Allez au contenu, Allez à la navigation



Étude de législation comparée n° 162 - avril 2006 - L'expulsion des étrangers en situation irrégulière

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2006)

ROYAUME-UNI

Les règles sur l'expulsion des étrangers en situation irrégulière résultent des diverses lois sur les étrangers actuellement en vigueur : la loi de 1971 sur l'immigration, la loi de 1999 sur l'immigration et l'asile, la loi de 2002 sur la nationalité, l'immigration et l'asile, et la loi de 2004 sur le traitement des demandes d'asile et d'immigration. Depuis qu'elles sont entrées en vigueur, ces lois ont été modifiées. Leurs dispositions ont été précisées par des règlements d'application. Par ailleurs, un manuel d'instructions destiné aux personnels des services de l'immigration détaille les modalités d'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'expulsion.

L'expulsion d'un étranger en situation irrégulière est une mesure administrative qui, en règle générale, est immédiatement exécutoire. Seules les personnes entrées régulièrement au Royaume-Uni bénéficient d'un recours suspensif. Les autres étrangers doivent quitter le territoire avant d'exercer leur recours.

Les recours sont examinés par un organisme indépendant spécialisé dans le contentieux de l'immigration, la Commission de l'asile et de l'immigration (Asylum and Immigration Tribunal : AIT), dont les décisions ne peuvent être contestées que sur le fondement d'une erreur de droit.

En outre, la multiplication des recours à des fins dilatoires est impossible : tout étranger ne peut en principe saisir l'AIT qu'une fois. Ainsi, en l'absence d'éléments nouveaux, les recours contre les décisions de refus de séjour excluent les recours contre les décisions d'expulsion.

1) L'auteur des décisions d'expulsion

Comme toutes les questions relatives à l'immigration, les décisions d'expulsion relèvent de la compétence du ministère de l'intérieur (Home Office). Elles sont prises par un fonctionnaire des services de l'immigration.

La loi de 1971 sur l'immigration prévoit en effet que les étrangers qui sont entrés en se soustrayant aux contrôles frontaliers peuvent être expulsés sur décision d'un fonctionnaire des services de l'immigration, tandis que la loi de 1999 sur l'immigration et l'asile énonce que les étrangers qui sont entrés régulièrement, mais qui ont outrepassé leur droit, peuvent également être expulsés sur décision d'un fonctionnaire des services de l'immigration.

Le manuel d'instructions des services de l'immigration précise que les dossiers d'expulsion des étrangers en situation irrégulière sont traités par des fonctionnaires ayant un certain niveau de compétence et d'expérience ou par des inspecteurs nommément désignés ayant reçu une délégation de pouvoir spécifique. Cette règle s'applique aux cas les plus simples, c'est-à-dire aux cas suivants :

- l'étranger séjourne depuis moins de dix ans au Royaume-Uni ;

- son parcours jusqu'au Royaume-Uni est facile à retracer ;

- il n'a pas de liens particuliers avec le Royaume-Uni, pas de famille par exemple ;

- aucune circonstance exceptionnelle ne justifie son séjour au Royaume-Uni.

Dans les cas plus complexes, la décision ne peut être prise qu'avec l'accord d'un fonctionnaire de niveau supérieur, voire du ministre de l'intérieur si le dossier est sensible, par exemple si un parlementaire est intervenu ou si l'affaire risque soit de trouver un écho dans les médias soit d'avoir des conséquences dans les relations avec la communauté à laquelle l'étranger appartient.

Depuis 2000, la jurisprudence considère qu'une personne qui entre sur le territoire britannique sans autorisation n'est pas nécessairement en situation irrégulière. C'est pourquoi le manuel d'instructions des services de l'immigration dispose désormais qu'un fonctionnaire ne peut établir d'avis d'entrée irrégulière que s'il est convaincu, au vu des informations rassemblées, que telle est bien la situation et s'il estime que sa décision ne fait pas subir un préjudice injustifié à l'étranger concerné. Il doit rédiger une courte note rendant compte de l'exercice de son pouvoir d'appréciation.

Dans tous les cas, la décision d'expulsion peut être prise par le ministre de l'intérieur, qui peut se saisir à tout moment du dossier, pour des raisons de commodité ou d'efficacité, par exemple parce qu'il est manifeste que la procédure n'aboutira pas sans son intervention.

