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Compte rendu analytique officiel du 15 février 2017

Accaparement des terres agricoles (Conclusions de la CMP)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle.

Discussion générale

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) La commission mixte paritaire, réunie la semaine dernière, est parvenue à un accord, les rares divergences entre les deux assemblées n'étant pas insurmontables.

Sur le volet foncier, le Sénat avait souhaité élargir la liste des exceptions à l'obligation, pour les sociétés, d'acquérir des terres par l'intermédiaire de structures dédiées au portage foncier, pour exempter de cette règle les sociétés locataires. Nous n'avions pas touché, en revanche, à l'extension du droit de préemption des Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) aux cessions partielles, ni à la possibilité qui leur était donnée de détenir plus de 30 % d'un groupement foncier agricole ou rural et de maintenir leur participation dans une société pendant cinq ans. De la même manière, nous avions conservé l'obligation de conserver cinq ans les parts sociales attribuées en contrepartie d'apports en terres à une société, afin d'éviter tout contournement des règles. Les articles 6 et 7 avaient été adoptés sans modifications.

La CMP a entériné la suppression de l'article 7 bis, qui supprimait lui-même la commission nationale paritaire des baux ruraux et les comités techniques départementaux, faute de consensus en la matière. Les députés craignant que la nouvelle exception à la règle imposant aux sociétés souhaitant acquérir des terres de passer par une société de portage ne la vide de sa substance, nous sommes tombés d'accord pour n'en exonérer que les sociétés locataires titulaires d'un bail conclu avant 2016 - c'est-à-dire avant que l'idée ne commence à circuler avec le projet de loi Sapin 2.

La CMP est également parvenue à un compromis pour que les nouvelles règles foncières entrent toutes en application dans un délai de trois mois.

Le volet relatif aux produits phytopharmaceutiques faisait lui aussi débat, entre les partisans de la sanction et ceux de l'encouragement. Le Sénat avait ainsi supprimé les sanctions financières encourues par les distributeurs dans le cadre du dispositif expérimental des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP).

Le rapporteur de l'Assemblée nationale, Dominique Potier, déplorait la dévitalisation du dispositif. Nous avons aussi pu constater que la sanction ne touchait pas directement les agriculteurs, et même que ces derniers pouvaient eux-mêmes engranger des CEPP en promouvant l'emploi de techniques alternatives et les valoriser en les revendant aux distributeurs. Je veux le souligner : il ne faut pas opposer techniques de biocontrôle et produits phytosanitaires. Il conviendrait au contraire d'informer les agriculteurs sur les unes comme sur les autres, par exemple dans le cadre du dispositif Certiphyto. Nous avons beaucoup à apprendre ensemble. (M. Charles Revet renchérit)

Enfin, en cas de pression parasitaire forte, les produits nécessaires pourront être employés, aux doses qu'il faudra. Au-delà de la distorsion de concurrence avec les pays limitrophes, il y avait un risque que les agriculteurs ne puissent acquérir des produits indispensables. La CMP a aplani ce risque.

Quant aux parcs et jardins des collectivités territoriales et des particuliers, la dérogation introduite par le Sénat avait paru excessive à l'Assemblée nationale et à M. le ministre. La CMP a maintenu l'article en restreignant la portée de l'exception : la possibilité de traiter avec des produits phytopharmaceutiques classiques sera désormais admise pour sauvegarder le patrimoine historique ou biologique français, lorsqu'il n'existe pas d'alternative non conventionnelle pour lutter contre une menace sanitaire identifiée par les réseaux de surveillance biologique du territoire. Soyons pragmatiques ! Cette solution permettra notamment aux collectivités de traiter efficacement le problème du dépérissement des buis.

La commission mixte paritaire a travaillé dans un esprit constructif ; la question du foncier agricole reste cependant ouverte. Si nous voulons que les paysans restent maîtres de la terre, il faudra aller plus loin. Je vais lancer des consultations avant de proposer des évolutions pérennes qui passeront par une véritable loi foncière. Il y sera question du statut de l'agriculteur : être agriculteur en Allemagne, au Danemark, ce n'est pas la même chose qu'en France.

Notre vote unanime la semaine dernière nous a donné de la force pour trouver un compromis. Merci à tous. (Applaudissements sur tous les bancs)

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement . - Après un recours devant le Conseil constitutionnel sur la loi Sapin 2, nous avons dû revoir ce sujet de l'accaparement des terres, qui avait défrayé la chronique après l'acquisition de 1 700 hectares dans l'Indre par une société chinoise. Je n'ai d'ailleurs reçu aucune demande de mise en exploitation - je l'aurais de toute façon refusée.

