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20 février 2019 : Orientation des mobilités ( texte déposé au sénat - première lecture - étude d'impact )

Étude d'impact au format PDF (3,6 Moctets)

ÉTUDE D'IMPACT

LETTRE RECTIFICATIVE AU PROJET DE LOI

d'orientation des mobilités

NOR : TRET1821032L/Bleue-2

22 février 2019

Table des matières

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS 7

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION 11

INTRODUCTION GÉNÉRALE 14

TITRE IER - AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES 17

Chapitre Ier - Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire 17

Articles 1er à 3 - Droit à la mobilité et compétences des autorités organisatrices des mobilités, versement mobilité, transformation du SYTRAL en établissement public 17

Chapitre II - Renforcer les autorités organisatrices de mobilité au service de l'intermodalité 48

SECTION 1 - COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS ORGANISATRICES DE LA MOBILITÉ 48

Article 4 - Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires 48

SECTION 2 - PLANIFICATION EN MATIÈRE DE MOBILITÉ DES PERSONNES ET DE TRANSPORT DES MARCHANDISES 55

Article 5 - Substitution des plans de déplacement urbains par les plans de mobilité 55

Chapitre III - Mobilité solidaire 70

Article 6 - Services de mobilité solidaire et aides individuelles à la mobilité 70

Article 7 - Dispositions en faveur de la mobilité des personnes en situations de handicap ou à mobilité réduite 78

Chapitre IV - Mesures spécifiques aux outre-mer 82

Article 8 - Dispositions relatives aux départements et régions d'outre-mer 82

TITRE II - RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS 85

Chapitre Ier - Accélérer l'ouverture des données et le développement des services numériques 85

SECTION 1 - OUVERTURE DES DONNÉES NÉCESSAIRES AU DÉVELOPPEMENT DE SERVICES NUMÉRIQUES DE MOBILITÉ 85

Article 9 - Accélération de l'accès à l'information multimodale : Mesures relatives à l'ouverture des données 85

Article 9 (suite) - Animation de la démarche d'ouverture des données 97

Article 9 (suite et fin) - Évaluation et contrôle de l'accès aux données et développement des services par l'ARAFER 104

Article 10 : Données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite 108

SECTION 2 - SERVICES D'INFORMATION ET DE BILLETTIQUE MULTIMODALES 117

Article 11 - Services locaux d'information et de billettique multimodales 117

Chapitre II - Encourager les innovations en matière de mobilité 127

SECTION 1 - VÉHICULES AUTONOMES ET VÉHICULES CONNECTÉS 127

Article 12 - Circulation des véhicules à délégation de conduite 127

Article 13 - Accès aux données du véhicule et paramètres des systèmes de conduite 137

SECTION 2 - FAVORISER LES EXPÉRIMENTATIONS DES NOUVELLES MOBILITÉS 144

Article 14 - Dispositif de facilitation des projets innovants dans le domaine des mobilités 144

SECTION 3 - RÉGULER LES NOUVELLES FORMES DE MOBILITÉ ET RENFORCER LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES PLATEFORMES DE MISE EN RELATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE 148

Article 15 - Dispositions en faveur des mobilités partagées 148

Article 16 - Contrôle-sanction des voies réservées 161

Article 17 - Mesure relative à la régulation du covoiturage et du co-transportage de colis 172

Article 17 (suite et fin) - Mesure relative à la régulation des plateformes numériques de fret 177

Article 18 - Encadrement des nouveaux services de mobilité 179

Article 19 - Régulation des cyclomoteurs et cycles à pédalage assisté 185

Article 20 - Renforcement et sécurisation de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique 190

TITRE III - DÉVELOPPER LES MOBILITÉS PROPRES ET ACTIVES 201

Chapitre Ier - Mettre les mobilités actives au coeur des mobilités quotidiennes 201

Article 21 - Encadrement des engins de déplacement personnels 201

Article 22 - Mobilités actives, lutte contre le vol de cycles et stationnements vélo dans les gares, les pôles d'échanges multimodaux et les bâtiments 204

Chapitre II - Développer des infrastructures pour le déploiement des véhicules propres 215

Article 23 - Développement du réseau de recharge des véhicules électriques : Mesure relative au déploiement d'infrastructures de recharge ouvertes au public 215

Articles 23 (suite et fin) et 24 - Mesures relatives au droit à la prise pour les occupants de bâtiments d'habitation ou de bâtiments d'entreprise et transposition de la directive performance énergétique du bâtiment 223

Article 25 - Développement des énergies alternatives dans les transports 231

Chapitre III - Dispositions relatives à la promotion des usages propres et à la lutte contre la congestion 241

Article 26 - Forfait mobilité 241

Articles 27 et 28 - Faciliter l'établissement de zones à faibles émissions et le contrôle d'accès à ces zones 253

Chapitre IV - Améliorer le contrôle des acteurs du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur 266

