COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025 - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons aujourd'hui le rapport pour avis de notre collègue Vincent Delahaye sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025. Je salue la présence parmi nous de notre collègue, rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Élisabeth Doineau.

M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss). Il s'agit du premier budget de notre Nation, plus important que celui de l'État. Le Placss ne fait que constater la situation des comptes de la sécurité sociale et n'a pas vocation à la corriger. Les résultats sont globalement conformes aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), mais ils poursuivent leur dégradation.

Le déficit de la sécurité sociale a encore augmenté, pour atteindre 21,6 milliards d'euros en 2025. Ce sont 6,3 milliards d'euros de plus qu'en 2024, où le déficit était de 15,3 milliards d'euros. Il s'agit du déficit le plus important depuis 2012 hors période exceptionnelle de la crise sanitaire. Ce déficit est principalement porté par la branche maladie, dont le déficit atteint 15,9 milliards d'euros, et la branche vieillesse, dont le déficit atteint 7,1 milliards d'euros.

En 2025, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) a été respecté pour la première fois depuis 2020. Cependant, les dépenses du périmètre de l'Ondam expliquent l'essentiel du déficit de la sécurité sociale ces dernières années. Elles ont augmenté de 33 % entre 2019 et 2025. Sur cette période, la progression annuelle moyenne de l'Ondam, de 4,7 %, dépasse celle du PIB, qui est de 3,3 %, ce qui creuse mécaniquement le déficit. En plus de la hausse tendancielle, cette augmentation des dépenses s'explique notamment par le Ségur de la santé. Les revalorisations salariales décidées à cette occasion ont augmenté les dépenses de 12 milliards d'euros depuis 2020. Ces dépenses supplémentaires n'ont pas été financées et ont alimenté le déficit de la sécurité sociale.

Le déficit des retraites atteint 7,1 milliards d'euros, en hausse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2024. Outre la revalorisation des pensions de 2,2 % cette année - certes moindre que l'année précédente -, ce déficit s'explique par l'augmentation tendancielle du nombre de retraités et par la hausse du montant de la pension moyenne.

Ce déficit alimente la dette. La part de la dette sociale portée sur des échéances de court terme ne cesse d'augmenter : le montant de la dette sociale financée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) est passé de 34,6 milliards d'euros en 2024 à 59,4 milliards d'euros en 2025. L'Acoss est le gestionnaire de la trésorerie des branches et n'a pas vocation à financer des déficits de nature pérenne. Ce rôle relève de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), tandis que l'Acoss gère la dette à court terme. Or, les déficits de la sécurité sociale devraient encore dépasser 20 milliards d'euros dans les prochaines années - au moins jusqu'en 2029. Si une telle situation perdure, l'Acoss pourrait éprouver des difficultés à lever des ressources sur les marchés financiers. Je précise que ce n'est pas le cas actuellement.

Pour assouplir la gestion de l'Acoss, la LFSS pour 2025 comportait deux mesures : le plafond d'emprunt de l'Acoss a été relevé à 65 milliards d'euros, au lieu de 45 milliards d'euros, et la durée maximale d'emprunt a été allongée à deux ans. Ces souplesses ne sont pas des solutions durables. Pour le moment, la Cades poursuit son calendrier d'amortissement : 16,2 milliards d'euros ont été amortis en 2025 et aucune nouvelle reprise de dette n'a été effectuée en 2025. Cependant, la LFSS pour 2026 a transféré 15 milliards d'euros de l'Acoss à la Cades, sans repousser le délai d'amortissement de la dette sociale au-delà de 2033. Nous ne pourrons pas procéder à de nouveaux transferts sans allonger ce délai.

Certes, l'allongement de la maturité de la dette sociale - par les transferts de l'Acoss vers la Cades - permet de réduire le coût des intérêts. Cependant, ces transferts doivent s'accompagner d'une trajectoire crédible de redressement financier, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Fin 2025, 275 milliards d'euros de dette sociale avaient été amorti par la Cades depuis sa création et 122 milliards d'euros restaient à amortir d'ici à 2033.

La Cour des comptes a certifié avec réserves les comptes de l'ensemble des branches du régime général et de l'activité de recouvrement, ce qui n'était pas arrivé depuis 2019. La principale évolution en 2025 tient à la certification des comptes de la branche famille, que la Cour ne certifiait plus depuis 2021. La principale raison de ce changement est la mise en oeuvre de la solidarité à la source, qui permet de sécuriser le versement de deux prestations sociales aux enjeux financiers importants : le revenu de solidarité active (RSA) et la prime d'activité.

Pour autant, la Cour note deux anomalies significatives. La première concerne l'impossibilité de rattacher à la date de leur fait générateur les produits d'impôts et de taxes affectés à la sécurité sociale, qui compromet la séparation des exercices. Une seconde anomalie - sans doute un peu plus anecdotique - résulte d'une application défaillante du principe des droits constatés s'agissant des séjours hospitaliers et des recettes tirées des recours contre tiers.

Enfin, des difficultés de lecture des comptes de la sécurité sociale persistent, ce qui rend plus difficile le contrôle parlementaire.

En premier lieu, la présentation du solde des administrations de sécurité sociale (Asso) par l'article liminaire du Placss ne correspond pas à la situation réelle de la sécurité sociale. Le déficit présenté atteint 6,7 milliards d'euros, alors que le déficit de la sécurité sociale est de 21,6 milliards d'euros. Cela s'explique par une différence de périmètre entre celui des Asso et celui retenu par les LFSS. En effet, les Asso intègrent les régimes complémentaires, l'assurance chômage, le fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Cades. Or, la Cades génère structurellement des excédents, puisque son modèle comptable est conçu pour dégager une capacité d'autofinancement destinée à rembourser le capital de la dette. Elle dispose de recettes fiscales garanties - près de 19 milliards d'euros de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et de contribution sociale généralisée (CSG) - et ses charges se limitent au paiement des intérêts de la dette sociale. L'excédent qu'elle génère, de 15,4 milliards d'euros en 2025, fournit la trésorerie nécessaire à l'amortissement de la dette sociale. Donc, si on retraite les excédents de la Cades au solde des Asso, le déficit passe de 6,7 milliards d'euros à environ 22 milliards d'euros.

La deuxième difficulté de lecture des comptes est liée aux transferts. Les régimes de sécurité sociale échangent des flux financiers importants entre eux et avec d'autres organismes. En 2025, ils ont versé 59,2 milliards d'euros de transferts et en ont reçu pour 70,8 milliards d'euros. Difficile d'y voir clair ! Ces flux visent divers objectifs : assurer un équilibre comptable entre les régimes, confier le financement d'une prestation à un autre organisme, ou encore prendre en charge des cotisations de catégories particulières d'affiliés. Ils représentent des masses financières très importantes et sont difficiles à suivre, malgré nos efforts. L'article 2 du Placss devrait présenter les soldes des branches avant et après transferts, pour que l'on puisse mieux appréhender les grands équilibres du système social.

Enfin, la présentation des dépenses de retraites n'est pas totalement transparente. Les dépenses des régimes de base de retraite et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'élevaient à 304 milliards d'euros en 2025. Mais, d'après le Conseil d'orientation des retraites (COR), les dépenses de retraite s'élèvent à plus de 420 milliards d'euros si l'on intègre les complémentaires obligatoires et les subventions d'équilibre de l'État.

L'État verse des contributions d'équilibre qui ne sont pas présentées dans un document unique avec l'ensemble des dépenses de retraite. D'abord, l'État verse une subvention d'équilibre aux régimes spéciaux, qui était de l'ordre de 6 milliards d'euros en 2024. Nous ne disposons pas encore du montant exact pour 2025, qui sera présenté dans les documents budgétaires annexés au prochain projet de loi de finances.

Par ailleurs, l'État verse une surcotisation pour les régimes de retraite des fonctionnaires civils et militaires, qui n'est pas présentée comme telle. En effet, le taux de contribution dit « employeur » appliqué aux fonctionnaires civils et militaires dépasse largement le taux de contribution du régime général, puisqu'il atteint 78,28 % pour les civils et 126,07 % pour les militaires. Si l'on alignait le taux de contribution pour les fonctionnaires civils et militaires sur celui du régime général, la contribution de l'État pour équilibrer le compte d'affectation spéciale « Pensions » aurait atteint 41,5 milliards d'euros en 2024.

Un document unique devrait proposer une analyse complète des dépenses de retraite et je pense que Sylvie Vermeillet en conviendra...

Ce Placss témoigne de la dégradation continue des comptes sociaux, même si l'exécution correspond à la prévision pour l'année 2025. Je vous ai exposé mes réserves, qui portent aussi bien sur la dérive du déficit et de la dette que sur le manque de clarté dans la présentation des comptes. Je m'en remets donc à la sagesse de la commission.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. - Je remercie le rapporteur pour avis de son travail considérable, car il remet les points sur les i.

La commission des affaires sociales a reçu mercredi dernier des membres de la Cour des comptes, qui nous ont présenté leur dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. La Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) nous a reçus à Bercy. Par ailleurs, j'ai siégé la semaine dernière au conseil d'administration de la Cades.

Le déficit a beaucoup augmenté en 2025, essentiellement parce que les dépenses ont une dynamique beaucoup plus importante que le PIB. Les recettes que nous avons pu créer ne suffisent pas, et ne suffiront pas. Se pose un problème de dynamique des dépenses, dont la cause est la démographie. On parle souvent de la baisse de la natalité. Il aurait fallu garder la même natalité que dans les années 1950 pour pouvoir continuer à financer toutes les prestations sociales ! Surtout, nous faisons face à un vieillissement de la population, et donc à une augmentation des maladies chroniques, des hospitalisations, des consultations. Dans tous les domaines du sanitaire et du médico-social, c'est la même chose.

Face à cela, nous attendons Godot. Faute d'avoir pris les décisions suffisamment tôt, Godot n'arrivera pas. Il n'y a pas eu de miracle démographique et il n'y aura pas de miracle dans la recherche de recettes. Nous devons tout simplement faire des efforts de mise à plat de notre système. Je ne dis pas qu'il faut casser le thermomètre ; mais il faut adapter notre raisonnement budgétaire à la réalité.

Un déficit important est également prévu pour l'année à venir - nous allons dépasser de 4 milliards d'euros les prévisions. Bref, nous allons vers le pire. Il faudra prendre des mesures dans les années qui viennent, en fixant des priorités. Toutefois, ce ne sera pas chose aisée avec la campagne présidentielle.

La commission des affaires sociales se réunira mercredi pour prendre sa décision sur ce texte. Il est probable que, pour une fois, après quatre rejets les années passées, nous adoptions ce Placss. Les années précédentes, les comptes de la branche famille n'étaient pas certifiés ; en tout cas, aucune amélioration n'y avait été reconnue. Cette fois-ci, ils le sont, ce qui constitue un premier élément de satisfaction.

Par ailleurs - c'est le second point de satisfaction -, la loi prescrit de faire une étude des niches sociales par tiers tous les trois ans. Depuis le rapport Bozio-Wasmer, la moitié des niches sociales ont fait l'objet de cette révision, mais pour un montant atteignant 98 % du volume total.

Ainsi, j'émettrai un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi devant la commission des affaires sociales.

Depuis la création de la Cades, il y a eu 390 milliards d'euros de dette sociale à amortir. La crédibilité de la Cades fait que cette dette, qui pèse lourd pour nous, est prisée sur les marchés. C'est assez paradoxal ! Cela dit, les évolutions actuelles sur le plan international font monter les taux. Dans les prochains mois, nous devrons avoir un grand débat sur la soutenabilité de notre dette sociale et, tout simplement, de notre système social.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je trouve préoccupant que les mêmes mots, et les mêmes maux, qui touchent nos dépenses sociales ou les dépenses de l'État, semblent se répéter invariablement : augmentation de la dette, recettes moins nombreuses et dépenses en augmentation continue. Il faudra prendre des mesures.

Je suis conscient que ce n'est pas le moment d'en débattre, puisque nous parlons de l'approbation des comptes. La situation est conforme aux objectifs qui avaient été fixés, mieux tenus que les années précédentes. Je partage également l'avis d'Élisabeth Doineau, et je me demande combien de temps cette situation peut perdurer sans qu'on modifie quoi que ce soit.

Je ne souhaite pas poser de questions, mais plutôt souligner une convergence de vues et d'appréciation, qui doit continuer de mobiliser notre attention pour apporter des solutions.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci beaucoup pour ce rapport et les enseignements essentiels qu'il comporte. Vous avez souligné à votre tour, M. le rapporteur général, le caractère incontrôlé de la hausse du déficit. Permettez-moi cependant de faire deux petites réserves, uniquement sur la présentation.

Vous déplorez le manque de lisibilité des comptes de la sécurité sociale. Dans la loi organique, il est clair que l'article liminaire des LFSS doit présenter un panorama général de la situation des Asso, et pas de la sécurité sociale, qui est l'objet des lois de financement, puisque l'article liminaire inclut aussi l'assurance chômage, la Cades et les régimes de retraite complémentaires, qui ne sont pas dans le champ des dispositions de la LFSS : nous autres parlementaires, nous n'allons pas changer les paramètres des retraites des salariés du privé.

Du fait que cet article liminaire présente une situation globale plus vaste que celle de la sécurité sociale, il me semble qu'on ne peut pas déduire que les comptes de la sécurité sociale ne sont pas lisibles. Que l'on présente deux étages de comptes permet d'avoir d'abord une vision globale avant d'analyser poste par poste. Cela ne me paraît pas un défaut de transparence, mais plutôt un effort de transparence, puisqu'on parle d'organismes et d'institutions, comme les retraites complémentaires, qui n'entrent pas dans le champ des LFSS.

Mon deuxième point porte sur la retraite des fonctionnaires. Que ce ne soit pas compréhensible aisément pour le citoyen, je vous l'accorde. Mais partir du fait que le taux de cotisation employeur pour les retraites de l'État est d'environ 80 % pour dire que, si l'État payait autant que les employeurs du privé, on n'en serait pas là, cela me paraît abusif. Ce taux de cotisation n'en est pas un. L'État ne paie aucune cotisation employeur ! On pourrait même dire à nos concitoyens, à l'inverse, que c'est un scandale...

Le régime des retraites des fonctionnaires ne fonctionne pas comme un régime privé. L'État se contente de payer les retraites des fonctionnaires et, dans les montants en jeu, qualifie de manière totalement artificielle certaines sommes de cotisations et d'autres de subventions d'équilibre. Ces cotisations employeur de 80 % sont calculées sur le salaire brut, y compris les primes - alors que celles-ci ne sont pas inclues dans le calcul des retraites des fonctionnaires. Ces cotisations sont donc purement fictives.

Je comprends que l'on dise qu'il y a trop peu de transparence et de clarté dans le financement global de la sécurité sociale, notamment entre ce qui relève de l'assurance et ce qui relève de l'universalité. Le travail entrepris depuis la réforme de M. Balladur mérite d'être poursuivi. Depuis 1993, nous n'avons pas progressé, à part en déplaçant des frontières. En tout cas, il est inexact de laisser entendre aux Français que les retraites des fonctionnaires coûtent à l'État 82 % de cotisations employeur.

M. Victorin Lurel. - Dans mon groupe, nous nous interrogeons sur cet exercice. À quoi rime-t-il ? C'est une obligation que d'examiner ce texte, mais, que nous l'approuvions ou non, quelle différence ? L'absence de transparence est patente. Nous sommes face à une sorte d'agrégation de comptes qui n'ont rien à voir avec le champ initial de la sécurité sociale, puisqu'on y ajoute les Asso, la Cades, que sais-je encore... Sans compter ce qui vient d'être évoqué sur la participation de l'État aux retraites !

Je dis d'emblée que notre groupe votera contre ce texte. Le rapporteur pour avis s'en remet à la sagesse de la commission ; nous, nous voterons contre ce texte, en suivant nos convictions. Tout cela ne rime à rien, même si la Cour des comptes a approuvé ces comptes, pour la première fois depuis longtemps - et encore, avec des réserves. La Cour elle-même affirme que tout cela n'est pas très lisible.

En 2026, on transfert 15 milliards d'euros supplémentaires de dette de l'Acoss à la Cades sans revoir le calendrier d'amortissement. Comment est-ce possible ? On continue à alimenter la dette, à nourrir la dette. Chaque année, nous aurons à faire le même exercice, compte tenu de la dynamique évoquée : les dépenses progressent plus vite que le PIB. Et nous devrons approuver, évidemment.

Je n'ignore pas les conséquences pour mon propre groupe, puisque nous demandons régulièrement à préserver, autant que possible, le social. Mais si l'on devait appliquer les textes, il faudrait une sacrée cure de redressement et d'assainissement ! Je ne vois pas la sortie. Comment financer tout cela, monsieur le rapporteur ? Comment accroître la sincérité des comptes ? Comment les rendre plus lisibles ? Comment, en somme, donner un sens à l'exercice que nous faisons aujourd'hui ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Merci au rapporteur pour avis pour son excellente présentation.

Dans le prolongement de l'intervention de Marie-Claire Carrère-Gée, je souligne que le taux de 80 %, et même un peu plus avec les points supplémentaires de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), peut paraître très élevé, mais qu'il ne correspond pas au taux de cotisation employeur pour un salarié du privé, tout simplement parce que l'État comble par ce taux de 80 % le déséquilibre démographique - ce que ne fait pas, par exemple, le taux Agirc-Arrco ou le taux de base de la sécurité sociale pour la retraite. En fait, ce sont deux systèmes différents.

Dans le privé, le taux de cotisation est adossé à une formidable réserve, constituée au fil des ans. C'est aussi le cas pour l'État, qui a accumulé des fonds dans ce qu'on appelle le CAS Pensions. Lorsque le taux employeur était assez conséquent, ce CAS a abrité des excédents de plusieurs milliards d'euros. Mais il se trouve que, progressivement, de plus en plus de contractuels ont remplacé des fonctionnaires d'État ; ces contractuels cotisent à l'Agirc-Arrco, et ce sont autant de cotisations qui ne viennent plus l'alimenter.

Après vingt ans, en effet, il n'y a plus guère de ressources dans ce CAS, alors qu'il y a de plus en plus de dépenses, puisque les fonctionnaires qui partent en retraite perçoivent des pensions plus élevées, de par l'effet de noria et avec l'évolution des grilles de salaire. Ce CAS Pensions arrive à sa limite, il a épuisé ses ressources, et le taux employeur doit donc augmenter.

Cela s'explique par le fait que le système de la fonction publique - on peut le remettre en question - comble en permanence le déséquilibre démographique, ce que ne fait pas l'Agirc-Arrco ou un système classique de retraite.

Monsieur le rapporteur pour avis, quel votre regard portez-vous sur le FRR ? Celui-ci est ponctionné chaque année par la Cades, ce que je ne trouve pas normal.

M. Michel Canévet. - Monsieur le rapporteur, avez-vous une idée du coût des charges financières inhérentes à la prise en charge par l'Acoss de la dette ? La situation risque de ne plus être maîtrisable, ce qui briderait toute capacité d'agir.

M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Madame Carrère-Gée, vous avez exprimé des réserves quant au manque de visibilité et de lisibilité des comptes. Vous avez notamment rappelé la différence de périmètre entre les Asso et la sécurité sociale. Je ne suis pas contre l'existence de différences, que je comprends. En revanche, je voudrais que les choses soient claires et transparentes. Dans ce cas, nous avons dû procéder nous-mêmes au rapprochement. Les comptes sont faits pour les parlementaires et les spécialistes, mais aussi pour les citoyens. Nous devrions fournir un effort en matière de communication financière.

De la même manière, monsieur Canévet, nous avons travaillé sur la question des charges financières, mais n'avons pas réussi à chiffrer précisément l'alourdissement annuel des charges financières globales liées à la datte sociale. Nous ne trouvons pas ce qu'ont coûté les charges supplémentaires entre 2024 et 2025, alors que l'information paraît basique. Je dénonce ce manque de clarté.

Je le dénonce aussi pour les transferts. Certains sont justifiés, mais j'aimerais qu'on nous donne le solde de chaque branche avant et après transfert.

Concernant les retraites, des discussions ont lieu. J'entends que l'État compenserait le déséquilibre démographique de son régime alors que ce ne serait pas fait dans le privé ; je ne suis pas tout à fait d'accord. Des augmentations de cotisation ont eu lieu aussi dans le privé, qui ont tenu compte des effets démographiques. Il nous faut obtenir de la clarté concernant le régime privé - Agirc-Arrco et la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) - et le régime des fonctionnaires.

Par ailleurs, une part de cotisation de l'État vise à assurer l'équilibre du régime et tout ce qui est inscrit dans les comptes de l'État ne se retrouve pas dans la poche des pensionnés. Cette part correspond soit aux subventions soit aux cotisations. Sur cette base, il est possible de calculer un taux théorique, que je souhaiterais voir apparaître. En effet, on explique que le déficit de la branche vieillesse s'élève à 7 milliards d'euros, mais le chiffre réel doit être bien supérieur ; cette différence me gêne.

