécénat dans les établissements, nous sommes très souvent saisis. Cela fait partie des recommandations que nous donnons à tous les établissements, puisque nous produisons aussi des notes et des vade-mecum pour animer cette démarche, tout en leur demandant d'associer systématiquement la mission du mécénat.

Cette dernière, ainsi saisie, est donc en mesure d'examiner le cas du nouvel entrant hypothétique que vous mentionnez. Nous pouvons parfois, par exemple si celui-ci est étranger, saisir notre service des affaires juridiques pour vérifier, en lien avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, si la question de l'honorabilité du mécène se pose. Ainsi, en premier lieu, dans le cadre de nos relations de travail, nous examinons la situation.

En second lieu, en fonction des dons, de leur nature et, surtout, du montant du soutien, ces éléments sont étudiés par les organes de gouvernance des opérateurs sous tutelle. Très concrètement, il s'agit du conseil d'administration, où nous sommes présents. Même si elle n'y siège pas, la mission du mécénat aide à préparer les éléments. Le secrétaire général est représenté dans la plupart des conseils d'administration des opérateurs sous tutelle ; quand il ne l'est pas, c'est le cas des directions métiers, par exemple de la création artistique ou des patrimoines et de l'architecture, qui sont donc, le cas échéant, alertées.

M. Étienne Blanc. - Notre commission d'enquête a pour objectif d'examiner précisément une question, celle de la transparence. Selon vous, les dispositifs actuels sont-ils suffisants ? La notion de transparence et les procédures sont-elles assez claires ?

Ensuite, au vu des effectifs dont vous disposez, le contrôle de la transparence peut-il être assuré ? Devez-vous parfois vous appuyer sur d'autres services ?

Mme Karine Daniel. - Quelles sont vos relations avec le ministère des finances, notamment en cas de suspicion, de difficulté ou de nécessité d'un contrôle ? Ce dernier est-il différent selon que l'on a affaire à des opérateurs nationaux ou internationaux ? Nous traitons, notamment, du cas de fondations transnationales susceptibles de mobiliser des fonds à l'étranger.

Ensuite, avez-vous accès aux contrats qui lient les opérateurs et les entreprises susceptibles de financer des projets ? Voyez-vous apparaître ou se renforcer des clauses, demandées par des entreprises, visant à limiter l'action culturelle ? Plus précisément, existe-t-il des domaines sur lesquels vous avez des alertes particulières ?

Mme Justine Boniface. - Monsieur le sénateur Étienne Blanc, vous nous interrogez sur les dispositifs de transparence. En effet, nos effectifs sont réduits. Le but de la mission du mécénat est donc de s'inscrire dans une approche de métier, laquelle consiste à promouvoir le mécénat culturel, à le faire connaître et à donner des impulsions. Nous ne sommes donc pas dans une optique de contrôle. En revanche, nous suivons de près l'évolution des dispositions fiscales, car la mission du mécénat travaille très étroitement avec la mission fiscalité du ministère de la culture, qui relève également de ma sous-direction.

En outre, un certain nombre d'obligations découlent des dispositifs fiscaux, en particulier pour les bénéficiaires des dons, que nous examinons. Elles comprennent, notamment, l'obligation annuelle de publication et de certification des comptes pour les organismes qui reçoivent des dons au-delà d'un seuil, pour les structures qui sont reconnues d'utilité publique ou pour les associations qui reçoivent un certain montant de subventions publiques. Il existe également des obligations de déclaration pour les organismes qui font appel à la générosité du public, lesquels sont aussi soumis au contrôle des juridictions financières. Nous nous inscrivons donc dans le cadre d'ensemble tendant à veiller à la transparence.