Article 29 - Surveillance du marché des véhicules à moteur : Mesures relatives au renforcement de la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, des véhicules agricoles et forestiers, des véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi que des systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques et mesures relatives à la surveillance de l'étiquetage des pneumatiques 266

Article 29 (suite) - Mesures relatives à la surveillance du marché des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers 272

Article 29 (suite et fin) - Mesures relatives à la lutte contre la désactivation des systèmes anti-pollution 276

TITRE IV - PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS 278

Article 30 - Programmation des investissements de l'État dans les transports 278

TITRE V - SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES 283

Chapitre Ier - Renforcer la sûreté et la sécurité 283

Article 31 - Mesure relative au renforcement des sanctions à l'encontre des auteurs de violences ou d'outrage envers un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière 283

Article 31 (suite) - Mesure relative aux sanctions de l'usage du téléphone tenu en main et à l'aménagement des dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire 287

Article 31 (suite) - Mesure relative à l'extension du champ d'application des dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules et de simplification et de modernisation des procédures applicables 292

Article 31 (suite) - Mesure relative à l'accès au système d'immatriculation des véhicules 300

Article 31 (suite et fin) - Mesure relative à la lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool 305

Article 32 -Possibilité de recours à des équipes cynotechniques pour la détection d'explosifs pour les opérateurs de transport ferroviaire ou guidé 309

Article 33 - Adaptation du périmètre d'intervention du GPSR dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport public en Île-de-France 313

Article 34 - Mise en oeuvre du règlement européen 2016/424 relatif aux installations à câbles et simplification des règles relatives aux remontées mécaniques 319

Chapitre II - Améliorer la compétitivité du transport maritime, fluvial et ferroviaire 322

Article 35 - Cadre juridique des conventions de terminal 322

Article 36 - Création d'un établissement public local : Société du Canal Seine Nord Europe 329

Article 37 - 1° - Ordonnance sur les activités maritimes et fluviales : mesures relative à la navigation d'engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance 333

Article 37 - 2° - Mesure relative au permis d'armement 337

Article 37 - 3° - Mesure relative à l'inspection de sécurité des navires 340

Article 37 - a) du 4° - Mesure relative à l'application de la convention internationale sur l'enlèvement des épaves 344

Article 37 - b) et c) du 4° - Mesures relatives à l'application des dispositions du recueil international sur la navigation polaire et du règlement européen relatif aux émissions de C02 des navires 350

Article 37 - d) du 4° - Mesure relative à la transposition des amendements aux conventions du travail maritime de l'OIT pour la marine de commerce et la pêche maritime 355

Article 37 - e) du 4° - Mesure relative à l'activité des services privés de recrutement et de placement de gens de mer 359

Article 37 - 5° - Mesure relative à la dérogation à l'affiliation au régime spécial des marins d'habilitation et précisant le droit du travail applicable 362

Article 37 - 6° - Mesure relative à la définition du travail de nuit et la durée du travail des jeunes marins 365

Article 37 - 7° - Mesure relative aux règles applicables aux établissements flottants 368

Article 37 - 8° - Mesure relative à l'adaptation des règles relatives au bateau, à la navigation intérieure et au transport fluvial 370

Article 37 - 9° - Mesure relative à l'exercice par Voies navigables de France de sa mission de valorisation domaniale 377

Article 37 - 10° - Mesure relative aux fouilles de sûreté des navires 383

Chapitre III - Outils de financement, de régulation et de modernisation 386

Article 38 - Adaptation du principe de spécialité et constitution de filiales par la RATP 386

Article 39 - Volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP 390

Article 40 - Faciliter la mise en place de péages en flux libre 400

Chapitre IV - Mesures diverses 409

Article 41 - Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et des bureaux centraux de la main d'oeuvre 409

Article 42 - Sécurisation juridique de certains points du protocole d'accord du 4 octobre 2017 signé par les partenaires sociaux de la branche du transport routier et par l'État 415

Article 43 - Favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et tirer les conséquences de l'absence de conclusion d'accords collectifs dans un délai déterminé 418

Article 44 - Conservation du domaine public ferroviaire 423

Article 45 - Abrogation de l'obligation de signalement sonore pour les aéronefs circulant sans personne à bord 426

Article 46 - Simplifier les règles applicables aux exploitants de services ferroviaires également chargés de la gestion d'une infrastructure 430

Article 47 - Simplifier les règles applicables aux entreprises ferroviaires exploitant des services sur certains réseaux locaux ou régionaux 433

Article 48 - Mettre en oeuvre la faculté d'exonérer certaines entreprises de l'obligation d'être titulaire d'une licence d'entreprise ferroviaire 435

Article 49 - Simplifier la mise à disposition des installations de services ferroviaires inutilisées 438

Article 50 - Supprimer l'exigence de certification pesant sur certains conducteurs de trains 440

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

Article

Objet de l'article

Consultations obligatoires

Autres consultations ou concertation

1er

Droit à la mobilité et compétences des autorités organisatrices de mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'Association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

2

Versement mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine

3

Transformation du SYTRAL en établissement public

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine

4

Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transport, France Urbaine, l'Association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

5

Substitution des plans de déplacement urbains par les plans de mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

Le Groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'Association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine

6

Services de mobilité solidaire et aides individuelles à la mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transport, l'Union des transports publics et ferroviaires, la Fédération nationale des transports de voyageurs, Régions de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine, l'Association des petites villes de France, le Laboratoire de la mobilité inclusive et Wimoov.

