Comptes rendus analytiques officiels du 5 février 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles.

La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

Ce texte est examiné selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre XIV bis de notre règlement.

Explications de vote

Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure de la commission des lois .  - Nous voici à la dernière étape de l'examen par notre assemblée de la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, déposée à la fin de l'année dernière par Sonia de La Provôté. La commission des lois l'a adoptée selon la procédure de législation en commission (LEC), après que le Gouvernement a engagé la procédure accélérée. Tout est donc en ordre de marche pour qu'elle entre en vigueur le plus vite possible, même si sa promulgation avant les élections municipales ne peut être garantie.

Il s'agit de tirer les leçons de l'application du cadre juridique actuel et d'opérer des ajustements ciblés pour résoudre certaines difficultés identifiées par les communes nouvelles existantes et lever les freins à la constitution d'autres collectivités de ce type.

La commission a souscrit à cette méthode des petits pas, ainsi qu'à l'esprit général de la proposition de loi. Elle a veillé au respect de la philosophie du texte, tout en lui apportant de la souplesse et en préservant la liberté des élus dans la définition de leur projet de territoire.

Nous le réaffirmons : pour être un succès, une commune nouvelle doit être le fruit d'une volonté commune ; elle ne saurait être créée uniquement pour des raisons financières ou défensives.

Enfin, nous avons rappelé la vocation des communes nouvelles à intégrer à moyen terme le droit commun.

M. David Margueritte, rapporteur de la commission des lois .  - La commission des lois a suivi deux principes.

D'abord, nous avons veillé à ce que les mesures proposées par Mme de La Provôté puissent trouver leur pleine et entière application. C'est le cas notamment pour le pouvoir dérogatoire du préfet, qui permettra de lisser les effets de seuil, et la garantie de la DETR, que nous avons portée de trois à six ans. En ce qui concerne les projets de réforme des services de l'État ouverts au public, nous avons entendu que les préfets ne rendent pas un avis conforme, mais un avis simple, pour encourager l'intelligence territoriale et éviter de les placer dans une position complexe vis-à-vis de l'administration centrale.

Ensuite, nous nous sommes efforcés de préserver la souplesse des procédures et la liberté des élus. Ainsi, nous n'avons pas voulu enfermer la charte de gouvernance dans un carcan trop rigide. Nous avons considéré que la question des communes et maires délégués pourrait faire l'objet de mesures de plus grande envergure dans un texte ultérieur.

Ce texte réforme la création des communes nouvelles, mais aussi leur vie quotidienne. Il ne se présente pas comme une solution à l'émiettement communal, qui n'est pas en soi un problème. Il s'agit d'apporter des réponses concrètes pour faciliter la tâche des communes qui ont en commun un réel projet de territoire.

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation .  - La France est une République de territoires, singulièrement de communes. Socle de la démocratie locale, la commune n'est pas le dernier kilomètre de la citoyenneté, mais le premier : c'est là que la République se fait concrète et accessible, incarnée par les élus municipaux.

Nos 35 000 communes représentent environ la moitié des communes d'Europe. Cette singularité n'est pas un drame, pas un défaut ; elle est une richesse pour notre vitalité démocratique, et nul ne songerait à la remettre en cause.

Quelque 25 000 de ces communes comptent moins de 1 000 habitants. Parce que nous croyons à la force de la commune et à l'engagement des élus qui la servent, nous avons, ensemble, soutenu le statut de l'élu. Le morcellement communal n'est pas un problème, mais il nous interpelle sur notre capacité à tenir la promesse républicaine pour chaque citoyen. La commune, c'est la proximité, avec l'efficacité donnée par l'intercommunalité.

Initiateur de la commune nouvelle en 2010, Jacques Pélissard, alors président des maires ruraux, y voyait un destin choisi. À l'heure où nous parlons de pouvoir d'agir, de liberté et de respect des décisions des élus, la commune nouvelle est une exceptionnelle pépite de liberté.

Cette idée fonctionne. En seize ans, 844 communes nouvelles ont été créées ; 2 724 communes ont ainsi décidé de faire projet commun, essentiellement dans les territoires ruraux, mais aussi parfois en zone urbaine -  voyez Saint-Denis ou Annecy. La plus petite commune nouvelle, Caychax-et-Senconac, en Ariège, compte 20 habitants. Il n'y a donc pas de modèle uniforme : c'est un dispositif comme le Sénat les rêve, adaptable et conforme à l'esprit de différenciation territoriale.

Pourtant, après un élan notable entre 2014 et 2018, le mouvement s'est ralenti. Il est vrai que, à l'époque, les dotations aux collectivités ont drastiquement baissé.

