Comptes rendus analytiques officiels du 3 novembre 2026

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à résoudre le fléau des désordres fonciers outre-mer, présentée par M. Victorin Lurel et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe SER.

Discussion générale

M. Victorin Lurel, auteur de la proposition de loi .  - (Applaudissements sur quelques travées du groupe SER) Une accumulation des indivisions successorales concernant parfois plus du tiers des parcelles privées sur un même territoire, des occupations précaires, des logements indignes ou insalubres, des milliers de biens vacants et sans maître, des successions en déshérence, des quartiers entiers à l'abandon, des dents creuses et des friches agricoles qui se multiplient : voici le fléau auquel sont confrontés les outre-mer. Ce fléau traverse les générations, et frappe d'abord des milliers de familles engluées malgré elles dans des conflits successoraux sans fin qui empêchent de valoriser et transmettre leur héritage.

Ce fléau affecte aussi les collectivités territoriales, notamment les communes qui doivent faire face à des occupations irrégulières et luttent désespérément contre la dévitalisation de leurs centres-bourgs. Ce fléau stérilise des terres agricoles laissées en friche. Pour nos collectivités, ces drames fonciers constituent un handicap structurel, aggravant les difficultés liées au logement.

Mais ce drame dépasse les imbroglios administratifs ou les complexités notariales. Il touche à la vie quotidienne de centaines de milliers de gens, de Pointe-à-Pitre à Mamoudzou, de Cayenne à Saint-Paul en passant par Fort-de-France.

Derrière, des inégalités territoriales s'autoentretiennent voire s'approfondissent : des milliers d'hectares de terre restent inexploités, des milliers de masures ne peuvent être rénovées, alors que nos pays manquent cruellement de logements.

Si je me suis emparé de ce sujet, c'est parce que ces désordres fonciers dépassent largement le cadre privé des successions. Ils ont des conséquences systémiques qui pèsent sur notre capacité à transmettre nos richesses, nous interdisent de valoriser notre patrimoine, et, in fine, de construire notre avenir.

Mais la volonté politique peut nous aider à surmonter ce qui apparaît comme une fatalité. C'est l'objet de cette proposition de loi : fluidifier le règlement des successions, accélérer le règlement des procédures d'indivision et créer un choc fiscal afin de tenter de résoudre ce fléau.

Je remercie mon groupe d'avoir inscrit deux textes en faveur des outre-mer à l'ordre du jour de son espace réservé. Je remercie aussi Serge Letchimy, qui m'a précédé sur ce sujet, Thani Mohamed Soilihi et les membres de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Je remercie aussi le garde des sceaux et la ministre des outre-mer. Madame la présidente de la commission des lois, je remercie les deux rapporteurs, Marc-Philippe Daubresse et Thani Mohamed Soilihi. Ensemble, nous avons construit un texte solide et efficace, de compromis, qui conserve l'essentiel et consolide juridiquement les dispositions proposées. Je remercie aussi Catherine Conconne qui a proposé des solutions originales, même si nous n'avons pas pu retenir ses propositions.

Cette proposition de loi ne prétend pas résoudre à elle seule l'ensemble des difficultés foncières des outre-mer. Elle devra être accompagnée d'une action volontariste des pouvoirs publics. Je salue le formidable rapport de juin 2025 de Marc Vizy, qui rappelle la nécessité d'une organisation pérenne et structurée pour les outre-mer, et d'un plan d'action associant tous les acteurs concernés pour identifier les propriétaires, accompagner les familles et traiter les successions.

Il est temps de sortir de l'impasse. (Mme Naïma Moutchou renchérit.) Donnons-nous les moyens de résoudre le désordre foncier outre-mer. Que ce texte devienne très vite une loi de la République attendue, utile et concrète ! (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; Mme Evelyne Corbière Naminzo applaudit également.)

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des lois .  - (Mme Micheline Jacques applaudit.) La pénurie d'offre foncière qui pèse sur le logement outre-mer représente un problème structurel qui grève le développement de ces territoires. Il y a plus de vingt ans, je l'avais déjà constaté dans le programme du plan de cohésion sociale dont j'avais la charge. Faute de titres de propriété, de nombreux terrains ne peuvent être ni vendus ni construits, empêchant les collectivités de créer des logements ou des équipements.

Cette proposition de loi s'inscrit dans le prolongement de ce constat, mis en lumière par la délégation sénatoriale aux outre-mer.

Le recul de la surface foncière utile dans ces territoires se traduit par des successions non réglées, parfois sur plusieurs générations, qui génèrent des indivisions regroupant parfois plus d'une centaine d'héritiers. Le texte a vocation à y remédier par diverses mesures juridiques et fiscales.

La commission partage son objectif, mais l'a substantiellement modifié : d'abord, pour retirer les dispositifs inopportuns ou déjà satisfaits des deux premiers articles. L'extension du dispositif dérogatoire de la loi Letchimy aux successions ouvertes depuis plus de cinq ans porterait une atteinte excessive au droit de propriété des indivisaires minoritaires eu égard au délai d'option fixé à dix ans. La commission a supprimé aussi le raccourcissement des délais permettant au tribunal judiciaire de déclarer l'absence d'un héritier et la dérogation à la règle selon laquelle le délai d'option ne court pas tant que le successible a des motifs légitimes d'ignorer la naissance de son droit. Elle a rejeté des dispositifs qui relèvent du domaine réglementaire, comme la création d'une plateforme numérique de publicité. Madame la ministre, nous avons appris qu'un décret sur ce sujet devrait paraître avant le 1^er janvier 2027. (Mme Naïma Moutchou le confirme.)