7

Dispositions en faveur de la mobilité des personnes en situations de handicap ou à mobilité réduite

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national consultatif des personnes handicapées, le Groupement des autorités responsables de transport, la Fédération nationale des transports de voyageurs, l'Union des transports publics et ferroviaires, Régions de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine, l'Association des petites villes de France, le Laboratoire de la mobilité inclusive et Wimoov

8

Dispositions relatives aux départements et régions d'outre-mer

Conseil national d'évaluation des normes

Assemblées des collectivités d'outre-mer

 

9

Accélération de l'accès à l'information multimodale :

- ouverture des données

- animation de la démarche d'ouverture des données

- évaluation et contrôle de l'accès aux données et développement des services par l'ARAFER

Conseil national d'évaluation des normes

Le groupe miroir issu des Assises de la mobilité, les représentants des transports aériens et maritimes, Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

10

Données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national consultatif des personnes handicapées, le groupement des autorités responsables de transports, Régions de France, l'Association des maires de France, l'Assemblée des communautés de France, l'Assemblée des départements de France, les associations de personnes handicapées, les entreprises de services de mobilité

11

Services locaux d'information et de billettique multimodales

Conseil national d'évaluation des normes

Le groupe miroir issu des Assises nationale de la mobilité, Régions de France, le Groupement des autorités responsables de transport, les représentants des transports aériens et maritimes, les représentants des taxis et du covoiturage

15

Dispositions en faveur des mobilités partagées

Conseil national d'évaluation des normes

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

Le Groupement des autorités responsables de transports, les opérateurs de covoiturage et d'autopartage.

16

Contrôle-sanction des voies réservées

Conseil national d'évaluation des normes

Commission national de l'informatique et des libertés

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

 

17

Régulation du covoiturage et du co-transportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret

 

Le groupe de travail « co-voiturage courte distance » issu des Assises nationales de la mobilité, les opérateurs de covoiturage, les organisations professionnelles de transporteurs de marchandises, les plateformes numériques de fret

18

Encadrement des nouveaux services de mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Les principaux opérateurs de nouveaux services de mobilité

19

Régulation des cyclomoteurs et des cycles à pédalage assisté

Conseil national d'évaluation des normes

Les organisations professionnelles de taxi

20

Renforcement et sécurisation de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles

 

21

Encadrement des engins de déplacement personnels

Conseil national d'évaluation des normes

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

 

22

Mobilités actives, lutte contre le vol de cycles et stationnements vélo dans les gares, les pôles d'échanges et les bâtiments

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique

Fédération française des usagers de la bicyclette, le Club des villes et territoires cyclables, Union Sport et Cycles, Heureux Cyclage, Conseil national des professions automobiles, Régions de France, SNCF

23

Développement du réseau de recharge des véhicules électriques : mesure relative au déploiement d'infrastructures de recharge ouvertes au public

Conseil national d'évaluation des normes

 

24

Mesures relatives au droit à la prise pour les occupants de bâtiments d'habitation ou de bâtiments d'entreprise et transposition de la directive performance énergétique du bâtiment

Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique

 

25

Développement des énergies alternatives dans les transports

 

La Commission de régulation de l'énergie, les opérateurs du réseau gazier

26

Forfait mobilité

Conseil national d'évaluation des normes

Les acteurs de la mobilité, les associations d'élus, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), les représentants des salariés

27 et 28

Faciliter l'établissement de zones à faibles émissions et le contrôle d'accès à ces zones

Conseil national d'évaluation des normes

Commission nationale de l'informatique et des libertés

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

France Urbaine et les principales collectivités territoriales concernées

30

Programmation des investissements de l'État dans les transports

Conseil économique, social et environnemental

 

31

Mesure relative aux sanctions de l'usage du téléphone tenu en main et à l'aménagement des dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire

Comité interministériel de la sécurité routière

Groupe interministériel permanent de la sécurité routière

 

32

Possibilité de recours à des équipes cynotechniques pour la détection d'explosifs pour les opérateurs de transports ferroviaires ou guidés

Conseil national d'évaluation des normes

Le Groupement des autorités responsables de transports, l'Union des transports publics et ferroviaires, les opérateurs

33

Adaptation du périmètre d'intervention du GPSR dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport public en en Île-de-France

 

RATP, Île-de-France Mobilités

35

Cadre juridique des conventions de terminal

Conseil supérieur de la marine marchande

L'Union des ports de France, l'Union nationale des industries de la manutention, l'Union des entreprises transport et logistique de France, l'Association des utilisateurs de transport de fret

