TROISIÈME
PARTIE
ACTIONS EXTÉRIEURES DE LA DÉLÉGATION
I. MADAGASCAR :
QUELLES ACTIONS
LOCALES POUR FAVORISER
LE RENOUVEAU ?
Compte rendu de la mission à Madagascar faite au nom de la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée, du 7 au 18 septembre 2003, par M. Jean Faure, Président délégué.
PROGRAMME DE LA MISSION
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Dimanche 7 septembre |
Arrivée à Antananarivo (aéroport d'Ivato), en provenance de Paris (à 22 h 00) |
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Lundi 8 septembre |
Entretiens, rencontres, visites à TANANARIVE |
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9 h 30 |
Entretien avec le directeur-adjoint de l'ANGAP (Association nationale pour la gestion des aires protégées) M. Charles-Alfred Rakotondrainibe (à l'ambassade). |
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11 h 30 |
Rencontre avec M. Guy Serieys, conseiller de coopération et d'action culturelle à l'Ambassade de France. |
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15 h 30 |
Rencontre avec Mme Monique Andréas Esoavelomandroso, ministre auprès de la Présidence de la République chargée de la décentralisation, du développement des provinces autonomes et des communes. |
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17 h 00 |
Visite chez les sapeurs-pompiers de la commune urbaine de Tananarive. Présentation d'un projet de coopération décentralisée initié par le conseil général de la Vendée. (M. Faure sera accompagné par M. Bronnimann, assistant technique). |
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19 h 00 |
Entretien avec le président du conseil d'administration de l'ANGAP, M. Refeno Germain, le directeur du Parc de l'Isalo, M. Paul Ignace Rakotomavo, et M. Jérôme Sautier, conseiller d'ambassade. |
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Mardi 9 septembre |
TULÉAR |
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14 h 00 |
Arrivée à Tuléar. Accueil par le président de la Délégation spéciale de la région et par une délégation de tous les Sénateurs de la circonscription. |
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16 h 00 |
Rencontres sur le terrain avec les assistants techniques responsables de projets développés par la coopération française dans le domaine de l'éducation, du développement local et urbain ou du développement rural (avec M. Frédéric Bulfone, attaché de coopération pour le développement économique et institutionnel à Tuléar). |
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18 h 00 |
Visite du collège français et de l'Internat. |
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19 h 00 |
Entretien avec Mme Buissière-Paccard, Vice-consul honoraire. |
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Mercredi 10 septembre |
Arrivée à SAINT-AUGUSTIN |
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Visite de constructions de puits et de réalisations sanitaires de M. et Mme Naveau. |
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Jeudi 11 septembre |
PARC DE L'ISALO |
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9 h 00 / 13 h 00 |
Traversée des villages de Mahafaly et Antandroy. Arrivée à Ranohira dans la province de Fianarantsoa. |
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15 h 00 |
Visite du Parc de l'Isalo avec M. Paul Ignace Rakotomavo, directeur du Parc, et ses collaborateurs. |
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19 h 00 |
Rencontre avec le maire de Ranohira et les responsables de l'animation touristique de la région. |
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Vendredi 12 septembre |
Poursuite de la visite du Parc de l'Isalo. |
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Samedi 13 septembre |
Visite des installations touristiques d' IFATY. |
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Dimanche 14 septembre |
Transfert Tuléar - Tananarive. |
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16 h 40 |
Arrivée à TANANARIVE |
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Lundi 15 septembre |
Poursuite de la mission conjointement avec la délégation du conseil régional Rhône-Alpes (conduite par M. Thierry Cornillet, Vice-président). |
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8 h 30 |
Accueil de la délégation par Son Exc. Mme Catherine Boivineau, Ambassadeur de France. |
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11 h 00 |
Entretien avec les collaborateurs de M. Pierre Protar, chef de la délégation de la Commission de l'Union européenne. |
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16 h 00 |
Audience de M. le Président du Sénat, M. Guy Rajemison. |
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19 h 30 |
Entretien avec M. Jacques Sylla, Premier ministre. |
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20 h 00 |
Dîner offert par M. Jacques Sylla, Premier ministre. |
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Mardi 16 septembre 10 h 00
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Arrivée à TAMATAVE . Visites et rencontres organisées par M. Médard RAOELINA, Vice-président du Sénat, Sénateur de Tamatave. Rencontre avec les responsables de la Chambre de commerce, d'artisanat et d'agriculture de Tamatave. Rencontre avec les Rhônalpins installés à Tamatave. |
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Mercredi 17 septembre (au soir) |
Départ de Tananarive. |
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Jeudi 18 septembre |
Arrivée à Paris |
« Cette isle est une des plus grandes qu'il y ait au monde, remplie de montagnes fertiles en bois, pâturages et plantations et de campagnes arrosées de rivières et d'étangs poissonneux.... »
Etienne de Flacourt,
Histoire de la Grande Isle
Madagascar (1648-1655)
Dans le cadre de la politique d'évaluation qu'elle entend conduire, la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée a souhaité non seulement donner à sa démarche une dimension globale, mais également l'appliquer à des cas concrets particulièrement significatifs.