2) La procédure d'expulsion

Les services de l'immigration procèdent en deux étapes, qui peuvent être très rapprochées dans le temps.

L'étranger en situation irrégulière se voit d'abord notifier sa situation au regard des lois sur l'immigration (entrée ou séjour illégal), puis la décision d'expulsion. Il est alors informé des recours dont il dispose. La décision d'expulsion est en principe immédiatement exécutoire.

Si l'expulsion immédiate est impossible, par exemple parce que l'intéressé ne possède pas de pièce d'identité, les services de l'immigration peuvent prendre certaines mesures pour garantir l'expulsion ultérieure : rétention administrative, assignation à résidence, obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou de l'immigration, voire surveillance électronique, le recours à ce dispositif requérant actuellement l'accord des intéressés (20(*)).

La rétention administrative

D'après la loi de 1971 sur l'immigration, un étranger en situation irrégulière peut être placé en rétention sur ordre d'un fonctionnaire des services de l'immigration soit avant qu'une décision d'expulsion ne soit prise à son égard soit après qu'elle a été prise et en attendant qu'elle soit exécutée.

Le manuel d'instructions des services de l'immigration précise que la rétention ne doit pas être systématique, que sa durée doit être strictement adaptée au but recherché et qu'elle doit être mise en oeuvre dans le respect de la légalité ainsi que de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Le même manuel prévoit aussi que la décision de placement en rétention ne peut être prise que par des fonctionnaires ayant un grade élevé, en particulier pour les dossiers sensibles, pour les conjoints de ressortissants britanniques, etc.

Au moment du placement en rétention, l'étranger doit être informé par écrit des motifs qui fondent la décision - il en existe six, parmi lesquels le risque de fuite et le caractère imminent de la décision d'expulsion -, ainsi que des faits qui justifient le choix de ces motifs. Ces faits sont au nombre de quatorze, parmi lesquels le non-respect des conditions d'entrée et de séjour, le refus de communiquer son identité ou sa nationalité, une précédente disparition.

En pratique, le document qui est remis à l'étranger est un formulaire sur lequel le fonctionnaire des services de l'immigration coche autant d'éléments qu'il juge nécessaires. Ce document doit être compris par son destinataire, et donc traduit en cas de besoin. L'intéressé doit être également informé de son droit à demander la mise en liberté provisoire, auprès d'un fonctionnaire des services de l'immigration de grade plus élevé que celui qui a prononcé le placement en rétention, du ministre de l'intérieur ou de l'AIT.

Un document administratif datant de 2004 précise tous les lieux dans lesquels les étrangers en situation irrégulière peuvent être placés en rétention. Il peut s'agir des commissariats de police (où il est en principe impossible de passer plus de cinq nuits consécutives), des centres de rétention, ou des établissements pénitentiaires dans les cas nécessitant des mesures de contrôle particulières.

Selon les statistiques du ministère de l'intérieur pour 2004, au 25 décembre 2004, environ 1 900 personnes se trouvaient en rétention dans le cadre d'une procédure d'expulsion : 87 % dans l'un des dix centres de rétention du Royaume-Uni et 13 % dans des établissements pénitentiaires.

Une vérification administrative interne du bien-fondé du maintien en rétention est organisée à différentes échéances, mais la durée totale de la rétention n'est pas limitée.

La première vérification a lieu au bout de 24 heures et les suivantes toutes les semaines, puis tous les mois à partir du 28ème jour. Plus la rétention se prolonge et plus le niveau hiérarchique du fonctionnaire qui effectue le contrôle est élevé. À partir du 28ème jour, c'est une unité spécialisée des services de l'immigration qui s'en charge. 

Selon les statistiques du ministère de l'intérieur, au 25 décembre 2004, 35 % des personnes détenues l'étaient depuis moins de quinze jours, 22 % l'étaient depuis une durée comprise entre quinze et vingt-neuf jours, 14 % depuis une durée comprise entre un et deux mois, 11 % depuis une durée comprise entre deux et quatre mois, et 14 % depuis plus de quatre mois.