Ensuite, nous avons complété le texte pour garantir l'efficacité et la sécurité juridique des dispositifs maintenus. Nous avons garanti les droits des indivisaires minoritaires ou non identifiés. La commission a aussi précisé que la présomption d'urgence et d'intérêt commun pour les successions ouvertes depuis plus de cinq ans est simple et peut être renversée par tout moyen de preuve. Enfin, elle a encadré le dispositif permettant de confier l'administration de la succession à un mandataire avec l'accord des héritiers détenant plus de la moitié des droits successoraux, à condition que le mandat soit notifié à tous les héritiers minoritaires et ne porte que sur des actes d'administration.

La commission vous propose donc d'adopter le texte ainsi modifié. (M. Thani Mohamed Soilihi applaudit.)

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois .  - (Mme Solanges Nadille applaudit.) Ce sujet me tient particulièrement à coeur, et s'inscrit dans le prolongement d'une longue série de travaux menés par la délégation sénatoriale aux outre-mer. Je remercie Victorin Lurel dont l'initiative permet au législateur de traiter à nouveau ce sujet, dans ses dimensions civiles et fiscales.

La proposition de loi investit un large champ de mesures fiscales pour faciliter la transmission patrimoniale dans les outre-mer. Elle s'attaque à l'un des plus puissants obstacles à la sortie des blocages fonciers : l'acquittement de la fiscalité successorale. En outre-mer, les dépenses fiscales d'aujourd'hui, strictement incitatives, bornées dans le temps, sont autant d'assurances pour le recouvrement de demain. Ne craignons donc pas la dérogation. L'État et les collectivités territoriales, au même titre que les propriétaires fonciers, seront, à terme, gagnants.

Le texte initial modifiait profondément le régime fiscal de presque toutes les natures d'actes translatifs de propriété non onéreux.

La commission a remanié le texte, sans en changer l'esprit, à des fins d'intelligibilité du droit, et procédé à quelques retraits de dispositions dépassant le cadre de la proposition de loi.

L'exonération totale de droits de mutation pour les successions de biens immobiliers ultramarins ouvertes depuis plus de dix ans, l'exonération de droits de mutation d'une part de la base imposable pour les donations présuccessorales et l'élargissement du régime du cantonnement produiront certainement les fruits attendus.

L'article 4, issu d'une initiative de Catherine Conconne, a connu un sort moins favorable. Il habilitait le préfet à engager un transfert temporaire, au profit de l'État, de l'usufruit de biens d'habitation ultramarins laissés vacants, pour assurer leur réhabilitation. Cet article avait le mérite de s'emparer d'une difficulté réelle, mais présentait d'importantes incertitudes juridiques, notamment une certaine atteinte au droit de propriété. En accord avec son autrice, nous avons choisi d'ajourner son examen. Nous y retravaillerons.

Conscient de l'équilibre atteint, nous demanderons le retrait des amendements déposés par nos collègues, mais nous réjouissons du débat à venir. (Mme Marie Mercier applaudit.)

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer .  - Vous héritez d'une maison familiale, vous souhaitez la rénover pour y habiter ou la vendre, mais vous découvrez que la succession de vos grands-parents, voire de vos parents, n'a jamais été réglée et que ce bien appartient à plusieurs dizaines voire centaines de personnes. Cette situation est réelle pour de nombreuses personnes dans les outre-mer. À quoi sert d'être propriétaire si l'on ne peut ni disposer librement de son bien ni le transmettre ? Nous devons répondre à cette question.

Le désordre foncier n'est pas un problème réservé aux notaires et aux juristes ! C'est une maison qui se dégrade, une famille qui ne peut vendre un terrain pour financer un projet, un agriculteur qui ne peut pas obtenir un crédit faute de titre de propriété, une entreprise de bâtiment qui renonce à s'installer. Des terres, des besoins, des projets ne peuvent pas avancer, car la situation juridique n'est pas réglée. Le temps passe, les successions s'ajoutent aux successions, et ce qui était compliqué il y a vingt ans est désormais insoluble. Mais ce n'est pas une fatalité.

En Martinique, les indivisions successorales concernent une part importante du foncier. En Guyane et à La Réunion, les difficultés ont trait à l'absence de titres ou l'incertitude des droits de propriété. À Saint-Martin, les difficultés historiques du cadastre aggravées par l'ouragan Irma compliquent encore la reconstitution des droits de propriété. Les situations sont donc différentes, et les dispositifs doivent fonctionner dans chaque territoire. C'est le sens du travail du Gouvernement. Une circulaire a été publiée en février 2026 pour mieux faire connaître les outils existants et améliorer leur utilisation.

Des dispositifs existent parfois dans la loi, mais restent trop compliqués à utiliser dans la réalité. Nous devons réduire ce décalage.

Le Parlement a beaucoup travaillé sur ce sujet. En 2018, une première loi a facilité la sortie des indivisions successorales anciennes, sous certaines conditions, pour les héritiers détenant plus de la moitié des droits, moyennant des garanties pour les autres héritiers. C'était une évolution importante. Car avec 100 voire 200 personnes, comment atteindre l'unanimité ? En 2024, le Parlement a prolongé ce dispositif jusqu'en 2038 et permis de réduire à dix ans le délai de prescription acquisitive immobilière sous certaines conditions. Mais ce n'est pas suffisant. Les procédures restent trop lourdes, et des familles finissent par renoncer à faire valoir leurs droits.

C'est pourquoi ce texte est important. Je remercie le ministre Victorin Lurel de cette initiative, les deux rapporteurs Marc-Philippe Daubresse et Thani Mohamed Soilihi, Catherine Conconne pour sa contribution, et la commission des lois. Ce travail collectif a fait progresser le texte, pour une procédure de sortie de l'indivision plus simple et plus efficace. Il facilite l'identification des héritiers, clarifie les conditions de partage, permet de confier certaines successions anciennes à un héritier ou un tiers, et donne aussi plus de moyens aux communes et aux acteurs locaux pour accompagner les régularisations foncières. Ces mesures concrètes répondent à des difficultés bien identifiées.