M. Pierre-Alain Roiron.  - Et pas aujourd'hui ?

Mme Françoise Gatel, ministre.  - Il faut reconnaître aussi que le mandat municipal actuel, marqué par la crise Covid, n'a pas facilité les choses.

Reste que nous avons constaté une excessive complexité, des obstacles et seuils dissuasifs, des procédures trop lourdes et de l'insécurité juridique. En outre, certaines communes nouvelles sont formées pour optimiser les finances locales, sans reposer sur un projet.

D'où cette proposition de loi, quatrième texte sur les communes nouvelles depuis 2010. Elle ne remet pas en cause les équilibres fondamentaux du dispositif. En particulier, le volontariat demeure la règle absolue : aucune commune ne sera contrainte de se regrouper avec d'autres. L'identité des communes historiques est pleinement respectée, à l'image des familles recomposées -  vous avez une histoire et partagez un destin. Des mairies déléguées peuvent être conservées. La charte de gouvernance permet de fonder un projet commun.

Cette proposition de loi est le fruit d'une évaluation largement concertée avec les communes nouvelles et menée par un groupe de parlementaires composite.

Elle simplifie les règles de création et débloque des situations problématiques -  par exemple en cas de délégation spéciale. Elle sécurise financièrement les communes nouvelles et communes-communautés et traite la question des seuils contre-productifs, non pour dispenser les communes nouvelles de leurs obligations, en particulier en matière de logements sociaux et d'accueil des gens du voyage, mais pour prendre en compte les réalités en lissant le calendrier.

Il est également essentiel de fournir aux préfets une base législative pour s'assurer du maintien du service public de l'État. Il n'y a pas de drame pire que de créer une commune nouvelle pour assurer l'avenir du territoire et de voir un service public fermer.

Je salue le travail rigoureux des rapporteurs Margueritte, Patru et Kerrouche, ainsi que l'engagement de toute la commission des lois, sous la présidence de Mme Jourda, pour enrichir le texte de Mme de La Provôté. Le texte ne sera pas promulgué avant les municipales, mais une date est prévue, dans la seconde quinzaine de mars, pour son examen à l'Assemblée nationale. Nous avançons donc au galop.

Ce texte est aussi un signal aux élus locaux : la République leur fait confiance pour décider de leur avenir. Nous avons des ambitions fortes, mais il est parfois utile d'adopter un tel texte de correction et de facilitation. Continuons à offrir aux élus qui le souhaitent cette plage de liberté, pour des communes fortes et vivantes. (Applaudissements au banc des commissions)

Mme Corinne Bourcier .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Ancienne maire déléguée de Chaudron-en-Mauges, qui a rejoint la commune nouvelle de Montrevault-sur-Èvre, je me félicite de ce texte. Le maillage communal très fin de la France la distingue en Europe. C'est le fruit de notre histoire, et nos concitoyens y sont attachés.

La commune nouvelle permet de fédérer, sans contrainte. La loi de 2015 incite financièrement au regroupement de communes. Dans le Maine-et-Loire, une véritable révolution territoriale s'est produite : nous sommes passés de 357 à 176 communes. D'autres territoires, comme la Manche, l'Orne et le Calvados, ont connu des évolutions semblables.

Mais la situation n'est pas la même sur tout le territoire. Cette proposition de loi, qui facilitera la création de communes nouvelles, est donc bienvenue. Les dérogations permises éviteront les difficultés liées aux effets de seuil.

Je me réjouis également de l'allongement de trois à six ans de l'éligibilité garantie à la DETR, lorsqu'une des communes historiques au moins y était éligible : les communes nouvelles ne seront donc pas financièrement perdantes.

Nous voterons cette proposition de loi qui va dans le bon sens pour les communes nouvelles actuelles comme pour les communes qui envisagent d'emprunter cette voie. (Applaudissements au banc des commissions)

M. Pascal Allizard .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) J'entends souvent des habitants et des élus me rappeler leur attachement à leur commune, tout en étant conscients de la nécessité de rationaliser les niveaux de collectivités.

La possibilité de créer des communes nouvelles va dans le sens de l'histoire. Mais la couverture du territoire en communes nouvelles, forte dans le Calvados, les autres départements normands et, plus largement, le Nord-Ouest, n'est pas homogène.

Lors de mon dernier mandat de maire, j'ai lancé la création d'une commune nouvelle sur la base de l'intercommunalité préexistante. Chaque commune a fait son choix librement et nous avons préservé l'identité de chacune en conservant des maires délégués. Ce fut un vrai changement dans les habitudes locales, mais qui nous a permis de prendre de l'envergure dans notre capacité à investir.