M. Patrick Abate. - Très bien.

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Entre propriétaires et exploitants, le débat est ancien. Le ministre Tanguy-Prigent, un Breton, en son temps, avait créé le cadre des fermages et des métayages. Mais le problème prend aujourd'hui des aspects nouveaux, alors que, partout dans le monde, des grandes entreprises achètent des milliers d'hectares.

La loi Sapin 2 donnait aux Safer la possibilité de repérer plus facilement les changements de propriétaires fonciers pour exercer le cas échéant leur droit de préemption. Ces sujets sont délicats, car on se heurte vite au droit de propriété ou à la liberté contractuelle... Une nouvelle loi sur le foncier devrait être préparée avec prudence.

L'équilibre trouvé en CMP renforce les possibilités d'accès à la terre pour les jeunes agriculteurs. Le rôle des Safer est renforcé. Avec leurs trois collèges créés par la loi d'avenir, les Safer sont des lieux privilégiés d'élaboration de notre politique foncière, qui fait désormais école en Europe. Elles ont permis non seulement de renouveler les générations d'agriculteurs en facilitant l'installation des jeunes, mais aussi d'éviter la flambée des prix des terres agricoles : c'est un enjeu de compétitivité. Résister à la pression foncière, c'est aussi agir dans le domaine de l'urbanisme, avec les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Quant au volet biocontrôle, je veux vous remercier pour l'accord trouvé en CMP. Avec les CEPP, je souhaite que chacun prenne ses responsabilités. On montre souvent du doigt les agriculteurs pour leur utilisation des phytosanitaires, en dédouanant ceux qui les leur vendent, et qui doivent aussi participer à la réduction de leur usage. Réduire la consommation de phytosanitaires, c'est répondre à une attente sociétale, mais aussi diminuer les charges des agriculteurs et donc renforcer leur compétitivité.

Les CEPP constituent un outil nouveau pour atteindre nos objectifs sans faire payer les agriculteurs. Nos voisins s'y intéressent de près : mes services ont été contactés à ce sujet, et une nouvelle directive pourrait voir le jour pour généraliser cette méthode. La France montre la voie !

Faire de notre pays un pionnier de l'agroécologie, c'est aussi revaloriser le métier d'agriculteur. Producteurs d'aliments mais aussi d'énergie, de produits biosourcés, contribuant au stockage du carbone, les agriculteurs sont au coeur de la modernité, et trouvent ou retrouvent une place centrale dans nos débats de société. (Applaudissements à gauche et sur plusieurs bancs au centre et à droite)

M. Henri Cabanel . - Le consensus trouvé en CMP montre qu'au-delà des clivages, nous pouvons nous unir lorsque l'enjeu l'appelle. Merci aux rapporteurs, MM. Gremillet et Potier, d'y avoir oeuvré.

L'accord qui a été trouvé est d'abord un accord de raison.

À l'article premier, il n'est nullement dans notre intention de nous opposer aux fermes sociétaires, plébiscitées par les agriculteurs qui s'installent, comme nous le rappelait le président des Jeunes Agriculteurs. L'objectif est de combattre la spéculation foncière et la dilapidation des terres. L'affaire des terres acquises dans l'Indre ne doit pas faire oublier les enjeux de long terme : avec l'étalement urbain, 80 000 hectares disparaissent chaque année, trois exploitations par jour, l'équivalent d'un département tous les sept ans. Dans l'Hérault, 27 % de la surface agricole utile a disparu en trente ans.

Les conséquences sont tragiques : l'Europe importe l'équivalent de la production de 35 millions d'hectares, au détriment de notre indépendance alimentaire ; les sols stabilisés deviennent imperméables, ce qui provoque des inondations.

Avec le pacte d'avenir des Safer, monsieur le ministre, vous avez fait de la maîtrise du foncier une priorité. Mais le stock moyen des Safer est de 500 hectares, au lieu de 2 000. Défaut de volonté politique ou de financement ? Je réitère ma proposition : orienter une partie de la taxe spéciale d'équipement vers les Safer dotées de conventions d'objectifs.

S'agissant des produits phytopharmaceutiques, nous n'avons pas voulu figer l'activité des agriculteurs mais offrir une réponse raisonnable à un problème sanitaire et environnemental, sous la forme d'une expérimentation soumise à évaluation. Une exception à l'interdiction pour les collectivités d'utiliser des produits phytosanitaires a été introduite pour le cas où le patrimoine biologique serait menacé.