Nous devons absolument préserver la sécurité juridique des dispositifs. Face à des situations bloquées depuis longtemps, la tentation peut être grande de simplifier au maximum. Mais derrière une indivision, il y a des droits : ceux des héritiers présents, mais aussi ceux des héritiers qui vivent loin, ne peuvent pas s'informer ou qu'on ne peut retrouver. Ne réglons pas une injustice en risquant d'en créer une autre. Ne remettons pas en cause les droits de chacun. Il y a aussi une question d'efficacité : ne multiplions pas les risques de contentieux, et soyons exigeants.

Deuxième sujet, la mise en oeuvre. Nous pouvons voter les meilleures lois du monde, mais si une famille doit engager une procédure qu'elle ne comprend pas, retrouver des héritiers dispersés ou avancer des frais importants, voire attendre des années pour obtenir une décision, nous n'aurons pas réglé son problème. Il faut de bons outils, des collectivités territoriales accompagnées, et des professionnels du foncier capables d'intervenir. Nous devons aussi mieux informer les familles. L'enjeu n'est pas de sortir une parcelle de l'indivision, mais de voir ce que l'on peut en faire ensuite : logement, équipement public...

Les difficultés d'accès au logement sont majeures outre-mer. Le foncier disponible est parfois rare. Nous ne pouvons pas laisser des terrains inutilisés pendant des décennies : c'est une perte pour les familles, les communes, les territoires.

Ce sujet dépasse le seul domaine du droit civil, il touche aussi à la possibilité pour chacun d'exercer réellement son droit de propriété.

Le Gouvernement partage pleinement l'ambition de ce texte : nous voulons faciliter les régularisations, lever les blocages et rendre les procédures plus accessibles, sérieusement, avec des règles solides et des garanties pour chacun. Le travail accompli en commission nous permet d'aborder ce texte dans les meilleures conditions.

Une proposition de loi ne suffira pas à régler des situations qui durent depuis cent ans, mais nous pouvons trouver une procédure qui fonctionne pour telle famille qui souhaite solder une succession. Voilà ce que nous attendons de ce texte : que des projets jusque-là bloqués puissent enfin aboutir. Le Gouvernement prendra toute sa part, dans cet état d'esprit, à vos débats. (Mme Solanges Nadille et M. Marc Laménie applaudissent.)

Mme Catherine Conconne .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Je remercie les équipes ministérielles pour leur écoute ainsi que les rapporteurs.

Au triptyque républicain « Liberté, égalité, fraternité », l'immense homme de lettres Aimé Césaire se plaisait à ajouter le mot « identité », véritable soif de prise en compte de cultures et d'histoires particulières, qui façonnent l'humanité. Ce sont elles qui font de nous des Français, certes, mais des Français particuliers.

En 1848, des captifs africains mis en esclavage arrachent douloureusement leur liberté. Une fois devenus citoyens, ils n'ont rien : pas un bout de terre, pas un toit. Que d'efforts, que de privations, pour accéder à la propriété ! Que de droits souvent bafoués, souvent victimes de leur illettrisme et de spéculations honteuses, iniques ! Cette petite excursion historique démontre que des initiatives parlementaires particulières sont légion dans ce domaine.

On n'hérite pas selon les mêmes codes culturels : on ne cède pas son bien si facilement, on cache souvent sa descendance, on fait preuve d'une pudeur excessive... Résultat : des transmissions difficiles, chaotiques, désordonnées et coûteuses pour des populations nombreuses à vivre en dessous du seuil de pauvreté. Il nous faut une audace créatrice, une vigilance de tous les instants, pour adapter et faire corps avec nos particularismes. Un territoire, ce n'est pas un simple bout de terre, mais des hommes, des femmes, qui ont soif de justice, d'égalité, et d'une meilleure prise en compte de leur identité.

Avec ce texte qui coche toutes ces cases, Victorin Lurel bouscule audacieusement l'ordre établi, dans la continuité d'autres initiatives fortes, dont la loi dite des cinquante pas géométriques et la précieuse loi Letchimy. Une fois de plus, nous vous demandons d'accepter de décorseter les procédures pour épouser une identité.

Les articles 1^er et 2 prévoient des simplifications destinées à résoudre des blocages qui limitent les successions. Des mois de travail et des compromis ont été nécessaires pour aboutir à un dispositif qui respecte la Constitution.

L'article 3 adapte l'arsenal fiscal, non pour instaurer des avantages, comme on nous en fait souvent le reproche, mais pour assurer l'équité.

Je remercie M. Lurel d'avoir accepté d'intégrer mon dispositif à son texte, sous la forme d'un article 4 hélas retiré, faute de temps suffisant pour en rendre la rédaction conforme à la Constitution. Je reprendrai l'initiative avec une version renforcée, j'en fais la promesse.

En attendant la capacité, que nous sommes nombreux à espérer, à adapter les normes par nous-mêmes et pour nous-mêmes, ce texte permet un pas précieux, un pas de plus pour épouser notre identité. (Applaudissements à gauche et sur les travées du RDPI ; M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme Evelyne Corbière Naminzo .  - Oui, les désordres fonciers sont un fléau en outre-mer, qui aggrave les inégalités systémiques subies par les habitants de nos territoires. Nombre de terrains restent inutilisables alors qu'ils pourraient accueillir des logements, des équipements publics ou des activités économiques ; alors que le foncier est rare, chaque parcelle bloquée est une ressource qui échappe à l'intérêt collectif.

Résultat : des bâtiments restent vides et se dégradent. À terme, les coûts de rénovation deviennent impossibles à assumer. À La Réunion, 18 000 bâtis sont considérés comme indignes.