Nous sommes amenés régulièrement à travailler avec d'autres services, à commencer par ceux du ministère de la culture - puisque nous pouvons avoir des services métiers qui connaissent mieux telle ou telle politique publique, tel ou tel acteur intervenant dans ce champ culturel, sur lesquels nous nous appuyons - y compris, bien sûr, avec notre service juridique, qui se trouve aussi au sein du secrétariat général et qui a la compétence sur le volet notamment européen et international. Ce dernier peut donc solliciter soit l'appui du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, soit celui de nos correspondants dans des ambassades lorsque nous devons justement faire le lien avec un mécène venant d'un autre pays pour recouper des informations.

Ce cadre d'ensemble est nécessaire. Nous travaillons forcément en réseau et en lien avec des services qui ont différentes compétences pour assurer un suivi global de la transparence. Encore une fois, l'examen de nombreux dossiers a lieu au sein des instances de gouvernance de nos opérateurs culturels. Ils partagent donc à cette occasion des documents avec nous, sur lesquels la tutelle est amenée à se prononcer.

Madame la sénatrice Karine Daniel, vous avez posé la question de nos relations avec le ministère des finances. Ce sujet est lui aussi en lien avec la tutelle, puisque le ministère des finances est également représenté dans les instances de gouvernance des opérateurs culturels. La direction du budget, qui assure la tutelle de la plupart de nos opérateurs, y siège généralement, ainsi que, parfois, la direction générale du Trésor. Le contrôle budgétaire est exercé soit par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), soit au titre du contrôle général économique et financier (CGefi). Quoiqu'il en soit, le ministère des finances exerce un regard sur la tutelle de ces opérateurs. Par conséquent, ses représentants portent aussi la parole de ce ministère lorsque des sujets de mécénat sont examinés à l'occasion du conseil d'administration des opérateurs.

Nous avons également des liens avec eux dans le cadre de l'animation et de la réflexion qu'ils mènent sur les sujets des fondations, des fonds de dotation, de la présence de l'État dans ces véhicules philanthropiques et de l'évolution de la réglementation. Par exemple, des événements et des colloques de réflexion rassemblent les services de l'État compétents sur ce sujet. L'un d'eux s'est tenu il y a quelques mois, auquel Léa Morgant a participé.

Nous suivons également les évolutions réglementaires portées par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur. Nous sommes alors amenés à nous prononcer sur des textes et à être associés aux différentes réunions de travail.

La question des clauses rejoint celle des opérations de contrôle. Il existe de nombreux comités d'éthique dans certaines structures privées qui financent la culture, mais aussi au sein de nos opérateurs, ainsi que des missions de maîtrise des risques. Toutes les clauses éthiques sont donc passées au tamis de ces différentes comitologies. Nous sommes très attentifs, lorsque nous recevons de tels contrats ou de protocoles, afin de déterminer ce qui serait susceptible de limiter l'action culturelle, la liberté de création et la liberté artistique de l'établissement puisque c'est pour nous la véritable ligne rouge du mécénat. En d'autres termes, la liberté de programmation et de création artistique doit rester entièrement entre les mains de l'établissement. Elle ne peut en aucun cas être laissée à celles du mécène, qui vient apporter un complément, de la visibilité, de nouveaux moyens, et non se substituer dans le domaine de la création.

Mme Léa Morgant, cheffe de la mission du mécénat du ministère de la culture. - Pour vous donner une idée de la complexité de l'univers du mécénat, celui-ci contient à la fois un volet juridique, avec plusieurs réglementations et lois qui ne relèvent pas des mêmes codes, et un volet fiscal. De ce fait, des autorités administratives compétentes, qui peuvent être différentes en fonction des sujets, existent dans différents ministères. Au sein du nôtre, nous prenons toutes les précautions d'usage et, en cas de doute légitime, nous saisissons nos collègues des autres ministères qui s'occupent des mêmes sujets, car il existe différents canaux de communication avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, Bercy et le ministère de l'intérieur.

De la même manière, une problématique existe autour de la notion même d'intérêt général, qui a un sens différent en matière de fiscalité et de droit public. Il n'existe pas, à l'heure actuelle, d'instance unique au niveau de l'État sur ces questions. Ce point a d'ailleurs été soulevé dans un le rapport parlementaire sur la philanthropie « à la française » des députées Sarah El Haïry et Naïma Moutchou, présenté en 2020, qui préconisait la création d'une instance interministérielle pour traiter ces sujets et améliorer la coordination.

