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Compte rendu analytique officiel du 8 mars 2016

Maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle (Suite)

M. le président. - Nous reprenons la discussion de la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle.

Discussion des articles (Suite)

ARTICLES ADDITIONNELS après l'article premier (Suite)

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par MM. Guené, Sido et Lefèvre, Mmes Deseyne, Lamure et Mélot et MM. de Legge, Cornu, Vaspart, Mouiller, Pierre, Paul, Vasselle, B. Fournier, Bizet, César, D. Laurent, Laménie, Longuet, Morisset, Trillard, Vial, Gournac, Genest, Darnaud et Pointereau.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de l'article L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :

« S'il y renonce, le maire délégué est désigné selon les modalités fixées au premier alinéa. »

M. Charles Guené. - Les fonctions de maire de la commune nouvelle sont incompatibles avec celles de maire délégué aux termes de l'article L. 2122-7 du CGCT. Toutefois, il est prévu qu'au moment de la création d'une commune nouvelle, le maire de l'ancienne commune devient de droit maire délégué, jusqu'au prochain renouvellement.

La rédaction de l'article est toutefois ambiguë, il conviendrait d'autoriser expressément les communes nouvelles qui le souhaitent à élire un maire distinct des maires délégués à la tête de la commune nouvelle.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nul n'est contraint de conserver une fonction. Cet amendement mérite surtout une réponse précise du Gouvernement.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Je comprends mal. L'article L. 2113-12-2 du CGCT dispose que l'interdiction du cumul ne s'applique pas lorsque le maire délégué est le maire d'une ancienne commune, qui a été élu maire de la commune nouvelle. En outre, le maire délégué peut démissionner à tout moment. L'amendement est donc inutile.

M. Jean-Claude Lenoir. - Je profite de cet amendement pour poser une question au ministre. Les incitations financières ont été prolongées jusqu'au 30 juin 2016 en cas de délibérations concordantes des conseils municipaux. Puis, lors de ses voeux du 13 janvier, le président de la République a souligné le succès des communes nouvelles, et annoncé la prolongation des incitations financières au-delà. Le Gouvernement n'a jusqu'à présent pas donné suite à la parole présidentielle...

M. Charles Guené. - Les préfectures pourront se référer à votre réponse, monsieur le ministre, et se montrer plus souples dans leur appréciation. Je retire l'amendement.

L'amendement n°2 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par MM. Guené, Sido et Lefèvre, Mmes Deseyne, Lamure et Mélot et MM. de Legge, Cornu, Vaspart, Mouiller, Pierre, Paul, Vasselle, B. Fournier, Bizet, César, D. Laurent, Laménie, Longuet, Morisset, Trillard, Vial, Joyandet, Genest, Darnaud et Gournac.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 2113-21 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au dernier alinéa de l'article L. 2123-23, le conseil municipal peut, par délibération, fixer, pour le maire délégué qui en fait la demande, une indemnité de fonction inférieure au barème fixé au même article. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le deuxième alinéa est applicable aux maires délégués des communes issues d'une fusion de communes, prévue à la section 3 du chapitre III du titre Ier du présent livre, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. »

M. Charles Guené. - Je continue mon marché...

Depuis le 1er janvier 2016, les communes déléguées, comme les communes nouvelles, sont soumises aux dispositions de l'article L. 2123-23 du CGCT, qui oblige les maires - dont les maires délégués - des communes de moins de 1 000 habitants à percevoir les indemnités prévues par la loi, sans possibilité d'en réduire le montant, quand bien même les communes appartiendraient alors à un ensemble regroupant plus de 1 000 habitants. Cette disposition, qui a suscité un tollé au niveau national, pose des problèmes financiers à de nombreuses petites communes. J'ajoute que si une commune nouvelle dépasse le seuil de 1 000 habitants, elle perd la dotation élu local !

M. François Grosdidier, rapporteur. - Voilà plus d'un an que l'indemnité des maires de communes de moins de 1 000 habitants a été rendue automatique, à la demande de l'AMF et pour en finir avec des polémiques incessantes sur ce que perçoivent les élus. Et pourtant, ils ne volent pas cette compensation, inférieure à un dixième du smic horaire dans les petites communes ! Peut-être des rectifications seront-elles nécessaires, mais ce n'est pas le lieu ici. Un texte sur le statut de l'élu serait plus adapté.

Avis favorable, néanmoins, à cet amendement, qui concerne les maires délégués. Les communes nouvelles peuvent en effet perdre une dotation qui finance leurs investissements. En outre, il ne s'appliquerait qu'à la demande des élus concernés. Encore faut-il rappeler que les maires délégués exercent une véritable fonction, ce sont des fantassins de l'action locale, corvéables à merci.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Faut-il interdire aux maires de renoncer à leur indemnité ? Le débat a été nourri. Quelques maires ont médiatisé leur renoncement, plaçant les autres en position peu confortable. Le Gouvernement s'est rangé, naguère, à votre proposition de loi. Peut-être faudra-t-il évaluer les choses et y revenir, mais en choisissant le vecteur législatif approprié.