Ces situations résultent aussi des difficultés d'accès à l'information juridique et aux procédures notariales. Trop souvent, les familles, en particulier modestes, sont seules face à des démarches longues et coûteuses, l'accompagnement public n'étant pas au rendez-vous.

Ces blocages contribuent à entretenir et reproduire les inégalités dans des territoires où les traces de l'histoire coloniale sont encore bien visibles dans la répartition du foncier. Les tensions sur les prix s'aggravent, la spéculation va bon train.

Ces situations d'apparence administrative mettent donc en jeu des questions profondément politiques : égalité devant le droit et accès à un logement digne.

À La Réunion, 50 000 ménages attendaient un logement social en 2025, 61 % de plus qu'en 2016 ; seule une demande sur six est satisfaite. Un quart de la population est mal logée en Guadeloupe, 57 % en Guyane et jusqu'à 70 % à Mayotte. Comment répondre aux besoins de logement quand tant de successions demeurent non réglées ?

Le coût social de ces situations est considérable. Nous ne pouvons accepter que des blocages juridiques hérités de plusieurs générations et aggravés par l'insuffisance de l'accompagnement public entravent le droit au logement. Débloquer le foncier, c'est redonner aux familles la maîtrise de leur patrimoine, permettre aux collectivités d'aménager leur territoire, libérer des réponses concrètes pour ceux qui attendent un logement.

Je salue le travail de M. Lurel et celui des rapporteurs, qui ont permis d'aboutir à un texte juridiquement solide. Le groupe CRCE-K votera ce texte.

M. Patrick Leclerc .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Maisons à l'abandon, terrains en friche en plein centre-ville, travaux à l'arrêt : ces images qui frappent toute personne se rendant en outre-mer révèlent le fléau de l'indivision successorale non réglée.

Lorsqu'une personne décède, pendant une phase supposée rester temporaire, chaque héritier dispose d'une quote-part des biens. Mais si aucun d'eux n'enclenche le processus de partage, cette situation peut durer indéfiniment, bloquant le foncier disponible dans des territoires où le logement manque déjà. De fait, en outre-mer, les héritiers sont souvent géographiquement dispersés, ce qui rend plus difficile leur identification. En outre, le coût du partage est parfois supérieur à la valeur des biens, dont les frais d'entretien peuvent, par ailleurs, constituer un obstacle insurmontable.

La loi Letchimy a assoupli les règles en outre-mer, notamment pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans. Des incitations fiscales ont été instaurées en matière de droits d'enregistrement comme de droits de mutation à titre gratuit (DMTG).

Hélas, le fléau des désordres fonciers est loin d'être réglé. Cette proposition de loi vise donc à compléter les mesures existantes.

Si nous partageons son objectif, le moins que l'on puisse dire est que sa version initiale était particulièrement audacieuse, remettant en cause le droit de propriété et, accessoirement, quelques principes généraux du droit. L'article 4, en particulier, prévoyait le transfert à l'État de l'usufruit temporaire des biens d'habitation laissés vacants ou dont la succession n'est pas réglée pour en confier la gestion à un bailleur social. Mais bien sûr... Pourquoi ne pas en donner directement la pleine propriété à un bailleur social ?

Cet article a heureusement été supprimé par la commission, comme plusieurs autres dispositions du même acabit. Ce recentrage laisse subsister des mesures respectueuses du droit de propriété et qui, nous l'espérons, permettront de lutter efficacement contre les désordres fonciers. Les Indépendants voteront le texte de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)

Mme Micheline Jacques .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Entre 2014 et 2017, notre délégation aux outre-mer a réalisé, sous la présidence de Michel Magras, une étude consacrée à l'épineuse question foncière dans les outre-mer, coordonnée par Thani Mohamed Soilihi.

Les outre-mer ont en commun un rapport à la terre marqué par leur trajectoire historique et la rareté du foncier. Particulièrement précieux dans ces territoires, le foncier ne peut pas toujours y jouer son rôle de levier de développement, du fait d'imbroglios juridiques stérilisant sa mise en valeur.

La loi dite Letchimy a instauré des outils audacieux dérogatoires au droit commun pour favoriser les sorties d'indivision. M. Lurel propose d'aller plus loin là où le droit se révèle insuffisant. C'est une démarche que nous ne pouvons que saluer, tant les désordres fonciers constituent un frein au bon usage de la terre. Y mettre bon ordre me semble d'autant plus urgent que les enjeux environnementaux nous imposent d'articuler besoins en logement et préservation de la terre.

Dans l'ensemble, les dispositions proposées favorisent le règlement des successions en confortant le principe majoritaire. Si la commission n'a pas souhaité réduire à cinq ans le délai d'ouverture des procédures dérogatoires, elle a introduit plusieurs améliorations destinées à accélérer les règlements, en conciliant efficacité et sécurité juridique.

L'autre obstacle auquel s'attaque M. Lurel est fiscal. Ses propositions, lucides et inscrites dans une approche dynamique, visent à lever les freins fiscaux aux transmissions. Les pertes de recettes se traduiront, à terme, par des recettes supplémentaires pour l'État et les collectivités, du fait d'une clarification successorale et de titrement. À Saint-Barthélemy, ces dispositions seront neutres pour la collectivité, fiscalement autonome.

Enfin, l'article 4 comportait un dispositif audacieux et prometteur de transfert temporaire d'usufruit à l'État, en contrepartie de la réhabilitation du bien. La commission a mis en lumière des difficultés justifiant la suppression de l'article. Pour ma part, j'y voyais aussi la possibilité de renouer un lien de confiance avec l'État, bien affaibli ces derniers temps. Sur fond de logements insuffisants et de baisse de rendement de la ligne budgétaire unique (LBU), toutes les solutions doivent être explorées.