Le ministère de l'intérieur travaille actuellement sur une plateforme visant à dématérialiser toutes les données transmises, notamment les statuts, afin de disposer de plus d'éléments au niveau de l'État sur le sujet des fonds et fondations.

M. Alexandre Basquin. - De manière très concrète, avez-vous eu connaissance d'une situation dans laquelle un mécène prend le chemin d'un donneur d'ordre ou d'une tutelle, à tel point qu'il influence la programmation culturelle ou la liberté de création ?

Mme Justine Boniface. - Non, pas à ma connaissance, mais nous sommes très attentifs à ces sujets.

Certains opérateurs, de par l'ampleur de leur programmation et de leur notoriété, sont plus en mesure que d'autres d'attirer des mécènes susceptibles de s'immiscer dans leur fonctionnement. Cependant, ce n'est pas du tout ce que nous observons. Nous sommes face à des mécènes qui viennent en soutien de la vie de nos opérateurs et du développement de leurs oeuvres, intervenant en complémentarité de l'action publique. Par conséquent, du point de vue de notre ministère, nous n'observons pas le phénomène que vous décrivez dans le domaine de la culture.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Des travaux ont-ils été engagés sur la base des recommandations du rapport Moutchou-El Haïry ? Vous avez, en particulier, mentionné la préconisation relative à la création d'une instance interministérielle.

Par ailleurs, dans le cadre de vos échanges avec des interlocuteurs d'autres pays, avez-vous relevé des exemples de pratiques dont notre réglementation pourrait s'inspirer, toujours en suivant notre fil rouge de la transparence ?

Mme Justine Boniface. - L'instance ministérielle recommandée n'a pas été mise en place. Toutefois, comme je l'ai rappelé, le ministère de la culture a été moteur dans le développement de la pratique du mécénat des entreprises. En particulier, il était en position d'animation à l'époque où le mécénat des entreprises était très porté sur la sphère culturelle. Toutefois, dans la mesure où le mécénat s'est en partie reporté sur les enjeux de vie associative et de solidarité, les services chargés de la vie associative sont montés en puissance, sans que cela soit forcément officialisé dans les textes ou par la création d'une instance. Par conséquent, à ce stade, nous travaillons plutôt en interministériel sur ces différents sujets.

Les modèles philanthropiques sont très différents d'un État à l'autre. La France est plutôt en retrait par rapport à d'autres pays européens, si l'on considère les montants moyens des dons ou le nombre de fonds et de fondations. Nous pourrons vous fournir un certain nombre de données chiffrées sur ces sujets. Toujours est-il qu'il est assez difficile de comparer les différents modèles.

Nous n'avons pas d'exemple d'un autre pays où l'animation interministérielle a été mise en oeuvre de façon très concrète. Ce qui est certain, c'est qu'au niveau européen, de nombreux dispositifs visent à garantir un cadre commun de transparence. Celui-ci repose largement sur les obligations déclaratives, sur les obligations comptables et sur des référentiels communs, avec des codes de bonne pratique pouvant inspirer certaines fondations, notamment.

Mme Léa Morgant. - Concernant les obligations de transparence en matière de mécénat dans les autres pays européens, sans entrer dans le détail, la situation est plus ou moins similaire à celle de la France. Il s'agit souvent d'obligations de déclaration à l'administration ou d'obligations comptables et de transmission de rapports d'activité. Les variations se trouvent dans les modalités d'application plutôt que dans les grands principes.

Il est ardu, en matière de transparence, de distinguer ce qui relève de la loi et de l'éthique, peut-être plus difficile à cadrer. Toutefois, même si le risque zéro n'existe jamais, comme pour les conflits d'intérêts, cela n'entraîne pas nécessairement de conséquences graves, dès lors que l'on prend les précautions nécessaires.