Dans l'Hérault, un producteur de tels produits a insisté auprès de moi sur la nécessité de faire de la pédagogie auprès des agriculteurs, pour éviter le surdosage. Diagnostic et conseil sont indispensables, mais ils ne doivent pas faire augmenter les prix.

Mais c'est aussi un accord de coeur qui explique le succès de la CMP. Sur un sujet pourtant sensible, c'est l'intérêt général qui nous a guidés, également attachés que nous sommes à notre agriculture, également soucieux de répondre aux attentes de la société. Nos concitoyens ne supportent plus les querelles de clocher. L'efficacité politique repose sur une formule simple : un problème, une solution, une action - et nous avons ajouté : une évaluation, pour coller à la réalité. (Applaudissements sur les bancs des groupes socialiste et républicain et RDSE)

M. Michel Le Scouarnec . - La spéculation sur le foncier agricole n'est pas propre aux pays du sud. Après la forêt et les grands vignobles, ce sont les terres intermédiaires qui sont en ligne de mire.

On a oublié le mot nationaliser, monsieur le ministre, mais cela aurait pu être la solution dans l'Indre...

Ce mouvement est la conséquence d'une dérive individualiste et de la course à l'agrandissement, facilitée par les brèches introduites dans notre législation en 2006. Nous nous réjouissons par conséquent des conclusions de la CMP. Les Safer en sortent renforcées. Les grandes exploitations sociétaires à salariés se développent en même temps que des entreprises de travaux agricoles, mettant en cause le modèle de l'agriculture familiale. La financiarisation des terres est en marche, éliminant les petits : le nombre de fermes de moins de dix hectares a baissé de 56 % en dix ans !

Ce n'est pas le sens de l'Histoire selon nous. La politique foncière est centrale dans la politique agricole, essentielle au renouvellement des agriculteurs. Il aurait été nécessaire de présenter un grand projet de loi sur ce sujet. Il faudra le faire, quel que soit le futur gouvernement. Le foncier est un commun qui doit être régulé par la puissance publique.

L'extension du droit de préemption des Safer est une bonne chose, mais il faudra aussi revoir leurs missions, leurs moyens d'action et peut-être leur statut, pour en faire des établissements publics. Prenons garde que le mouvement de financiarisation n'atteigne les Safer elles-mêmes !

Il faut aussi répondre au désarroi des agriculteurs, contraints de vendre leurs terres pour arrondir leur retraite : la pension agricole moyenne est de 700 euros... (M. Bruno Sido renchérit) C'est le sens d'une proposition de loi du groupe GDR qui vient d'être adoptée par l'Assemblée nationale. Le prix des terres devrait être encadré afin qu'il reste corrélé au revenu agricole que l'on peut en dégager.

L'étalement urbain et la concentration participent à la disparition des paysans. Si nous ne faisons rien, ce sont des holdings qui contrôleront bientôt nos campagnes !

Sur le biocontrôle aussi, ce texte comprend des avancées, même si la procédure accélérée nous empêche de faire un travail approfondi. Comme en première lecture, le groupe CRC votera donc les conclusions de la CMP. (Applaudissements à gauche)

M. Alain Bertrand . - Tout a été dit. Les quelques points de désaccords ont été gommés. Je salue la sagesse des députés qui ont repris la rédaction du Sénat des articles 8 et 9 allégeant les obligations en matière d'utilisation de techniques alternatives de traitement.

Principal enjeu de la CMP, l'article 10 ratifie l'ordonnance de création des CEPP. Ce dispositif vise à ce que les vendeurs de produits phytosanitaires conseillent les agriculteurs afin qu'ils réduisent leur consommation.

Pour les Safer, il manque des financements. Je rejoins la proposition d'Henri Cabanel. Les Safer ont fait la preuve de leur efficacité. Sans nationaliser tout de suite le foncier, on peut agir par leur moyen.

Le groupe RDSE votera presque unanimement le texte, qui donne à l'agriculture française un temps d'avance. Revaloriser le métier d'agriculteur, aider à produire propre tout en garantissant les revenus des paysans, c'est un enjeu primordial. Vive l'agriculture et vive les territoires ruraux ! (Sourires et applaudissements sur les bancs des groupes RDSE, écologiste et socialiste et républicain ; Mme Françoise Férat et M. Jean-Marc Gabouty applaudissent également)

M. Daniel Dubois . - Je souhaite que ce ne soit pas la dernière fois que nous parlons du foncier agricole. L'équilibre n'est certes pas facile à trouver, mais sur la conciliation du droit d'exploitation et du droit de propriété, sur l'installation des jeunes, il reste bien des questions qui devront faire l'objet d'une réponse globale.