38

Adaptation du principe de spécialité et constitution de filiales par la RATP

 

RATP

39

Volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP

 

Les organisations syndicales et les organisations professionnelles

40

Faciliter la mise en place de péages en flux libres

 

Le Groupe interministériel permanent de la sécurité routière, l'Association des sociétés françaises d'autoroutes

41

Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et des bureaux centraux de la main d'oeuvre

Conseil supérieure de la marine marchande

L'Union nationale des industries de la manutention, la Fédération nationale des ports et docks de la CGT

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION

Article

Objet de l'article

Texte d'application

Administration compétente

2

Versement mobilité

Décret

 

3

Transformation du SYTRAL en établissement public

Ordonnance

 

4

Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires

Texte réglementaire

 

5

Substitution des plans de déplacement urbains par les plans de mobilité

Texte réglementaire

 

9

Accélération de l'accès à l'information multimodale :

- ouverture des données

- animation de la démarche d'ouverture des données

- évaluation et contrôle de l'accès aux données et développement des services par l'ARAFER

Décrets en Conseil d'État

Ministères de la transition écologique et solidaire, de l'économie et des finances, de la justice et des transports

11

Services locaux d'information et de billettique multimodales

Décret en Conseil d'État

 

12

Circulation des véhicules à délégation de conduite

Ordonnance

Ministère des transports, ministre de l'économie et ministère de l'intérieur

13

Accès aux données du véhicule et paramètres des systèmes de conduite

Ordonnance

Ministère des transports, ministre de l'économie et ministère de l'intérieur

14

Dispositif de facilitation des projets innovants dans le domaine des mobilités

Ordonnance

 

15

Dispositions en faveur des mobilités partagées

Décret en Conseil d'État

Textes réglementaires

Ministère des transports et ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

16

Contrôle-sanction des voies réservées

Décret en Conseil d'État

Textes réglementaires

Ministère des transports, ministère de l'intérieur et ministère de la justice

17

Régulation du covoiturage et du co-transportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret

Décret en Conseil d'État

Arrêté

Ordonnance

Ministères des transports et de l'économie

18

Encadrement des nouveaux services de mobilité

Décrets en Conseil d'État

Ministère des transports et Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

20

Renforcement et sécurisation de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Décret

Ministères du Travail, Solidarité et Santé, Écologie, Transports, Économie, et le Secrétariat d'État chargé du numérique.

22

Mobilités actives, lutte contre le vol de cycles et stationnements vélo dans les gares, les pôles d'échanges et les bâtiments

Décrets en Conseil d'État

Décret

Ministère la transition écologique et solidaire et ministère de l'intérieur

24

Mesures relatives au droit à la prise pour les occupants de bâtiments d'habitation ou de bâtiments d'entreprise et transposition de la directive performance énergétique du bâtiment

Décret en Conseil d'État

Ministère de la Transition écologique et solidaire

25

Développement des énergies alternatives dans les transports

Ordonnance

Décret

 

26

Forfait mobilité

Décret

Ministères de la transition écologique et solidaire, des transports, de l'économie et des finances, de l'action et des comptes publics, du travail, des solidarités et de la santé et de l'intérieur

27 et 28

Faciliter l'établissement de zones à faibles émissions et le contrôle d'accès à ces zones

Textes réglementaires

Ministère de la transition écologique et solidaire

Ministère de l'Intérieur

29

Surveillance du marché des véhicules à moteur

Ordonnances

 

31

Mesure relative aux sanctions de l'usage du téléphone tenu en main et à l'aménagement des dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire

Décret en Conseil d'État

 

32

Possibilité de recours à des équipes cynotechniques pour la détection d'explosifs pour les opérateurs de transports ferroviaires ou guidés

Texte réglementaire

 

34

Mise en oeuvre du règlement européen 2016/424 relatif aux installations à câbles et simplification des règles relatives aux remontées mécaniques

Ordonnance

 

35

Cadre juridique des conventions de terminal

Décret en Conseil d'État

Ministère de l'économie et des finances et ministère des transports

36

Création d'un établissement public local : Société du Canal Seine Nord Europe

Ordonnance

 

37

Ordonnance sur les activités maritimes et fluviales

Ordonnance

 

39

Volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP

Décret en Conseil d'État

Arrêté

Ministère des transports et ministère du travail

ministère des transports

40

Faciliter la mise en place de péages en flux libres

Décret en Conseil d'État

Ministère de la justice

ministère de l'intérieur

41

Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et des bureaux centraux de la main d'oeuvre

Décret en Conseil d'État

Décrets

Arrêté

Ministère des transports, ministère du travail et ministère de l'action et des comptes publics

42

Sécurisation juridique de certains points du protocole d'accord du 4 octobre 2017 signé par les partenaires sociaux de la branche du transport routier et par l'État

Décret en Conseil d'État

Décret

Arrêté

Ministères des transports, de l'action et des comptes publics, du travail et des solidarités et de la santé

43

Conservation du domaine public ferroviaire

Ordonnance

Ministère des Transports

INTRODUCTION GÉNÉRALE

La loi d'organisation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 a établi le cadre juridique général des transports en France et leur organisation. Or, depuis l'adoption de cette loi le secteur des transports a connu des évolutions majeures : augmentation considérable du nombre de voyageurs, extension des réseaux d'infrastructures notamment routières et ferroviaires, modification des usages (développement des mobilités partagées par exemple) et modification de la répartition des compétences entre autorités publiques avec la décentralisation. Enfin, la transformation numérique contribue également à cette évolution ouvrant la voie à de nouvelles offres de transport entre transport public et transport privé.