S'agissant du rapport parlementaire que vous avez mentionné, une mesure intéressante qui n'a pas été mise en oeuvre est la simplification des statuts juridiques qui concernent les fonds et fondations. En France, actuellement, il existe huit statuts distincts, dont la fondation reconnue d'utilité publique (FRUP), la fondation abritée, que vous avez pu évoquer ce matin avec la Fondation de France, la fondation d'entreprise et le fonds de dotation, pour les fondations généralistes. Il existe également des statuts très spécifiques : la fondation de coopération scientifique, la fondation partenariale ou la fondation universitaire. Cette multitude de régimes n'est peut-être plus nécessaire si l'on se réfère à nos voisins européens. Par exemple, en Allemagne, on ne trouve que trois statuts, qui dépendent de la nature du fondateur.

Enfin, il existe aussi des fondations territoriales et des fondations actionnaires, qui n'ont pas de définition juridique.

M. Étienne Blanc. - Quel est, selon vous, le risque contemporain d'évolution du mécénat ? Compte tenu de l'évolution du monde et de la place considérable que prennent les influenceurs, peut-on imaginer que le mécénat soit utilisé demain pour détourner un certain nombre de projets culturels ? Avez-vous reçu des alertes en ce sens ? Je reconnais que la question est très complexe.

Mme Justine Boniface. - La réflexion sur l'avenir du mécénat culturel est centrale, car elle est très importante pour l'équilibre des financements que nous allouons à la culture et pour leur bonne articulation avec le reste des financements publics, qu'il s'agisse des crédits budgétaires ou de la dépense fiscale, levier très important pour le financement de la culture. Nous l'étudions donc avec attention.

Le risque actuel est plutôt celui de l'éviction des mécènes vers d'autres politiques publiques que la culture, alors que nous disposons d'acteurs importants, qui nous soutiennent et qui participent à des actions. Je tiens à souligner que le mécénat culturel ne concerne pas que des opérateurs d'envergure soutenus par de grandes entreprises privées. Ainsi, beaucoup de petites entreprises en région soutiennent des projets d'innovation culturelle et de démocratisation. Il est donc, pour nous, extrêmement important de préserver cette action, dans le sens d'une simplification des statuts et d'un accompagnement de ces mécènes. Il est aussi de notre rôle de voir où se situe le besoin et où se trouve le levier.

Nous identifions également le risque d'une image erronée du mécénat culturel, laquelle souffre parfois soit d'un parisianisme excessif, soit d'une accusation selon laquelle les entreprises concernées le feraient pour des considérations uniquement fiscales. Or selon les études que nous menons ou finançons, les motivations des entreprises reposent largement sur leur ancrage territorial et sur leur marque employeur. Ainsi, selon un baromètre Havas, publié l'an dernier, 80 % des moins de 25 ans travailleraient plus volontiers pour une entreprise qui soutient la culture. Il existe donc des leviers très importants pour ces mécènes de la culture.

Quant aux stratégies d'influence et au dévoiement de ces dispositifs, nous ne l'observons pas à ce stade.

En revanche, nous sommes attachés à ce que nos dispositifs demeurent cibler. Ainsi, nous jouons, en quelque sorte, le rôle de gardien du temple, par exemple, lorsque nous suivons les dispositions fiscales en première partie du projet de loi de finances : nous veillons à ce qu'une niche fiscale bénéficie bien à des organismes d'intérêt général, qu'elle demeure ciblée sur certaines politiques et que nous n'en élargissions pas trop le cadre, afin de ne pas introduire des effets de bord au détriment du mécénat culturel. C'est en ce sens que nous sommes les garants du cadre du mécénat, qui doit rester relativement bordé.

Nous avons aussi un rôle d'animation de la tutelle. Le ministère peut faire beaucoup, mais certains éléments restent à la main des opérateurs, lesquels sont vigilants dans une période difficile sur le plan des financements publics et de leurs besoins d'investissement. L'appui et l'accompagnement font partie de ce rôle.