S'intéresser, pour un pays donné, aux actions de coopération déjà engagées entre les collectivités territoriales françaises et leurs homologues étrangères a, en effet, paru constituer une approche efficace pour évaluer le résultat des partenariats et déterminer sur ces bases l'opportunité de les poursuivre, ou de les aménager et, le cas échéant, de les développer. Cette analyse de terrain, par la richesse des informations qu'elle apporte, permet ensuite d'en tirer les enseignements sur un plan plus général et de dégager, le cas échéant, les moyens d'améliorer les politiques conduites.
Comme cela avait été fait en 2002 pour les Communautés locales andines de l'Equateur et du Pérou, la Délégation a souhaité, en septembre 2003, appliquer cette méthode au cas de Madagascar, pays qui est un des premiers bénéficiaires des aides de l'Etat à la coopération décentralisée, devançant même en 2002 le Sénégal et le Mali.
Le choix de Madagascar se justifiait aussi par la longue connaissance qu'a de ce pays le Président délégué de la Délégation du Bureau, en sa qualité de Président du groupe sénatorial interparlementaire d'amitié et de l'attention toute particulière qu'il a portée aux événements de 2002, ainsi qu'aux moyens de dénouer la crise.
Parallèlement, il lui importait d'évaluer les résultats des actions locales engagées à son initiative ou sous son impulsion dans différentes parties de la Grande Ile, en liaison avec les services français de coopération.
Il convenait donc de voir sur place l'impact de ces soutiens aux actions des acteurs malgaches et de vérifier si l'ensemble des actions de coopération conduites par la France - Etat et collectivités locales confondus - répondait bien aux attentes d'un pays en pleine mutation et confronté à des besoins immenses pour réussir son développement.
Le présent compte rendu, partant de la situation politique, économique et sociale de ce pays, et de l'état des relations bilatérales, s'est attaché à évaluer les actions de coopération décentralisée déjà engagées, dans le contexte d'une décentralisation encore embryonnaire. L'étude sur place des différentes réalisations concrètes dans des domaines particulièrement significatifs : ressource en eau, mise en valeur touristique, gestion urbaine, problème de déforestation et lutte contre l'incendie, ainsi que la participation à la naissance d'un nouveau partenariat entre la province de Tamatave et la région Rhône-Alpes ont fournit de riches enseignements dont on espère qu'ils pourront éclairer les acteurs de terrain dans le développement des partenariats actuels et à venir.