Saluant le travail constructif des rapporteurs et de l'auteur du texte, le groupe Les Républicains votera le texte de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Frédéric Buval .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Dans nos outre-mer, la terre n'est pas qu'un actif financier : depuis l'abolition de l'esclavage, l'accès à la propriété représente l'émancipation, la mémoire familiale et la reconquête d'une dignité bafouée. Pour reprendre les mots d'Aimé Césaire, « un peuple sans mémoire est un peuple sans avenir. »

Terreau de notre identité, cette terre est pourtant nécrosée par le fléau des indivisions successorales bloquées, parfois sur plusieurs générations. Pas moins de 40 % du foncier privé est paralysé en Martinique et en Guadeloupe - jusqu'à 80 % dans certaines communes, comme Macouba.

Cette situation découle bien sûr de l'histoire post-coloniale et de traditions d'attribution orale des terres, mais aussi de la mise en place tardive du cadastre dans nos départements. D'autre part, l'exil vers l'Hexagone à partir des années 1960 a éparpillé les ayants droit, tandis que les frais successoraux et notariaux représentent un frein financier lourd pour des ménages touchés par une pauvreté importante.

Les conséquences de ce désordre sont tout aussi multiples que ses causes : raréfaction du foncier, hausse des prix, projets d'urbanisme et de logements sociaux bloqués. On ne compte plus dans nos bourgs les dents creuses ni les bâtiments délaissés qui se détériorent jusqu'à la ruine, favorisant les squats et la prolifération de moustiques vecteurs de dengue ou de chikungunya.

En somme, cette situation entrave l'économie, paralyse le marché locatif et engorge nos tribunaux, le contentieux foncier représentant près d'un tiers des affaires civiles portées devant les tribunaux de Martinique et de Guadeloupe. Pis, des tensions sociales en résultent, notamment lorsque l'utilisation abusive de la prescription acquisitive nourrit un sentiment de dépossession.

Je salue le travail pionnier de Serge Letchimy, l'engagement de Thani Mohamed Soilihi, les travaux éclairants de la délégation sénatoriale aux outre-mer et ceux de l'auteur du présent texte. La commission des lois a utilement remanié les dispositifs proposés pour mieux répondre aux réalités du terrain et protéger nos concitoyens. Avec mon groupe, je soutiens cette démarche.

Dans le même esprit constructif, je défendrai plusieurs amendements préparés avec la présidente du groupement d'intérêt public (GIP) pour la sortie de l'indivision et pour le titrement en Martinique, en vue notamment de faciliter les échanges d'information entre maires, cadastre et GIP.

Mme la présidente.  - Vous avez dépassé votre temps de parole.

M. Frédéric Buval.  - Je m'excuse, madame la présidente ; je pensais disposer d'un temps plus important.

Madame la ministre, il faut étudier les moyens de rendre les procédures de recherche généalogique plus transparentes et moins coûteuses.

Enfin, nous proposons de rétablir la prescription acquisitive de trente ans pour mettre fin aux dérives et d'interdire la revente du bien pendant le délai de contestation de cinq ans.

Rendons aux familles ultramarines la pleine maîtrise de leur sol, dans la sécurité juridique et le respect de notre histoire. (Applaudissements sur les travées du RDPI)

M. Akli Mellouli .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) Je remercie Victorin Lurel pour son engagement sur ce sujet essentiel. Les désordres fonciers constituent un obstacle majeur au développement des outre-mer : ils affectent nos concitoyens, entravent les projets des collectivités, freinent la construction de logements et l'amélioration du bâti existant.

Ces situations participent à la crise du logement. Dans les cinq Drom, près de 600 000 personnes seraient mal logées et environ 150 000 habitations seraient indignes. Alors que près des deux tiers des ménages sont éligibles au logement social, un quart seulement y accèdent. Résoudre les désordres fonciers, c'est donc agir pour le droit au logement, la dignité des familles et le développement de nos territoires.

Dans la continuité de la loi Letchimy, cette proposition de loi marque une avancée concrète pour simplifier les successions, faciliter la régularisation des titres et mobiliser le foncier. Le travail en commission a permis de sécuriser plusieurs dispositions et de renforcer les garanties des indivisaires minoritaires. Nous nous félicitons qu'une réponse concrète soit apportée à de nombreuses familles, aux élus locaux et aux acteurs du logement.

Il appartient au Gouvernement de poursuivre cet effort pour répondre aux besoins de logement de nos populations et garantir les financements indispensables à la construction, la réhabilitation et l'accès à un logement digne. Le logement outre-mer doit devenir une véritable priorité !

Hélas, le PLF 2027 prévoit une baisse de 27 % des crédits du programme « Conditions de vie en outre-mer », qui comprend notamment la LBU, en totale contradiction avec l'ambition du présent texte. L'État doit se donner les moyens financiers de répondre aux besoins de nos territoires.

Nous regrettons la suppression de l'article 4, dont Catherine Conconne était à l'origine, instaurant un mécanisme expérimental de transfert temporaire d'usufruit pour certains biens vacants ou abandonnés. Ce dispositif aurait permis de réhabiliter des logements durablement dégradés pour les remettre sur le marché locatif tout en préservant la possibilité pour les propriétaires de récupérer leurs biens. Mme Conconne reprendra sans doute l'initiative sur ce sujet essentiel.

Mme Catherine Conconne.  - Absolument !

M. Akli Mellouli.  - Nous voterons ce texte qui apporte des réponses concrètes et ouvre des perspectives, mais l'effort devra se poursuivre avec les élus locaux et les acteurs du logement. Car derrière chaque succession bloquée, chaque parcelle abandonnée, chaque logement dégradé, il y a des familles qui attendent. Nous continuerons à défendre une politique du logement et de l'aménagement à la hauteur des besoins et des urgences de nos outre-mer. (Applaudissements sur les travées du GEST ; M. Frédéric Buval applaudit également.)