Monsieur Lurel, à quoi sert d'approuver ce Placss ? À pas grand-chose. En effet, nous n'avons pas approuvé les comptes de l'État depuis trois ans et rien ne s'est passé. Que nous approuvions ou non ces comptes, tout continuera comme avant.

Le transfert de 15 milliards d'euros vers la Cades ne repousse pas l'échéance d'amortissement. En effet, nous avions un peu de marge avant l'échéance de 2033. Le montant des dettes à rembourser, qui atteignait 390 milliards d'euros, s'élève aujourd'hui à 128 milliards d'euros. La marge était de 15 milliards d'euros environ et elle a donc été utilisée en 2026. Nous ne pouvons donc pas transférer davantage sans repousser l'échéance.

Je partage les propos de Mme Vermeillet sur la manière donc la Cades ponctionne le fonds de réserve pour les retraites ; compte tenu du déficit des retraites, je ne comprends pas que ce soit possible. Je ne comprends pas non plus que nous continuions de ponctionner la CNRACL, qui connaît un déficit, même si les montants ponctionnés sont moins élevés que dans le passé.

M. Claude Raynal, président. - Après un commentaire un peu désabusé sur la portée de l'acte, vous vous en remettez donc à la sagesse de notre commission, monsieur le rapporteur pour avis...

La commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025.

Projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous passons à l'examen du rapport pour avis de notre collègue Stéphane Sautarel sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Le besoin de simplification se fait de plus en plus prégnant dans notre pays et il est notamment éprouvé par les collectivités et leurs élus. Cette problématique a nourri de nombreux rapports, produits par des sénateurs et d'autres. En 2024, dans son rapport intitulé Coûts des normes et de l'enchevêtrement des compétences entre l'État et les collectivités, Boris Ravignon faisait état du « niveau de complexité préjudiciable » de ce qu'il est convenu d'appeler le millefeuille territorial. Il évaluait les coûts annuels engendrés à 6 milliards d'euros pour les collectivités et à 1,5 milliard d'euros pour l'État, soit à 7,5 milliards d'euros au total.

Deux ans plus tard, alors qu'un Roquelaure de la simplification de l'action des collectivités a eu lieu et que le dispositif France simplification a été mis en place, force est de constater que la montagne a accouché d'une souris, en tout cas en matière de finances.

Le projet de loi qui nous est soumis comporte 38 articles. Il a été renvoyé à la commission des lois, qui a délégué à la commission des finances l'examen au fond du titre III, relatif aux simplifications en matière de gestion budgétaire et financière, soit les articles 18 à 24, ainsi que l'article 30 du titre IV, qui vise à instaurer une dérogation au secret fiscal. Notre commission s'est aussi saisi pour avis de l'article 8.

Sur les huit articles qui nous sont délégués, quatre ont déjà fait l'objet d'une adoption antérieurement par le Parlement mais ont été censurés par le Conseil constitutionnel, soit en tant que cavaliers budgétaires, parce qu'ils ne relevaient pas du domaine des lois de finances, soit en tant que cavaliers législatifs, parce qu'ils ne présentaient pas de lien avec le texte d'origine. À titre d'exemple, l'article 19, qui porte sur le cumul de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), a été adopté en projet de loi de finances (PLF) pour 2025 puis censuré, et la ratification de l'ordonnance relative au compte financier unique (CFU) prévue à l'article 21 a été censurée dans la foulée du PLF pour 2026.

Il est donc inutile d'attendre du texte que nous examinons qu'il produise un Grand Soir de la simplification. L'ambition de notre commission doit être bien plus modeste : faire de ce texte le véhicule pour défendre quelques mesures utiles aux collectivités et donc aux Français.

Au sein du titre III, plusieurs articles visent à simplifier les modalités des demandes de subvention.

L'article 18 concerne les modalités de versement des subventions aux structures portant les maisons France Services. Dans mon rapport, je reviens de manière détaillée sur le double financement qui s'opère, par l'État et par les douze opérateurs nationaux, ainsi que sur la manière dont chaque structure du réseau France Services est financée. L'article porte sur les modalités d'attribution de ces financements. Selon les remontées de terrain, nous devrions pouvoir alléger ces modalités de demandes de subvention. D'après ce que Françoise Gatel a indiqué ce matin en commission des lois, sauf cas particulier, cet allégement devrait désormais être la règle, et instruction sera donnée en ce sens aux préfets à travers une circulaire.

L'article 19 vise à supprimer l'interdiction de cumul de la DETR avec d'autres subventions de l'État. Cette interdiction, spécifique à la DETR, a perdu sa pertinence et est contestée par les communes rurales, qu'elle lèse. Je propose de compléter cet article en adoptant un amendement qui reprend une mesure proposée par le Gouvernement lors de l'examen du PLF 2025. Celui-ci vise à permettre aux commissions DETR de se réunir lorsque certains sièges sont vacants, afin d'éviter de ralentir les procédures à la suite de renouvellements électoraux.

J'en profite pour mentionner que je propose un amendement à l'article 8, dont nous sommes saisis pour avis, pour permettre aux conseils régionaux et départementaux de déléguer à leur président la faculté de demander des subventions à « tout organisme financeur » et pas seulement à « l'État ou à d'autres collectivités territoriales » comme le prévoit le droit actuellement en vigueur.

L'article 22 tient compte de remontées effectuées par les préfectures dans le cadre du dispositif France simplification, qui ont fait état de la difficulté résultant de l'impossibilité pour les syndicats mixtes de prendre en charge ou de financer les études et travaux des communes membres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre membres desdits syndicats. L'article vise à remédier à cette situation en élargissant les situations dans lesquelles un groupement de collectivités peut financer des travaux énergétiques pour le compte d'une commune.

Les articles 20 et 21 prévoient des mesures d'ordre budgétaire et comptable.

L'article 20 vise à élargir le nombre de communes et d'intercommunalités concernées par la possibilité de fusionner les budgets annexes eau et assainissement, en rehaussant le seuil ouvrant droit à cette fusion, qui passerait de 3 000 à 3 500 habitants. Cette disposition est bienvenue.

Cette hausse devrait permettre d'ajouter 530 communes aux 31 778 communes déjà potentiellement concernées par la mesure, ainsi que 56 EPCI (dont toutes les communes membres comptent moins de 3 500 habitants) aux 322 intercommunalités déjà visées.

L'article 21 vise à ratifier l'ordonnance du 12 juin 2025 relative à la généralisation du CFU et à procéder à divers ajustements comptables qui en découlent dans le code général des collectivités territoriales (CGCT). Il s'agit aussi de desserrer le calendrier d'entrée en vigueur de la réforme du CFU, en reportant celle-ci d'un an, pour les associations syndicales autorisées. L'article prévoit également que certaines structures publiques ayant fait l'objet d'une dissolution au cours de l'exercice 2026 puissent continuer d'être régies par les dispositions antérieures à l'ordonnance du 12 juin 2025 et n'aient donc pas à produire de CFU. Je proposerai un amendement visant à rectifier une erreur matérielle.

J'en viens aux trois derniers articles que nous traitons au fond, qui ne présentent guère de cohérence entre eux.

Les émissions obligataires de l'Agence France locale (AFL) sont garanties par les collectivités qui en sont membres, dans la limite de l'encours de dette souscrit auprès d'elle par chaque collectivité. Or cette limite ne permet pas à l'AFL de bénéficier d'une cotation favorable de la part de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). L'article 23 vise à relever la limite dans laquelle les collectivités membres de l'AFL peuvent garantir l'emprunt levé.

L'adoption de cet article n'améliorera pas automatiquement la cotation de l'AFL, mais toute mesure permettant de diminuer le coût de financement des collectivités m'apparaît pertinente. Il conviendra simplement de s'assurer que celles-ci ne donneront pas des garanties sans rapport avec leurs capacités. Un décret devra donc fixer une nouvelle limite protectrice.

L'article suivant traite d'un tout autre sujet. Quand un territoire subit une perte de recettes après la fermeture d'une entreprise ou le départ d'une industrie, l'EPCI peut répercuter cette perte sur les attributions de compensation qu'il reverse à ses communes membres ou seulement à la commune concernée par la perte. Dans ce dernier cas, la diminution de l'attribution de compensation ne peut être supérieure au montant le plus élevé entre la compensation éventuellement perçue par la commune au titre des prélèvements sur recettes (PSR), le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et 5 % de ses recettes réelles de fonctionnement (RRF). L'article 24 vise à ce que l'EPCI puisse procéder à une réduction des attributions à la hauteur de la somme de ces deux montants.

Ce dispositif très ciblé ne devrait s'appliquer qu'à quatre intercommunalités, dont la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, qui est touchée par la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim et se trouve dans une situation très difficile. En effet, alors que la communauté de communes est privée des recettes liées à la cotisation foncière des entreprises (CFE), la commune de Fessenheim continue de bénéficier des recettes de taxe foncière afférentes à la centrale. Le Gouvernement devrait apporter des précisions sur ce point avant l'examen en séance.

L'article 24 permet de reprendre un cavalier budgétaire proposé en 2025 par le Gouvernement, qui vise à permettre aux communes et aux établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris (MGP) de réviser librement le montant du fonds de compensation des charges transférées (FCCT) en cas d'accord local. À cet égard, je vous propose un amendement visant à renforcer les libertés locales, au bénéfice des communes isolées intégrées à la MGP en 2016.

Enfin, l'article 30 vise à permettre la transmission des données entre administrations, couvertes par le secret fiscal, pour que les collectivités ainsi que les services et opérateurs de l'État compétents en matière d'habitat puissent notamment mieux lutter contre la vacance des logements. J'approuve cet article et propose d'adopter un amendement de coordination.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage l'avis général du rapporteur sur ce projet de loi, qui n'est pas à la hauteur des ambitions initialement affichées et ne répond pas pleinement à l'attente des collectivités. Nous prenons acte de ce qui est proposé, et je soutiens les améliorations présentées par le rapporteur.

Mme Isabelle Briquet. - Effectivement, nous ne connaîtrons pas le Grand Soir de la simplification avec ce texte.

Je précise que la grande majorité de l'examen du projet de loi aura lieu en commission des lois, puisque seuls huit articles relèvent de notre commission. La position de notre groupe est plutôt favorable à ces articles qui concernent la partie financière du texte, ainsi qu'aux amendements proposés par le rapporteur.

Nous espérons aussi que certains amendements, proposés notamment par les associations d'élus, qui relèvent de l'expérience et du bon sens, pourront aussi contribuer à améliorer ces articles.

Enfin, j'aurai une question : pourquoi avoir retenu le seuil de 3 500 habitants pour ouvrir le droit à la fusion des budgets annexes eau et assainissement ?

M. Olivier Paccaud. - Je suis un peu surpris par l'article 19. Mon département est peut-être un cas à part, mais nous avons toujours pu cumuler la DETR avec d'autres dispositifs comme la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ou le fonds vert.

M. Jean-Marie Mizzon. - L'article 24, qui porte sur l'assouplissement des révisions des attributions de compensation, concerne quatre communautés de communes. Vous en avez cité une ; savez-vous quelles sont les trois autres ?

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Je remercie mes collègues pour l'approbation générale de ces petits pas qui nous sont proposés dans les huit articles que nous examinons.

Madame Briquet, le seuil de 3 500 habitants est retenu, car il s'agit d'un seuil répandu dans le code général des collectivités territoriales pour de nombreux autres dispositifs. Nous ne comprenions donc pas l'existence d'un seuil particulier fixé à 3 000 habitants pour cette seule mesure. Certains collègues proposent un amendement visant à relever ce seuil à 10 000 habitants, mais j'en demanderai le retrait. Je ne pense pas que la disposition soit adaptée pour des collectivités de plus grande taille.

Monsieur Paccaud, concernant le cumul, la situation est la même dans beaucoup de départements. L'interdiction de cumul est un héritage de la dotation globale d'équipement (DGE). Le préfet pouvait néanmoins y déroger, et c'est ce qui se produit dans de nombreux départements. Il s'agit ici d'adopter une mesure de sécurisation, qui montre bien que nous accomplissons de petits pas avec ce texte.

Monsieur Mizzon, je ne sais pas quelles sont les autres communautés de communes concernées. Nous pouvons comprendre la mesure, mais il ne faudrait pas qu'elle entraîne des dérogations trop importantes. De plus, tel que le texte est rédigé, je ne suis pas certain que la communauté de commune Alsace Rhin Brisach puisse bénéficier de la mesure proposée. Nous attendons des informations complémentaires de la part du Gouvernement.

M. Claude Raynal, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il est proposé d'arrêter le périmètre indicatif suivant pour les articles du projet de loi relevant de son champ de compétences : les dispositions relatives aux modalités de versement des subventions aux structures portant les maisons France Services ; aux conditions d'octroi de la DETR ; aux modalités de demande et d'obtention, par les collectivités territoriales et leurs groupements, de subventions versées par tout financeur public ; aux règles dérogatoires au principe de création d'une régie distincte pour chaque service public industriel et commercial ; aux dispositions relatives à l'instauration du CFU ; aux modalités de prise en charge par un syndicat mixte, pour le compte de communes membres d'un EPCI appartenant audit syndicat mixte, de dépenses de rénovation de bâtiments communaux ; aux conditions d'octroi des garanties accordées par les collectivités et leurs groupements ; aux dispositions régissant l'activité de l'AFL ; à la sécurisation juridique des organes de gouvernance intercommunaux ; aux transferts financiers internes aux ensembles intercommunaux ; et aux transferts de données entre les collectivités territoriales et leurs groupements d'une part, et d'autres personnes publiques d'autre part. En revanche, ce périmètre ne comprend pas, notamment, les dispositions relatives à la fiscalité locale.

M. Michel Canévet. - C'est dommage !

Le périmètre est adopté.

EXAMEN DE L'ARTICLE POUR AVIS

Article 8

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-283 vise à prévoir la possibilité pour les conseils départementaux et régionaux de déléguer à leur président la faculté de demander des subventions à tout organisme financeur.

L'amendement COM-283 est adopté.

EXAMEN DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND

Article 18 (délégué)

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19 (délégué)

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-284 vise à permettre aux préfets de réunir la commission DETR même si certains sièges sont vacants.

L'amendement COM-284 est adopté.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 19 ainsi rédigé.

Après l'article 19

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-61 rectifié, COM-117 et COM-267 visent à appliquer le principe du « dites-le nous une fois » pour la constitution des dossiers de demande de subvention. Je ne suis pas hostile à ce principe, mais de nombreux progrès ont déjà été accomplis en la matière. Il me semble donc que la demande est satisfaite. Si ces amendements étaient présentés en séance, je demanderais l'avis du Gouvernement. Demande de retrait.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les amendements identiques COM-61 rectifié, COM-117 et COM-267.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-62 rectifié et COM-118 visent à permettre au préfet de déroger aux normes relatives aux pièces à produire à l'appui d'une demande de subvention. Ces amendements semblent satisfaits. En effet, le décret relatif à ce pouvoir de dérogation prévoit déjà cette possibilité. Demande de retrait.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les amendements identiques COM-62 rectifié et COM-118.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-296 vise à interdire de refuser l'octroi d'une subvention au seul motif de la non-participation à une démarche initiée par l'État. La portée normative de cet amendement me semble incertaine. Demande de retrait ou avis défavorable.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-296.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-165 rectifié vise à étendre de trois à six ans la garantie d'éligibilité à la DETR dont bénéficient les communes nouvelles. La garantie de trois ans me paraît raisonnable. Demande de retrait.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-165 rectifié.

Article 20 (délégué)

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 20 sans modification.

Après l'article 20

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-260 vise à proposer un accès permanent des opérateurs chargés de missions de service public de distribution de l'eau aux parties communes d'un immeuble, à des fins de relevé. L'amendement me semble juridiquement instable. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 260.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-260 portant article additionnel.

Article 21 (délégué)

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-86 vise à rehausser à 10 000 habitants le seuil permettant une fusion des budgets eau et assainissement. Le seuil de 3 500 habitants me semble raisonnable. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-86.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-285 vise à rectifier une erreur matérielle.

L'amendement COM-285 est adopté.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 21 ainsi modifié.

Après l'article 21

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-130 rectifié vise à rehausser le plafond de dépenses d'investissement pouvant être engagées par une collectivité avant l'adoption de son budget. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-130 rectifié.

Elle propose à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-260 portant article additionnel.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-120 rectifié et COM-270 rectifié visent à proposer un délai supplémentaire d'adoption de son budget par une commune de moins de 3 500 habitants sur décision préfectorale. Il s'agit d'accorder une quinzaine de jours supplémentaires au-delà du 15 avril. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques COM-120 rectifié et COM-270 rectifié portant article additionnel.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article additionnel.

Article 22 (délégué)

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 22 sans modification.

Article 23 (délégué)

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 23 sans modification.

Article 24 (délégué)

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques de suppression COM-57 et COM-119.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques COM-57 et COM-119.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 24 sans modification.

Après l'article 24

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-299 vise à proposer la création d'un troisième prélèvement au titre du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux. Cet amendement ne relève pas du périmètre de ce projet de loi et doit être déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission propose à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-299 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-286 porte sur la révision libre du FCCT en cas d'accord local.

L'amendement COM-286 est adopté et devient article additionnel.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article additionnel.

La commission propose à la commission des lois de déclarer les amendements identiques COM-109 rectifié et COM-128 irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements COM-241 rectifié, COM-129 et COM-297.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-15, COM-19, COM-121 et COM-189 rectifié visent à proposer la participation des agents intercommunaux à la commission communale des impôts directs. Je suis sensible à cette problématique, soulevée lors de nos auditions, notamment par France urbaine. Toutefois, la rédaction du second alinéa manque de clarté. Je propose le retrait de ces amendements et d'y retravailler avant la séance publique.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les amendements identiques COM-15, COM-19, COM-121 et COM-189 rectifié.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-76 rectifié, COM-152 et COM-250 rectifié visent à proroger la gestion des fonds européens par les régions pour la programmation 2028-2034. Ces amendements sont satisfaits par l'article 1^er du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics. Demande de retrait.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter les amendements identiques COM-76 rectifié, COM-152 et COM-250 rectifié.

La commission propose à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-229 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 30

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-96 vise à ajouter la liste des résidences principales aux données transmises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) aux collectivités. Cette information ne contribuerait pas à l'objectif poursuivi au travers de cet article, à savoir transmettre des informations fiscales pour lutter contre la vacance de logements. Demande de retrait.

La commission propose à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-96.

La commission adopte l'amendement de coordination COM-287.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 30 ainsi modifié.

Après l'article 30

La commission propose à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-2 rectifié irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements identiques COM-217 et COM-69.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES AVIS

Contrôle budgétaire - Le village olympique et paralympique des Jeux de Paris 2024 - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous en terminons par la communication de notre collègue Éric Jeansannetas sur le village olympique et paralympique des Jeux de Paris 2024.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Lors du discours qu'il a prononcé à l'inauguration du village olympique et paralympique, le 29 février 2024, le Président de la République a déclaré que l'aboutissement de ce chantier hors norme offrait la preuve que « la France est une nation de bâtisseurs ».

Nicolas Ferrand, alors directeur général de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo), a ajouté : « Nous avons fait du village olympique non seulement une vitrine, mais aussi un manifeste sur les grandes questions urbaines du XXI^e siècle. »

En effet, ce site n'a pas été pensé seulement comme un équipement ayant vocation à accueillir temporairement les athlètes pendant les Jeux, mais également comme un nouveau quartier mixte en Seine-Saint-Denis. Le projet devait permettre d'accélérer la transformation urbaine d'un secteur composé notamment de friches et de zones d'activité déqualifiées.

L'opération a donc été menée sous le poids d'une double contrainte : il fallait que les bâtiments soient construits pour les Jeux de 2024 et il était nécessaire de maintenir une exigence de qualité élevée pour les logements et l'aménagement des espaces publics. Le nouveau quartier ne devait pas se contenter de répondre aux standards de la construction ; il devait être exemplaire.

Le champ de mon contrôle ne s'est pas limité au village des athlètes, situé entre les communes de Saint-Denis, de L'Île-Saint-Denis et de Saint-Ouen, mais a aussi inclus le village des médias, situé à Dugny, qui a également vocation à devenir un quartier résidentiel.

J'estime que l'objectif de cette opération a été rempli. À l'issue de ma mission de contrôle et de mon déplacement sur place, je constate que les réalisations, jusqu'à présent, ont largement tenu leurs promesses.

Les ouvrages ont été achevés dans les temps et l'accueil des athlètes n'a pas connu de problème majeur lié aux bâtiments.

Fait encore plus rare, l'opération a tenu son budget. Le financement public total du village des athlètes et du village des médias est passé de 750 millions d'euros dans la maquette initiale à 892,1 millions d'euros dans le dernier chiffrage datant de la fin de l'année dernière, une fois neutralisé l'effet de l'inflation.