Il apparaît dès lors nécessaire de définir une nouvelle politique des mobilités pour répondre à ces nouveaux enjeux et aux nouvelles attentes des usagers.

État des lieux : l'inadaptation de l'offre actuelle de transports

Héritière de la politique d'équipement du pays au cours des Trente Glorieuses, la politique de l'État en matière de transport s'est souvent limitée à une politique de grandes infrastructures qui permettent de se déplacer plus vite et plus loin. Cette politique n'a pourtant pas suffi à répondre aux attentes de nos concitoyens pour leur mobilité.

Aujourd'hui, il faut, en effet, dresser le constat que les territoires dans toute leur diversité font face à une inadaptation de l'offre de transport :

· les zones urbaines qui bénéficient le plus souvent de réseaux de transports publics efficaces, mais souffrent de plus en plus de la congestion automobile et ont des difficultés pour développer l'offre de transport à destination des quartiers les plus fragiles ;

· les zones périurbaines, de plus en plus éloignées du coeur des agglomérations où se concentrent les emplois, dont les habitants souffrent de conditions de transport dégradées pour se rendre sur leur lieu de travail ou pour accéder à certains services ;

· les zones rurales où l'alternative à l'utilisation de la voiture automobile est souvent inexistante et où l'offre de transport ne permet ainsi pas de sortir de leur enclavement.

En outre, avec l'émergence de nouveaux outils numériques, les modes de transport et l'usage des transports traditionnels évoluent. C'est ainsi que se développent aujourd'hui les mobilités partagées ou des alternatives à la possession de son propre moyen de transport (covoiturage, autopartage, vélo ou voitures en libre-service). Par ailleurs, ces évolutions technologiques conduisent à envisager la mobilité dans une approche plus multimodale (parc relais, vélo et transport en commun) et les outils dont disposent les usagers leur permettent de choisir et comparer en temps réel l'ensemble des modes de transport qui sont à leur disposition.

Dans ce contexte, alors que la France est à présent dotée de grands réseaux d'infrastructures, il ne s'agit plus tant de créer des infrastructures ou des services de transport pour répondre à des besoins globaux, que de s'intéresser à la mobilité de chaque usager ou de chaque marchandise quel que soit le mode de transport utilisé.

Enfin, le transport reste aujourd'hui à l'origine de près de 30 % des émissions de gaz à effet de serre de notre pays et cette proportion a peu évolué ces dernières années, en fort contraste avec d'autres secteurs de l'économie française comme la production d'électricité ou l'industrie manufacturière. Dans ce contexte, la transition écologique constitue une priorité absolue face à l'urgence climatique et l'asphyxie croissante de nos agglomérations dans la continuité des engagements pris par la France dans le cadre de l'Accord de Paris, du Plan Climat et de la loi de transition énergétique pour la croissance verte.

La nécessité de repenser notre politique de mobilité

Ø Une élaboration concertée du projet de loi

Pour répondre à l'ensemble de ces enjeux, le Gouvernement a pris l'initiative de lancer une large concertation de septembre à décembre 2017 qui a permis d'associer l'ensemble des acteurs du secteur et les citoyens-usagers des transports : les Assises nationales de la mobilité.

Six groupes de travail réunissant plus de 600 experts se sont ainsi réunis pendant cette période et ont formulé de très nombreuses propositions. Des propositions pouvaient également être formulées par tout citoyen au travers d'une plateforme participative.

Le présent projet de loi s'inscrit dans le prolongement des rapports de synthèses de ces travaux et des propositions qui y sont formulées.

Au-delà des conclusions des Assises nationales de la mobilité, le projet de loi prend également en compte les travaux de la mission confiée à Anne-Marie Idrac, Haute responsable pour la stratégie de développement du véhicule autonome.

Enfin, il convient de noter que ce projet de loi s'inscrit bien entendu en complémentarité avec la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire qui permettra de renforcer l'efficacité du système ferroviaire français pour améliorer la qualité du service aux usagers, tout en maintenant les standards de sécurité du réseau ferré français qui sont parmi les plus élevées au monde.