Mme Léa Morgant. - J'ajoute que le mécénat, en France, est encadré par des lois qui permettent de sécuriser à la fois le volet juridique et la traçabilité des fonds.

Le fait d'avoir mis en place un cadre juridique offrant des possibilités à l'entreprise, tout en nécessitant aussi une convention, nous permet de suivre les flux d'une entité à l'autre. Le système de reçu fiscal communiqué à l'administration, qui permet de conserver une trace, rend ce cadre sécurisant et transparent.

M. Étienne Blanc. - Selon vous, ce dispositif est-il aujourd'hui suffisant ? Vous avez relevé un certain nombre de points faibles. Des améliorations sont-elles possibles ?

Mme Justine Boniface. - Des améliorations sont toujours possibles, à commencer par la pédagogie. Nous travaillons beaucoup à mieux faire connaître les véhicules philanthropiques, en accompagnant nos opérateurs dans le choix dudit véhicule, avec une information sur les contreparties et les risques associés. C'est sur ce point que nous identifions une grande marge de progrès.

Ensuite, des simplifications pourraient également être mises en oeuvre. Cependant, la simplification peut parfois nuire à l'évaluation. Par exemple, c'est parce que nous avons simplifié des déclarations fiscales que nous ne pouvons plus, aujourd'hui, sectoriser une dépense ou déterminer son ancrage territorial. Nous avons d'ailleurs proposé de réintroduire dans la loi un certain nombre d'obligations, mais leur exploitation est encore parcellaire. L'effort doit donc aussi porter, à mon sens, sur l'évaluation des dispositifs existants.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - S'agissant du donateur et de l'usage de ces fonds, tous ces éléments sont examinés.

En revanche, qu'en est-il de la protection des bénéficiaires de l'action d'intérêt général, de l'expression républicaine de l'action publique ? De quels moyens disposons-nous pour nous assurer qu'il n'existe pas, par le biais d'une influence financière, par exemple, de volonté de dévoiement ?

La transparence fonctionne dans les deux sens. Certes, le besoin d'argent privé pour les politiques publiques a conduit à sécuriser le mécanisme de mécénat. Cependant, le fait que ce financement prenne une part croissante doit aussi entraîner la mise en place de moyens de contrôle de l'impact de ces politiques.

Mme Justine Boniface. - Nous sommes très vigilants sur ce point. Il y a aussi un enjeu de pédagogie et d'information du citoyen sur la manière dont est financée une institution qu'il visite ou un programme culturel auquel il assiste. D'ailleurs, il est fréquent, lorsque l'on visite un musée, de ne pas toujours savoir s'il est national ou local, ou bien la provenance des fonds qui le financent, par exemple. Par conséquent, clarifier ces informations, sur la proportion et les effets du financement public et privé, est essentiel.

Le citoyen doit être protégé et informé. Nous sommes attentifs au fait que la marque « État » ne soit pas dévoyée, c'est-à-dire qu'un financement privé ne soit pas assimilé à une subvention publique, qu'un élément ne dépendant pas de l'État ne soit pas assimilé à un label de l'État, qu'un élément qui ne serait pas suivi par le ministère de la culture ou l'un de ses opérateurs n'y soit pas associé. C'est important pour nous.

En tant que gardiens du temple, nous vérifions que les évolutions législatives, notamment en première partie de loi de finances, soient bien respectées. En effet, la tentation existe, du moins de la part de certains groupes privés, de vouloir faire évoluer un dispositif dans un sens dont nous ne voyons pas forcément l'intérêt pour nos acteurs culturels, notamment au regard du mécénat.