Sur cette somme, 95,8 millions d'euros sont liés à des mesures de périmètre, c'est-à-dire à des ouvrages intégrés après coup dans le champ du projet olympique, alors qu'ils auraient dû faire l'objet d'un financement à part. Les travaux concernés auraient de toute façon été financés par de l'argent public, comme dans le cas de la reconstruction du lycée Marcel-Cachin à Saint-Ouen ou de la construction de la base avancée de la préfecture de police.

En écartant ces ajouts, la progression des financements publics se limite à 46,3 millions d'euros, soit 6 % du montant de la maquette initiale. Le respect du budget dédié au village des athlètes constitue une exception dans l'histoire olympique.

Ce fait est d'autant plus impressionnant que la réalisation du projet a dû faire face à la pandémie de covid-19 puis à la crise énergétique, qui a entraîné une forte augmentation du prix des matériaux de construction. Il est remarquable que le budget n'ait pas davantage dérivé et cette performance a été soulignée par la Cour des comptes elle-même, qui n'a pourtant pas la réputation de donner facilement des compliments.

Cette réussite a été rendue possible par le rôle joué par la Solidéo dans la conduite de l'opération. L'opérateur n'a pas été maître d'ouvrage de la plupart des constructions, en particulier des logements, construits et financés directement par les promoteurs. En revanche, la Solidéo a exercé une fonction de supervision des maîtres d'ouvrage : elle a imposé un cadre commun et contrôlé le déroulement des constructions. Cette méthode, qui représente une véritable innovation, a joué un rôle crucial dans le respect des délais et des budgets.

L'opération a également bénéficié d'un cadre juridique dérogatoire, notamment mis en place par la loi du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Le « permis à double état », qui visait à autoriser l'usage d'un bâtiment à la fois pour de l'hébergement temporaire et du logement, a notamment contribué à simplifier les procédures d'urbanisme.

Le village olympique et paralympique entre désormais pleinement dans sa phase « héritage ». Sa conversion en quartier résidentiel n'est pas encore complètement achevée. Dans le village des athlètes, 67 % des logements ont été vendus à ce jour et la majorité des locaux restent à vendre.

Cependant, la commercialisation des logements ne suscite pas d'inquiétude particulière à ce stade, contrairement à ce que l'on peut lire dans la presse. Les chiffres disponibles sont relativement bons au regard de l'état du marché de l'immobilier. Des malfaçons sont à signaler dans le secteur du Plateau et dans la partie de l'écoquartier fluvial intégrée au site des athlètes, mais elles ne concernent qu'une faible partie des logements et la Solidéo suit de près la situation.

Il faudra vérifier que les ambitions formulées pour ces nouveaux quartiers se traduisent dans la pratique. Je recommande donc d'évaluer la consommation énergétique réelle des logements et de mesurer l'appropriation de ces quartiers par leurs habitants. Il me paraît également souhaitable de rendre compte de l'utilisation de la souscription de 12 millions d'euros de la Solidéo au Paris fonds vert.

Ce dernier, qui n'a aucun rapport avec le fonds vert du programme 380 de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », est un fonds d'investissement géré par Demeter, une société de gestion sélectionnée par la Ville de Paris. À ma connaissance, il s'agit de l'un des rares dispositifs de financement utilisés pour les Jeux n'ayant pas encore fait l'objet d'un véritable bilan.

Enfin, il sera indispensable d'anticiper l'extinction de la Solidéo en tant que personne morale, actuellement prévue à la fin de l'année 2028. Je préconise de sécuriser la transmission des droits et obligations de la société avant cette date.

Ces quelques recommandations sont surtout d'ordre technique et ne remettent pas en cause la réussite de la livraison du village olympique. À cet égard, je souhaite rendre un hommage particulier à Tony Estanguet, à Nicolas Ferrand et à Michel Cadot, dont le professionnalisme et le sens de l'État ont constitué des ingrédients clés de la réussite des Jeux.

Pour conclure, permettez-moi de dire quelques mots des Jeux d'hiver de 2030. Le projet de construction des villages olympiques et paralympiques ne fait pas partie du champ de ma mission de contrôle, mais il me semble utile de l'évoquer, car il sera nécessairement comparé à celui de 2024.

Le plan directeur de la candidature prévoyait que chacun des quatre pôles géographiques choisis accueille un village : Saint-Jean-de-Sixt en Haute-Savoie, Bozel pour la Savoie, Briançon pour les Hautes-Alpes et Nice pour les Alpes-Maritimes. Toutefois, il n'est pas certain que le site de Nice soit maintenu puisque les épreuves de glace se tiendront finalement à Lyon.

Par ailleurs, le temps disponible pour livrer les ouvrages est plus contraint que pour 2024. Il est donc possible que le défi soit plus grand encore que pour les Jeux de Paris.

Les Jeux de 2030 présentent néanmoins un avantage : ils peuvent bénéficier de l'expérience de ceux de 2024. Il me paraît donc indispensable d'établir le retour d'expérience concernant la fonction de supervision exercée par la Solidéo, afin d'adapter cette méthode aux Jeux à venir.

M. Claude Raynal, président. - C'est un plaisir de finir notre réunion par un rapport qui donne une image positive de ce que fait le pays !

Mme Sophie Primas. - J'ai eu la chance de visiter le village olympique et paralympique et j'ai pu constater à quel point il a contribué à la renaissance d'un quartier, grâce à la collaboration de plusieurs opérateurs. La conception et l'exécution de ce projet étaient d'une grande complexité, mais les Jeux ont constitué un facteur de stimulation. Il s'agit d'un bel exemple de ce que nous pouvons accomplir lorsque nous rassemblons tous les acteurs autour de la table. Les Jeux ont permis de mobiliser toutes les forces du département, de la région et même du pays pour mener à bien ce projet urbain complexe, dans les délais impartis. Il s'agit d'un exemple en termes de méthode.

M. Michel Canévet. - Quels facteurs expliquent le fait que les logements n'ont pas été vendus ? S'agit-il d'une question de prix ou d'emplacement ?

Concernant les Jeux de 2030, des modifications ont récemment été apportées en matière de gouvernance. Cela signifie-t-il que le dispositif peine à être mis en oeuvre ? Peut-on tirer certains enseignements ?

M. Victorin Lurel. - Ma question ne porte pas sur le rapport, qui est de qualité, mais sur la valeur d'exemplarité de cette opération d'intérêt national (OIN), dont la réalisation a respecté les délais et les budgets.

La procédure a-t-elle été similaire à celle qui a été suivie pour la reconstruction de Notre-Dame ? La législation exceptionnelle utilisée pour les Jeux est-elle transposable ?

En Guadeloupe, l'État finance l'essentiel des travaux et des renouvellements de canalisation et de distribution ; je me demande s'il serait possible de faire de ces projets une OIN.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je souscris aux propos de Mme Primas. Je rappellerai aussi cette dimension : nous avions les hommes qu'il fallait au bon endroit. Lors de notre déplacement sur place, nous avons aussi entendu dire que les parlementaires avaient bien travaillé sur la loi de 2018, notamment en ce qui concerne le permis à double état, qui a facilité les choses. En effet, si nous avions dû d'abord créer un village olympique réservé aux athlètes, puis engager une démarche administrative pour créer des logements, les délais auraient été beaucoup plus importants pour la phase héritage.

Concernant les logements restant à vendre, il faut rappeler la conjoncture en matière d'immobilier.

Les logements ont différentes vocations : certains sont accessibles à la propriété, d'autres sont destinés à la location et d'autres encore sont sociaux. C'est en cela que ce projet est exemplaire : il prend tout en compte et offre une mixité. Les premiers habitants sont arrivés fin 2025 et ils sont aujourd'hui entre 1 500 et 2 000. Les logements suscitent de l'intérêt, mais le resserrement des autorisations bancaires ajoute une difficulté.

Nous avons visité des appartements de natures très différentes, mais tous sont de grande qualité. Je ne suis pas très inquiet quant à l'avenir de ces biens et les promoteurs ne le sont pas non plus.

M. Victorin Lurel. - Les prix sont-ils abordables ?

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Oui, les prix sont abordables pour la région parisienne et compte tenu de la qualité des logements, qui sont tous à basse consommation. Ainsi, 65 % des logements complets sont abordables ou des logements sociaux, qu'il s'agisse de location ou d'accession. Certes, les grands logements sont chers, notamment en bord de Seine, et certains sont vraiment exceptionnels.

Le transport constitue un léger inconvénient pour la vente. Cependant, la Société du Grand Paris et la région sont à l'oeuvre. Nous devrions observer des améliorations concernant la distribution des bus et l'accès au métro. Les transports en commun seront plus accessibles, car il s'agit d'un engagement important de l'ensemble des collectivités du secteur, qu'il s'agisse des mairies, de la région ou de la Ville de Paris. Tout le monde est au rendez-vous de ce grand projet et il s'agit d'une réussite.

La livraison du village n'a pas eu recours à l'extra-légal, mais le droit a été adapté. Sur de grands sujets comme celui de l'eau dans les territoires ultramarins, une telle approche pourrait être un facteur d'accélération. En tout cas, ce que nous avons fait sur un plan parlementaire a joué un rôle déterminant en matière d'accélération et de concrétisation.

Pour 2030, nous pouvons être inquiets. Les délais sont plus courts et les sites sont plus nombreux. À titre d'exemple, le cas de Nice semble réglé mais le sujet se déplace sur Lyon. De même, transformer le fort Vauban de Briançon en village olympique ne sera pas simple.

Nous avons voté la loi du 20 mars 2026 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, qui s'inspire largement de celle de 2018. Nous avons également mis en place une Solidéo, distincte de celle de 2024. Pour que les Jeux soient un succès, il faudra assurer la conception, l'adoption d'une méthode de suivi et de supervision efficace.

M. Claude Raynal, président. - Le rapporteur général n'a pu être présent, mais il vous remercie pour votre travail et pour avoir suivi ce dossier du début à la fin. En effet, votre premier rapport sur le sujet a été remis bien avant que ne commencent les premiers travaux.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Pendant toutes ces années, nous avons entendu à plusieurs reprises Nicolas Ferrand. Il a toujours fait preuve d'une transparence absolue à l'égard du Parlement, avec un grand souci du détail et de l'avancée des travaux. Nous avons reçu en temps et en heure les documents demandés, qui étaient toujours d'une précision remarquable.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 16 h 05.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 - Examen du rapport

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Jean-François Husson sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je commencerai par dresser un tableau d'ensemble. Malgré une croissance modeste, reposant encore excessivement sur la demande publique, l'année 2025 a marqué une étape notable dans le redressement des comptes publics. Elle me semble consacrer le succès de la feuille de route courageuse du Gouvernement de Michel Barnier, de notre commission mixte paritaire conclusive ayant conduit, après une loi spéciale exceptionnelle, à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025, et, enfin, de l'exécution fermement tenue par le gouvernement de François Bayrou.

Cette description ne doit bien sûr pas être lue comme un quitus, mais, après deux années de dérive historique des comptes publics, quand les choses sont bien faites, il faut aussi savoir le dire.

La croissance réelle du produit intérieur brut (PIB) a été modérée, de 0,8 % en 2025. Les gouvernements successifs ont donc été avisés de retenir des scénarios de croissance prudents, ceux-ci ayant contribué à atteindre puis dépasser les objectifs de redressement des finances publiques initialement fixés.

Je note que, pour la quatrième fois consécutive depuis la reprise post-covid de 2021, la croissance économique de la France diminue par rapport à celle enregistrée l'année précédente. La croissance a ainsi été divisée par deux par rapport à ce qu'était sa tendance en 2023 et 2024.

Combinée à l'atonie de l'inflation, elle-même de 0,9 %, cette faible croissance réelle du PIB ne permet pas d'envisager une trajectoire de redressement des comptes publics « par le dénominateur », c'est-à-dire par un regain d'activité. Je rappelle que c'était pourtant la promesse de la politique budgétaire du Président de la République : force est de constater, à l'heure du bilan, que cette politique a été un échec.

La croissance cumulée de la France depuis 2022 est en phase avec celle de la zone euro. Faut-il pour autant s'en réjouir ?

L'accélération tient en grande partie à la dérive des comptes publics, qui a stimulé la croissance en 2023 et 2024 par un regain de demande publique, au prix d'un creusement inédit de notre déficit public. Autrement dit : la croissance a été achetée à crédit.

En 2025, dans un contexte de consommation et d'investissement des ménages et des entreprises plus faibles que prévu, le passage de relais souhaité de la demande publique à la demande privée ne s'est malheureusement pas produit.

La contribution du commerce extérieur à la croissance a été négative en volume en 2025, mais semble-t-il pas du fait de la politique commerciale des États-Unis ou des reports d'exportations chinoises. En revanche - et c'est tout un symbole -, l'excédent commercial agricole et agroalimentaire est à son plus bas depuis l'an 2000. En valeur, la balance commerciale s'est pourtant améliorée, sous l'effet de la baisse de la facture énergétique, mais c'est un peu l'arbre qui cache la forêt - et l'on peut douter que cette tendance se confirme en 2026... Il est en tous cas de bon ton d'avoir corrigé le tir s'agissant de la sortie du nucléaire.

Comment, dans ce contexte économique peu aidant, le Gouvernement s'y est-il pris pour redresser les comptes ?

D'abord, la hausse de la dépense publique a été plus contenue que les années précédentes, avec une augmentation de 2,5 %, contre 4 % en 2024 et 3,7 % en 2023. Cela reste cependant supérieur à la croissance nominale, de 1,9 %, ce qui accroît donc le ratio de dépenses publiques.

Deux postes de dépenses ont encore augmenté de façon préoccupante. Outre la charge de la dette, je veux parler des dépenses sociales et, en leur sein, des pensions de retraite. Celles-ci comptent pour près d'un tiers dans la hausse des dépenses publiques en 2025.

Les dépenses des collectivités territoriales ont pour leur part été remarquablement contenues en 2025, avec une hausse limitée à 1,5 % en valeur. Corrigée de l'inflation, la hausse des dépenses n'a été que de 0,6 %, alors que nous étions à la veille des municipales.

Paradoxalement, ce début de redressement des comptes publics est intervenu l'année qui a suivi la dissolution de juin 2024. Sans la dérive des années 2023 et 2024, nous serions sur la même pente que nos voisins européens en matière de déficit public, ce qui est loin d'être le cas... L'écart de trajectoire avec la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 donne la mesure de ce qu'aurait permis une gestion plus rigoureuse des finances publiques.

Surtout, l'amélioration du solde public en 2025 n'a pas empêché, une fois de plus, l'augmentation du ratio de dette publique. Cela fait désormais trois ans que ce ratio augmente de trois points chaque année. Au total, le poids de la dette dans la richesse nationale a augmenté quatre à sept fois plus vite en France que chez nos partenaires européens depuis 2019. Cela illustre le fait que la politique budgétaire d'un grand pays comme la France ne se redresse pas en un jour ni même en une année, un peu à l'image d'un paquebot.

En conséquence, la charge de la dette a encore franchi une nouvelle étape en 2025, atteignant 65 milliards d'euros. Les 100 milliards d'euros seront sans nul doute dépassés en 2029. Au milieu des incertitudes sur la politique économique depuis la dissolution de 2024, ce constat est peut-être le seul qui n'a pas varié d'un pouce - une certitude dont on se passerait bien... Car, concrètement, ce sont autant de moyens publics qui ne sont pas employés aux grandes priorités de la Nation : défense, sécurité, climat, innovation et éducation.

J'en viens à présent aux comptes de l'État, dont l'approbation est, comme chaque année, l'objet principal du projet de loi que nous examinons.

Le solde budgétaire en 2025 a été déficitaire, et ce pour la 52^e année consécutive, avec un déficit de 124,2 milliards d'euros. Le fait le plus remarquable est qu'il s'améliore de 31,7 milliards d'euros par rapport à l'exercice 2024.

Mais c'est largement par l'augmentation des recettes que le déficit a été réduit en 2025, aussi bien grâce à la bonne tenue de l'impôt sur le revenu que par la création de nouvelles impositions, comme la « surtaxe » à l'impôt sur les sociétés. Enfin, la sortie du bouclier tarifaire a accru les recettes nettes d'accises sur les énergies.

Cette amélioration est remarquable, voire historique - la plus forte depuis 2011 - et elle nous permet de sortir enfin des profondeurs abyssales du déficit dans lesquelles la France était engloutie depuis la crise sanitaire de 2020. Je crains toutefois que l'année 2026 ne constitue déjà un retour en arrière.

Depuis 2017, les recettes de l'État ont progressé de 19,8 %, mais la dette, elle, a augmenté de 62,3 %. Il aurait fallu, en 2017, 6,3 années de recettes pour rembourser la dette ; aujourd'hui, 8,6 années seraient nécessaires.

En outre, la comptabilité budgétaire n'est qu'un thermomètre imprécis de la santé de l'État. Sa situation patrimoniale continue à se dégrader, parce que l'État emprunte plus pour financer son fonctionnement que pour investir.

Par ailleurs, lorsque nous commençons l'examen du budget à l'automne, la gestion budgétaire est déjà soumise à de nombreuses contraintes. J'en prendrai ici deux.

La première est le montant des restes à payer, qui a doublé depuis 2017 : avant de financer les nouvelles priorités, les prochains budgets devront d'abord financer les projets déjà lancés, pour un montant total égal à la moitié des dépenses nettes annuelles. C'est encore une fois une entrave massive à l'action publique.

La seconde est la question - ou le problème - des dépenses fiscales. Non seulement elles représentent un quart des recettes fiscales nettes de l'État, mais le niveau qui est présenté au Parlement dans le projet de loi de finances initiale est toujours très sous-estimé. En outre, ces dépenses fiscales ne sont pas - ou très mal - évaluées.

Enfin, le processus de revues de dépenses, lui aussi, marque le pas : de moins en moins nombreuses, elles n'identifient que des économies d'un montant limité. Leurs conclusions ne sont d'ailleurs même pas mentionnées dans les exposés généraux des projets de loi de finances, qu'elles sont pourtant censées alimenter.

Le montant net des recettes du budget général est en 2025 de 318,7 milliards d'euros, soit une importante augmentation de 29,2 milliards d'euros, due pour l'essentiel aux recettes fiscales.

La progression vient à titre principal de l'évolution spontanée des recettes ainsi que des nouvelles recettes que j'ai déjà évoquées, en particulier la « surtaxe IS » (impôt sur les sociétés), qui a produit 7,5 milliards d'euros.

Sur le moyen terme, malgré le rebond des recettes en 2025, les recettes fiscales nettes restent légèrement inférieures à leur niveau de 2017, une fois corrigées de l'inflation, en raison des transferts successifs de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur des administrations de sécurité sociale, des collectivités territoriales et de l'audiovisuel public.

Or, pour la deuxième année consécutive, la TVA a eu un produit inférieur de 3,3 milliards d'euros à son estimation initiale. Une étude publiée par l'Inspection générale des finances (IGF) en février 2026 confirme que, depuis 2023, les recettes de TVA sont moins dynamiques que la croissance du PIB. Les modèles existants peinent à ce stade à expliquer cette évolution, de plus en plus heurtée, et devront être améliorés, car la TVA reste une ressource majeure. Je ne dis pas « la première ressource de l'État », car la loi de finances initiale (LFI) pour 2026 modifie la hiérarchie des ressources de l'État, en prévoyant que l'impôt sur le revenu net rapporterait désormais légèrement plus que la TVA nette.

En outre, les recettes sont diminuées des prélèvements sur recettes, marqués par des évolutions divergentes. Alors que ceux à destination des collectivités territoriales se sont stabilisés en euros constants depuis 2018, la contribution à l'Union européenne poursuit sa progression tendancielle et devrait représenter 8 milliards d'euros de plus en 2027 qu'en 2025, sans compter les effets potentiellement importants du remboursement du plan de relance européen, qui débutera en 2028.

J'en viens pour finir aux dépenses de l'État, marquées par une certaine modération en 2025.

Sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE), qui correspond aux dépenses sur lesquelles l'État a le plus de capacité d'action, les dépenses ont augmenté de 0,7 % en valeur, c'est-à-dire diminué en volume de 0,3 %. C'est à saluer.

Sur le périmètre du budget général, les dépenses totales nettes de l'État se sont établies à un niveau de 441,2 milliards d'euros en 2025, contre 443,4 milliards d'euros en 2024. Cette diminution doit toutefois s'apprécier compte tenu de la disparition, en 2025, de l'ancien programme d'« amortissement » de la dette du covid, dont le Sénat avait dénoncé l'inutilité depuis sa création.

Les dépenses de personnel du budget général de l'État sont en hausse de 3,4 milliards d'euros, mais cette augmentation est largement due à la revalorisation des pensions au 1^er janvier 2025. Hors cette revalorisation, l'année a été marquée par une stabilité en volume de la masse salariale, ce qui est unique au cours des dix dernières années.

Les emplois, toutefois, ont augmenté de 3 029 équivalents temps plein, confirmant que le présent quinquennat n'atteindra pas l'objectif de stabilité des emplois de l'État que le Président de la République s'était fixé.