Il n'y a pas de contrôle juridictionnel automatique du placement en rétention. Toutefois, l'étranger en situation irrégulière peut en principe saisir à tout moment la High Court (21(*)). En pratique, cette saisine n'est possible que si l'intéressé a préalablement épuisé les autres voies de recours et s'il a obtenu l'autorisation de saisir la High Court. Il peut alors demander à celle-ci d'examiner la légalité de la décision administrative de placement en rétention. En 2002, sur les 3 075 demandes d'autorisation d'exercer un tel recours, 260 ont été acceptées et 25 ont fait l'objet d'une décision favorable de la High Court.

Par ailleurs, l'étranger peut également demander à la High Court le bénéfice de l'habeas corpus.

3) La validation juridictionnelle des décisions d'expulsion

Il n'y a pas de validation juridictionnelle des décisions d'expulsion.

4) Les recours contre les décisions d'expulsion

Les décisions d'expulsion peuvent faire l'objet d'un recours auprès de l'AIT (Asylum and Immigration Tribunal) (22(*)).

L'AIT a été institué le 4 avril 2005 par la loi de 2004 sur le traitement des demandes d'asile et d'immigration. Il examine tous les recours formés contre les décisions administratives relatives à l'immigration. Ses membres sont nommés par le ministre de la justice, qui peut désigner, d'une part, des avocats comptant au moins sept ans d'expérience et, d'autre part, des non-juristes ayant des expériences professionnelles diverses. La composition de l'AIT varie suivant la nature des audiences. Ainsi, les cas les plus simples sont traités par un juriste ou par deux membres dont un seul est un juriste. La législation précédente prévoyait également l'examen des recours des étrangers par une instance similaire.

Toutefois, de nombreux recours contre les décisions d'expulsion ne sont pas recevables. La procédure du « guichet unique » (One-stop), instituée par la loi de 1999 sur l'immigration et l'asile et généralisée par celle de 2002 sur la nationalité, l'immigration et l'asile, vise à constituer le plus tôt possible des dossiers complets, afin de traiter d'emblée les demandes dans leur totalité et d'empêcher que les étrangers n'exercent une succession de recours dans un but dilatoire. Le but recherché est que les étrangers déposent une seule demande, obtiennent une seule décision et ne déposent pas plus d'un recours. Pour cela, dès l'ouverture du dossier, les services de l'immigration peuvent adresser aux étrangers un questionnaire sur les raisons pour lesquelles ils souhaitent entrer au Royaume-Uni, les motifs justifiant leur séjour au Royaume-Uni, etc.

Les étrangers sont donc censés contester les décisions de refus de séjour, et non les décisions d'expulsion. Il suffit en effet qu'ils aient eu l'occasion de répondre au questionnaire des services de l'immigration pour que tout recours contre une décision ultérieure - d'expulsion notamment - soit irrecevable, à moins qu'ils ne puissent avancer des éléments nouveaux.

Les personnes entrées régulièrement sur le territoire, mais qui ont poursuivi leur séjour sans autorisation, peuvent exercer leur recours contre la décision d'expulsion depuis le territoire britannique. Ce recours est suspensif, car la loi interdit l'expulsion d'un étranger dont le recours est pendant. Le recours doit être présenté dans le délai de cinq jours ouvrables suivant la réception de la notification si l'intéressé a été placé en rétention et de dix jours ouvrables sinon. Les autres étrangers ne peuvent exercer leur recours qu'après avoir quitté le pays.

En vertu de la règle du « guichet unique », un seul recours contre la décision d'expulsion est recevable. L'étranger n'a par exemple pas la possibilité de fonder un premier recours sur le non-respect du droit de l'immigration et un autre sur un motif humanitaire.

La décision de l'AIT qui tranche le recours de l'étranger peut elle-même faire l'objet d'un recours auprès de la High Court (23(*)), mais uniquement sur le fondement d'une erreur de droit. Si la demande de recours est autorisée (24(*)), l'affaire est renvoyée à l'AIT. L'étranger doit adresser sa requête dans le délai de cinq jours ouvrables suivant la réception de la décision contestée s'il a été placé en rétention et de dix jours ouvrables sinon. La nouvelle décision de l'AIT peut elle-même faire l'objet d'un recours, mais uniquement sur une question de droit et avec l'autorisation de l'AIT (ou de l'instance d'appel si ce dernier refuse).