Ø Les priorités du projet de loi pour une transformation du secteur des transports

Dans ce contexte, le projet de loi présente six grandes ambitions :

· réussir la transition écologique et énergétique des mobilités : le projet de loi encourage les particuliers, entreprises et autorités publiques à acheter des véhicules propres, il prévoit des dispositions pour le développement des infrastructures de recharge de véhicules électriques à la fois dans les bâtiments d'habitation et d'entreprises et sur la voie publique, ainsi que des stations de gaz naturel pour véhicules (GNV). Il renforce le contrôle des normes anti-pollution des véhicules. Il prévoit également des incitations au changement des comportements des usagers vers des mobilités plus propres : Il met en place un « forfait mobilité » pour les salariés et crée un dispositif de « zones à faibles émissions » pour limiter la congestion et la pollution dans les grandes agglomérations. Enfin, il promeut l'usage des modes actifs avec des dispositions contre le vol de cycles et le développement de stationnement sécurisés des cycles dans les bâtiments, les gares et pôles d'échanges multimodaux.

· améliorer la gouvernance des mobilités pour mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises : le projet de loi contribue à clarifier les compétences entre collectivités territoriales (communes, intercommunalités et régions) ;

· construire une programmation soutenable au plan national : le projet de loi sécurise le financement des projets d'infrastructures et opère des choix pour les infrastructures de niveau national ;

· réussir la révolution numérique des mobilités pour donner à chacun plus de choix de mobilité : le projet de loi présente ici quatre grandes priorités : permettre l'accès aux données nécessaires au développement des services de mobilité, accompagner le développement du véhicule autonome et encadrer et favoriser les nouvelles formes de mobilité ;

· lutter contre les exclusions et limiter les risques : le projet de loi renforce ainsi l'accessibilité des transports pour les personnes les plus fragiles et les personnes en situation de handicap, régule l'activité des plateformes numérique de fret et renforce la sécurité et la sûreté dans les transports.

TITRE IER - AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES

CHAPITRE IER - ORGANISATION PLUS EFFICACE DES MOBILITÉS DANS CHAQUE PARTIE DU TERRITOIRE

Articles 1er à 3 - Droit à la mobilité et compétences des autorités organisatrices des mobilités, versement mobilité, transformation du SYTRAL en établissement public

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. DROIT À LA MOBILITÉ

La mobilité, essentielle pour les échanges et le fonctionnement quotidien des activités économiques, l'est tout autant pour l'intégration sociale et professionnelle des individus. Pouvoir se déplacer est synonyme d'accès aux biens, aux services et aux relations sociales, et donc d'accès aux droits.

La Déclaration universelle des droits humains intègre dès sa promulgation en 1948 le concept de droit à la mobilité, dont plusieurs articles font plus ou moins directement référence. L'article 13, notamment, dispose que « toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État », disposition par ailleurs reprise à l'article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques en 1966.

Dans la société française où le besoin de mobilité, à la fois des personnes et des biens, est en augmentation continue, et où un devoir de mobilité a également été institutionnalisé à travers la notion d'offre raisonnable d'emploi1(*), elle reste toutefois en pratique inaccessible pour des millions de Français. Elle peut en effet l'être en raison d'inégalités d'accessibilité à la ville et aux emplois, tant en termes d'infrastructures que de services, mais aussi d'inégalités de capacité à se déplacer, pour des raisons notamment physiques, financières, sociales ou même cognitives. En ce sens, la mobilité se révèle rapidement comme un facteur important de discrimination, voire d'exclusion sociale ou territoriale.

Répondre à ces inégalités a constitué un axe fort de politique publique, notamment depuis l'institutionnalisation du droit au transport pour tous par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (dite « loi LOTI ») en son article 22(*). Ce droit au transport s'est avant tout traduit par la recherche d'une couverture territoriale égalitaire des réseaux de transports collectifs.

Au regard de l'accroissement des situations d'exclusion, tant sociales que territoriales avec la problématique croissante de l'enclavement des quartiers de la politique de la ville, ce droit a été réaffirmé par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions3(*). Cette loi a permis de sensibiliser les autorités organisatrices de transport à la nécessité d'adopter des tarifs sociaux pour des catégories défavorisées. Elle cible en effet deux types de publics, les chômeurs en fin de droits et les jeunes demandeurs d'emploi, et fait appel à la concertation entre différents partenaires, sans toutefois préciser de cadre géographique ou juridique, et sans imposer d'obligation de résultats4(*).

Enfin, le droit au transport a été précisé dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU »), qui institutionnalise le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs5(*). Toutefois, en pratique, cette disposition est appliquée de manière hétérogène, parfois pour des réticences d'ordre politique. L'hétérogénéité des situations se traduit par le fait que certaines autorités organisatrices de la mobilité (AOM) n'appliquent aucune réduction sociale tandis que d'autres pratiquent une gratuité totale et, entre ces deux extrêmes, de nombreuses AOM appliquent des réductions selon des modalités différentes. L'enquête du Groupement des autorités responsables de transport (GART) réalisée en 2005 estimait à 20 % la part des autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) respectant la loi SRU. Une analyse similaire conduite à partir des données de la base « Transports collectifs urbains de province » (TCU) en 2009 par le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU, intégré en 2014 dans le CEREMA) estimait ce taux à 49 % ; il est aujourd'hui de l'ordre de 64 %. Si cette progression est encourageante, reste que l'application de cette disposition est reconnue comme complexe et source de biais importants (application de la tarification pour les seuls résidents du ressort territorial, choix des titres de transport concernés, etc.).