S'agissant enfin de l'exécution budgétaire, la période de services votés a occasionné des difficultés de gestion en début d'année dans certains ministères qui, je le répète, ne permettent pas d'envisager le recours à cette procédure d'exception pendant une période prolongée. Elle n'a en rien diminué le niveau des dépenses sur l'année, contrairement aux mesures d'annulations et de gels.

Je mettrai l'accent, comme chaque année et, je l'espère, pour la dernière fois, sur le phénomène récurrent des reports de crédits. Après une utilisation immodérée de cette procédure entre 2020 et 2024, les reports de crédits de paiement ont retrouvé, en 2025 et surtout en 2026, un niveau plus proche du niveau frictionnel qui aurait toujours dû être le leur.

Enfin, l'examen de ce projet de loi est également l'occasion de porter une appréciation sur le dispositif budgétaire de suivi de la performance. Les dérives de ce dispositif, que je pointe depuis plusieurs exercices, demeurent.

D'une part, le nombre de sous-indicateurs a encore augmenté cette année, atteignant un nouveau record de 1 978 sous-indicateurs.

En outre, près de 30 % des indicateurs demeurent inexploitables, faute de cible quantitative ou de données relevées. Cette proportion est inacceptable et reflète un manque de sérieux regrettable dans le suivi de la performance de la dépense.

Un exemple emblématique de cette carence de fixation de cibles est visible pour la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », où l'on constate une absence systématique de prévision comme de cible pour les indicateurs liés au nombre de retours à l'emploi. Il est anormal que certains indicateurs du programme 102 « Accès et retour à l'emploi », pourtant doté de près de 6,6 milliards d'euros en crédits de paiement en 2025, ne fassent l'objet d'aucune prévision et d'aucun objectif ciblé.

Je constate néanmoins qu'un effort modeste de réduction du nombre de sous-indicateurs inexploitables a été entrepris en 2025 : il y en a 51 de moins, soit une baisse de 8 %. De même, le nombre de sous-indicateurs exploitables est en croissance : il faut continuer dans cette voie.

Enfin, je reste préoccupé par le niveau très faible d'atteinte des cibles, lorsque ces dernières sont fixées. Ainsi, seuls 43,2 % des sous-indicateurs dotés d'une cible l'atteignent en 2025, et seuls 30,4 % de l'ensemble des sous-indicateurs ont une cible atteinte. Cette proportion est en baisse importante par rapport aux dernières années, signe d'une dégradation nette de la performance de la dépense, et ce malgré les limites du dispositif.

Il en ressort qu'après vingt ans de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), la perte de sens du suivi de la performance de la dépense publique est aussi visible que tangible.

Par conséquent, je pense qu'il convient de rationaliser drastiquement le nombre d'indicateurs et de ne conserver que ceux qui sont véritablement pertinents pour évaluer l'efficience de la dépense de l'État. La direction du budget, dans ses réponses au questionnaire que je lui ai adressé, a indiqué qu'une telle démarche a été initiée. Je la soutiens et j'espère que chaque rapporteur spécial, dès le projet de loi de finances (PLF) pour 2027, pourra constater un effort de rationalisation des indicateurs de suivi de la performance.

En conclusion, et parce que l'année 2025 marque une véritable amélioration des comptes publics, en particulier de ceux de l'État, je vous proposerai d'adopter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, tel que modifié par six amendements techniques que je vais vous présenter. Cette approbation doit toutefois être comprise comme l'expression d'une exigence envers les gouvernements actuel et futurs, celle de poursuivre et d'amplifier le rétablissement indispensable des comptes publics.

Ce n'est pas courant pour un projet de loi de résultats, mais je vous présente six amendements, qui se rattachent à deux sujets.

En premier lieu, je vous propose de rassembler le contenu des articles 7, 8, 9 et 10 à l'intérieur de l'article 3. En effet, tous ces articles affectent au bilan le résultat comptable des années 2021 à 2025 - ils résultent en particulier de la non-adoption des projets de loi de règlement depuis 2021. Ils mettent en oeuvre l'article 37 de la Lolf, qui prévoit que le résultat comptable doit être affecté au bilan. Par cohérence, ils devraient donc, à mon sens, faire l'objet d'un seul article. Outre la correction d'une erreur matérielle, tel est l'objet de l'amendement n°  1, qui porte sur l'article 3, et des amendements n^os  3, 4, 5 et 6, qui tendent à supprimer en conséquence les articles 7 à 10. C'est une question de présentation des comptes, sans effet sur les comptes eux-mêmes.

En second lieu, l'amendement n°  2 vise à corrige une erreur matérielle sur le nom d'un programme budgétaire dans l'article 6.

M. Pascal Savoldelli. - Si j'ai bien compris, monsieur le rapporteur général, au début de votre intervention, vous étiez en « fan zone » des gouvernements Barnier et Bayrou. C'est sympathique, mais n'oublions pas que toutes les lois de règlement depuis 2021 ont été rejetées aussi bien par le Sénat que par l'Assemblée nationale.

Je ne partage pas tout à fait votre analyse sur l'amélioration du déficit. Il passe certes de 5,4 % à 5,1 % du PIB, mais, sur les 8,2 milliards d'euros économisés, 4,3 milliards résultent d'effets de bases, et non de choix politiques. En outre, les recettes de 2024 se répercutent sur 2025. Il faut donc rester prudent dans l'interprétation politique de cette évolution.

Vous avez en revanche raison de souligner la question de la TVA, qui m'a également frappé. Les recettes sont en retrait de 3,3 milliards d'euros par rapport à la prévision. Je ne dispose pas de toutes les explications, mais nous constatons, comme vous, que la consommation des ménages demeure atone : elle était attendue à 1,4 % et n'a finalement progressé que de 0,4 %.

Quant à la contribution différentielle sur les hauts revenus, nous en avons longuement débattu lors de l'examen du projet de loi de finances. Les recettes étaient évaluées à 1,9 milliard d'euros ; elles ne s'élèvent finalement qu'à moins de 400 millions d'euros.

Enfin, je m'interroge sur la sous-exécution de 6 milliards d'euros des collectivités territoriales. Je ne suis pas certain qu'il faille s'en féliciter. D'abord, ceux qui annonçaient qu'à l'approche des élections municipales les élus dépenseraient sans compter se sont trompés. Quelle que soit leur sensibilité politique, les maires et leurs équipes ont fait preuve de responsabilité. En revanche, le fait que 6 milliards d'euros n'aient pas été utilisés ne peut être sans conséquence sur les services publics locaux ni sur les investissements des collectivités.

M. Grégory Blanc. - J'avais relevé plusieurs points similaires à ceux évoqués par Pascal Savoldelli, notamment sur la contribution différentielle sur les hauts revenus ; je n'y reviendrai donc pas.

Deux sujets appellent également notre vigilance.

Premièrement, la croissance des dépenses de santé que nous constatons est très largement liée au vieillissement de la population, et, faute d'avoir suffisamment anticipé cette évolution démographique, la progression de la dépense est plus rapide encore. Ce différentiel pèsera de plus en plus lourdement sur les finances publiques.

Si l'on aborde uniquement la question des dépenses sans la mettre en regard de celle des recettes et de leur structure, on s'interdit de penser les réformes structurelles de manière globale et on réduit le débat à une simple logique de baisse des dépenses. Faire abstraction de la fiscalité, c'est se tirer une balle dans le pied. Notre système fiscal repose aujourd'hui davantage sur l'imposition des flux que sur celle des stocks, notamment du patrimoine. Pourtant, face au vieillissement, les situations patrimoniales sont très différentes. Il faudra articuler ces deux dimensions et envisager plus globalement la contribution de chacun. C'est un enjeu majeur de justice.

Deuxièmement, je partage pleinement l'objectif d'une amélioration du suivi de la performance de la dépense - je travaille actuellement sur les indicateurs du ministère de la justice, notamment ceux de l'administration pénitentiaire. En effet, des hauts fonctionnaires nous expliquent que certaines données sont produites parce qu'elles doivent l'être, et nous indiquent ne pas être en mesure de préciser la manière dont les indicateurs sont construits, ni les raisons pour lesquelles ils sont fixés à tel ou tel niveau.

Il ne suffit pas de mieux concevoir les indicateurs ; encore faut-il s'en saisir. Nous le constatons lorsque nous souhaitons déposer des amendements visant à modifier les indicateurs de performance retracés dans les projets annuels de performances : nous nous heurtons à une sorte de no man's land.

Mme Nathalie Goulet. - Je formulerai deux observations.

La première concerne le gel, ou plutôt le surgel de crédits. Nous avons connu, à deux reprises, des gels budgétaires d'ampleur. Ont-ils eu un impact ?

La seconde rejoint une interrogation exprimée par Sylvie Vermeillet. La baisse des recettes de TVA ne pourrait-elle pas s'expliquer, au moins en partie, par une flambée de la fraude à la TVA, qui constitue tout de même la première fraude identifiée, avec un coût estimé à 23 milliards d'euros pour la France et à 53 milliards d'euros à l'échelle de l'Union européenne ?

Mme Isabelle Briquet. - Monsieur le rapporteur général, vous nous invitez à voter en faveur de ce texte, au nom de l'exigence de redressement des comptes publics que devraient poursuivre les gouvernements successifs. Nous partageons cette exigence, mais nous en tirons une conclusion sensiblement différente en termes de vote.

Certes, le déficit diminue, mais cette amélioration tient essentiellement à des recettes supplémentaires et non à des choix politiques, comme l'a rappelé Pascal Savoldelli. Surtout, elle ne permet pas de stabiliser la trajectoire de la dette, dont la charge demeure désormais le premier poste de dépenses du budget de l'État.

Par ailleurs, le niveau des reports reste très élevé et les restes à payer demeurent considérables, ce qui compromet les investissements futurs.

Enfin, en 2025, la technique du rabot a été largement utilisée. Entre gels et surgels de crédits, de nombreuses politiques publiques ont été fragilisées. Cette année, le phénomène se reproduit, notamment pour les collectivités territoriales : 61 millions d'euros de nouvelles annulations sont déjà annoncés pour 2026, qui s'ajoutent aux diminutions de dotations prévues dans les lois de finances pour 2025 et 2026. Au total, les collectivités auront perdu plus de 400 millions d'euros de dotations.

M. Rémi Féraud. - Nous ne partageons pas votre lecture politique de cette exécution budgétaire, monsieur le rapporteur général. J'ai relevé dans votre présentation des formules telles que « feuille de route courageuse » du gouvernement Barnier, « CMP conclusive » ou encore « exécution ferme » du gouvernement Bayrou. Or l'année 2025 ne peut pas vraiment être qualifiée de réussite politique. C'est peut-être « moins mal que si c'était pire », mais nous sommes loin d'une véritable maîtrise des finances publiques. L'augmentation des recettes fiscales tient en partie à des effets de rattrapage et les économies reposent largement sur des coups de rabot touchant souvent des dépenses de préparation de l'avenir, notamment en matière écologique.

Je rejoins en revanche votre préoccupation sur la charge de la dette, qui pourrait dépasser 100 milliards d'euros à l'horizon 2029 si les tendances actuelles se confirment.

Je voudrais également formuler trois observations.

D'abord, nous ne savons toujours pas dans quelle mesure l'évolution des recettes fiscales résulte de véritables choix politiques ou d'effets conjoncturels variables d'une année sur l'autre.

Ensuite, nous ne parvenons pas à maîtriser la progression des dépenses fiscales. À titre d'exemple, nous évoquons régulièrement ici le crédit d'impôt recherche, mais, année après année, rien n'évolue, ou presque.

Enfin, la croissance ralentit, ce qui explique largement que notre déficit se réduise beaucoup moins rapidement que dans d'autres pays, comme l'Espagne.

Nous ne voterons donc pas ce projet de loi d'exécution. Vous nous répondrez sans doute que cela ne changera rien, puisque l'Assemblée nationale le rejette elle aussi depuis trois ans sans qu'il y ait de conséquence politique. Il n'en demeure pas moins que ce texte constitue l'occasion d'un débat budgétaire utile.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je souhaiterais poser une question sur l'impôt sur le revenu. Le rapport mentionne 7 milliards d'euros de recettes supplémentaires, sans plus de précision. Cette hausse correspond-elle simplement à une évolution tendancielle liée à la progression de l'activité ou faut-il y voir d'autres enseignements ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je demeure critique, vous le savez, mais il faut aussi savoir reconnaître les faits. Lorsque le déficit se réduit, quelles qu'en soient les raisons - j'ai indiqué qu'à mes yeux cette amélioration reposait encore trop largement sur des recettes nouvelles, notamment fiscales -, on ne peut nier cette réalité. Des choix politiques ont été faits, parfois difficiles, et ils ont produit des effets.

Je le répète : il s'agit tout de même de la plus forte réduction du déficit enregistrée depuis quinze ans. Pascal Savoldelli a, me semble-t-il, pris un raccourci en présentant les chiffres. Le déficit n'est pas passé de 5,4 % à 5,1 % du PIB, mais de 5,8 % à 5,1 %, ce qui est tout de même plus significatif.

S'agissant de la contribution différentielle sur les hauts revenus, le sujet n'est pas nouveau. Dans mon rapport sur le projet de loi de finances, j'avais déjà exprimé des réserves sur le rendement attendu de cette mesure. Les faits n'ont fait que confirmer ces doutes.

Monsieur Blanc, nous partageons tous la même vigilance, même si nous ne regardons pas toujours les choses sous le même angle et n'empruntons pas les mêmes chemins. Cela valait déjà sous les gouvernements précédents, quelles que soient les majorités. Sur la mauvaise appréhension du vieillissement, je vous rejoins pleinement. Mais si l'on examine les perspectives démographiques, nous aurons demain moins de jeunes et davantage de personnes sorties de la vie active. Le moment viendra donc de proposer de nouvelles réponses. Encore faut-il éviter une dégradation préoccupante de nos comptes sociaux faute d'avoir mené, ou d'avoir maintenu, les réformes structurelles nécessaires. Vous avez d'ailleurs soutenu l'abandon de certaines d'entre elles. Il ne faudrait pas que vous pratiquiez, vous aussi, une forme de « en même temps »...

Je n'ai, pour ma part, aucune difficulté à ouvrir un débat sur la répartition des prélèvements entre le travail et le capital, y compris sur ce capital moins visible que représentent aujourd'hui le numérique et l'intelligence artificielle. Ce débat est d'abord philosophique avant d'être technique ou budgétaire.

L'amélioration de la performance est une aspiration que nous partageons. Il est tout de même regrettable d'avoir multiplié les indicateurs et sous-indicateurs, d'avoir expliqué pendant des années que tout serait suivi à l'euro près, puis de constater que nombre de ces outils, à l'image des études d'impact, ne sont finalement pas utilisés. Cette situation est préoccupante. Ne sommes-nous pas en train d'alimenter une véritable machine infernale ?

Madame Goulet, il y a eu, en effet, des gels et surgels de crédits en 2025. Ils se répètent en 2026 et servent à tenir la dépense.

Cette situation soulève une véritable question quant au respect du vote du Parlement. J'avoue ne m'être jamais vraiment remis des conditions dans lesquelles le budget a été adopté. Après une loi spéciale, après une commission mixte paritaire au cours desquelles chacun s'efforce de trouver un compromis avec le Gouvernement, voir intervenir deux mois plus tard des coupes dans les crédits n'est évidemment pas satisfaisant. Ce n'est pas seulement une manière de brider le Parlement ; c'est aussi une façon de ne pas respecter son vote.

Concernant le lien éventuel entre la baisse des recettes de TVA et l'augmentation de la fraude, au regard des montants que vous avez rappelés, je ne suis pas en mesure de vous répondre.

Madame Briquet, monsieur Féraud, vous partagez finalement le même diagnostic que nous, mais vous en tirez des conclusions différentes pour le vote. Au fond, notre position se rapproche un peu de celle que vous aviez adoptée lorsque la dotation globale de fonctionnement (DGF) avait été fortement réduite entre 2010 et 2015. Vous le regrettiez, tout en procédant malgré tout à des coups de serpe dans les crédits, car vous estimiez qu'il était de votre responsabilité de le faire. Mais à l'époque, le président de la République disposait d'une majorité solide ; il était donc plus facile d'assumer collectivement des décisions difficiles. Aujourd'hui, après cette folle idée de la dissolution, la situation est tout autre. Contraints de rechercher en permanence le moins mauvais équilibre possible, nous avançons en zigzag plutôt qu'en ligne droite, et l'action publique y perd nécessairement en lisibilité et en prévisibilité.

Vous estimez que cette année de redressement des comptes n'a pas été une grande réussite sur le plan politique. Vous n'avez pas tort, mais, pour ma part, je considère que l'échec politique remonte à juin 2024 et que nous en payons aujourd'hui le prix, notamment sur le plan budgétaire, faute de disposer d'une majorité capable de soutenir une politique plus volontariste de redressement des comptes. J'assume d'ailleurs ma part de responsabilité : il m'est arrivé de proposer des économies sans parvenir à réunir une majorité pour les adopter. Malgré cela, nous essayons d'avancer.

Monsieur Capo-Canellas, vous m'interrogez sur les 7 milliards d'euros supplémentaires de recettes d'impôt sur le revenu net en 2025. Un peu plus de 5 milliards d'euros proviennent de la dynamique des recettes brutes et près de 2 milliards d'euros résultent de la diminution des remboursements et dégrèvements. Cette évolution met fin à trois années de stagnation du produit de cet impôt. Je me souviens qu'à l'époque le président de la République, qui n'aime guère parler des comptes publics, m'avait expliqué qu'il ne s'agissait que d'une erreur de prévision sur les recettes. C'est son interprétation ; je la respecte, mais je ne la partage pas.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3

L'amendement de cohérence n°  1 est adopté.

Article 6

L'amendement de correction n°  2 est adopté.

Article 7

L'amendement de conséquence n°  3 est adopté.

Article 8

L'amendement de conséquence n°  4 est adopté.

Article 9

L'amendement de conséquence n°  5 est adopté.

Article 10

L'amendement de conséquence n°  6 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, tel que modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES AVIS

L'imposition des hauts patrimoines - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous présentons aujourd'hui l'aboutissement des travaux engagés à la suite des déclarations d'Éric Lombard de janvier dernier sur ces « milliers de personnes très fortunées ne payant aucun impôt sur le revenu », après notre communication du 18 février, qui ouvrait déjà quelques pistes.

Ce sujet nous semble appeler de la mesure et à l'objectivation plutôt qu'à la caricature. C'est le sens de ce rapport. La France demeure une société relativement égalitaire, grâce à un système socio-fiscal redistributif. Ainsi, les inégalités de revenus n'ont pas connu, depuis dix ans, l'envolée observée dans d'autres pays. Mais cela ne signifie pas que rien ne se passe aux extrémités de la distribution, en particulier en matière de patrimoine. Notre société reste marquée par une tripartition : les 50 % les moins dotés ne détiennent presque aucun patrimoine, les 40 % au-dessus environ un tiers, et les 10 % les plus fortunés environ deux tiers.

Deux mouvements de fond sont observables : le renforcement du patrimoine dans l'économie, celui-ci représentant aujourd'hui environ 600 % du PIB, contre 300 % en 1970 ; et le retour de l'héritage, qui représente désormais environ 60 % du patrimoine total, contre 35 % au début des années 1970.

Nous ne sommes pas revenus à la société d'héritiers et de rentiers de la Belle Époque, mais nous nous en sommes peut-être moins éloignés que nous ne l'imaginions. Deux faits stylisés résument ce basculement.

Pour les générations nées au XIX^e siècle, la stratégie dite « du mariage » avec une personne issue du 1 % ayant le plus hérité était trois fois plus efficace que la stratégie dite « professionnelle » consistant à faire partie des 1 % des revenus du travail les plus élevés pour accéder à un niveau de richesses élevé ; pour celles nées entre 1900 et 1950, la stratégie professionnelle était devenue deux fois plus efficace ; pour la génération née autour de 1970, les deux stratégies sont redevenues comparables.

Pour cette génération née autour de 1970, l'héritage moyen reçu par la moitié supérieure des héritiers atteint 840 000 euros, presque autant que les salaires moyens perçus par la moitié inférieure des salariés au cours de la vie, soit environ 950 000 euros. Cet héritage est en outre reçu de plus en plus tard, ce qui soulève des problèmes d'équité intergénérationnelle.

Dès lors, la justice fiscale, la progressivité de l'impôt et la contribution commune qui doit, selon l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés », sont plus que jamais des enjeux majeurs pour s'assurer du consentement à l'impôt de tous, dans un contexte où la réduction du déficit public impose des efforts importants au pays.

Or de nombreuses études suggèrent, sur la base de données de 2016, que le taux d'imposition direct global deviendrait dégressif au sein des 0,1 % des foyers fiscaux les plus fortunés et soulignent une distorsion croissante, en termes d'imposition, entre les revenus salariaux et d'autres revenus plus « pilotables ».