Je remercie donc ma collègue du Calvados Sonia de La Provôté d'avoir déposé ce texte. De fait, des ajustements sont apparus nécessaires, à l'usage, pour simplifier le fonctionnement des communes créées. Les mesures prises devraient donner un nouvel élan à la création de communes nouvelles.

Il est de bon sens de partir des constats de terrain pour légiférer, plutôt que de procéder par des mesures imposées d'en haut. (M. Jean-Baptiste Lemoyne renchérit.) Nous avons tous des exemples à l'esprit...

M. Jean-Baptiste Lemoyne.  - Y compris récents !

M. Pascal Allizard.  - Des effets de seuil ont porté préjudice à certaines communes nouvelles. L'accompagnement financier prévu pendant les premières années est bienvenu, tout comme l'extension de l'expérimentation des antennes de pharmacie aux communes constitutives d'une commune nouvelle ; les inquiétudes de nos concitoyens sur ce sujet sont vives.

Des questions demeurent : avenir des communes déléguées, effectif des conseils municipaux, concentration des pouvoirs -  le centralisme local existe, il faut en être conscient. Malgré cela, ce texte constitue une étape attendue. Il convient de l'adopter dans les meilleurs délais. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et au banc des commissions)

Mme Patricia Schillinger .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI) La France connaît un émiettement communal peu commun ; elle compte 40 % des communes de l'Union européenne. Ce maillage est une richesse, et nos concitoyens sont profondément attachés à leur commune. Mais cette force peut devenir une fragilité quand la commune n'a plus la taille critique pour maintenir des services, mener des projets, recruter des élus ou simplement assumer une charge administrative toujours plus lourde.

C'est pourquoi le législateur a créé en 2010 les communes nouvelles. Volontaire, la démarche vise à mutualiser sans effacer les spécificités locales. Et le bilan n'est pas marginal : 845 communes nouvelles ont été créées, regroupant 2 700 anciennes communes et comptant 2,8 millions d'habitants.

Si le dispositif a été amélioré au fil du temps, des blocages demeurent, que cette proposition de loi tend à lever. Elle simplifie les procédures, notamment quand les communes ne sont pas dans la même intercommunalité ou en cas d'échec à constituer un conseil municipal.

Nombre maires sont prêts à se regrouper, mais redoutent de nouvelles obligations. La proposition de loi sécurise la trajectoire des communes nouvelles en prévoyant des mécanismes de transition. C'est un enjeu central pour encourager la rationalisation.

Enfin, le texte adapte le fonctionnement démocratique des communes nouvelles. Quand les équilibres sont fragiles, il faut des règles pour faire vivre la démocratie et éviter la rigidité des quorums.

Les rapporteurs ont réussi à rendre le texte plus équilibré ; les ajustements opérés en commission sont de bon sens.

Le RDPI votera ce texte qui exprime notre soutien aux élus locaux engagés dans des projets parfois difficiles, mais essentiels pour la continuité des services publics et la capacité d'action locale. (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc des commissions)

M. Pierre-Alain Roiron .  - La création d'une commune nouvelle constitue l'une des expressions les plus accomplies du principe de libre administration.

Le législateur a créé ce dispositif novateur en 2010 pour renforcer la coopération entre les communes. Cette proposition de loi vise à lever les obstacles qui freinent encore ces projets territoriaux. Dans mon département d'Indre-et-Loire, quatre communes nouvelles ont vu le jour entre 2017 et 2018. Depuis, plus rien, malgré un bilan globalement positif. L'effet de seuil, les surcoûts initiaux, la réorganisation parfois brutale des services publics sont autant de freins à leur développement.

Ce texte comporte des avancées réelles : la simplification du rattachement aux EPCI, qui améliore la mutualisation ; l'allongement de la garantie de DETR de trois à six ans, qui permettra de planifier les investissements. Nous saluons le travail des rapporteurs.

La commission a utilement affiné le texte : ainsi de la suppression des précisions excessives relatives à la charte de gouvernance, ou du passage d'un avis conforme à un avis simple du préfet sur le projet de réorganisation des services de l'État ouverts au public, qui conserve aux maires leur capacité d'initiative.

Attention toutefois : simplification ne rime pas avec recentralisation. Les communes nouvelles méritent mieux qu'un régime dérogatoire géré au cas par cas par le préfet. Nous avions proposé de ramener le délai de dérogation de dix-huit à douze ans : l'amendement a été retiré, mais la question demeure.