MADAGASCAR EN BREF
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Située dans l'Océan Indien au sud de l'Equateur, Madagascar est une des plus grandes îles du monde avec 587.000 Km² et s'étend sur 1.580 Km du nord au sud et sur 500 Km d'est en ouest. L'Ile est située à 700 Km des côtes du Mozambique, duquel elle est séparée par le canal du même nom. Dix mille kilomètres séparent Madagascar de la France. L'Ile est parcourue du nord au sud dans sa partie centrale par un massif montagneux : « Les Hautes Terres ». Celles-ci représentent 70 % de la superficie du pays, à une altitude moyenne de 1.200 à 1.500 mètres. Le massif de Tsaratanana, qui culmine à 2.876 mètres, ferme cette chaîne de montagnes au nord par un relief volcanique. La partie occidentale de l'Ile est occupée par des plaines alluviales qui descendent des Hautes Terres jusqu'au canal du Mozambique, alors que la partie orientale, plus étroite, à la végétation luxuriante, est bordée par des falaises laissant place à une mince bande côtière que baigne l'Océan Indien. Le sud de l'Ile, quasi désertique, se partage entre plateaux calcaires au sud-est et une plaine sèche couverte d'épineux le long de la côte sud. La Grande Ile se caractérise donc par une extrême diversité de son relief, de ses paysages et de sa végétation. La population de Madagascar résulte d'une succession de peuplements d'origine asiatique d'une part (Malais et Indonésiens) et africaine d'autre part (Bantoues), les Européens n'apparaissant dans l'Ile qu'au XVI e siècle. Bien que les données sur les origines de Madagascar soient encore incertaines, les premières migrations insulaires connues, clairement identifiées, remontent au X e siècle. Il en résulte que coexistent à Madagascar environ dix-huit ethnies principales , dominées par le groupe Merina qui occupe les Hautes Terres, tandis que les autres ethnies se répartissent sur les parties littorales.
Sur un territoire dont la superficie est comparable à
celle de la France métropolitaine, la population est estimée
à environ 18 millions d'habitants, dont 80 % sont situés en
zone rurale. La moitié de la population a moins de vingt ans, compte
tenu de la forte croissance démographique enregistrée au cours de
la période la plus récente (2,8 % par an). Cette population
se répartit inégalement dans les six provinces. Les grandes
villes sont encore relativement peu peuplées, l'essentiel de la
population se concentrant dans les espaces ruraux.
Antananarivo
(Tananarive), la capitale,
située sur les Hautes Terres à 1.400 mètres d'altitude,
compte 1,5 million d'habitants. Viennent ensuite
Fianarentsoa
, seconde ville des Hautes terres ;
Toamasina
(Tamatave), port principal de Madagascar
situé au nord-est de l'Ile ;
Antsiranana
(Diégo-Suarez), port implanté à l'extrême nord de
l'Ile et totalement enclavé une grande partie de l'année,
à l'abri d'une vaste baie (la deuxième baie au monde,
après la baie de Rio) ;
Mahajanga
(Majunga),
deuxième port de Madagascar, implanté sur la côte ouest
à 570 Km de la capitale ;
Toliara
(Tuléar),
port du grand Sud malgache est la métropole de la côte sud-ouest,
ancrée à la hauteur du tropique du Capricorne, à
près de 1.000 Km de la capitale.
UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL TRÈS DIFFICILE Madagascar occupait, en termes de richesse par habitant en 1998, le 153 e rang mondial sur 174 pays, ce qui la classait parmi les pays les moins avancés (PMA). Si l'on s'attache aux différents indicateurs justifiant un processus d'ajustement structurel, il apparaît que Madagascar cumule les handicaps : le PIB par habitant est de 230 dollars US par an en moyenne, mais descend à 50 dollars US en zone rurale. 71,3 % de la population vivait en dessous du seuil de pauvreté en 1999. L'espérance de vie moyenne d'un tiers des Malgaches n'atteint pas 40 ans. Le taux d'analphabétisme est supérieur à 50 %, cette proportion s'élevant encore chez les jeunes. 80 % de la population n'a pas accès à l'eau potable et à l'électricité. Alors que 78 % de la population vit en zone rurale, les rendements agricoles sont extrêmement faibles. Les infrastructures de transport et de santé sont très largement inférieures aux besoins, voire en beaucoup d'endroits, inexistantes. L'extrême jeunesse d'une grande partie de la population rend plus problématique encore le sous-équipement en services de base (écoles, dispensaires, etc.).
La répartition des richesses nationales est
inégalitaire. Cette situation de précarité a encore
aggravé les effets économiques, financiers et sociaux de la crise
politique qui a secoué le pays au cours du premier semestre 2002 et a
justifié un appel renforcé à la solidarité de la
communauté internationale et plus particulièrement de la
France.