Notre rapport s'appuie sur un fait désormais établi : 13 324 foyers assujettis à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) avaient un impôt sur le revenu nul ou négatif en 2024. Mais ce chiffre, limité à la fortune immobilière, n'était qu'une porte d'entrée et un révélateur imparfait d'un phénomène bien plus large et plus durable.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À l'occasion de notre communication du 18 février dernier, nous étions revenus en détail sur la situation de ces 13 324 foyers fiscaux assujettis à l'IFI s'acquittant d'un impôt sur le revenu nul ou négatif, soit 7 % du total des foyers soumis à l'IFI.

Nous avons obtenu depuis des éléments supplémentaires d'explication de ce phénomène et de nouvelles données qui nous permettent d'éclairer davantage les situations d'évitement fiscal des plus fortunés, sans toutefois disposer de toutes les réponses.

L'application des réductions et crédits d'impôt n'explique que marginalement l'imposition nulle ou négative des revenus, puisque ces avantages fiscaux sont plafonnés. Près des trois quarts des foyers IFI dont l'impôt sur le revenu est totalement effacé par ces niches fiscales affichent un impôt avant réductions et crédits d'impôts inférieur à 5 555 euros, c'est-à-dire un niveau apparemment faible par rapport à leur patrimoine. De même, quand l'impôt a été effacé par les réductions et crédits d'impôts, il n'est pas exclu que les revenus imposés eux-mêmes aient, préalablement, été réduits par d'autres méthodes d'optimisation.

Or, la direction générale des finances publiques (DGFiP) identifie seulement « quelques ménages » dont la situation correspondrait à celle de la « veuve de l'île de Ré », soit la combinaison de faibles revenus et d'un patrimoine immobilier proche du seuil de l'IFI. Ainsi, il ressort de nos travaux que s'il existe des foyers IFI au revenu « authentiquement faible », l'optimisation du revenu fiscal de référence lui-même explique en réalité pour une part significative la faible imposition à l'IR de ces contribuables.

Les services de Bercy, que nous avons rencontrés à plusieurs reprises, identifient en particulier trois leviers potentiels de pilotage de leurs revenus par ces contribuables : premièrement, 22 % des foyers IFI à impôt sur le revenu (IR) nul ou négatif réduisent leurs revenus de plus de 2 000 euros par l'imputation de charges déductibles ou de déficits fonciers ; deuxièmement, une part de ces contribuables recourrait également à des méthodes de thésaurisation dans des véhicules fiscalement distincts, comme des sociétés holdings ; enfin, troisièmement, une part de ces contribuables peut également réduire sensiblement leurs revenus par les amortissements associés à la location meublée.

En revanche, les foyers IFI à IR nul ou négatif ne semblent pas pratiquer davantage la fraude fiscale que d'autres contribuables soumis à l'IFI, selon les services de Bercy, qui contrôlent déjà de manière très ciblée cette population.

Par ailleurs, nous avons souhaité examiner la situation des foyers fiscaux assujettis, à l'époque où il existait, à l'impôt de solidarité sur la fortune et ayant un impôt sur le revenu nul ou négatif en 2016 et 2017, dernières années où les données relatives au patrimoine mobilier des ménages étaient disponibles.

À partir de ce croisement de données, il apparaît que 40 692 foyers fiscaux assujettis à l'ISF payaient un IR nul ou négatif en 2017, soit 11,9 % du total des foyers redevables de l'ISF. Pour rappel, l'ensemble des contribuables à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) représentait le 1 % des foyers le mieux doté en patrimoine.

Plus concrètement, au sein des 0,001 % les mieux dotés en patrimoine, composé de 379 foyers fiscaux en 2017, 38 foyers détenant un patrimoine médian de 71,1 millions d'euros avaient un impôt sur le revenu nul ou bénéficiaient de versements du Trésor public au titre de crédits d'impôt. Il en allait de même, au sein des 0,1 % les plus riches, pour 4 423 foyers fiscaux détenant un patrimoine médian de l'ordre de 20,4 millions d'euros, correspondant à 12 % d'entre eux.

Cet examen des données ISF nous offre un aperçu plus complet du patrimoine total des ménages, permettant d'apprécier plus finement les capacités contributives des foyers fiscaux les plus aisés. Faute de vision consolidée et plus récente du patrimoine total des ménages, nous avons cependant dû nous appuyer sur ces données datant de près de dix ans.

M. Claude Raynal, président. - Je voudrais maintenant insister sur le deuxième volet de nos travaux, qui est un préalable à tout le reste : l'amélioration de la connaissance des hauts patrimoines.

En cherchant à savoir s'il existait des foyers très fortunés ne payant pas l'impôt sur le revenu, nous avons découvert autre chose : une véritable boîte noire s'est refermée, depuis une vingtaine d'années, sur le patrimoine des ménages, et plus encore sur les patrimoines les plus élevés. Ce constat est préoccupant pour l'équité fiscale comme pour la qualité de la décision publique. La suppression de la taxe d'habitation l'a montré : la perte d'une base de données fiscale peut avoir des conséquences concrètes, jusque sur l'identification des bénéficiaires du chèque énergie.

Nous ne proposons pas pour autant de créer de but en blanc un registre du patrimoine, mesure probablement disproportionnée et peu opérationnelle. Notre approche consiste à aider la statistique publique à mieux exploiter les sources existantes, à favoriser les appariements de données fiscales et administratives et, cela reste nécessaire, à collecter des informations supplémentaires.

Ainsi, il nous paraît impératif que le service statistique public réalise une enquête régulière sur les hauts patrimoines. L'enquête actuelle, « Histoire de vie et Patrimoine », est utile, mais insuffisante pour analyser l'extrémité de la distribution : 69 % du patrimoine financier, concentré chez les plus aisés, n'était pas capté en 2017. Prévoir par la loi une enquête plus précise permettrait notamment à l'Insee d'accéder à certaines données fiscales ou administratives, comme les fichiers Ficoba et Ficovie.

Deuxième chantier : les successions, qui devraient être, en théorie, un moment privilégié pour « photographier » l'ensemble des actifs. Or, depuis la dernière enquête sur les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) de 2010, aucune base ne contient de données successorales individuelles. C'est un angle mort majeur, alors que se prépare la « grande transmission » du patrimoine des baby-boomers, estimée à 9 000 milliards d'euros dans les quinze prochaines années. Le Conseil d'analyse économique a raison de dire que la fiscalité des successions est « minée par son opacité » et que la faible qualité de l'information « favorise dangereusement les abus ». Un chiffre parlant en atteste : il existe un écart de 35 % entre les données fiscales des successions et les données économiques de ces mêmes successions ressortant de la comptabilité nationale...

Nous proposons donc une enquête « DMTG 2.0 », s'appuyant sur la reconnaissance optique des caractères et l'intelligence artificielle, ainsi qu'une numérisation plus rapide des déclarations de succession et de donation à l'horizon 2029. Ces déclarations doivent aussi être plus exhaustives : les pactes Dutreil sont mal répertoriés, si bien que leur coût, estimé par la Cour des comptes à 5,5 milliards d'euros en 2024, contre 800 millions auparavant, demeure une borne basse. L'assurance vie reste un autre angle mort : les exonérations de droits de succession qui lui sont applicables ne sont pas classées comme dépenses fiscales et elles échappent à la connaissance même des notaires lors des successions. Ainsi, alors que leur coût est estimé à environ 5 milliards d'euros, certains seuils d'abattement semblent aujourd'hui invérifiables.

Troisième chantier, et non des moindres, le patrimoine financier. Depuis la suppression de l'ISF, l'administration ne le connaît plus que par bribes. Le fichier Ficoba dit qu'un compte existe, mais pas ce qu'il contient ; le fichier Ficovie est plus précis, mais seulement pour l'assurance vie. On aboutit ainsi à ce paradoxe : grâce aux échanges automatiques d'informations prévus notamment par les textes européens, l'administration connaît mieux les actifs financiers détenus par ses résidents ailleurs dans l'Union européenne que ceux détenus en France.

Pour y remédier, nous proposons d'étendre l'imprimé fiscal unique (IFU), déclaration préremplie par les intermédiaires financiers, aux actifs financiers eux-mêmes et non plus seulement aux revenus qu'ils produisent. Les établissements déclareraient, dans un feuillet dédié, l'encours détenu par leurs clients, par type d'actifs. Ces données serviraient à l'administration fiscale pour établir l'impôt et contrôler la cohérence entre actif et revenu, dans un objectif, à valeur constitutionnelle, de lutte contre la fraude.

Le même raisonnement vaut pour les actifs numériques, qui devraient être déclarés par les prestataires de services sur cryptoactifs.

Dans un second temps, l'accès des chercheurs à ces données déclarées par des tiers alimenterait aussi des travaux utiles en matière de stabilité financière et de protection des épargnants, comme en Suède. La mesure devrait rester proportionnée : champ limité, seuil déclaratif - par exemple de 7 500 euros -, droit de rectification, garanties de cybersécurité... Les services de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) n'identifient pas, en l'état, d'obstacle à la mise en place de la mesure que nous proposons, au regard notamment du règlement général sur la protection des données (RGPD).

Enfin, quatrième proposition structurante : créer, à côté du revenu fiscal de référence (RFR), un indicateur complémentaire de revenu économique. Il ne s'agit pas de bouleverser sans évaluation préalable les nombreux dispositifs indexés sur le RFR, mais de disposer, à des fins statistiques et de contrôle, d'un nouvel indicateur. Le RFR soulève aujourd'hui un problème d'équité : le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi recensé 222 revenus exclus du RFR, dont les plus-values immobilières, les revenus des PEA ou l'indemnité de résidence à l'étranger, qui ne sont pas pris en compte, alors qu'ils confèrent clairement une capacité contributive.

Pour les plus fortunés, la démarche de l'Institut des politiques publiques, incluant les bénéfices non distribués dans un revenu économique élargi, nous paraît pertinente. Sur dix cas anonymisés parmi les 500 plus grandes fortunes redevables de l'ISF en 2017, le revenu fiscal de référence apparaît extrêmement faible rapporté au revenu économique estimé : quatre cas inférieurs à 0,53 %, cinq autres ne dépassant pas 4,14 %, un seul atteignant 19,92 %...

Certaines mesures relevant de la loi, une proposition de loi pourrait utilement être déposée. Avant de décider s'il faut imposer plus, et comment, il faut d'abord savoir de quoi l'on parle : c'est bien le minimum si l'on aspire à un débat démocratique éclairé et apaisé.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Au cours des nombreuses auditions - une vingtaine d'organismes concernés et une cinquantaine d'interlocuteurs - que nous avons menées avec le président, nous avons identifié certains leviers permettant plus spécifiquement aux plus fortunés de piloter leurs revenus et d'organiser leurs transmissions afin d'optimiser leur imposition.

Je précise que tous ces leviers ne sont pas remis en cause dans leur principe même. Cependant, certains sont particulièrement utilisés par les personnes possédant de très hauts patrimoines pour réduire, voire pour annuler, leur imposition. À ce titre, nous avons identifié quatre leviers principaux.

Premièrement, quand les contribuables les plus aisés détiennent des parts dans une entreprise, ils ont la possibilité d'arbitrer entre salaires et dividendes, ainsi qu'entre distribution et thésaurisation des dividendes. Cet arbitrage entre revenu immédiat et revenu différé leur permet notamment de différer le versement des dividendes afin de choisir le moment le plus opportun et de limiter au maximum le frottement fiscal.

Les contribuables les plus aisés peuvent aussi financer une partie de leurs dépenses courantes personnelles au travers de frais professionnels ou de dépenses prises en charge par leur société. Une étude de l'École d'économie de Paris a montré, à partir de données portugaises, que lorsqu'un individu passe du statut de salarié à celui de dirigeant d'entreprise, la consommation de son ménage baisse de 19 % et que cette part est en réalité prise en charge par l'entreprise elle-même.

En outre, ces contribuables peuvent recourir à l'emprunt pour financer leurs dépenses courantes, notamment sous la forme de crédit lombard, qui leur permet d'utiliser les titres de l'entreprise comme garantie. Ce mécanisme a été mentionné à plusieurs reprises au cours de nos auditions, sans que nous parvenions à mesurer précisément l'étendue de son recours et de ses effets.

Deuxièmement, certains contribuables ont recours à des holdings patrimoniales. Leur création ne poursuit pas nécessairement un but fiscal, mais les services du contrôle fiscal identifient des « zones de risque » importantes.

L'interposition d'une holding permet notamment d'optimiser l'imposition des dividendes versés par une filiale. Bercy nous a donné l'exemple d'une société versant environ 130 millions d'euros de dividendes par actionnaire à quatre membres d'une même famille : les deux actionnaires ayant eu recours à une holding ont été imposés à des taux globaux respectifs de 2,2 % et de 4,5 %, alors que les deux autres étaient imposés à 33 %.

Troisièmement, nos auditions ont mis en évidence à quel point les avantages fiscaux offerts par le régime de l'apport-cession peuvent parfois être détournés à des fins d'optimisation. Ce régime permet d'avoir recours au report d'imposition pour des plus-values de cession dans le cas d'opérations d'apport de titres.

La souplesse des conditions du mécanisme est telle que le volume de plus-values dont l'imposition est nouvellement reportée est passé de 1 milliard d'euros en 2012 à 16 milliards d'euros en 2018, puis à 34 milliards d'euros en 2023.

En outre, le recours à l'apport-cession est très concentré chez les ménages les plus aisés : le régime bénéficiait en 2023 à 8 400 foyers dont le revenu déclaré moyen hors plus-values était de 700 000 euros annuels et 84 ménages déclarant un revenu annuel moyen de 21,9 millions d'euros hors plus-values concentraient plus des deux tiers du montant des plus-values dont l'imposition était reportée.

À l'initiative du Sénat, la loi de finances pour 2026 a durci ce régime, mais les effets de cette correction restent à mesurer.

Quatrièmement, nous avons considéré le régime Dutreil, qui prévoit une exonération de DMTG à hauteur de 75 % en contrepartie d'un engagement de conservation des parts d'une entreprise. Il permet de réduire sensiblement le montant des droits de succession, mais également d'inclure, dans l'actif exonéré, des biens non affectés à l'activité professionnelle de la société.

Pour répondre aux comportements de suroptimisation fiscale, plusieurs mesures correctives ont été envisagées ou mises en oeuvre, qui ne sont pas apparues entièrement convaincantes.

En particulier, la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), introduite par la loi de finances pour 2025, devrait présenter un rendement particulièrement décevant. En effet, 388 millions d'euros sont annoncés au titre de l'imposition sur le revenu pour l'année 2025, soit 81 % de moins qu'attendu, puisque l'évaluation initiale du Gouvernement s'élevait à 2 milliards d'euros.

Par ailleurs, en s'inspirant d'exemples étrangers, le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoyait la création d'une taxe sur les actifs des holdings patrimoniales non affectés à une activité opérationnelle. Cette taxe était d'une complexité si singulière, voire effarante, que le Gouvernement a été incapable d'en détailler l'impact et de rassurer les contribuables sur l'absence d'effet de bord. Elle a donc été recentrée par le Parlement dans un objectif d'anti-optimisation, avec une assiette limitée aux biens somptuaires. Selon ce que nous avons entendu lors de nos auditions, cette solution ne semble pas venir à bout du sujet.

Alternativement, le Gouvernement a un temps envisagé une contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP), à un taux de 0,5 %, sans plafonnement, qui aurait exclu les biens professionnels. Compte tenu de potentiels effets de bord et d'une forte similarité avec l'ISF, cette contribution n'a finalement pas été proposée au Parlement dans le PLF pour 2026.

À mon sens, c'est justement parce que le patrimoine est devenu une boîte noire et que le système fiscal français est miné par de trop nombreuses niches fiscales mal évaluées, voire non évaluées, que ces tentatives ont tourné au fiasco ou n'ont pas su convaincre.

Nous estimons qu'il appartient désormais au Gouvernement de conduire un travail de fond et de chiffrage. Ce travail permettrait de formuler des propositions et de permettre au Parlement de débattre de manière éclairée, en particulier dans la perspective des échéances électorales à venir.

M. Claude Raynal, président. - Je me permettrai d'ajouter que la proposition de CDHP me semble constituer une piste de réflexion à ne pas négliger.

Pour autant, soyons clairs : l'imposition des hauts patrimoines ne suffira pas à elle seule à redresser nos finances publiques.

Le sujet relève de l'équité fiscale, attendue par chacun d'entre nous, mais aussi de la volonté de donner un sens au consentement à l'impôt. En effet, le sentiment que certains échappent à l'impôt pose une difficulté pour ceux qui le payent normalement.

Enfin, je voudrais revenir sur les chiffres qui nous ont été communiqués concernant l'apport-cession : le montant des plus-values concernées est passé de 1 milliard d'euros à 34 milliards d'euros. Par leur ampleur et leur croissance rapide et continue, ces chiffres sont préoccupants et ce régime nécessite un encadrement bien plus solide.

Le dossier ouvert par un ancien ministre en janvier nécessitait que des éléments soient clairement posés, pour que nous puissions tous y faire référence dans nos discussions.

Notre rapport de 180 pages constitue un texte de référence, qui nous permettra de travailler plus sereinement à des réponses calibrées sur le sujet. Il ne s'agit pas seulement d'une question de finances publiques et il faut aussi mesurer l'impact des dispositifs en termes de rendement économique et de comportement des agents économiques. C'est dans ce cadre que nous avons inscrit nos travaux.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je précise que nous avons donc présenté onze recommandations, que vous avez sous les yeux.

M. Grégory Blanc. - Un problème a été identifié, qui vous a conduit à mener un travail grâce auquel nous y voyons plus clair, mais pas complètement clair.

Certains points paraissent très choquants et vos préconisations se concentrent sur la nécessité d'améliorer les indicateurs afin de mieux connaître la réalité des revenus et des hauts patrimoines. Je suis en faveur de ces préconisations, qui vont dans le bon sens.

En revanche, je ne comprends pas que nous puissions quitter cette commission sans nous dire que nous allons proposer un texte pour corriger les problèmes fiscaux identifiés.

Nous avons eu des débats sur la taxe Zucman, pendant lesquels nous avons évoqué la nécessité de mettre en place un impôt plancher, qui pouvait sembler plus ou moins bien calibré. En tout état de cause, il s'agissait d'apporter une réponse simple à un problème posé.

Compte tenu des informations précises qui nous sont données ce matin, nous serions bien inspirés d'aller bien plus loin et de ne pas nous contenter d'améliorer les indicateurs.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vous remercie d'avoir produit ce travail. Cependant, je voudrais faire part d'un certain agacement. Nous employons des mots comme « optimisation », « évitement » ou « effacement », mais, au bout du compte, il y a ce qui est légal et ce qui est illégal. Les cabinets d'optimisation sont-ils dans la légalité ou l'illégalité ? Nous sommes ceux qui votent la loi. Si nous considérons que certains dispositifs en place deviennent illégaux, alors il faut clarifier les choses. Des gens sérieux et respectueux de la loi travaillent dans ce domaine de l'optimisation.

Par ailleurs, l'État est exsangue et incapable de gérer sans créer de la dette et du déficit. Or il faudrait aujourd'hui prendre l'argent « là où elle est », comme disait Georges Marchais. Le pays doit réussir à attirer la richesse et non la faire fuir. Face au championnat international de taxes auquel nous nous adonnons, comment imaginer que des gens surtaxés ne cherchent pas à optimiser, effacer ou éviter ?

Je proposerais donc d'ajouter une douzième recommandation qui viserait à arrêter de tuer le consentement à l'impôt. Les richesses perçues se retrouvent dans un puits sans fond et il est compréhensible que certaines personnes en aient assez.

M. Thierry Cozic. - Ce rapport soulève une question importante. Compte tenu des enjeux liés aux sommes mesurées, je partage certains de vos constats, notamment concernant la difficulté de bien identifier les publics concernés. Les recommandations portent principalement sur les indicateurs et il est vrai que nous en manquons.

Cependant, j'ai un regret : les propositions ne tirent pas les conclusions des constats du rapport. J'attendais a minima une proposition sur une taxation minime de ces hauts patrimoines. Nous nous contentons de renvoyer au Gouvernement, alors que nous savons ce que cela donnera.

M. Marc Laménie. - Ce travail de qualité met en évidence une méconnaissance, puisque nous découvrons un certain nombre de faits importants.

Monsieur le président, vous avez dit qu'une proposition de loi pourrait permettre de solutionner en partie le problème ; ne faudrait-il pas plutôt un projet de loi compte tenu de la complexité du sujet ?

Par ailleurs, avez-vous une idée du manque à gagner pour le budget de l'État ?

Mme Christine Lavarde. - Quand je vois la manière dont la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est capable de détecter des oublis dans les déclarations, je me demande pourquoi Bercy ne parvient pas à le faire. Il s'agit peut-être d'un problème d'échelle.

Sans reprendre le débat sur la taxe Zucman, je rappellerai que les actifs financiers, tant qu'ils ne sont pas vendus, ont une valeur potentielle. Dans le monde de la tech par exemple, les variations peuvent être très fortes et une personne peut être millionnaire un jour et ne plus rien posséder le lendemain. Je ne suis pas sûre qu'il faille imposer une valeur théorique.