Progressivement, considérant que les mesures prises selon les statuts sociaux n'étaient pas nécessairement les plus équitables, les autorités organisatrices ont introduit un critère de revenus. L'article 13 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion imposera d'ailleurs que les réductions tarifaires n'entraînent pas de discrimination à l'égard de personnes placées dans la même situation et ayant les mêmes ressources rapportées à la composition du foyer.

L'évolution du cadre légal traduit in fine le souhait du législateur de voir évoluer les tarifications sociales des réseaux de transport public de tarifications « commerciales » (c'est-à-dire non liées aux ressources des usagers) à des tarifications « sociales » (prenant en compte le revenu des usagers) puis à des tarifications « sociales-solidaires » où ce revenu est ramené à la composition du ménage. Toutefois, ce principe de « tarification solidaire » reste à ce jour encore peu utilisé, de l'ordre de 12 % des réseaux urbains selon un recensement effectué par le CEREMA en 2016 (soit entre 24 et 29 réseaux).

Le contrôle de l'effectivité du droit au transport suppose l'identification des acteurs publics qui en sont responsables. L'organisation administrative française en matière de transport collectif de voyageurs est régie par la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 (LOTI), complétée notamment par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Ces lois successives ont centré les compétences publiques dans le domaine des transports autour d'un couple région-intercommunalité.

Selon ces textes de loi, les transports collectifs de voyageurs sont organisés par :

- l'État, qui organise les transports collectifs d'intérêt national, c'est-à-dire les transports interrégionaux et internationaux, qu'ils soient ferroviaires (TGV, grandes lignes), aériens ou maritimes ;

- les régions, compétentes pour les transports ferroviaires de voyageurs d'intérêt régional (TER), lesquels peuvent aussi être organisés sur route (autocars). Les lois MAPTAM et NOTRe ont consacré le rôle de chef de file de l'intermodalité des régions et leur ont transféré la compétence, initialement confiée aux départements, d'organiser les services de transport routier non urbains (réguliers ou à la demande) et les services de transport scolaire, à l'exclusion de l'organisation de services publics de mobilité en matière d'autopartage, de covoiturage ou de vélo ;

- les départements, qui, au titre de leur compétence en matière de solidarité territoriale, peuvent contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. Ils organisent également les services de transport spécial des élèves et étudiants souffrant d'un handicap vers les établissements scolaires et universitaires ;

- les autorités organisatrices de la mobilité, qui organisent, outre l'organisation des services de transports collectifs réguliers et à la demande, le développement des modes actifs (vélo par exemple), des usages partagés de la voiture (covoiturage, autopartage, etc.) et de la logistique urbaine au sein de leurs ressorts territoriaux. Cette compétence est obligatoire pour les métropoles, communautés urbaines et communautés d'agglomération qui sont AOM par nature, compétence qu'elles assurent directement ou sous forme de syndicat. Elle est en revanche facultative pour les communautés de communes, qui peuvent choisir, selon le souhait de leurs communes membres, de ne pas se doter de cette compétence ou de l'exercer en tout ou partie, les communes gardant la faculté d'exercer cette compétence par elles-mêmes.

En dépit des efforts déployés, des facteurs exogènes aggravent ce phénomène d'exclusion à la mobilité, tels que le développement des emplois peu qualifiés hors des centres urbains et la pratique d'horaires « atypiques ». Les transports publics ne sont une solution pour se rendre au travail que pour une part décroissante des actifs pauvres (inadaptation en termes de fréquences et d'amplitudes horaires ou d'accès aux zones d'emplois en périphéries des agglomérations)

Par ailleurs, le développement massif des nouvelles technologies de l'information et de la communication (TIC) renouvelle la question de l'accès aux services et ressources comme alternative au déplacement physique, qui pourrait permettre de diminuer les mobilités subies et d'augmenter les mobilités choisies (concept de « démobilité »), nécessitant d'organiser la ville et le travail autrement (télétravail, décalage des horaires de travail, limitation des déplacements professionnels, déspécialisation des villes, lutte contre l'étalement urbain, etc.). Toutefois, il pose aussi la question d'autres compétences à mobiliser (capacité et facilité d'utilisation des TIC), de nature à aggraver les inégalités sociales si un accompagnement approprié n'est pas prévu.

Au final, l'affirmation du droit au transport aura avant tout permis d'améliorer significativement l'offre et le maillage des différents réseaux de transport collectif en France, y compris en matière d'accessibilité pour les personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite. À cet égard, le dispositif des schémas directeurs d'accessibilité instauré par la loi
n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a constitué une étape importante pour inciter les autorités organisatrices de transports à réaliser les investissements nécessaires à la mise en accessibilité de leurs réseaux. En 2014, le dispositif des schémas directeurs d'accessibilité - agendas d'accessibilité programmée (SD'AP) a permis de relancer la dynamique enclenchée en 2005.