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A. UNE SITUATION INTÉRIEURE EN VOIE DE NORMALISATION
La République malgache, depuis son avènement en 1960, a connu plusieurs crises, dont la plus récente, en 2002, vient d'être surmontée, permettant au nouveau gouvernement de lancer son programme de redressement et de modernisation, pour mieux accompagner les évolutions économiques et politiques.
Il n'est pas inutile de rappeler que le pays a connu une longue phase de rupture avec l'Occident, avec la malgachisation renforcée, décidée dans le cadre de la République socialiste malgache mise en place par le Président Didier Ratsiraka en 1975. Un retour progressif à une politique d'échanges et d'ouverture entre 1980 et 1990 a marqué une étape plus favorable, sans toutefois permettre de surmonter la montée de la pauvreté et de la corruption.
Réélu en mars 1989, le Président Ratsiraka a dû affronter les soulèvements populaires portés par le parti des « Forces vives », en 1991. Une nouvelle Constitution, tendant à un meilleur équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et l'Assemblée nationale, a été adoptée par référendum en août 1992.
Ces nouvelles bases constitutionnelles, puis l'élection du professeur Albert Zafi, chef des « Forces vives », à la présidence de la République, n'ont cependant pas apporté la stabilité, ni permis le retour à la prospérité (la monnaie a perdu 60 % de sa valeur, tandis que la corruption continuait à progresser), et ont conduit à la démission du président Zafi, par une motion d'empêchement votée par l'Assemblée nationale. Le président a ainsi dû s'effacer au profit de Didier Ratsiraka, à nouveau élu en janvier 1997 avec 50,7 % des voix.
En recourant au référendum le 15 mars 1998, le Président Ratsiraka a su faire légitimer par la population des aménagements institutionnels renforçant notablement le pouvoir du président, ainsi que celui des administrations provinciales.
Dans le cadre de cette réforme, ont été, en outre, institués, à côté de l'Assemblée nationale, élue pour quatre ans au suffrage universel direct (à la représentation proportionnelle), une Cour constitutionnelle et un Sénat. Doté de cette nouvelle organisation bicamérale, le Sénat a été investi de la mission de représenter les collectivités territoriales et les forces économiques, sociales et culturelles, mais seulement avec un pouvoir consultatif. Le Sénat a été effectivement mis en place au printemps 2001.
En outre, le pays a été divisé en six provinces ( Faritany ) à la tête desquelles devaient être placés des gouverneurs élus, dans la perspective de mettre en oeuvre une politique de régionalisation et de décentralisation. Mais ce volet de la réforme n'a, en fait, pas été mis en oeuvre compte tenu des événements intervenus à la suite des élections présidentielles de 2001.
En effet, alors que le verdict des urnes donnait la victoire à M. Marc Ravalomanana, le président sortant a refusé de quitter le pouvoir, ouvrant une grave crise politique qui a paralysé le pays pendant près d'un an. Le nouveau Président Marc Ravalomanana a été investi le 6 mai 2002, son prédécesseur acceptant de partir, le 5 juillet suivant.
Les élections législatives anticipées du 15 décembre 2002, organisées sous observation internationale, notamment de l'Union européenne, ont donné une large victoire au parti du président, le « TIM » fondé en juin 2002, et lui ont permis de remporter 104 sièges sur 160 à l'Assemblée nationale.
L'opposition, représentée par l'AREMA, parti du précédent président et le CNR, représentant l'ancien président Albert Zafy, bien que très affaiblie, est demeurée cependant très offensive.
Après ces élections, qui ont donné une assise indiscutable au Président Marc Ravalomanana, le gouvernement constitué, autour de Jacques Sylla, Premier ministre, de fidèles du président, en janvier 2003, bénéficie d'une meilleure assise démocratique. Ainsi le nouveau pouvoir a t-il pu bénéficier d'une reconnaissance officielle de la part de l'ensemble de la communauté internationale. L'ambitieux programme de modernisation du Président de la République pouvait dès lors être lancé de manière concrète avec l'appui des grands bailleurs occidentaux : FMI, Banque mondiale, Union européenne, ainsi que des pays entretenant des relations bilatérales avec Madagascar, à commencer par la France et les Etats-Unis.