Je voudrais également revenir sur la manière dont certains patrons font financer leurs frais personnels par leur entreprise. Ce phénomène me semble inhérent au fonctionnement des start-up et de la nouvelle économie. Nombre de jeunes entrepreneurs ne se versent pas de revenu, car tout est fait pour libérer le plus de cash possible dans l'entreprise afin de continuer à investir, ce qui permet de créer de l'emploi et de la richesse sur le territoire. Il faudra avancer prudemment sur ces questions.

Je finirai par une remarque qui s'adresse au président. Je suis d'accord : il n'est pas normal que, pour quelques-uns, des revenus n'entrent pas dans le calcul du RFR, d'autant que celui-ci sert ensuite à déterminer certains tarifs. Cependant, il conviendrait aussi d'ajouter dans le RFR les prestations sociales, de manière à éviter des distorsions fortes entre les ménages modestes qui ne perçoivent pas de prestations et ceux qui en perçoivent. En effet, on peut observer des effets de bord parfois dévastateurs pour les ménages juste un peu trop riches pour bénéficier de l'ensemble des prestations sociales. La photographie mérite d'être complète et de concerner tout le monde.

M. Pierre Barros. - Je me demande si le Sénat se serait saisi de la question sous cette forme si M. Lombard n'avait pas tenu ses propos sur le sujet.

Tout travail mérite remerciement, mais on enfonce un peu des portes ouvertes.

Concernant la question du consentement à l'impôt, ne soyons pas naïfs : dès que l'impôt est mis en place, le contournement se met à exister. En l'oubliant, nous nous tromperons de combat. Si nous ne mettons pas en place ce qui permet d'éviter le contournement quand nous votons un impôt, ne nous étonnons pas que l'argent n'entre pas.

Un intéressant travail de photographie a été réalisé, mais conclure le rapport en écrivant que, « en tout état de cause, si la correction des mécanismes d'optimisation utilisés par les ménages les plus fortunés permettrait de renforcer l'équité fiscale et, partant, le consentement à l'impôt, elle ne permettrait pas, à elle seule, de répondre au nécessaire redressement des finances publiques », nous partons bien défaitistes, ce qui est dommage.

M. Emmanuel Capus. - Je voudrais remettre les choses dans leur contexte. Votre travail part de ce constat : 13 324 foyers fiscaux assujettis à l'IFI ne paieraient pas l'IR. Vous expliquez que certains ont recours à des outils d'optimisation - sociétés civiles immobilières, holdings ou contrats d'assurance vie -, que d'autres pratiquent l'amortissement dans le cadre de politiques immobilières et que d'autres encore seraient des fraudeurs. On enfonce des portes ouvertes. À partir du moment où le système fiscal est compliqué et que des niches fiscales sont mises en place, ceux qui ont les moyens d'y recourir le font. Faut-il supprimer ces niches ? À titre d'exemple, faut-il supprimer le pacte Dutreil et laisser nos entreprises se faire dépecer par des sociétés étrangères ? Nous pourrions plutôt simplifier le système et prélever des impôts au taux plus faible, ce qui rendrait les niches inutiles. La meilleure façon de lutter contre l'optimisation est de mettre en place le système fiscal le plus attractif possible.

En outre, comme vous l'avez dit, il serait inexact d'affirmer que les ménages assujettis à l'IFI et soumis à un IR nul ou négatif ne paient aucun impôt ni cotisation sociale. En effet, les plus riches sont assujettis à d'autres impôts.

Dans le cadre de la mission d'information consacrée au poids des prélèvements obligatoires en France et ses conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires, dont je suis rapporteur, nous travaillons sur cet autre volet et notamment les cotisations sociales, l'impôt sur les sociétés et les impôts de production. Dans le cadre de nos auditions, nous constatons que l'IR ne constitue pas le prélèvement obligatoire principal et qu'il faut considérer la redistribution en prenant en compte l'ensemble des impôts.

Selon la note de l'Insee parue en avril dernier, Revenus des ménages élargis à l'ensemble de l'économie en 2023, après transferts publics, les 10 % des ménages les plus aisés ont un revenu élargi 3,5 fois plus élevé que les 10 % les plus modestes. Or, avant ces transferts, leurs revenus sont 26 fois supérieurs à ceux des plus modestes. Cette contribution déjà payée par les 10 % les plus riches n'est-elle pas suffisante ? Jusqu'où aller dans la redistribution ? Vous avez d'ailleurs commencé, Monsieur le président, en disant que notre système socio-fiscal est très redistributif et égalitaire.

M. Vincent Capo-Canellas. - La matière est aride et le sujet politiquement explosif. Chacun peut tirer les conclusions politiques qui l'arrangent de ce type de démarche ; les vôtres me semblent sages.

Sur le fond, ce sujet pose de nombreuses questions, liées à la redistribution, à la fiscalité, au patrimoine, à la transmission, à la compétitivité globale et à notre capacité à maintenir et à développer nos entreprises. On réduit souvent tous ces enjeux à la formule toute faite de la « justice sociale », qui ne dit pas grand-chose. Pour déterminer la fiscalité, il faut savoir à quels objectifs nous voulons répondre en matière de compétitivité, d'emploi, de redistribution et de croissance.

Si je suis d'accord malgré tout avec vos conclusions, je crains que la presse ne les caricature. Le chiffre d'environ 13 000 personnes assujetties à l'IFI et ne payant pas l'IR a déjà été publié. Dans ce rapport, vous aboutissez au chiffre d'environ 40 000 personnes qui étaient assujetties à l'ISF et ne payaient pas l'IR. La presse pourrait mettre en relation ces deux données et dire que nous pensions qu'il s'agissait de 13 000 personnes, mais qu'elles sont en réalité 40 000. Il faut contextualiser ces informations.

M. Stéphane Sautarel. - Les éléments présentés me laissent dubitatif et je vous souhaite bon courage pour communiquer sur ce rapport, y compris sur son titre, qui fait référence à une « boîte noire des hauts patrimoines », ce que je ne comprends pas bien.

Les mesures proposées ont beau être de nature plutôt technique, elles renvoient à un débat politique plus large et fondamental. À ce titre, j'aurai plusieurs remarques.

D'abord, si un certain nombre de personnes assujetties à l'IFI ne payent pas l'IR, c'est parce que l'IFI est un mauvais impôt et que certains peuvent avoir un patrimoine immobilier sans avoir de revenus. Pendant les dix dernières années, nous avons fortement sanctionné le patrimoine immobilier des Français, qui est taxé à de nombreux titres et de façon importante.

Ensuite, en ce qui concerne le consentement à l'impôt, la justice fiscale est importante, mais il faut aussi prendre en considération l'efficacité de la dépense publique.

Par ailleurs, rendement fiscal et redistribution constituent deux éléments différents. Pour que le rendement fiscal soit plus efficace, il faut privilégier des impôts à assiette large et à taux faible. La politique de redistribution doit être mise en place après. Quand on tente de mixer les deux, on entraîne de nombreux effets de bord.

Enfin, j'évoquerai le poids de la dépense fiscale et des niches dans notre pays. Il est difficile d'en supprimer, car chacune présente un intérêt, mais nous ne pouvons pas conserver des dépenses fiscales s'élevant à près de 100 milliards d'euros au total, ce qui représente 25 % de la fiscalité.

M. Michel Canévet. - Ce travail d'investigation était nécessaire. Toutefois, il ne faut pas confondre la taxation du stock et celle du flux. Nous ne retirerions pas beaucoup de satisfaction à taxer le stock. Soyons vigilants en avançant sur ce sujet, qui mérite davantage d'investigation pour que nous parvenions à en cerner les tenants et aboutissants.

Il faut aussi être prudent concernant la notion de revenu économique. En effet, il faut distinguer les personnes physiques des personnes morales. Ces dernières doivent déjà s'acquitter de certains impôts et il faut éviter une double taxation.

J'en viens au dispositif de l'apport-cession. Il ne faut pas seulement le mesurer à l'aune des plus-values dont l'imposition est reportée, mais tenter aussi d'évaluer la productivité induite. En effet, ce régime permet d'investir dans le secteur économique, ce qui génère de l'activité et des revenus. Dans leur majorité, les capitaux sont mobilisés pour bénéficier au développement économique.

Enfin, j'appelle à la prudence sur le pacte Dutreil. Il s'agit d'un outil indispensable pour que nos entreprises familiales, sur lesquelles repose l'essentiel de l'économie de nos territoires, puissent continuer à prospérer. Sans le pacte, les dirigeants pourraient être obligés de vendre leurs entreprises à des groupes d'investissement, souvent étrangers. La capacité de décision se perdrait, puis les emplois viendraient à disparaître. De plus, le dispositif permet d'éviter que les transferts au sein des familles ne se fassent en utilisant la trésorerie de l'entreprise, ce qui la rendrait plus vulnérable et risquerait de l'empêcher de s'adapter. La solution résiderait peut-être dans la mise en place d'un report d'imposition permanent.

M. Victorin Lurel. - L'optimisation est légale. En quoi consiste la suroptimisation quand on emploie des moyens légaux ? À quel moment passe-t-on de l'optimisation à la suroptimisation ? En quoi est-ce condamnable ? En fait, il ne s'agit pas d'un scandale légal, mais d'un scandale moral, parce que l'état des consciences a évolué et qu'on estime que les principes de justice ne sont pas respectés en la matière.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, nous avons posé des questions sur l'industrie de l'optimisation fiscale. J'ai notamment proposé que tout montage soit notifié à l'Autorité des marchés financiers (AMF) avant distribution et commercialisation, afin que nous ayons connaissance de ce qui se pratique et s'invente. Cette proposition a été rejetée, apparemment pour des raisons bureaucratiques.

Nous réalisons qu'environ 13 000 personnes assujetties à l'IFI ne payent pas d'IR, mais les mécanismes utilisés sont essentiellement légaux. Comment modifier le système ? A-t-on la volonté politique de combattre ce scandale moral ? Nous limitons déjà les solutions possibles en disant que régler cette question ne permettra pas de redresser les finances publiques.

Nous évoquons la possibilité de travailler à une proposition de loi ou à un projet de loi. Je rappelle qu'avec Vincent Éblé et d'autres collègues, nous avons déposé en 2020 une proposition de résolution sur la mise en oeuvre d'une imposition de solidarité sur le capital, qui n'a pas prospéré. Cependant, notre travail a trouvé une suite parlementaire.

Vos recommandations vous paraissent-elles suffisantes pour modifier le système et au moins limiter le malaise moral ?

Mme Sophie Primas. - Le pire est de ne pas savoir. Travailler à une plus grande transparence de ce que produisent nos dispositifs de défiscalisation, y compris pour les hauts revenus et les hauts patrimoines, relève de la bonne gestion.

Aller plus loin, comme le souhaite Thierry Cozic, revient à prendre des risques pour l'adoption du rapport, puisque nos projets politiques diffèrent. Au sein de mon groupe, nous souhaitons que davantage de riches puissent investir dans l'économie, dans la gestion de notre patrimoine ou dans le logement.

Il serait important de réussir à expliquer aux Français que les personnes ayant de hauts revenus ou de hauts patrimoines payent moins proportionnellement moins d'impôt, mais qu'ils investissent massivement dans l'économie.

M. Claude Raynal, président. - Certains ont dit que les éléments dont nous rendons compte étaient connus. Je salue leurs connaissances, car, de notre côté, nous avons découvert bien des choses.

S'agissait-il dans ce rapport de préconiser l'adoption d'un texte corrigeant des dispositifs fiscaux ? Compte tenu de ce qui nous oppose dans cette commission et des différences de perception qui existent entre le rapporteur général et moi-même, ce n'était pas possible.

Avant tout, nous avons souhaité donner des éléments communs de compréhension, ce qui me paraît important. J'ai suivi les débats qui ont eu lieu sur ces questions, notamment à l'Assemblée nationale, et des bêtises y ont été dites. Il serait bon d'éviter les caricatures grossières dans les débats futurs, afin d'envisager ce qui est faisable. On se rendrait alors compte qu'aucune solution en la matière ne serait de nature à résorber le déséquilibre des finances publiques. Cependant, certains éléments peuvent être améliorés.

En matière d'optimisation, tout ce qui est pratiqué est légal, jusqu'au moment où cela devient illégal. Parfois, le texte est trop imprécis et permet à certains d'aller plus loin que ce que prévoyait l'intention du législateur et, parfois, le juge caractérise l'abus de droit.

Chacun s'exprime en étant porteur de son histoire et de sa logique politique. Notre idée était donc de poser des éléments susceptibles de permettre à chacun d'enrichir sa réflexion et de ne pas effacer la réalité des faits. Ce rapport ne permet pas d'identifier clairement une piste, mais il donne des éléments tangibles, nécessaires pour tenter de corriger les choses s'il en est besoin.

M. Capus a évoqué des éléments sur la réduction des écarts de revenus, que nous mentionnons nous-mêmes dans le rapport. Cependant, ce n'est pas le sujet. Le sujet, c'est le patrimoine. Les patrimoines ont explosé par rapport aux revenus issus du travail au cours des dernières années. Il s'agit d'une question fondamentale, à laquelle personne ne pourra échapper dans les mois qui viennent. L'équité nous oblige à tenir compte de cette question patrimoniale. Nous vivons un retour en arrière, vers la société d'héritage qui prospérait au début du siècle dernier. Or les Français sont attachés à question de l'équité fiscale, quelle que soit leur couleur politique.

M. Canévet nous met en garde sur le régime de l'apport-cession. Je rappelle que celui-ci concernait 1 milliard d'euros de plus-values en 2012, mais 34 milliards d'euros de plus-values en 2023 ! Nous l'avons dit : tous les mécanismes ont un sens. Cependant, les choses ne vont-elles pas trop loin ? Concernant l'apport-cession, de report d'imposition en report d'imposition, certaines plus-values peuvent ne jamais être taxées. Nous touchons ici à la limite de l'exercice, qui peut être utile quand il permet d'apporter à une holding des titres dont les gains de cession lui permettent d'investir pour l'avenir, mais ne l'est plus quand tout est placé de manière à ne plus être imposé sur aucune plus-value et que les gains de cession ne sont pas véritablement réinvestis. Nous pouvons aborder cette question avec nuance et trouver des pistes d'amélioration.

Concernant le consentement à l'impôt et la bonne utilisation des fonds, je partage ce qu'a dit M. Sautarel. Cette question ne couvre pas seulement le sujet de la perception, mais aussi celui de la bonne utilisation de l'argent public, auquel les Français sont très attentifs.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous remercie pour vos remarques, critiques et observations ; je les accueille comme autant d'éléments positifs, car nous faisons de la politique. Dans le climat d'inquiétude qui règne, nous nous retrouvons trop souvent à bricoler des textes sur de petits sujets, qui prennent une importance démesurée par rapport à la gravité de la situation. Dans le cas présent, nous ouvrons un débat sur un sujet d'importance.

Chacun s'accorde à reconnaître la probité et la compétence d'Éric Lombard, dont la déclaration est à l'origine de notre réflexion. À l'époque, ses propos avaient été démentis par une autre ministre, devenue depuis première présidente de la Cour des comptes. Ces deux personnes ayant tenu des propos différents sur un sujet qui résonne dans l'opinion, nous nous sommes emparés de la question pour tenter de savoir qui disait vrai.

Nous avons découvert la grande méconnaissance entourant ces données pourtant majeures. Ainsi, dans la première page de notre rapport, nous soulignons la « profonde méconnaissance des plus hauts patrimoines par la puissance publique ». À Bercy, lors d'une réunion avec les responsables concernées, celles-ci l'ont elles-mêmes déploré. Nous avons donc mis en évidence les « difficultés de l'administration fiscale à appréhender la richesse » et nous formulons des propositions pour mieux connaître ces données. Le débat sur les solutions viendra ensuite.

Certains pensent qu'il faut beaucoup taxer et d'autres qu'il faut nous montrer plus prudents. J'appartiens à cette seconde catégorie. Compte tenu du caractère impécunieux de l'État et de l'importance de notre dette, soit nous faisons confiance à nos entreprises et nous passons un pacte avec elles pour déverrouiller la situation, soit nous serons confrontés à un important problème.

Monsieur Blanc, vous êtes d'accord sur la nécessité de commencer par identifier et connaître. Les deux derniers gouvernements ont présenté des mesures visant à corriger la situation, qui ont été préparées avec Bercy, mais cela n'a pas fonctionné. En effet, quand on travaille sur une matière qui n'est pas maîtrisée, un problème se pose.

Monsieur Hugonet, certains dispositifs d'optimisation sont utilisés en réponse à une fiscalité trop confiscatoire. Cependant, dans certains textes, les mailles sont un peu lâches et des professionnels du droit et du chiffre s'y engouffrent pour donner des conseils, ce qui peut donner lieu à des abus de droit, qui sont condamnés par le juge. Cependant, il a fallu huit ans pour régler l'affaire des « CumCum ». Je rappelle qu'il s'agissait pourtant d'acteurs censés être ceux de la confiance.

Monsieur Cozic, vous exprimez un regret, mais le débat nous conduira à faire des propositions. Compte tenu de la situation politique et de la dégradation des comptes publics, il nous faudra être très attentifs.

Monsieur Laménie, nous ne proposons pas de solutions fiscales clef en main, mais nous faisons des préconisations pour mieux connaître certains éléments. Cependant, nous voyons bien que l'évolution de la richesse patrimoniale est bien plus rapide que celle des revenus du travail, ce qui pose un problème politique de cohésion et de consentement à l'impôt, même pour les plus modestes. Nous avons quand même le sentiment d'une forme d'iniquité.

Madame Lavarde, vos propos nous ramènent aux débats que nous avons eus, au moment de l'examen du PLF, sur les hauts patrimoines, la trésorerie ou les dividendes qui ne sont pas perçus. Effectivement, le fonctionnement de nos entreprises répond à des règles différentes de celles qui étaient en place il y a vingt ou trente ans. La compétition a désormais lieu au niveau international et l'effet de taille est important. Il faut faire attention à ne pas dissuader nos acteurs économiques.

Monsieur Barros, vous avez dit que nous enfoncions des portes ouvertes, mais je ne partage pas cet avis, puisque même les services de Bercy sont gênés par leur méconnaissance de données qui devraient être basiques. Quand la donnée liée à l'obligation de taxation vient à manquer, l'image de la boîte noire s'impose. Ces données étaient accessibles et ne le sont plus ; elles méritent d'être bien identifiées.

Au-delà de la question des foyers assujettis à l'IFI ou à l'ISF dont l'IR est nul ou négatif, le constat est posé d'une dégressivité de l'imposition globale des plus fortunés.

Je voudrais remercier le groupe Union Centriste puisque, à sa demande, notre commission a demandé un rapport à la Cour des comptes sur les mécanismes de redistribution. Nous insisterons pour que le rapport soit disponible avant la fin 2026.

Concernant l'immobilier, si nous construisons peu depuis dix ans, qu'il s'agisse d'habitat individuel, collectif ou social, c'est que de mauvais choix ont été faits. On ne peut pas dire que l'exécutif actuel ait un amour particulier pour l'immobilier. Au lieu de mettre en place le repas à 1 euro pour les étudiants, nous devrions donner un peu d'argent aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) pour assurer un hébergement digne ; ce serait plus égalitaire et cela répondrait à des besoins bien plus importants.

Je le précise encore une fois : je n'ai pas l'intention de supprimer tel ou tel dispositif fiscal évoqué dans notre rapport. Cependant, si le Gouvernement se saisit de la question et une fois que nous aurons les éléments nécessaires, nous pourrons travailler à des évolutions pour corriger certains excès et remédier à des injustices, tout en préservant la capacité des entreprises à contribuer à une croissance dynamique dans tous les territoires.

Madame Primas, vous avez dit, à juste titre : « Le pire est de ne pas savoir. » Savoir avec précision est un préalable nécessaire au débat politique. Le temps arrivera des orientations. J'espère que nos propositions permettront de redonner un peu de vigueur au débat politique, pour interroger la façon d'aider notre pays à retrouver le chemin d'une certaine prospérité.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs et autorise la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 12 h 00.

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de M. Pascal Chèvremont, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux (ANJ)

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons M. Pascal Chèvremont, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux (ANJ). En effet, le mandat non renouvelable de Mme Falque-Pierrotin, qui occupe cette fonction depuis le 16 juin 2020, a pris fin il y a deux jours.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution prévoit que, « en raison de leur importance pour la vie économique et sociale de la Nation », pour certaines fonctions, « le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ». Aux termes de la loi organique et de la loi du 23 juillet 2010, la fonction de président de l'ANJ entre dans cette catégorie et la commission des finances est chargée de rendre un avis. La semaine dernière, nous avons désigné comme rapporteur Éric Jeansannetas, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Je rappelle que le Président de la République « ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ».

L'ANJ est une institution récente, créée en 2020 après la privatisation de la Française des jeux par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte).

En effet, le régulateur historique, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel), n'était compétent que pour les jeux en ligne. L'ordonnance du 2 octobre 2019 réformant la régulation des jeux d'argent et de hasard a donc créé à la place l'ANJ, dont les missions s'étendent désormais aux jeux proposés en réseau physique, comme les loteries et le PMU.