Quant aux maires délégués, qui ne disposent pas des mêmes prérogatives, corriger leur régime me semble possible. Je donne donc un avis favorable à l'amendement, sans préjuger d'évolutions à venir sur les maires de plein exercice, et sous réserve de la rectification d'une erreur matérielle : vous visez l'article L. 2123-21 du code général des collectivités territoriales, non le L. 2113-21.

M. Pierre-Yves Collombat. - Voilà des années que l'on se bat pour un statut de l'élu. Faut-il que, nous-mêmes, nous accréditions le discours selon lequel les élus coûtent trop cher ? Avez-vous honte de vos fonctions ? Volez-vous l'argent public ? Si les communes déléguées ne servent à rien, n'en constituez pas : faites une commune, tout simplement !

M. Alain Vasselle. - Sur ce sujet, les avis sont très partagés. Force est de reconnaître la levée de boucliers des maires face à une iniquité : dans les communes de moins de 1 000 habitants, le maire ne peut décider du montant de son indemnité ; dans les autres, si.

Je comprends mal, monsieur le ministre, que vous acceptiez cet amendement tout en vous apprêtant à en refuser un similaire dans la proposition de loi Cardoux.

M. Charles Guené. - L'erreur de référence pourra être corrigée au cours de la navette. Je souhaite que l'amendement soit voté pour donner satisfaction aux maires délégués.

M. René Vandierendonck. - Le ministre aurait pu invoquer l'irrecevabilité, il ne l'a pas fait, se bornant à mentionner le choix du véhicule et le bon point d'équilibre - il s'agit, d'une part, de ne pas humilier les maires en leur imposant de mendier une indemnité auprès de leur conseil municipal, d'autre part de les autoriser à moduler la somme à leur initiative. Nous souhaitons tous trouver une solution, reste que ce ne pourra être ni dans cette proposition de loi, ni dans celle de M. Cardoux.

M. Jean Louis Masson. - Un maire peut toujours reverser une partie de ses indemnités à une association locale ou au club de football. Il est choquant de voir monter des usines à gaz à propos des seules communes nouvelles. Si on veut en créer une, qu'on le fasse dans le cadre de la règle commune ! Je ne vois rien de spécifique les concernant. Ceux qui ne sont pas contents n'avaient qu'à ne pas s'engager dans cette voie.

Mme Jacqueline Gourault. - C'est assez juste...

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Un cavalier ? Un texte de loi peut bien modifier plusieurs codes, et son intitulé être modifié...

Les maires n'ont certes pas à s'excuser pour recevoir une indemnité décente. Nous ne remettons pas en cause la révolution copernicienne de mars 2015, mais tenons compte de la diversité des situations. La dérogation ne serait possible qu'à l'initiative du maire.

M. Bruno Sido. - Au fond, tout le monde a raison. De quoi parlons-nous ? Une petite commune peut compter dix ou vingt habitants...

M. Pierre-Yves Collombat. - Supprimez-les !

M. Bruno Sido. - Non, pourquoi ? Certaines ont compris qu'elles ne pouvaient plus rester seules et se regroupent avec d'autres. Elles veulent continuer à exister, mais n'ont pas les moyens d'indemniser leur maire délégué. Si elles lui versent 80 000 euros, c'est autant d'investissement en moins...

Sauf à supprimer ces communes déléguées, la solution proposée par M. Guené est bonne.

M. Éric Doligé. - Ce débat n'est pas sain. Toute responsabilité mérite une compensation, dont le montant, en l'occurrence, est déterminé par la loi selon la taille de la commune. Ne rentrons pas dans ce type de calcul dont on voit le reflet démagogique dans la presse locale ; tel nouveau maire a baissé son indemnité de 10 ou 15 % ! Ou alors, débattons d'un statut spécifique pour les petites communes. Peut-être la dotation de l'État doit-elle intégrer une aide aux communes ? Il se trouvera toujours ici ou là un maire ne souhaitant pas toucher ses indemnités, mais ce n'est pas le cas général.

Mme Jacqueline Gourault. - J'ai fait deux fois voter cette disposition au Sénat, puisque la proposition de loi de l'an dernier reprenait celle que j'avais présentée précédemment mais qui n'avait pas prospéré à l'Assemblée nationale. J'avais placé le curseur à 1 000 habitants en fonction du seuil de versement de la dotation élu rural, car l'État verse une partie de l'indemnité du maire...