Je salue à mon tour le compromis trouvé en CMP grâce aux deux rapporteurs. Technique, ce texte n'en traite pas moins de sujets essentiels pour notre agriculture.

Sur le volet foncier, je réitère ma mise en garde contre les lois prises sous le coup de l'émotion. L'achat massif de terres dans l'Indre ne devrait pas à lui seul provoquer une nouvelle législation. La maîtrise du foncier agricole est essentielle si nous voulons protéger notre souveraineté alimentaire, garantir aux agriculteurs le revenu de leur travail, préserver cet outil du rayonnement de la France qu'est son agriculture, promouvoir une agriculture compétitive et durable.

Notre groupe accueille favorablement cette proposition de loi d'ajustement qui comble des lacunes, tout en regrettant qu'il n'y ait pas eu de texte plus global. L'accumulation de petites réformes contribue au manque de cohérence et de clarté de notre législation.

À l'article premier, la CMP est parvenue à une rédaction qui satisfait tout le monde. Les sociétés agricoles pourront acquérir les terres qu'elles louent sans passer par une société de portage si le bail est antérieur à 2016.

Sur le biocontrôle, l'enjeu était de trouver un juste équilibre entre protection de la santé publique et de l'environnement et compétitivité. La CMP l'a atteint, en assortissant les sanctions d'une clause de revoyure.

Le groupe UDI-UC votera donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes UDI-UC, socialiste et républicain et Les Républicains)

M. Jean Desessard . - Le groupe écologiste se réjouit qu'un accord ait été trouvé sur cette proposition de loi avant la fin de la session. Merci au ministre, au groupe socialiste de l'Assemblée nationale qui est à l'origine de ce texte, au groupe socialiste et républicain du Sénat qui l'a inscrit à son ordre du jour réservé, aux rapporteurs, aux membres de la commission mixte paritaire qui est parvenue à un compromis sans remettre en cause les équilibres du texte. Et puisque j'en suis au chapitre des remerciements, merci à vous tous qui voterez ce texte !

M. Bruno Sido. - Quel oecuménisme !

M. Jean Desessard. - Il était primordial de réintroduire les mesures de lutte contre l'accaparement des terres censurées par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure. Sur les CEPP, le Sénat voulait supprimer les sanctions pourtant négociées par le Gouvernement avec le milieu agricole : cinq euros par certificat manquant. Il est maintenant prévu de faire le bilan du dispositif en 2020, et de réajuster au besoin. Je me félicite de ce que le principe de la sanction n'ait pas été totalement supprimé en CMP. La question avait fait l'objet d'un débat franc et sincère en première lecture...

M. Bruno Sido. - Et on sait qui paiera !

M. Jean Desessard. - Enfin, j'invite derechef M. le ministre à accélérer la mise en place d'une nouvelle procédure d'autorisation des produits de biocontrôle et des préparations naturelles peu préoccupantes. Aujourd'hui, de nombreux produits du biocontrôle sont en souffrance sur le bureau de l'Anses, dont Joël Labbé doit rencontrer la direction.

Le groupe écologiste votera le texte. (Applaudissements à gauche et sur quelques bancs à droite)

M. Pierre Cuypers . - Le groupe Les Républicains se réjouit de l'accord trouvé en CMP, grâce à l'engagement de Daniel Gremillet, qui avait écrit ces dispositions dès la loi Sapin 2. Nous ne ferons pas l'économie d'un débat de fond sur le sujet des terres agricoles dans les prochains mois. En attendant, le texte apporte des compléments utiles à notre arsenal législatif en faveur de la maîtrise du foncier. J'en citerai deux. D'abord, l'extension du droit de préemption des Safer aux cessions partielles, afin qu'elles ne soient plus privées de tout droit de regard sur des achats massifs comme ce fut le cas dans le Berry. Ensuite, l'obligation faite aux sociétés de passer par une société de portage foncier pour acquérir des terres agricoles ; le Sénat en avait exonéré les sociétés locataires des terres, mais les députés craignant des contournements, la CMP a réservé cette exonération aux titulaires de baux conclus avant 2016.

Concernant les CEPP, j'étais partisan, comme notre rapporteur, d'une écologie positive et incitative. La CMP a réintroduit la sanction des distributeurs, en contrepartie d'un bilan à mi-parcours, en 2020.