La création de cette nouvelle autorité administrative indépendante répondait également à la nécessité de s'adapter à un secteur en mutation rapide, marqué notamment par le développement des paris sportifs et des jetons numériques.

Mme Falque-Pierrotin a d'ailleurs été entendue deux fois par notre commission, en février 2023 et en juin de l'année dernière, afin d'évoquer l'actualité du secteur. À l'occasion de ces auditions, l'importance et la difficulté de réguler ce secteur ont été rappelées. En effet, celui-ci occupe une place économique croissante et représente d'importants enjeux en termes de santé publique. La lutte contre le jeu illégal a également été au coeur de nos discussions, que nous avons prolongées en juin dernier par une table ronde sur l'actualité du secteur des jeux d'argent et de hasard.

Cette audition sera l'occasion de revenir sur votre parcours, mais aussi sur votre vision du rôle du régulateur. Quelles seront les principales évolutions du secteur des jeux de hasard et d'argent dans les prochaines années ? L'ANJ vous semble-t-elle suffisamment outillée pour contrôler les nouvelles pratiques, comme la progression récente des sites de prédiction en ligne tels que Polymarket ?

Je vous rappelle que, conformément à la loi précitée du 23 juillet 2010, cette audition est publique et retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Les délégations de vote ne sont pas autorisées et seuls les sénateurs présents physiquement pourront prendre part au vote, à bulletin secret.

M. Chèvremont a déjà été entendu par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le dépouillement simultané aura donc lieu à l'issue de notre scrutin. Nos collègues Thomas Dossus et Marc Laménie m'assisteront pour ce dépouillement, en tant que scrutateurs.

M. Pascal Chèvremont, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux. - C'est un grand honneur de vous présenter ma candidature à la présidence de l'ANJ. Je présenterai d'abord les enjeux du secteur et de la régulation, puis j'expliquerai en quoi ma candidature permet d'y répondre.

Le secteur des jeux d'argent et de hasard est traversé de contradictions.

Le code de la sécurité intérieure pose le principe d'une interdiction de ces activités et pourtant, elles sont pratiquées par un Français sur deux en âge de jouer, soit par plus de 27 millions de nos concitoyens.

Cette interdiction de principe vise avant tout à encadrer légalement les activités de jeu d'argent et de hasard et pourtant, une part non négligeable de ces activités s'exerce sous une forme illégale.

Le cadre fixé a pour objectif primordial de protéger les joueurs et pourtant, les études montrent qu'un nombre significatif de joueurs sont mineurs ou tombés dans l'addiction au jeu.

Il s'agit d'un commerce ou d'un service qualifié de non ordinaire et pourtant, il dégage environ 14 milliards d'euros de produit brut, correspondant à la différence entre les mises et les gains des joueurs, sur lesquels 7 milliards d'euros reviennent aux pouvoirs publics au titre de la fiscalité spécifique au secteur.

Ce secteur est globalement en croissance et pourtant, l'objectif de santé publique de prévention du jeu excessif conduit à envisager de contenir cette croissance dans des limites qui ne sont d'ailleurs pas définies. En outre, certains segments rencontrent des difficultés économiques et sont poussés à se réformer en profondeur.

La croissance dynamique est surtout portée par l'offre en ligne, bien que le taux de digitalisation ne s'élève qu'à 20 % en France, soit la moitié de la moyenne européenne. Paradoxalement, c'est le digital qui nous permettra de procéder à une meilleure identification des joueurs.

Enfin, certaines dispositions, comme la liste fermée des paris sportifs autorisés ou le plafonnement des taux de retour aux joueurs, visent à encadrer l'offre de jeu, voire l'intensité concurrentielle du marché. Il n'en demeure pas moins que la concurrence est rude sur le marché des jeux en ligne, notamment sur le terrain des stratégies promotionnelles.

La réponse à ces contradictions, c'est la régulation. Son objectif est avant tout de réduire les effets négatifs de ces activités pour la santé publique et l'ordre social. Elle est nécessairement complexe et exige une autorité engagée et dynamique, à la recherche permanente d'un équilibre, certes fragile, mais qu'il est nécessaire de trouver collectivement, sous l'égide du législateur.

La loi fixe à la régulation des jeux d'argent et de hasard quatre objectifs : protéger les joueurs, au moyen de l'interdiction du jeu des mineurs et de la prévention du jeu excessif ; participer à la lutte contre le blanchiment, la fraude et le financement du terrorisme ; garantir l'intégrité des opérations de jeu ; assurer l'équilibre entre les différentes filières de jeu.

Je pourrai revenir sur ces différents aspects, mais il me semble qu'une priorité sous-jacente à ces quatre objectifs doit être la lutte contre le jeu illégal. Au cours du mandat de la précédente présidente, des progrès ont été réalisés en la matière. À titre d'exemple, en 2022, l'ANJ a obtenu la possibilité de bloquer administrativement les sites illégaux, ce qui a permis d'aller beaucoup plus vite et beaucoup plus loin qu'en ayant recours à des saisines judiciaires. Par ailleurs, des pistes d'amélioration des outils de lutte contre le jeu illégal sont explorées : la coopération avec les fournisseurs d'accès et les fournisseurs de services de paiement numérique, ainsi que le dialogue avec certains sites, comme Polymarket, qui ont accepté de « géobloquer » leur offre pour la France.

En outre, il faudra continuer à accroître la communication auprès des joueurs sur les risques auxquels ils s'exposent, qui sont liés notamment au non-paiement des gains, à l'absence de protection juridique ou à l'exploitation frauduleuse de leurs données.

Ces actions sont nécessaires mais ne seront pas suffisantes, de nouveaux sites venant constamment prendre le relais des sites bloqués. Il me paraît donc important que les décisions de l'Autorité soient prises en tenant compte de l'attractivité de l'offre légale par rapport à l'offre illégale.

Il est préférable que des joueurs sensibles au risque de jeu excessif, qui sont majoritaires sur les plateformes illégales, soient traités par des opérateurs légaux, c'est-à-dire identifiés et accompagnés, plutôt que d'être laissés à l'abandon chez des opérateurs illégaux. L'intégrité des opérations de jeu sera par nature davantage préservée par les opérateurs légaux.

De la même façon, les opérateurs illégaux ne sont, par définition, pas soumis aux obligations de lutte contre la fraude, le blanchiment et le financement du terrorisme.

Enfin, les activités illégales représentent une concurrence déloyale forte à l'égard des opérateurs agréés. La lutte contre l'offre illégale participe donc à l'équilibre des filières.

Cependant, donner l'avantage à l'offre légale ne doit pas se faire à n'importe quel prix. Le régulateur doit être particulièrement vigilant au sujet de l'encadrement de l'offre et des stratégies promotionnelles.

Il me paraît ainsi important que les décisions de l'Autorité poussent les opérateurs à favoriser une offre récréative.

En France, la moyenne du produit brut des jeux par habitant s'élève à 260 euros par an, ce qui place le pays au vingt-et-unième rang parmi les 38 pays européens. Le modèle extensif de jeu, reposant sur un bassin de joueurs large, représente un modèle économique propre à prévenir les risques de jeu excessif. J'oserais ajouter qu'il est de l'intérêt des opérateurs. En effet, ce modèle est le mieux à même de leur assurer un développement durable du marché, leur intérêt commercial étant de veiller eux-mêmes à ce que les joueurs ne tombent pas dans l'addiction.

L'attention portée à l'attractivité de l'offre légale ne doit en aucun cas produire une intensification des politiques promotionnelles. Il s'agira pour moi d'un point de vigilance majeur.

Un autre axe essentiel en matière de protection des joueurs concerne les mineurs. Plusieurs pistes de progrès me semblent envisageables. En ligne, 15 % des mineurs détectés profitent de failles au moment de la création d'un compte ; nous pourrions envisager de limiter ces failles. Par ailleurs, il convient de communiquer davantage auprès des adultes pour qu'ils n'autorisent pas les mineurs de leur entourage à utiliser leurs comptes. Ce cas de figure concerne 85 % des utilisations de comptes par les mineurs. Dans les points de vente, les opérateurs sous droits exclusifs devraient maintenir un haut niveau d'exigence quant au contrôle de l'âge. Enfin, j'attends des opérateurs qu'ils formulent des propositions visant à réduire l'exposition des 18-24 ans à leur offre de jeux dans leur plan d'action en vue de prévenir le jeu excessif et le jeu des mineurs. Je songe par exemple à la mise en place de modérateurs de pertes.

L'ANJ dispose d'un cadre réglementaire que je pourrais qualifier d'exemplaire, notamment dans un contexte d'internationalisation croissante des opérateurs et de consolidation des acteurs au niveau mondial. Il convient ici de saluer le travail de la présidente, des membres du collège, dont la diversité et la richesse de profils ont garanti la solidité des délibérations, et des équipes qui, au vu de ce qu'a produit l'ANJ ces dernières années, me paraissent particulièrement engagées et compétentes. J'adhère totalement à la nécessité, identifiée dans le plan stratégique 2024-2026 de l'Autorité, de renforcer la dimension économique de la régulation pour mieux connaître les équilibres du marché et apporter des solutions afin de répondre aux mutations auxquelles ce dernier est confronté.

En termes de périmètre, le régulateur exerce désormais ses compétences sur la quasi-totalité du secteur, conformément aux objectifs qui présidaient à la réforme de 2019. De nombreux acteurs sont concernés : 18 opérateurs agréés, deux titulaires sous droits exclusifs, dont le PMU, 230 hippodromes organisateurs de courses répartis sur l'ensemble du territoire, ainsi qu'environ 200 casinos et 7 clubs de jeu - dont l'expérimentation a été récemment pérennisée -, pour lesquels la régulation s'effectue de manière conjointe avec le ministère de l'intérieur.

L'objectif d'harmonisation de la régulation, qui avait présidé à cette réforme, doit toujours être poursuivi, notamment face à l'innovation qui ne cesse de toucher le secteur. En mai 2024, le législateur a choisi d'autoriser une expérimentation pour les jeux à objets numériques monétisables (Jonum). Après l'adoption de textes réglementaires d'application en février, il reviendra à l'Autorité de vous rendre compte sur ce sujet dans son rapport pour 2026, qu'elle vous présentera courant 2027.

La régulation des jeux d'argent m'apparaît particulièrement bien construite. En effet, elle impose à l'opérateur de démontrer au régulateur, à l'occasion d'un dialogue régulier, que le dispositif qu'il a mis en place permet d'atteindre le résultat exigé par la loi. Ce dialogue permet d'inscrire les progrès à réaliser dans la durée, tout en s'adaptant aux évolutions rapides du secteur.

L'Autorité s'est dotée d'une grille d'analyse des plans d'action présentés chaque année par les opérateurs, pour contribuer à la maîtrise des risques inhérents au secteur. Elle a également mis en place des outils de droit souple : lignes directrices, recommandations et guides. Sur la base d'un bilan de l'application de ces différents outils, je m'attacherai à les consolider au cours des prochaines années, afin de garantir toujours davantage le respect des objectifs fixés à la régulation.

Les moyens de l'Autorité - 80 collaborateurs et un peu plus de 12 millions d'euros de budget annuel -, alloués pour faire face à l'extension de son périmètre et de ses missions, semblent désormais stabilisés. Je serai vigilant quant à l'optimisation de leur utilisation.

Le secteur des jeux reposant sur une forte intensité des technologies de l'information, leur utilisation au bénéfice de la régulation devra être préservée en priorité. Nous pourrions privilégier une plus grande consolidation des données des joueurs pour mieux détecter ceux qui sont à risque, dans le respect de la protection des données personnelles et en coopération avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).

J'ai souhaité me porter candidat à la présidence de l'ANJ pour mettre des compétences variées, acquises au cours d'une carrière riche, au service de cette mission complexe et exigeante pour laquelle la rigueur, le professionnalisme et l'engagement qui m'ont toujours été reconnus seront utiles.

Mon parcours m'a préparé à endosser les fonctions de régulateur du secteur des jeux d'argent et de hasard, puisque j'ai côtoyé, tout au long de ma carrière, plusieurs aspects de la fonction de régulation. J'ai d'abord été rédacteur, à la direction du Trésor. La dimension européenne de cette expérience sera utile à la régulation des jeux d'argent et de hasard dans les prochaines années. J'ai également été force de proposition, à la tête d'un syndicat professionnel sectoriel, celui de la brasserie. Dans ce cadre, j'ai notamment défendu des propositions d'évolution réglementaire auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Enfin, j'ai été usager de la régulation des jeux dans le cadre de mes dernières fonctions de contrôleur économique et financier de la Française des jeux. J'ai ainsi pu mesurer l'impact de la régulation de l'ANJ sur la maîtrise des risques et la performance de l'entreprise.

En outre, la direction du syndicat Brasseurs de France m'a permis d'élaborer une stratégie pour un secteur qui, comme celui des jeux d'argent et de hasard, est exposé aux enjeux de santé publique. Il m'a fallu articuler les exigences liées à ces questions à des enjeux économiques majeurs, en prenant en compte les sujets de la fiscalité et de l'encadrement de la publicité. Mon arrivée a coïncidé avec le moment où le secteur de la brasserie se transformait, ce qui m'a donné l'occasion de redéfinir le rôle du syndicat pour accompagner les nombreuses créations de brasseries artisanales, y compris en ayant recours à la pédagogie pour les règles de communication en matière de consommation d'alcool.

Enfin, la connaissance des milieux administratifs et économiques me semble utile, voire nécessaire, pour assurer des fonctions de régulation et pour gérer des équipes mixtes telles que celles de l'Autorité.

Concernant la méthode, j'aurai à coeur de faire perdurer, voire d'amplifier, la pratique du travail coopératif mise en oeuvre par l'Autorité dans un écosystème large. Ainsi, les opérateurs doivent continuer à constituer les relais des décisions de l'ANJ, dans une logique de coopération que je m'efforcerai de préserver. Ces dernières années, des progrès ont été accomplis. Même si la lecture du marché a été fortement perturbée par les confinements, les récentes prises de parole publiques de la plupart des opérateurs montrent une volonté d'avancer et il faut les prendre au mot.

Le dialogue avec les associations de prévention est tout aussi essentiel, de même qu'avec le monde de la recherche scientifique.

Compte tenu de la diversité des politiques publiques concernées, mon expérience de l'interministérialité sera utile, me permettant notamment de mettre à profit mes contacts avec les administrations pertinentes.

La coopération avec d'autres régulateurs sera aussi nécessaire pour faire aboutir certaines de mes propositions, qu'il s'agisse de la Cnil, de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour l'encadrement de la publicité, de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pour les secteurs financiers, de l'Autorité de la concurrence ou encore des autorités de régulation des jeux d'autres pays, notamment européens.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur. - Nous sommes ravis de vous accueillir, monsieur Chèvremont.

Comme l'a rappelé le président, le secteur des jeux d'argent et de hasard connaît une profonde mutation depuis plusieurs années ; il est important que le régulateur soit en capacité de s'adapter à ces évolutions.

Lors d'une table ronde organisée en juin dernier, nous avons eu l'occasion de balayer l'ensemble des sujets d'actualité pour le secteur. J'aimerais revenir sur certains de ces thèmes.

Je commencerai par la crise que connaît le PMU depuis le début de l'année 2025. Pour mémoire, le groupement d'intérêt économique (GIE) n'a pas approuvé les comptes 2024 du PMU ni signé son budget pour 2025. Une crise de gouvernance a suivi, avec le départ de la directrice générale. Le Gouvernement a annoncé le lancement d'un « pacte PMU 2030 », confié à Éric Woerth, qui est ensuite devenu président du conseil d'administration de l'opérateur. La situation financière du PMU reste toutefois précaire. Comment envisagez-vous l'avenir de la filière ?

Un autre débat important a porté sur la question de l'autorisation des casinos en ligne, actuellement interdits. L'Association française du jeu en ligne (AFJEL) y est favorable, estimant que cela pourrait permettre de mieux lutter contre le jeu illégal tout en apportant des ressources à l'État, tandis que les représentants des casinos physiques préfèreraient une ouverture très encadrée qui prendrait la forme d'une expérimentation menée par les casinos eux-mêmes. Quelle est votre position sur ce sujet ?

J'en viens au jeu illégal. Tout en étant conscient que la donnée, par définition, est difficile à évaluer, quel montant ce marché représente-t-il ? Dans quelle mesure est-il en croissance ? Les outils dont dispose le régulateur pour lutter contre ce phénomène sont-ils suffisants ?

En tant que rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », je me dois d'évoquer la question des paris sportifs. Ceux qui sont pratiqués en ligne continuent de croître très fortement, malgré une année 2025 moins riche en grands événements que 2024. À cet égard, 41 % des Français qui suivront la Coupe du monde cette année ont l'intention de faire au moins un pari. Comment appréhendez-vous cette évolution ? Jugez-vous suffisant le contrôle des publicités ?

J'en viens à la thématique de l'addiction, qui nous tient à coeur. Les données les plus récentes évaluent à environ 1,2 million le nombre de joueurs confrontés à ce problème en France, dont 360 000 seraient des joueurs excessifs. Les politiques menées en matière de prévention vous semblent-elles suffisantes ?

J'ai appris que les chaînes de télévision avaient refusé de diffuser une campagne de prévention sur les paris sportifs préparée par l'association Addictions France. France Télévisions avait d'abord accepté avant de se rétracter. L'Arcom a affirmé qu'elle ne pouvait pas contraindre les chaînes à la diffusion de ces spots. Cette situation m'intrigue et je me demande si nos réglementations sont bien adaptées.

Je ne doute pas que vos réponses à ces questions permettront à la commission d'apprécier votre candidature.

M. Pascal Chèvremont. - Les deux premières questions, relatives au PMU et au casino en ligne, me tiennent particulièrement à coeur, car elles touchent à l'un des objectifs de la régulation : l'équilibre des filières. Cet objectif est assez peu abordé, notamment parce qu'il est difficile à cerner. Sans une définition plus précise, il sera compliqué à l'Autorité de donner une solidité juridique suffisante aux décisions qu'elle pourrait prendre sur ce fondement.

Si vous validez ma candidature, je propose de lancer assez rapidement des travaux de réflexion sur cette question, pour savoir comment définir cet équilibre. À l'origine, cette dimension a été introduite essentiellement pour la filière hippique, mais nous pourrions l'étendre à la question des casinos physiques. Certes, à l'époque, le développement numérique n'était pas aussi important qu'aujourd'hui. La question d'une filière « aménagement du territoire » pourrait être considérée, autour des points de vente sous droits exclusifs du PMU et de la Française des jeux, en lien avec les sujets de concurrence liés à la définition de marchés pertinents.

Concernant l'avenir du PMU, je suis impatient de savoir ce que proposera la nouvelle gouvernance. Un certain nombre de travaux ont été entamés depuis assez longtemps. En juillet 2025, l'inspection générale des finances (IGF) a terminé un rapport sur le sujet, dont je ne suis pas certain qu'il ait été rendu public. J'ai cru comprendre qu'il préconisait un certain nombre de décisions en matière de gouvernance, notamment la transformation du GIE en GIE commercial. Cette proposition me semble liée à la possibilité de développer le chiffre d'affaires.

L'Autorité est amenée à se prononcer sur le programme annuel des jeux du PMU et sur les autorisations de jeu. Jusqu'à maintenant, elle a approuvé de nombreuses propositions de nouveaux jeux, qui devaient permettre de relancer l'activité. Les paramètres de telles situations sont souvent assez complexes. La question de la clientèle se pose. Si le domaine du football recrute beaucoup de joueurs lors d'événements temporaires, comme ce sera le cas avec la Coupe du monde, c'est moins le cas pour les paris hippiques, ce qui a des conséquences en matière de jeu excessif. Ainsi, selon un indice canadien, le pari hippique comprend des taux assez élevés de joueurs à risque.

Le rapport de l'IGF recommande aussi de réaliser un certain nombre d'économies. Nous sommes en attente de ce que le président Woerth proposera dans le cadre du pacte PMU 2030. Les mesures devront permettre de continuer à organiser les courses dans tous les hippodromes et de continuer à financer les élevages. C'est par le biais de l'organisation de ces courses dans l'ensemble des territoires que l'offre de paris hippiques continuera à être dynamique, y compris pour le PMU.

J'en viens à la question des casinos, qui pourra également être couverte par la réflexion sur l'équilibre des filières. Je mentionne cet équilibre, car l'essentiel de la fiscalité liée aux casinos est affecté aux collectivités locales. Il s'agit d'une spécificité, au-delà du fait que le secteur est régulé conjointement avec le ministère de l'intérieur. La légalisation pose un certain nombre de difficultés en termes d'équilibre des filières et le risque de déséquilibre doit être envisagé.

L'Autorité accompagnera les travaux du législateur. Si le débat devait avoir lieu de nouveau, il serait souhaitable que ce soit de façon approfondie, afin que l'ensemble des points de vue puissent s'exprimer sur cette question complexe.