Pour éviter de quitter le pays, les étrangers en situation irrégulière menacés d'expulsion (et qui n'auraient pas la possibilité de contester la décision d'expulsion depuis le territoire du Royaume-Uni si une telle décision leur était notifiée) peuvent déposer une demande d'asile. Celle-ci est utilisée comme un substitut de recours suspensif, car les demandeurs d'asile ne peuvent pas être expulsés avant que leur demande n'ait été définitivement traitée, à moins que celle-ci ne soit manifestement infondée (25(*)). Toutefois, ces personnes sont automatiquement placées en rétention administrative lorsque l'administration estime que leur dossier peut être traité selon la procédure accélérée (26(*)).

5) L'exécution des décisions d'expulsion

Les décisions d'éloignement entraînent l'obligation de quitter le territoire, mais n'empêchent pas l'étranger d'y revenir aussitôt s'il justifie qu'il remplit les conditions d'admission. Dans ce cas, le contrôle est effectué par un fonctionnaire de niveau hiérarchique supérieur à celui qui s'est occupé du premier dossier.

Les étrangers en situation irrégulière sont renvoyés dans un pays dont ils ont la nationalité, dans un pays qui leur a délivré un passeport, dans un pays à partir duquel ils ont embarqué pour le Royaume-Uni ou dans un pays où leur admission semble raisonnable.

Les frais de rapatriement sont à la charge du transporteur du voyage aller si celui-ci est connu, sinon ils sont à la charge de l'État. Par ailleurs, dans le cas où l'étranger en situation irrégulière signe un formulaire de retour volontaire, les frais de rapatriement sont en principe à sa charge. Ce n'est que s'il ne peut pas les assumer que l'État les prend en charge.

En cas de besoin, l'expulsion peut être exécutée sous escorte disciplinaire ou médicale. Si le transporteur du voyage aller est connu, c'est à lui que revient l'organisation de l'escorte pendant le trajet hors du territoire britannique.

6) Le non-respect des décisions d'expulsion

D'après la loi de 1971 sur l'immigration, l'étranger qui débarque de l'avion ou du bateau dans lequel il a été installé en vue de son éloignement commet une infraction pénale punissable d'une amende d'au plus 5 000 £ (soit environ 7 300 €) et/ou d'une peine d'emprisonnement d'au plus six mois.

La même loi prévoit que l'étranger qui fraude pour échapper à l'application d'une mesure d'expulsion, ou pour en obtenir soit le report soit la révocation commet une infraction pénale. Si l'infraction est jugée selon une procédure sommaire par une magistrates' court, l'étranger encourt une peine d'emprisonnement d'au plus six mois et/ou une amende d'au plus 5 000 £. Si l'infraction est jugée sur acte d'accusation par la Crown Court, il encourt une peine d'emprisonnement d'au plus deux ans et/ou une amende d'un montant illimité.

* *

*

En 2004, 50 780 étrangers en situation irrégulière ont fait l'objet d'une mesure d'éloignement : 72 % ont été refoulés à la frontière, 25 % expulsés selon la procédure d'expulsion applicable à la plupart des étrangers en situation irrégulière et 3 % selon la procédure applicable aux cas particuliers (étrangers constituant une menace pour l'ordre public, etc.). En outre, 6 140 étrangers ont quitté le territoire britannique dans le cadre de programmes de retour volontaire.

* (20) Une extension de l'utilisation de la surveillance électronique est envisagée.

* (21) En Angleterre et au pays de Galles. Dans les autres parties du royaume, c'est une autre juridiction qui est compétente.

* (22) Comme il n'y a pas de juridiction administrative, les litiges administratifs sont tranchés par divers organismes (tribunals, boards, etc.) qui ne font pas partie de l'ordre juridictionnel, mais dont les décisions peuvent être contrôlées par les juridictions supérieures.

* (23) Voir note n° 21, page 46.

* (24) D'après la loi, c'est la High Court qui autorise le recours. Cependant, pour éviter de surcharger la High Court, depuis le 4 avril 2005 et pendant une période transitoire d'une durée indéterminée, cette demande est adressée à l'AIT et, si celui-ci refuse d'ordonner le réexamen, le plaignant peut saisir la High Court.

* (25) Dans ce cas, l'intéressé doit quitter le territoire avant d'exercer son recours et doit présenter celui-ci dans les 28 jours.

* (26) L'objectif visé est qu'il ne s'écoule pas plus de quatre semaines entre la demande d'asile et la décision finale.