M. Alain Vasselle. - Une petite partie !

Mme Jacqueline Gourault. - Certes.

N'oublions pas que certains jeunes maires de petites communes ne pouvaient obtenir la totalité de leur indemnité, parce que le précédent, retraité, rentier, y avait renoncé. Nous avons eu le souci de démocratiser l'accès à la fonction.

Ne risquons pas non plus de faire de possible renoncement à l'indemnité un moyen de pression ou de négociation pendant la campagne électorale... J'ai reçu beaucoup de félicitations des maires de mon département lorsque cela a été voté.

M. René Vandierendonck. - Eh oui !

Mme Jacqueline Gourault. - Nous sommes censés défendre des petites communes et la ruralité : ne revenons pas en arrière. (Applaudissements de MM. Pierre-Yves Collombat, Éric Bocquet et Patrick Abate)

M. Marc Laménie. - Un sujet bien sensible... Maire d'une commune de 670 habitants, j'avais fait le choix de renoncer à mon indemnité de 650 euros. Le DRFIP m'a dit que je n'avais pas le choix. Reconnaissons-le, la question n'est pas simple. Laissons les conseils municipaux se prononcer.

M. Jackie Pierre. - Bien que signataire de l'amendement, je rejoins Mme Gourault. Nous nous sommes battus pour un statut de l'élu, et l'on propose de revenir sur des acquis pour réduire les déficits budgétaires locaux... Ferait-on de même sur les indemnités des parlementaires pour réduire le budget de la nation ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - C'est une idée !

M. Jackie Pierre. - Si l'on va par-là, nous réservons la gestion des communes à une catégorie, colonels à la retraite, fonctionnaires aisés, qui pourront le faire gratuitement. Il n'est pas besoin de légiférer pour que les maires rétrocèdent leur indemnité à qui ils souhaitent.

M. Jean-François Longeot. - Je n'ai jamais entendu personne, dans mon conseil municipal, contester le choix du maire de conserver son indemnité - quitte à la reverser à telle ou telle oeuvre. Il faut rémunérer l'exercice de responsabilités.

M. François Grosdidier, rapporteur. - L'amendement général, sur la proposition de loi Cardoux, n'est pas en lui-même un cavalier mais le débat est trop large pour être tranché dans ce texte ; il implique un travail préalable de la délégation aux collectivités territoriales et de la commission des lois.

Les maires de communes de plus de 1 000 habitants auraient la chance de pouvoir renoncer à leur indemnité ? Ils ont plutôt la malchance de devoir délibérer sur ce point dès leur prise de mandat... C'est le cas dans toutes les collectivités locales, du reste. Quel effet produit ! Imaginez la même situation au niveau national ? Il faudrait étendre les dispositions relatives aux maires de moins de 1 000 habitants à tous les élus de la République.

Il est paradoxal de contester la suppression du sectionnement et de refuser les spécificités accordées aux communes nouvelles...

M. Bruno Sido. - Très bien !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Dès 2012, les indemnités des ministres ont été diminuées de 30 %... On voit quel effet spectaculaire cela a eu sur leur popularité... (Rires)

La sagesse commande de prendre le temps pour évaluer ce point, manifestement très complexe, qui suscite une grande diversité d'opinion et qui a provoqué un certain battage médiatique. Il est urgent d'attendre.

M. le président. - À la troisième ligne, il faut lire 2123-21 et non 2113-21. L'amendement devient l'amendement n°5 rectifié bis.

L'amendement n°5 rectifié bis est adopté et devient article additionnel.

M. le président. - Amendement n°6 rectifié ter, présenté par MM. Guené, Sido et Lefèvre, Mmes Lamure et Mélot et MM. Cornu, Mouiller, Pierre, Paul, Vasselle, B. Fournier, Bizet, César, D. Laurent, Laménie, Morisset, Vial, Gournac, Cardoux, Revet, Huré, Genest, Darnaud, Malhuret et Delattre.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« ...° Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle, lorsque le siège d'un conseiller communautaire devient vacant, il est pourvu dans les conditions fixées au b du 1° du présent article, y compris dans les communes nouvelles de moins de 1 000 habitants. »

M. Charles Guené. - Cet amendement précise les modalités de remplacement jusqu'au prochain renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, en cas de vacance d'un siège de conseiller communautaire d'une telle commune nouvelle créée par la fusion de plusieurs communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre. En effet, faute de précision, l'administration estime que les sièges de conseillers communautaires devenus vacants ne peuvent être remplacés. Cet amendement comble ce vide juridique.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Avis favorable.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Avis favorable.