Mme Léa Morgant. - L'une des recommandations du ministère, de plus en plus suivie par ses opérateurs dans le mécénat, au même titre que ce qui se passe dans les entreprises, est que la décision doit être collégiale, et non venir d'un seul. Cette précaution utile permet de lever un certain nombre de difficultés.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous n'êtes pas la première à poser le principe de collégialité comme l'un des garde-fous sur les questions de financement et de transparence. Pouvez-vous nous en dire un peu plus à ce sujet, que ce soit sur l'évolution des pratiques des institutions ou sur la façon dont vous avez pu accompagner celles qui vous auraient sollicitée sur ce thème ?

Toujours est-il que ce principe de collégialité, qui revient déjà beaucoup, alors que nous ne faisons que commencer nos travaux, semble permettre à la transparence d'être encore plus transparente.

Mme Justine Boniface. - La collégialité est effectivement cruciale. Sur nos projets culturels, dans l'action de la mission du mécénat, elle s'exprime au moins à deux niveaux.

En premier lieu, elle intervient lors du travail interservices que nous menons pour analyser un projet. La mission du mécénat ne travaille jamais seule sur un sujet. Par exemple, pour une opération de mécénat pour acquérir un trésor national ou une collection, elle agira toujours en lien avec différentes entités du ministère et de l'opérateur. Un travail interservices, voire interministériel lorsque le sujet s'y prête, s'effectue donc en amont.

Ensuite, vous nous demandiez tout à l'heure si nous avions eu des précédents, par exemple en matière d'alerte. Il peut arriver qu'un établissement avance seul et que ses statuts soient ensuite retoqués par la préfecture. Ainsi, nous constatons que les garde-fous fonctionnent.

En second lieu, la collégialité s'exprime aussi dans le cadre des instances de gouvernance. Quand un projet de mécénat doit être validé en conseil d'administration, différents représentants de l'État, des personnalités qualifiées, parfois des représentants du personnel, sont présents autour de la table. Ce moment de débat, précédé de toutes les instances préparatoires, est important.

Mme Léa Morgant. - De plus en plus, dans le secteur de la philanthropie comme au sein du ministère, au niveau de ses opérateurs, la question de la création de comités d'éthique est étudiée. Ces derniers offrent de la souplesse, à un niveau inférieur à celui du conseil d'administration, car ce dernier n'examine les conventions qu'au-delà de certains montants. Il y a tout cet enjeu de conserver à la fois la souplesse d'action - le temps de la décision ne doit pas se rallonger - et d'insérer la collégialité au moyen de comités d'éthique où seront représentés différents services.

Chacun a des grilles propres, que ce soit dans les entreprises, les associations ou dans notre administration. Cependant, dès lors qu'un certain nombre de critères sont remplis et qu'il existe un doute sur une convention, le comité se réunit et prend une décision positive et négative sur l'acceptation des fonds. En effet, c'est aussi un principe : face à une proposition de don, nous sommes en capacité de dire non.

Mme Justine Boniface. - Toutes les réflexions que nous menons pour améliorer le cadre, nous nous efforçons de les conduire dans un cadre collégial. Je vous en donne un exemple, que j'ai cité dans mon propos introductif : la charte du mécénat culturel. Nous travaillons à sa refonte, fruit d'un atelier que nous avons mené avec des mécènes, des établissements publics et nos partenaires dans les territoires, avec lesquels nous avons des conventions, comme les chambres de commerce et d'industrie (CCI), l'Ordre national des avocats et le Conseil supérieur du notariat.

En outre, nous nous nourrissons de toutes ces réflexions collectives pour établir nos doctrines, que nous nous efforçons de ne jamais élaborer en chambre, afin qu'elles soient les plus opérationnelles possibles.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Sonia de La Provôté et moi-même siégeons à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport du Sénat. Nous avons beaucoup travaillé sur la question du Louvre depuis la rentrée.

Le rapport de force entre l'institution culturelle qu'est le Louvre et les services du ministère, y compris selon un rapport de l'inspection générale, semble quelque peu déséquilibré. Votre propos est fort intéressant, y compris sur les processus et sur la collégialité, mais la réalité, c'est aussi ce rapport de force.