Sur le traitement des buis, l'accord trouvé en CMP va dans le bon sens. La rédaction du Sénat était très large ; la CMP a restreint aux seules collectivités territoriales la possibilité de traiter avec des produits phytosanitaires, sachant que dans le droit actuel, les propriétaires privés de parcs et jardins peuvent recourir à des prestataires agréés. Les mesures sur le biocontrôle posaient question, mais le bilan en 2020 sera l'occasion de maintenir le dialogue.

Sur le volet foncier, la majorité sénatoriale a oeuvré pour trouver des solutions juridiques. Le texte issu de la CMP va dans le sens d'une meilleure maîtrise du foncier rural agricole.

Le groupe Les Républicains dans sa majorité votera donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UDI-UC ainsi que sur plusieurs bancs des groupes écologiste et socialiste et républicain)

M. Franck Montaugé . - Le groupe socialiste et républicain votera ce texte, qui est à replacer dans le contexte de grande mutation de notre agriculture. La mise en oeuvre des CEPP traduit une nouvelle maturité dans l'approche de la question sanitaire en agriculture, sous la pression sociétale - et je salue l'action du ministre.

Au plan européen, les choses bougent : hier, le Parlement européen a adopté un mécanisme simplifié d'autorisation de mise sur le marché pour les pesticides à faible risque et les produits de biocontrôle. Face aux enjeux sanitaires, il faudra une nouvelle législation pour faciliter l'autorisation des pesticides à faible risque.

La responsabilité de l'usage des produits phytosanitaires doit être mieux répartie sur la chaîne de valeur, de l'amont à l'aval, et non peser sur le seul agriculteur.

La maîtrise du foncier agricole est un enjeu de souveraineté nationale. La CMP a fait un pas en ce sens, en attendant une loi foncière globale. La capacité financière des Safer mérite d'être renforcée, notamment pour la rémunération des externalités positives des espaces ruraux, par exemple, pour la captation du carbone. Elles auront besoin de moyens. Il faut tenir compte des missions, du fonctionnement et des résultats des opérateurs : les établissements publics fonciers (EPF) prélèvent de la ressource sur les territoires agricoles qui n'en ont que peu de retours. L'objectif doit être l'égalité et la justice territoriale.

Les mutations profondes que connaît notre agriculture appellent un diagnostic et des solutions. Les éleveurs du Gers confrontés à la crise de la filière gras en savent quelque chose... « Crise », étymologiquement, signifie choix, prise de décision.

La France devra faire valoir les intérêts de ses paysans et de ses territoires dans le concert agricole européen. Je me félicite de la création d'un groupe de suivi de la PAC, présidé par Jean Bizet, et dont je serai l'un des rapporteurs.

Une analyse du fonctionnement de l'actuelle PAC doit conduire à la définition de nouveaux objectifs pour la PAC post-2020. L'enjeu de couverture des risques économiques, la garantie des revenus des producteurs conditionnent l'avenir de notre agriculture et de nos territoires. Notre proposition de loi sur les outils de gestion des risques en agriculture, votée ici à l'unanimité, sera utile dans cette perspective. (Applaudissements sur plusieurs bancs)

La discussion générale est close.

Intervention sur l'ensemble

Mme la présidente. - Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 12, du Règlement, le Sénat examinant après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, il se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte.

M. Bruno Sido . - Je voterai ce texte et félicite le rapporteur et les membres de la CMP qui ont obtenu ce bel accord.

Cela dit, on le sent à travers plusieurs interventions, cette loi ne répond pas à la vraie préoccupation des agriculteurs : le revenu. Les agriculteurs veulent pouvoir vivre de leur métier. Le discours tenu sur le foncier est passéiste : les agriculteurs n'ayant plus les moyens d'être propriétaires, le rôle des Safer doit être d'attribuer les terres en location. Le statut du fermage, très protecteur, répond tout à fait aux besoins des agriculteurs.

Étant moi-même agriculteur, j'ai constaté que si les coopératives se sont mises aux produits de biocontrôle, ceux-ci reviennent plus chers, à l'hectare, que les fongicides ! Tenons-en compte.

Le Grenelle de l'environnement a été injustement brocardé : la séparation entre vente et conseil était un premier pas.

Bref, on a voulu faire une loi parce qu'un Chinois achetait des terres appartenant à des Hollandais. Très bien, mais cela ne répond pas aux préoccupations immédiates des agriculteurs. (Exclamations à gauche)

Le projet de loi est définitivement adopté.

Mme la présidente. - C'est l'unanimité. (Applaudissements)