M. Christopher Szczurek .  - Nous savons ce que représente la terre pour nos compatriotes d'outre-mer : la maison bâtie par un grand-père, la parcelle cultivée depuis des générations, des biens qui sont parfois le seul patrimoine d'une famille.

Or ce patrimoine est trop souvent bloqué par des successions non réglées. En Martinique, par exemple, plus d'un tiers des parcelles privées sont en indivision. Résultat : les maisons se dégradent, les terres restent en friche et les jeunes ménages ne trouvent pas à se loger.

Ce désordre est aussi le fruit de décennies de négligence de l'État entre titrement inachevé, procédures trop longues et juridictions engorgées. En Guyane, l'État possède encore neuf hectares sur dix ; dès 2016, Marine Le Pen a plaidé pour qu'il en libère une partie afin d'ouvrir des routes et de développer le territoire.

Nous partageons l'objectif de ce texte : faciliter le partage, la gestion et la transmission des biens. Nous saluons le travail de la commission, qui l'a rendu plus sûr et a supprimé à juste titre le transfert à l'État de l'usage des logements vacants : nous ne pouvions accepter que l'État s'attribue, même pour quinze ans, les loyers d'un bien de famille.

Reste que la sortie de l'indivision ne doit pas se faire au détriment de l'héritier absent, silencieux ou minoritaire. Derrière chaque indivision, il y a des enfants partis travailler loin, des cousins jamais retrouvés, des familles qui n'ont pas les moyens de racheter la part des autres. Or le texte ne les protège pas suffisamment.

De plus, alors que nos compatriotes ultramarins subissent déjà la vie chère, le texte relève le plafond de la taxe spéciale d'équipement pour financer les Safer.

Enfin, s'il est juste d'aider les familles à devenir propriétaires de la terre qu'elles occupent depuis longtemps, cet effort ne saurait bénéficier à ceux qui séjournent irrégulièrement sur notre sol.

Pour ces raisons, notre groupe s'abstiendra. Aux familles d'outre-mer qui attendent depuis longtemps de pouvoir habiter, cultiver et transmettre leur terre, nous disons que Marine Le Pen sera la présidente de l'enracinement et du localisme. (M. Xavier Iacovelli s'exclame.) Dans quelques mois, avec elle, Jordan Bardella et Éric Ciotti, nous ferons de la sécurité de la propriété et de la lutte contre la vie chère en outre-mer des priorités. (Applaudissements sur les travées du groupe UNT)

Mme Catherine Conconne.  - Commencez par rendre l'argent !

M. Philippe Grosvalet .  - Un problème juridique se pose à tous les territoires d'outre-mer avec la même acuité : la division successorale, vectrice de ralentissement du développement.

En outre-mer, faute de titres, de moyens pour payer les frais ou de la dispersion des familles, les successions en indivision restent ouvertes sur plusieurs générations. À La Réunion, une indivision concerne en moyenne entre 90 et 130 héritiers...

Sur ces territoires géographiquement contraints où le foncier est rare, ces désordres juridiques ont des conséquences très concrètes : terrains agricoles en friche, maisons qui se délabrent en plein centre-ville, 38 000 logements vacants rien qu'en Martinique. Des communes sont empêchées d'acquérir des terrains pour mener un aménagement d'intérêt général ou renforcer les services publics.

Les pouvoirs publics ont déjà agi, notamment par la loi Letchimy et la loi Habitat dégradé. Mais les outils prévus sont trop peu utilisés, d'après notre délégation aux outre-mer. Il faut donc affiner les dérogations existantes tout en restant vigilants. Je remercie la commission d'avoir veillé à l'équilibre entre ces nécessités et nos principes constitutionnels, grâce à la sagacité de nos deux rapporteurs et en bonne intelligence avec M. Lurel.

Je salue aussi l'initiative de Mme Conconne sous la forme de feu l'article 4, qui présentait un réel intérêt politique. J'ai bien compris que ce n'est que partie remise.

N'oublions pas que ces problèmes nourrissent du ressentiment chez nos concitoyens ultramarins. C'est leur paysage urbain ou rural qui se dégrade sous leurs yeux. Songeons à l'affaire Pinto, en Martinique, emblématique du casse-tête de l'indivision.

Parce que ce texte permet aux populations ultramarines de repartir à la conquête foncière de leur territoire, le RDSE le votera - à l'unanimité ! (Sourires)

M. Gabriel Amard .  - Désordres fonciers : derrière l'expression technocratique, il y a des familles, des histoires, des droits. Une terre, aussi, celle des plantations que les descendants d'esclaves ont acquise, cultivée et transmise, souvent sans actes, toujours au prix de leur sueur. Cette terre n'est pas un stock foncier : elle porte une réparation.

Le constat de notre collègue Victorin Lurel est juste. En Martinique, 40 % du foncier serait en indivision ; des maisons tombent en ruine faute d'accord entre héritiers, quand tant de familles attendent un toit.

Il faut en sortir, mais pas à n'importe quel prix. Notre commission a retiré du texte les dispositions les plus dangereuses, et je lui en donne acte. Pourtant, il en reste assez pour inquiéter. Ainsi, des héritiers pourront être ignorés dès lors qu'on considérera qu'il est disproportionné de les rechercher. Des majorités décideront pour tous, des biens seront vendus selon des procédures accélérées. Qui seront les perdants ? Ceux qui n'ont ni notaire ni avocat. Les gagnants ? Ceux qui guettent la terre.

En 2024, la prescription acquisitive outre-mer a été réduite de trente à dix ans. Dix ans d'occupation suffisent donc pour devenir propriétaire d'une terre qui n'est pas la sienne. L'Assemblée nationale vient d'adopter la proposition de loi de Jean-Philippe Nilor qui rétablit le droit commun, avec le soutien de toute la gauche.