Malgré ces quelques réserves, notre groupe votera ce texte, qui adresse un message clair : les communes nouvelles sont une chance pour nos territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

Mme Cécile Cukierman .  - Les communes nouvelles vivent, rassemblent des habitants, mais restent trop souvent dans l'incertitude juridique. Cette proposition de loi à première vue modeste répond à des besoins concrets ; elle a été construite à partir du terrain. Elle corrige des oublis pour apporter sécurité juridique et garanties. Bref, elle permet aux communes de fonctionner sans blocage.

Depuis 2014, 844 communes nouvelles ont vu le jour, regroupant 2 724 communes historiques. Ces groupements ont sauvé des écoles, préservé des services publics, maintenu des équipements et permis que la vie locale batte son plein, y compris dans des territoires ruraux isolés.

Certaines communes restent fragiles ; leurs marges de manoeuvre sont limitées et les disparités territoriales sont importantes. La commune nouvelle n'est pas une panacée ni une facilitatrice automatique, mais si elle est construite en associant la population, elle peut répondre à bien des difficultés du quotidien.

Cette proposition de loi facilite le regroupement tout en garantissant que les habitants seront toujours consultés. Elle supprime les blocages inutiles pour les fusions interdépartementales. Permettre aux communes d'agir, de décider, de se projeter, sans frein administratif : l'objectif, finalement, est ambitieux.

Le texte apporte également des garanties sur les plans financier et social visant à assurer la continuité des services publics locaux et à stabiliser l'action des élus et le droit des citoyens. Il supprime des obstacles accumulés au fil des réformes et renforce la démocratie locale. Il manifeste que nous savons écouter le terrain et agir pour l'intérêt général. C'est un beau programme démocratique.

Nous voterons donc ce texte, en regrettant qu'il ne soit pas examiné à l'Assemblée nationale avant les élections municipales - espoir qui avait motivé notre demande d'examen en LEC. (Applaudissements)

M. Guy Benarroche .  - À l'heure du bilan - ou plutôt de l'absence de bilan - de l'organisation territoriale, à l'issue des deux mandats du président Macron nous saluons l'initiative du groupe UC pour relancer les communes nouvelles, dont le rapport d'information de Françoise Gatel et Éric Kerrouche avait souligné l'intérêt.

Sur les 844 communes nouvelles créées depuis 2010, seules 72 ont moins de cinq ans. Leur répartition territoriale est inégale : elles se concentrent dans le Nord-Ouest ; mon département des Bouches-du-Rhône, avec ses 119 communes seulement, n'en compte aucune.

Le texte issu de la commission va globalement dans le bon sens. Il clarifie et simplifie les conditions de création et de fonctionnement des communes nouvelles, améliore la loi et répond efficacement aux freins identifiés par les maires. Ainsi de la crainte d'une dilution des moyens : grâce à la réécriture de l'article 4, les communes nouvelles bénéficieront de la DETR pendant six ans et non trois. Nous saluons également l'insertion de l'article 7 bis, qui autorise l'ouverture d'une antenne d'officine de pharmacie dans la commune historique - un service qui manque, par exemple, dans certaines banlieues de Marseille.

Nous sommes plus réservés sur les dérogations à la loi SRU ou aux obligations d'accueil des gens du voyage, qui seront à la main du préfet. Nous regrettons la suppression de l'article 7, qui posait la question de la fermeture des services publics dans nos territoires, sujet pourtant cher à tous ici : une fermeture de classe ne pourrait plus être évitée formellement par le préfet, faute d'avis.

Chaque pas en direction des collectivités qui veulent se rapprocher pour prospérer est une chance pour les territoires et pour la vie démocratique. Les communes nouvelles représentent ce pouvoir des territoires : c'est un moyen de renforcer l'action publique locale.

Malgré nos réserves, notamment sur la loi SRU, nous voterons unanimement ce texte.

M. Michel Masset .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE) La conférence des présidents a décidé d'examiner ce texte en LEC. Attaché à une délibération parlementaire de qualité, le RDSE appelle à la vigilance sur ces procédures, car l'intelligence collective naît de nos échanges en commission comme en séance.

Sur le fond, ce texte répond à des difficultés constatées sur le terrain, qui expliquent que les communes nouvelles ne soient qu'un demi-succès. Sur les 844 communes nouvelles, seules 31 ont été créées depuis 2020 : prenons la mesure de cet essoufflement.

Tout ce qui facilite la fusion de communes va dans le bon sens, dès lors que cela traduit une volonté locale affirmée et éclairée.