Compte tenu de ses compétences, l'ANJ examinera le sujet sous l'angle du jeu excessif, de la lutte contre le blanchiment, de l'équilibre des filières et de l'intégrité des jeux. Concernant les objectifs fixés à la régulation, il est toujours préférable que les acteurs soient légaux plutôt qu'illégaux.

Cependant, le casino en ligne présente un risque supplémentaire. En effet, son modèle économique est lié à des taux de retour aux joueurs très élevés, ce qui suppose une fiscalité très faible. Bien sûr, dans le cadre d'activités illégales, la fiscalité est inexistante. La propension des acteurs illégaux à se faire légaliser sera donc a priori assez faible, ce qui sera différent de ce qui s'est passé par exemple en 2010, quand l'essentiel des acteurs proposant des paris sportifs en ligne ont souhaité entrer dans le cadre légal.

Le débat parlementaire ne sera pas facile mais l'Autorité présentera, dans un cadre collégial, un maximum d'éléments permettant de l'éclairer.

Concernant le jeu illégal, il est effectivement difficile d'en estimer le produit. En 2023, l'ANJ a tout de même commandité une étude auprès d'un consultant, qui avait déjà mené des études similaires dans d'autres juridictions. Le produit brut de ces jeux était alors situé entre 750 millions et 1,5 milliard d'euros. Si nous retenons la partie haute de la fourchette, cela signifie que ces jeux représentaient environ 15 % du marché de l'époque. Je ne saurais vous dire si cette évaluation a évolué, notamment à la baisse, puisque l'objectif des blocages administratifs obtenus par l'Autorité était d'assécher ou de réduire l'offre illégale.

Cette étude nous permet aussi de confirmer que les joueurs à risque de jeu excessif ont plutôt tendance à se tourner vers ce type de jeux et, ce, pour deux raisons. D'abord, il s'agit à 50 % de jeux de casino, ce qui attire ces joueurs en raison de taux de retour élevés. Ensuite, le caractère illégal vient compléter une gamme de pratiques de jeu à risque.

Comme je l'ai dit dans mon propos liminaire, en complément des blocages administratifs, il faut veiller à ce que les décisions de l'Autorité rendent le jeu légal attractif. J'évoquerai un cas à titre d'exemple. Nous sommes aussi confrontés à la question de l'offre illégale pour la loterie en ligne. En effet, celle-ci relevant d'un droit exclusif confié à la Française des jeux, tous les autres acteurs opérant dans le secteur sont de facto illégaux. Lors de sa dernière réunion le 9 juin, le collège de l'ANJ a autorisé la Française des jeux à expérimenter des jeux de loterie se rapprochant des codes des jeux vidéo, pour permettre de soigner l'attractivité de l'offre légale et de détourner les joueurs de l'offre illégale. Il convient aussi de continuer à explorer cette piste.

Concernant les paris sportifs, une fois que la Coupe du monde sera terminée, je souhaite m'atteler à un bilan de l'événement en la matière. On évoque un montant de 1,2 milliard d'euros de paris et je suis curieux de savoir quel sera le chiffre final. En général, le montant des paris pour les événements exceptionnels dépend aussi du parcours de l'équipe de France, les joueurs étant souvent occasionnels. Pour les opérateurs, l'enjeu est de fidéliser ces joueurs et de leur offrir du cross selling ou offres croisées, en leur proposant par exemple des jeux de poker ou des paris hippiques en ligne, s'ils sont agréés pour le faire.

Les données liées à la Coupe du monde figureront dans le rapport sur l'exercice 2026, qui vous sera soumis par le régulateur en 2027. Nous évoquerons les pratiques de jeu, le nombre de joueurs, le produit brut dégagé, voire le taux de retour aux joueurs.

Ce dernier constitue un instrument fort d'encadrement de l'offre, puisqu'il est plafonné à 85 % pour les paris sportifs. Il est piloté par les opérateurs sur l'ensemble de l'année. Au Royaume-Uni, le taux de retour n'est pas plafonné et le pays compte 200 opérateurs agréés, alors qu'ils sont 17 en France. De plus, le nombre de joueurs excessifs y est beaucoup plus important, comme celui des joueurs. Enfin, la concurrence acharnée, dans le cadre de laquelle chacun promet d'offrir plus de gains que l'autre, attire des pratiques de jeu à risque.

Le taux de retour aux joueurs est donc un instrument d'encadrement important, au sujet duquel il convient que l'Autorité soit vigilante. Ces dernières années, cette dernière a été amenée à saisir la commission des sanctions, certains opérateurs n'ayant pas réussi à maintenir le plafonnement de 85 % sur un an. Lors d'un événement comme celui de la Coupe du monde, en fonction du parcours des différentes équipes, le taux de retour théorique aux joueurs peut être supérieur à 100 %. En contrepartie, les opérateurs devront proposer des taux de retour très inférieurs dans d'autres compétitions.

Je proposerai de saisir la commission des sanctions si le taux de retour devait de nouveau dépasser le plafond fixé.

Enfin, le bilan de la Coupe du monde m'intéresse en matière de stratégie promotionnelle. Fin 2025, l'Autorité a autorisé les programmes de jeu et les stratégies promotionnelles pour l'ensemble de l'année 2026. Il faudra savoir comment les opérateurs ont tenu leurs engagements par rapport aux plans d'action présentés en début d'exercice. En fonction de ce bilan, il sera intéressant d'examiner la possibilité d'utiliser des outils complémentaires ou d'utiliser les outils existants de manière plus efficace.

De façon générale, la régulation s'exerce dans la durée. Par le biais de la pratique des plans d'action, de leur approbation à leur bilan, il revient à l'ANJ de faire progresser chaque année le niveau d'exigence à l'égard des opérateurs, pour remplir les objectifs de régulation.

Je viens de répondre en partie à votre question sur l'addiction, puisque les plans d'action permettent de savoir comment les opérateurs progressent en la matière. Il est de tradition de considérer que la régulation s'opère par le biais de cycles longs.

J'en viens à votre question sur la communication. Je rejoins vos préoccupations : on observe en ce moment une promotion des jeux très importante dans l'espace public. Il serait donc légitime qu'une prise de parole publique puisse aussi alerter les joueurs sur les risques. Je n'ai pas de réponse à votre interrogation sur la campagne de prévention. Cependant, comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, il va falloir travailler avec l'Arcom. Pour ce qui concerne la promotion et la publicité, on agit en général sur les horaires d'exposition, les lieux d'affichage, les émissions et les horaires des émissions dans lesquelles la promotion se fait.

De plus, une demande est examinée en ce moment dans le cadre de la proposition de loi relative à l'organisation, à la gestion et au financement du sport professionnel, en ce qui concerne le whistle to whistle ban, c'est-à-dire le fait d'interdire la promotion des paris sportifs pendant une certaine durée, avant, pendant et après les matchs.

Certains outils peuvent donc être mis en place. Des chartes ont déjà été signées avec l'Arcom au début du mandat de la présidente précédente. Il faudra faire un bilan de leur application pour les actualiser ou proposer des améliorations.

M. Jean Pierre Vogel. - Monsieur Chèvremont, vous avez exercé les fonctions de contrôleur d'État auprès de la Française des jeux. Or vous pourriez être amené à exercer des missions de régulation concernant cet opérateur. Comment garantirez-vous votre indépendance et dissiperez-vous tout risque, réel ou perçu, de conflit d'intérêts ? Envisagez-vous des mesures particulières de déport sur certains dossiers ?

Selon différentes estimations, plusieurs millions de Français jouent aujourd'hui sur des sites illégaux, ce qui représente un produit brut de près de 2 milliards d'euros. Cette situation prive l'État de recettes fiscales, échappe à toute politique de prévention de l'addiction et favorise parfois des circuits criminels. Les outils actuels de lutte contre le jeu illégal vous semblent-ils suffisants ? Quelles nouvelles prérogatives vous sembleraient-elles nécessaires ? Quelles évolutions législatives souhaiteriez-vous voir mises en oeuvre ? La régulation française ne risque-t-elle pas parfois, par un excès de contraintes pesant sur les opérateurs légaux, de détourner une partie des joueurs vers l'offre illégale ?

L'ANJ est souvent perçue avant tout comme une autorité de restriction et de contrôle. Estimez-vous que la filière des jeux d'argent constitue également un secteur économique stratégique, créateur d'emplois, de recettes fiscales et de financements pour certaines filières comme celle des courses hippiques ? Comment concilier protection des joueurs et développement économique responsable ?

L'article L. 320-3 du code de la sécurité intérieure dispose que la politique de l'État en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation, afin de veiller à l'exploitation équilibrée des différents types de jeu et d'éviter toute déstabilisation économique des filières concernées. Nous observons un certain déséquilibre entre ces filières, notamment au détriment de la filière hippique, qui connaît d'importantes difficultés. Quelle est votre vision concernant cet équilibre ? Comment assurer le respect de cet objectif ? Comment éviter que des mesures prises, notamment par le régulateur en charge de cet équilibre, ne viennent y contrevenir directement ?

La présidente sortante de l'ANJ a récemment déclaré que le pari hippique était une « pépite française ». Partagez-vous ce constat ?

Le pari hippique présente une singularité : il ne finance pas seulement une activité de jeu, mais l'ensemble d'une filière agricole, d'élevage, d'entraînement et d'aménagement du territoire. Cette spécificité doit-elle être davantage prise en compte dans les décisions de régulation ?

Les enjeux hippiques reculent depuis plusieurs années, alors que d'autres segments de jeu connaissent une croissance soutenue. Êtes-vous favorable à une réflexion sur l'adaptation du cadre réglementaire du pari hippique afin de restaurer son attractivité, notamment auprès des jeunes générations ?

Le rôle de l'ANJ consiste-t-il uniquement à réduire les risques liés au jeu ou, également, à orienter les comportements des joueurs entre les différentes offres légales ? Considérez-vous que toutes les formes de jeu présentent la même utilité économique et sociale pour notre pays ?

M. Marc Laménie. - Les buralistes jouent un rôle important dans certains territoires où les commerces sont moins nombreux. Aujourd'hui, ils vendent moins de livres et de magazines, et davantage de tickets de grattage.

Sur le plan économique, cela représente de l'activité, des emplois et des recettes fiscales importantes. À cela s'ajoutent des questions de déontologie, liées à la protection des mineurs et à l'addiction.

Ma question porte sur la gouvernance et l'ANJ. Quels sont les effectifs et les moyens humains ? Par ailleurs, en termes de communication, quelle place accordez-vous aux buralistes ?

M. Thomas Dossus. - Il est toujours paradoxal de se féliciter des recettes qui proviennent des jeux. On a l'habitude de dire que le jeu d'argent est l'impôt des nuls en maths. Aujourd'hui, c'est devenu l'impôt de la misère.

Les sites de paris sportifs procèdent à un ciblage agressif de la jeunesse et des classes populaires, qui entraîne un problème d'addiction. Les chiffres indiquent que 37 % des parieurs déclarent avoir déjà perdu le contrôle ; ce chiffre atteint 67 % chez les moins de 25 ans. Par ailleurs, 63 % du produit brut des jeux et paris sportifs est lié à des joueurs en situation d'addiction ou de perte de contrôle. Ces éléments peuvent-ils constituer un indicateur pertinent, permettant aux opérateurs d'assurer un suivi ?

Nous sommes confrontés à une problématique de santé publique. Je crains que l'autorégulation ne suffise pas. Envisagez-vous un encadrement plus strict du marketing et des publicités pour les jeux ? L'Italie a interdit la publicité pour les paris sportifs et les jeux d'argent afin de répondre à ce problème d'addiction. Il existe également des propositions de type loi Évin - c'est-à-dire une interdiction globale, à l'exception de cas définis par la loi.

Existe-t-il un plan d'action pour endiguer ce phénomène d'addiction aux jeux et aux paris qui touche une partie de la jeunesse ? L'ANJ dispose-t-elle des moyens nécessaires pour lutter contre certaines dérives marketing ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Comment définir la frontière éthique entre le fait d'informer sur une offre de jeux et celui d'inciter des publics vulnérables à jouer davantage ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - L'ANJ est une autorité indépendante. Quelle est votre stratégie opérationnelle ? Au regard de la feuille de route et des enjeux, disposerez-vous des moyens techniques et humains nécessaires dans la durée ?

Comment envisagez-vous de répondre aux intérêts divergents du secteur des jeux ? Comment être attentif au sujet de l'addiction et de la santé mentale, tout en veillant à ce que la loterie, qui fait partie de l'histoire de notre pays, continue d'assurer des recettes ?

M. Pascal Chèvremont. - Le contrôle économique et financier de la Française des jeux est hérité du contrôle d'État. Il s'exerce au bénéfice de l'État, à ceci près que, depuis l'ouverture du capital de la Française des jeux, il s'effectue au titre du « contrôle étroit », contrepartie de la prolongation des droits exclusifs sur la loterie et les paris sportifs en points de vente jusqu'en 2044.

Il s'agit d'une forme de concession accordée à la Française des jeux. Cela s'est traduit par l'agrément des actionnaires et dirigeants, la présence d'un commissaire du gouvernement nommé par le ministre des comptes publics, et d'un contrôleur économique et financier.

L'exercice du contrôle consiste à apprécier la performance et la maîtrise des risques par l'entreprise. Il s'est agi, pour moi, de veiller à ce que l'entreprise respecte la réglementation, les décisions de l'ANJ et la politique générale de « jeu responsable » et de lutte contre le blanchiment. Je n'avais pas de droit délibératif ; je siégeais dans les instances à titre consultatif, la voix délibérative de l'État étant exercée par l'Agence des participations de l'État (APE).

Les compétences de l'ANJ s'étendent au-delà de celles de la Française des jeux, sachant que cette dernière représente environ 50 % du produit brut des jeux de l'ensemble du secteur. Il y a une forme de continuum entre le contrôle économique et financier de la Française des jeux et les fonctions de président de l'ANJ. Ces deux activités sont-elles compatibles ? Je me suis posé la question avant de présenter ma candidature. J'ai consulté des juristes, notamment le secrétariat général du Gouvernement. Il est possible, à mon sens, d'utiliser la connaissance acquise dans le cadre du contrôle de la Française des jeux au bénéfice de l'ensemble du secteur.

La question de l'équilibre des filières renvoie à celle des marchés pertinents. À ce stade, je ne suis pas en mesure d'apporter des réponses sur la manière dont nous allons construire cet équilibre. Il s'agit d'un objectif fixé par la loi. J'ai la volonté d'avancer sur le sujet. Les décisions que pourrait prendre l'Autorité sont encore insuffisamment documentées. Si elles étaient prises sur la base actuelle, elles feraient courir un risque au niveau juridique.

Sur ce point, il s'agit de travailler en concertation avec les experts des différentes filières et l'Autorité de la concurrence. Cela rejoint les questions sur les points de vente. Nous avons une loterie, une offre PMU et des paris sportifs commercialisés en points de vente, sous un régime de droits exclusifs. Pour rappel, l'ouverture à la concurrence concerne des jeux légalisés en 2010.

Je m'interroge sur l'équilibre entre les paris hippiques en ligne, ceux organisés dans les hippodromes et ceux commercialisés par le PMU chez les buralistes. Comment peut-on articuler tout cela ? La question de l'équilibre des filières doit, à mon sens, se construire à la fois par rapport à des verticales de jeu - paris sportifs, paris hippiques, loteries - et des circuits de distribution - en ligne et lieux physiques.

En 2010, nous avons légalisé une partie de l'offre. En 2019, à l'occasion de l'ouverture du capital de la Française des jeux, des opérateurs ont été placés en droits exclusifs. Jusque-là, ces derniers continuaient, malgré la légalisation des offres en ligne, à être régulés selon des modalités différentes : pour la filière hippique, par le ministère de l'agriculture et celui du budget ; pour la Française des jeux, par le ministère du budget ; pour les casinos, par le ministère de l'intérieur.

Sous le mandat de Mme Falque-Pierrotin, une première phase de régulation a permis de construire les outils. Aujourd'hui, il s'agit d'entrer dans la phase économique de la régulation. Par rapport à d'autres autorités de régulation, par exemple dans le domaine des télécoms ou de l'énergie, l'enjeu ne consiste pas à faire émerger des acteurs alternatifs pour faire baisser la part d'un monopole. Aujourd'hui, je ne saurais vous dire la concurrence exacte entre certains modes de distribution d'une même verticale de jeu et une distribution en points de vente physiques.

Les sujets sont complexes, avec de nombreux paramètres à intégrer. Au regard de la légalisation éventuelle du casino en ligne, du pacte 2030 et de la redynamisation de la filière hippique, il convient de mener ces réflexions afin de disposer à la fois d'un cadre et d'une doctrine permettant ensuite de prendre des décisions.

Concernant les points de vente physiques, au moment de l'ouverture du capital en 2019, un cahier des charges a été imposé à la Française des jeux. L'octroi de droits exclusifs à cette dernière se faisait sous l'égide et le contrôle de la Commission européenne, en contrepartie du respect des règles de concurrence, de l'ordre public et des préoccupations de santé publique.

Ce cahier des charges oblige la Française des jeux à rendre son offre disponible sur l'ensemble du territoire ; chaque année, la Française des jeux doit rendre compte de cette obligation. Consciente de la faiblesse de certains points de vente, notamment en milieu rural, elle a développé une solution. Lorsqu'il a été décidé de fermer les trésoreries, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a lancé un appel d'offres pour savoir à qui confier les missions d'encaissement d'une partie des recettes fiscales ; le réseau des buralistes a remporté l'appel d'offres en utilisant l'infrastructure technologique de la Française des jeux.

L'ANJ ne va pas exercer directement un contrôle sur les buralistes. En revanche, dans les plans d'action demandés à la Française des jeux, un certain nombre d'obligations sont fixées pour la gestion des points de vente. Dans ces lieux physiques, le jeu est anonyme. Il y a un enjeu lié à l'obligation d'identification, afin d'éviter que des mineurs puissent acheter des tickets de grattage, de loterie ou de loto sportif. À cela s'ajoute l'enjeu des pratiques de jeu excessif, y compris en points de vente.

Sur ce dernier point, une expérimentation a été agréée par l'ANJ ; cela n'a pas été un franc succès. Par conséquent, l'un des enjeux du régulateur sera de fixer avec la Française des jeux des modalités de montée en charge de l'identification en points de vente, et d'avoir une forme de jeu mixte combinant à la fois identification numérique et maintien des pratiques de jeu dans les points de vente.

Le domaine des jeux bénéficie d'une régulation spécifique, visant à mieux maîtriser les risques inhérents aux activités. Nous savons que celles-ci peuvent dériver vers le jeu excessif, alimenter des filières de terrorisme, de blanchiment et de fraude. Si l'on voulait que le régulateur assure lui-même le contrôle de tous ces aspects, 5 000 personnes seraient nécessaires, ou alors il faudrait demander à la DGFiP de créer des postes ; cela n'est pas raisonnable.

La régulation a été construite avec des objectifs et une obligation pour les opérateurs de présenter des plans d'action, qui sont ensuite appréciés par l'Autorité. Actuellement, 80 personnes travaillent à l'autorité. Elles doivent traiter les plans d'action liés au jeu responsable et à la lutte contre le blanchiment, la stratégie promotionnelle, les autorisations de jeu, la politique des jeux des droits exclusifs. À cela s'ajoutent les 30 agréments, les deux opérateurs en droits exclusifs, les 200 casinos et les 230 hippodromes. Si l'on veut que l'Autorité soit en capacité d'émettre des réserves, d'apprécier à leur juste valeur tous ces plans d'action et de renforcer son niveau d'exigence pour répondre aux objectifs de la régulation, il y a un niveau incompressible d'effectifs.

Il est possible d'utiliser davantage les outils technologiques. Après six ans de plans d'action, une grille d'analyse a été construite ; nous pouvons agir plus rapidement à partir de celle-ci. Aujourd'hui, je n'ai pas encore une vision claire de la manière dont l'ANJ fonctionne. Je regarderai tout cela de façon détaillée.

L'intensité technologique des opérateurs est telle que l'Autorité ne peut se passer d'avoir, elle aussi, une ambition technologique élevée. Cela supposera des investissements, ce qui signifie des coûts potentiels et aussi la possibilité de gagner en productivité.

M. Claude Raynal, président. - Nous vous remercions pour cette audition, monsieur Chèvremont. Nous allons vous demander de quitter la salle pour procéder au vote.

La réunion est close à 17 h 50.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Pascal Chèvremont aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux

M. Claude Raynal, président. - L'audition de M. Pascal Chèvremont étant achevée, nous allons maintenant procéder au vote. Le vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 1^er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

La commission procède au vote, puis au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Pascal Chèvremont aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux (ANJ), simultanément à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

M. Claude Raynal, président. - Voici le résultat du scrutin, qui sera agrégé à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale :

Nombre de votants : 15

Bulletins blancs : 0

Bulletins nuls : 0

Suffrages exprimés : 15

Pour : 12

Contre : 3

La réunion est close à 17 h 50.