M. Bruno Sido. - J'ai recherché la délibération de la commune dont j'étais maire délégué décidant de sa transformation en commune associée. Je ne l'ai pas trouvée. Le préfet a dû faire ce qu'il voulait - et nous étions en 1971, alors que les préfets avaient l'esprit large. Aujourd'hui, les préfets bloquent la situation dès qu'elle n'est pas prévue dans le code... Autant s'en remettre à une machine...

L'amendement n°6 rectifié ter est adopté et devient article additionnel.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°7 rectifié, présenté par le Gouvernement.

Rédiger ainsi cet article :

Après l'article L. 290-1 du code électoral, il est inséré un article L. 290-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 290-2. - I - Dans les communes de moins de 9 000 habitants, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales, il élit parmi ses membres un nombre de délégués déterminé dans les conditions prévues à l'article L. 284 pour une commune dont l'effectif du conseil municipal est immédiatement supérieur.

« Dans les communes de moins de 9 000 habitants, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par l'article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, il élit parmi ses membres un nombre de délégués dans les conditions fixées par l'article L. 284 du code électoral.

« Dans les communes visées aux deux alinéas précédents, le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion. Toutefois, ce nombre de délégués ne peut être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population.

« II. - Dans les communes de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres et dans celles de 9 000 habitants et plus, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par les articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués, dans les conditions fixées par l'article L. 285 du code électoral.

« Toutefois le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion ni être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population.

« Si, en application des deux alinéas précédents, l'ensemble des conseillers ne peut être désigné délégués, le conseil municipal élit parmi ses membres ses délégués.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Le Gouvernement est favorable à l'esprit de la rédaction adoptée par la commission des lois en ce qu'il règle une situation qui n'a pas été prévue lors de la création des communes nouvelles.

Dans le I, le Gouvernement précise le choix de la catégorie de conseil municipal utilisée pour déterminer le nombre de délégués, en proposant une bonification pour les communes nouvelles.

Le II précise la désignation des délégués des communes nouvelles de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres et de celles de plus de 9 000 habitants. Est ainsi repris le principe de la désignation de droit des délégués, tout en maintenant le plafond adopté en commission.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Je retire le sous-amendement n°12 et salue la bonne coopération du Gouvernement et de notre commission pour combler ce vide juridique.

Ce système permettra une meilleure représentation des communes nouvelles composées de communes déléguées, et ainsi une meilleure représentation des territoires - dont les principes ont été précisés par le Conseil constitutionnel, répondant à la préoccupation de Mme Goulet.

Le sous-amendement n°12 rectifié est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi concevoir un statut particulier ? Il suffit de s'en tenir à la population.

Selon cet amendement, une commune de moins de 9 000 habitants pourrait avoir trois modes de représentation différents... Est-ce logique ? Franchement, ce n'est pas avec ce genre de texte que nos concitoyens comprendront mieux la loi. Mais pourquoi faire simple lorsqu'on peut faire compliqué...

M. Alain Vasselle. - Je voterai cet amendement qui procède d'un consensus, mais je reste sceptique. Chaque ancienne commune devrait conserver ses délégués sénatoriaux, faute de quoi la représentation rurale ne sera pas toujours au rendez-vous...

L'amendement n°7 rectifié est adopté, l'article 2 est ainsi rédigé.

L'amendement n°8 rectifié devient sans objet.

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

M. le président. - Amendement n°9 rectifié, présenté par MM. Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall.

Rédiger ainsi cet intitulé :

Proposition de loi visant à transformer les communes associées en communes déléguées lors de la création d'une commune nouvelle

M. Pierre-Yves Collombat. - Il faut un titre plus clair... Mais au regard de ce que le Sénat a voté, je me demande si cela suffit...

M. François Grosdidier, rapporteur. - Les communes nouvelles sont spécifiques, elles obéissent à des règles spécifiques. Et elles représentent souvent des territoires diffus, raison pour laquelle la commission est favorable au surclassement. M. Collombat est décidément à contre-emploi... Avis défavorable.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Sagesse.

M. Bruno Sido. - On pourrait presque ajouter à l'intitulé de la commission : « en les transformant en commune déléguée »...

L'amendement n°9 rectifié n'est pas adopté.

Interventions sur l'ensemble

M. Pierre-Yves Collombat . - Je comptais initialement voter ce texte, mais franchement... Je me contenterai de m'abstenir.

M. Bruno Sido . - L'unanimité était telle que nous en avons oublié le fond de l'affaire en consacrant beaucoup de temps à des questions connexes - je fais une différence pour la représentation par les délégués à l'approche des sénatoriales. Mais je suis très satisfait de nos débats.

M. Jean-Michel Baylet, ministre . - Merci à tous pour la qualité de nos échanges. Je constate que le Sénat a toujours le goût des discussions approfondies...

L'ensemble de la proposition de loi, modifié, est adopté.