Nous, insoumis, voulons donner aux collectivités les moyens humains et financiers du titrement et accompagner les familles en garantissant à chacune l'accès gratuit à un notaire et un conseiller juridique. Aider à sortir de l'indivision, oui ; pousser à la vente, non.

Pourquoi les outre-mer obtiennent-ils si vite des dérogations pour faciliter la cession des terres quand leurs demandes contre la vie chère, les prix des billets d'avion ou l'eau qui ne coule pas aux robinets restent sans réponse ? Le prix de l'ordre foncier ne peut être ni la dépossession ni la spoliation.

Je voterai ce texte, mais moyennant toutes ces mises en garde.

Mme Isabelle Florennes .  - Je salue le travail exigeant des rapporteurs sur ce sujet technique mais déterminant pour nos territoires ultramarins.

Le désordre foncier n'est pas une curiosité juridique ; c'est une réalité quotidienne pour des milliers de familles en outre-mer. Successions jamais réglées, héritiers dispersés ou introuvables, titres manquants : la propriété de droit ne correspond plus à l'occupation de fait. Il en résulte des maisons qui se dégradent, des dents creuses et une surface foncière utile qui recule alors que les besoins en logement ne cessent de croître.

Le législateur n'est pas resté inactif : la loi Letchimy a permis de déroger à la règle de l'unanimité pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans et la loi du 9 avril 2024 a prolongé cette dérogation jusqu'en 2038 tout en créant le partage judiciaire par souche. Mais notre délégation aux outre-mer fait état d'une faible utilisation de ces outils. Quant aux procédures d'abandon manifeste et de bien sans maître, elles supposent l'identification de tous les propriétaires.

Le texte s'attaque à ces verrous avec pragmatisme. Nous retenons en particulier la prise en compte pour le calcul de la majorité et la notification du projet d'acte que les indivisaires connus ou identifiables sans diligence disproportionnée. Il sera possible de confier une succession à un mandataire avec l'accord des héritiers majoritaires et d'étendre les baux à réhabilitation aux biens indivis. Sur le plan fiscal, l'extension à l'ensemble des collectivités de l'exonération de droits de mutation dont bénéficie Mayotte est un signal fort ; elle s'appliquera lors de la première transmission après titrement, pour que régulariser ne coûte pas plus cher que de rester dans l'informel.

Nous soutenons les profondes modifications apportées au texte par la commission des lois, à commencer par la suppression du transfert temporaire d'usufruit à l'État, contraire au droit de propriété.

Ce texte ne réglera pas à lui seul des décennies de désordres fonciers, mais il apporte des réponses plus opérantes et juridiquement solides. Le groupe UCI le votera.

Discussion des articles

Article 1^er

Mme la présidente.  - Amendement n°13 de MM. Daubresse et Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois.

L'amendement rédactionnel n°13, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 1^er, modifié, est adopté.

Après l'article 1^er

Mme la présidente.  - Amendement n°1 rectifié ter de M. Buval et du RDPI.

M. Frédéric Buval.  - La loi de programmation de 2017 a créé un outil dérogatoire : l'acte de notoriété renforcé, qui ramène le délai d'action en revendication de trente à cinq ans. Mais sur le terrain, sitôt l'acte signé, des personnes s'empressent de revendre le bien ou organisent des ventes en cascade. Lorsque les héritiers découvrent la manoeuvre et veulent agir en justice, le terrain se trouve entre les mains d'un acquéreur présumé de bonne foi : le piège s'est refermé. Ce système organise l'opacité et offre une prime à la spéculation.

Aucune cession ne doit pouvoir intervenir avant l'expiration du délai de recours de cinq ans et, en cas d'action en justice, jusqu'à ce qu'un jugement définitif soit rendu. Ce n'est pas un blocage, c'est un bouclier élémentaire. Protégeons les héritiers contre le fait accompli.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur.  - C'est contraire à l'objectif de la proposition de loi et à l'état d'esprit de ses auteurs, comme aux travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Nous voulons accélérer la sortie de l'indivision pour faciliter le règlement des successions. Avis défavorable.

Mme Naïma Moutchou, ministre.  - Je comprends votre volonté d'éviter la revente à un tiers quand des héritiers n'ont pas pu faire valoir leurs droits. Mais le délai envisagé - jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été rendue - serait potentiellement très long, portant une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n°1 rectifié ter n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°2 rectifié ter de M. Buval et du RDPI.

M. Frédéric Buval.  - En avril 2024, au détour d'un amendement adopté sans concertation avec les élus ultramarins, le Gouvernement a réduit à dix ans le délai de prescription acquisitive, au motif de fluidifier la gestion foncière. C'est une brèche ouverte vers la spoliation et le vol de terres. Face à un cadastre incomplet, dix ans ne permettent pas de recenser les ayants droit. Pis, la loi de 2024 a instauré une présomption de possession non équivoque qui consacre la loi du plus fort.

Face aux manoeuvres prédatrices, l'Assemblée de Martinique a voté à l'unanimité pour le retour au délai de trente ans. Notre terre n'est pas une marchandise spéculative, et on ne règle pas un désordre foncier en sacrifiant les propriétaires légitimes. Le rétablissement de la règle de droit commun est un impératif de justice républicaine !

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur.  - Nous comprenons les craintes de la population ultramarine, mais pensons, comme les auteurs de la proposition de loi, que c'est en simplifiant les procédures que nous réglerons les désordres. Par ailleurs, le II de votre amendement est superflu. Avis défavorable.

Mme Naïma Moutchou, ministre.  - Ce sujet d'inquiétude est légitime, mais la présente proposition de loi n'est pas le bon vecteur pour y répondre. Sagesse.