Je m'interroge sur le rôle accru du préfet, notamment aux articles 2 et 6. Ne risque-t-il pas de déplacer l'équilibre décisionnel au détriment des élus locaux ?

L'initiative de fusion n'est jamais neutre, surtout quand elle découle de l'impossibilité de constituer un conseil municipal. Réfléchissons à la crise de l'engagement local, plutôt que de fusionner par réflexe.

Je salue le travail des rapporteurs, qui ont sécurisé le texte, facilité la création de communes nouvelles interdépartementales ou interrégionales, maintenu la DETR et les services publics de l'État durant les périodes de transition, ou encore allégé la procédure de « défusion ». Chaque fois que le droit offre de la souplesse, ce sont les libertés locales qui s'épanouissent. Ce texte équilibré est bienvenu tant qu'il préserve la volonté locale.

Même si je ne suis pas, à titre personnel, un inconditionnel des communes nouvelles -, car même la plus petite commune joue un rôle crucial pour le lien social  - , le RDSE votera ce texte à l'unanimité. (Applaudissements sur les travées du RDSE et au banc des commissions)

Mme Sonia de La Provôté .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Pascal Allizard applaudit également.) Cette proposition de loi est issue d'un travail transpartisan au sein d'un groupe dédié, appuyé sur les retours de terrain, mais aussi sur les travaux de la délégation aux collectivités territoriales. Je remercie les rapporteurs pour leurs apports souvent astucieux, et la ministre pour son accompagnement.

Le Calvados compte un nombre important de communes nouvelles. Avec Pascal Allizard, nous sommes interpellés par les élus locaux sur les difficultés juridiques, financières et organisationnelles qu'ils rencontrent. Pour que les communes nouvelles soient un outil efficace, il faut un cadre juridique lisible, stable et opérationnel. D'où cette loi voiture-balai, ciblée, qui propose des ajustements répondant aux besoins du terrain.

La création de communes nouvelles, à l'initiative des élus, a permis de conforter, voire de créer des services à la population et de renforcer la capacité d'action locale, en particulier sur des territoires ruraux.

Il ne s'agit pas de se demander s'il y a trop de communes en France - c'est hors de propos, et les maires et les élus municipaux, dans leur diversité, sont essentiels à notre cohésion nationale. Mais il faut permettre à celles qui le souhaitent de se regrouper pour de bonnes raisons : l'efficacité et la capacité à faire.

Les sujets traités sont nombreux : finances, effets de seuil, maintien des services publics, périmètre, appartenance territoriale...

La commune nouvelle est une commune, mais elle est nouvelle. Pour la faire vivre, il faut mettre de l'huile dans les rouages. Merci aux rapporteurs d'avoir bien manié la burette. (Sourires)

Cette proposition de loi, modeste, mais essentielle, corrige les rigidités, sécurise la mise en oeuvre et renforce l'efficacité au service des élus et des territoires. C'est le rôle du Sénat, chambre des collectivités territoriales. La République territoriale est celle des faiseux. Pour citer le philosophe Halliday, ce texte permet de garder l'envie d'avoir envie... de faire des communes nouvelles. Mon groupe la votera. (Applaudissements ; M. Jean-Baptiste Lemoyne apprécie la référence.)

À la demande du groupe UC, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°183 :

La proposition de loi est adoptée.

(Applaudissements)

Prochaine séance, mardi 10 février, à 9 h 30.

La séance est levée à midi vingt-cinq.

Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,

Rosalie Delpech

Chef de publication

Ordre du jour du mardi 10 février 2026

Séance publique

À 9 h 30, à 14 h 30 et le soir

Présidence : M. Alain Marc, vice-président, M. Gérard Larcher, président, M. Ouzoulias, vice-président, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente, M. Loïc Hervé, vice-président

1. Questions orales

2. Explications de vote des groupes puis scrutin public solennel sur le projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres (procédure accélérée) (texte de la commission, n° 315, 2025-2026)

3. Proposition de loi visant à prohiber l'achat de services sexuels virtuels personnalisés et à lutter contre le proxénétisme en ligne, présentée par Mme Marie Mercier (texte de la commission, n° 339, 2025-2026) (demande du groupe Les Républicains)

4. Proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage, présentée par M. Damien Michallet, Mmes Sylviane Noël, Elsa Schalck, M. Loïc Hervé, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dany Wattebled, Jean-Luc Brault, Mmes Patricia Schillinger et Véronique Guillotin (texte de la commission, n° 341, 2025-2026) (demande du groupe Les Républicains)