Mme Justine Boniface. - Le travail de l'exercice de la tutelle est en amélioration permanente.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Les conseils d'administration ne doivent pas être des moments techniques, que l'on travaille de façon verticale pendant quelques heures. Il faut un véritable travail de fond. Ce type de sujet doit être évoqué prioritairement et faire l'objet d'un véritable dialogue, selon les conclusions de nos auditions.

Il existe depuis peu un guide du mécénat de la direction du ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative ; vous avez mentionné la charte du mécénat culturel ; pour l'éducation nationale, un document analogue est probablement en cours d'élaboration. Est-il prévu de disposer au moins d'un guide, d'un corpus de base commun, y compris avec d'autres ministères concernés, comme ceux de la santé et de la recherche ? Ainsi, de bonnes pratiques seraient diffusées, sous le contrôle des ministères de l'intérieur et des finances, afin que l'ensemble des services aient le même niveau de connaissance et, surtout, un mécanisme d'alerte.

Même si les sujets sont différents, il existe des éléments et des dangers communs : l'entrisme à bas bruit, les influences, étrangères comme intérieures. Que ce risque se concrétise ou non, nous devons être en alerte, dans la mesure où la part du financement privé augmente dans nos politiques publiques.

Mme Léa Morgant. - La mission du mécénat ne dispose pas de guide en tant que tel. Nous avons un site internet, hébergé sur le site du ministère, sur lequel se trouve du contenu, comme des modèles de conventions mis à la disposition du grand public pour sécuriser les pratiques, des articles didactiques et des articles d'actualité sur les pratiques. Notre outil principal, qui est une sorte de guide, est la charte du mécénat culturel, qui a fait l'objet d'un travail commun dès l'origine et qui est relue par Bercy. Justine Boniface mentionnait aussi le projet de refonte. Il est prévu que ce texte soit également relu par les autres ministères.

Il est vrai qu'à l'heure actuelle, il n'existe pas de guide commun proprement dit. En revanche, nous associons les différents ministères aux travaux. Je mentionne, par exemple, le guide de l'Agence française anticorruption (AFA) sur la sécurisation des opérations de parrainage et de mécénat des entreprises : le ministère de la culture et la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (Djepva) ont fait partie du groupe de travail sur ce point. Un travail collectif est donc mené.

Une autre initiative provient du secteur dans son ensemble, à laquelle le ministère et la mission ont pu être associés : le code du mécénat, qui était aussi l'une des préconisations du rapport parlementaire Moutchou-El Haïry. Ayant vocation à regrouper dans un même document l'ensemble des textes de loi concernant le mécénat, il a été publié en 2022 ; nous travaillons, en ce moment même, à sa deuxième version.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie pour les données chiffrées que vous voudrez bien nous faire parvenir, notamment sur la répartition et la typologie des mécènes. Elles nous seront utiles. En effet, dans les territoires, il peut y avoir de nombreux petits mécènes, mais aussi un grand qui se répartit en une multitude de petits mécènes. Cela constitue un autre effet à surveiller.

Mme Léa Morgant. - L'on parle souvent des grandes entreprises dans le secteur de la culture, mais par exemple, dans les Pays de la Loire, la fondation Mécène et Loire, fondation d'entreprise regroupant une quinzaine de PME du territoire, a mené quatre programmes d'action pluriannuels, pour un flux total de 2 millions d'euros en faveur d'opérations culturelles sur le territoire. Le fonds de dotation Alès Mécénat est une autre initiative de ce type.

Les risques vont croissant, mais il existe aussi des tendances positives. Dans le mécénat, des collectifs de PME créent des fondations actives, qui sont à l'origine de très belles histoires.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le biais de la commission d'enquête est d'aborder ce sujet sous l'angle des risques. Bien sûr, nous ne mettons nullement en doute l'important bénéfice du mécénat, à tel point que, s'il était remis en cause, nous aurions des difficultés à accompagner nos politiques publiques.

Nous vous remercions d'avoir répondu à nos questions.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 30.