M. Victorin Lurel.  - Je pose le problème en droit. La prescription décennale existe en métropole, quand on a un juste motif et qu'on est de bonne foi. Mais, en outre-mer, ces deux conditions ne sont pas prévues.

Par ailleurs, la présomption de possession non équivoque existe dans l'Hexagone. Avec ce texte, elle n'existerait plus en outre-mer, en sorte qu'un co-indivisaire pourrait dessaisir tous les autres sans avoir à faire la preuve de la non-équivocité. Un problème constitutionnel se pose. S'il n'est pas résolu, nous aurons un problème en cas de QPC. Je voterai donc l'amendement.

Mme Micheline Jacques.  - M. Buval propose de supprimer un effet contre-productif de la réduction à dix ans de la prescription acquisitive. Son amendement illustre l'importance de la différenciation dans nos territoires ultramarins. Lorsque la loi pose problème là où elle devrait apporter une solution, elle doit être modifiée. Je voterai l'amendement.

M. Akli Mellouli.  - Nous sommes attachés à la prise en compte des réalités territoriales, car nous ne confondons pas égalité et uniformité. En cas de QPC, la loi pourrait tomber. Pour assurer le respect du droit des héritiers, nous voterons cet amendement.

À la demande de la commission, l'amendement n°2 rectifié ter est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°47 :

L'amendement n°2 rectifié ter n'est pas adopté.

Article 2

Mme la présidente.  - Amendement n°15 de MM. Daubresse et Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois.

L'amendement rédactionnel n°15, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°12 de MM. Daubresse et Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois.

L'amendement rédactionnel n°12, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 2, modifié, est adopté.

Après l'article 2

Mme la présidente.  - Amendement n°3 rectifié ter de M. Buval et du RDPI.

M. Frédéric Buval.  - Dans les outre-mer, le maire est le premier et dernier recours des familles quand une succession est bloquée depuis quarante ans et transforme un bien en squat ou en foyer épidémique. Mais comment un maire peut-il aménager son territoire quand des parcelles entières sont gelées par des indivisions fantômes ? Confions-leur de véritables pouvoirs d'action.

Le maire doit pouvoir refuser un permis de construire sur des parcelles indivises depuis plus de dix ans pour enrayer les constructions illégales. Nous demandons aussi la fin de l'opacité administrative : un maire doit pouvoir cartographier les logements en déshérence, ce qui suppose un échange de données entre le cadastre, les services municipaux d'urbanisme et les GIP.

Donnons aux élus de proximité les clés pour libérer la terre !

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur.  - Cet amendement est presque intégralement satisfait. Un maire peut déjà refuser un permis de construire, il peut aussi agir en cas d'occupation illicite. Vous autoriseriez le maire à se substituer aux indivisaires dans certains cas. En outre, la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodéom) prévoit déjà des échanges de données.

Mme Naïma Moutchou, ministre.  - Il est toujours intéressant de donner plus de pouvoir aux maires, mais ces amendements soulèvent de nombreuses difficultés juridiques. Nous risquerions de basculer du droit public au droit civil, ce qui n'est pas l'office du maire. Retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n°3 rectifié ter est retiré.

Article 3

Mme la présidente.  - Amendement n°11 de MM. Daubresse et Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois.

L'amendement de cohérence juridique n°11, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°14 de MM. Daubresse et Mohamed Soilihi, au nom de la commission des lois.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Nous rendons le texte conforme à la Lolf, dont l'article 2 dispose que l'affectation du produit d'une imposition de toute nature à un tiers ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances.

Mme Naïma Moutchou, ministre.  - Avis favorable.

M. Victorin Lurel.  - Pour respecter l'esprit du législateur, le produit de la taxe sera-t-il bien reversé aux Safer ?

Nous voterons néanmoins cet amendement.

L'amendement n°14 est adopté.

L'article 3, modifié, est adopté.

L'article 5 est adopté.

Vote sur l'ensemble

Mme Catherine Conconne .  - Le retrait de l'article 4 est à mon initiative, car nous n'avons pas eu le temps d'affiner les petits détails susceptibles d'éviter un retoquage par le Conseil constitutionnel.

Cet article est issu d'un rapport très dense de la direction générale des outre-mer faisant état de 32 000 logements vacants dans le parc privé, alors que les sociétés de HLM recensent 15 000 demandeurs en attente d'un logement.

Pourtant, la moitié de ces logements vacants serait habitable, à condition de réaliser de menus travaux. Ces maisons, peu à peu, tombent en ruine, et deviennent parfois des squats dangereux.

Nous allons améliorer ce dispositif, pour le sécuriser et éviter d'être rattrapés par la patrouille du Conseil constitutionnel.

M. Arnaud Marthey .  - Ce texte permet des avancées concrètes, notamment pour la Martinique dont 40 % du foncier privé est paralysé. L'article 3 porte des dispositions fiscales ciblées et nous poursuivrons le travail sur l'article 4.

Madame la ministre, nous comptons sur vous pour lui donner une suite concrète, notamment un débouché rapide à l'Assemblée nationale. Nos outre-mer ont besoin de ce texte.

M. Victorin Lurel .  - Je remercie le Gouvernement et la commission et espère que l'examen du projet de loi de finances pour 2027 sera l'occasion d'avancer, notamment sur les Safer.

En 1848, à l'abolition de l'esclavage, sur les 165 000 hectares de la Guadeloupe, 92 000 étaient sans propriétaire ou appartenaient à l'État. Deux siècles plus tard, c'est toujours le cas. (Mme Catherine Conconne le confirme.) Il est de notre devoir de régler cette affaire coloniale qui perdure. (Applaudissements sur quelques travées du groupe SER ; M. Gabriel Amard applaudit également.)

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

(Applaudissements sur les travées des groupes SER, UCI et sur quelques travées du groupe Les Républicains)