Au-delà, les mêmes défis d'accès à la mobilité se posent au niveau européen6(*), où l'on estime de 35 à 40 % la part d'individus rencontrant des difficultés pour se déplacer à pied, à vélo ou en transports en commun7(*).

À titre d'exemple, le Royaume-Uni oriente en priorité son action vers les personnes à mobilité réduite et les seniors ; il délègue pour cela une partie de la fourniture des services publics à la société civile au niveau local, finançant des initiatives communautaires (associations, volontariat) qui fournissent des solutions de mobilité, s'assurant par ailleurs par la loi que les opérateurs de transport respectent les normes d'accessibilité. L'outil de la tarification sociale est également utilisé, les personnes âgées et handicapées bénéficiant d'un « pass » leur permettant de se déplacer gratuitement sur l'ensemble du réseau de bus britannique, en dehors des heures de pointe (10 millions de bénéficiaires).

Le Danemark fait quant à lui le choix d'une approche globale et centralisée, privilégiant des solutions basées sur le design universel, qui désigne la conception d'environnements, d'équipements ou de technologies qui peuvent être utilisés par tous sans nécessiter d'adaptation spéciale (projets d'infrastructures, systèmes d'information, signalétique, etc.). Il impulse également fortement une acculturation de l'ensemble de la population (de même que l'ensemble des acteurs publics et associatifs) à la pratique du vélo et de la marche (liens entre politiques de santé, politiques sociales et économiques) : la part modale du vélo y est de 18 % dans l'ensemble du pays, contre 3 % en France. La population danoise connaissant un important vieillissement, similaire à la France (17 % de la population ayant plus de 65 ans en 2012, projection de 24 % en 2050), un axe fort d'intervention publique vise les seniors (construction d'hébergements proches des transports en commun, tarifs réduits, services porte-à-porte pour les logements peu accessibles, etc.).

1.2. TERRITOIRES ET COMPÉTENCES

1.2.1. Évolutions introduites par les lois MAPTAM et NOTRe

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », ont opéré une profonde refonte de l'organisation des mobilités sur le territoire national telle qu'elle prévalait depuis la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite « loi LOTI ». Cette évolution se fonde désormais sur une répartition région/bloc communal pour l'exercice des compétences relatives au transport et à l'organisation de la mobilité.

Les autres évolutions sur le secteur des transports opérées par ces lois sont les suivantes :

La loi MAPTAM a reprécisé les notions de chef de filât associées aux départements, aux régions, aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) auxquels les communes ont transféré une compétence. Lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, une collectivité chef de file est ainsi chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales dans l'exercice de compétences limitativement énumérées par le code général des collectivités territoriales.

Ainsi, aux termes des articles L. 1111-9 et L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales et L. 1213-3 du code des transports, la région est chef de file de l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transport, notamment en matière de systèmes d'information voyageur et de billettique. Elle est responsable du volet intermodal du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET, qui intègre l'ancien schéma régional d'intermodalité - SRI). Ce schéma fixe notamment les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'intermodalité et de développement des transports.

La loi NOTRe a supprimé la clause de compétences générale des régions, départements et intercommunalités qui avait été rétablie par la loi MAPTAM et attribue des compétences spécifiques à ces entités. Le transport interurbain et scolaire, auparavant assuré par le département, relève désormais de la région.

Enfin, la loi NOTRe a remplacé la notion de périmètre de transport urbain (PTU), périmètre d'exercice de la compétence d'une autorité organisatrice des transports urbains (AOTU), par la notion de ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité (RTAOM).

1.2.2. Compétences d'autorité organisatrice des régions et des communes et intercommunalités

La redistribution des compétences autour du couple région/intercommunalités opérée par ces récentes réformes est la suivante :

Ø La région, autorité organisatrice de transport (AOT)

Depuis 2017, la région, dispose d'une compétence élargie d'AOT dans la mesure où elle s'est vu transférer la compétence d'organisation des transports routiers non urbains réguliers, à la demande et scolaires précédemment exercée par le département. À la différence des AOM (cf. infra) et du fait également de la suppression de la clause de compétence générale, cette compétence d'AOT n'inclut pas l'organisation de services de mobilité plus larges comme l'autopartage, le covoiturage ou le vélo. Par ailleurs, en tant que chef-de-file de l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports, la région est chargée de coordonner les modalités d'actions communes entre autorités organisatrices et de définir des règles générales relatives à l'intermodalité entre les services publics de transport et de mobilité dans le cadre du SRADDET.

Ø Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transports, autorités organisatrices de la mobilité (AOM)

En vertu des dispositions de l'article L. 1231-1 du code des transports, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon (qui possède un statut particulier) et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité. Outre l'organisation des services de transports collectifs réguliers et à la demande comme pour les régions, ces autorités ont en charge le développement des modes actifs (vélo, marche), des usages partagés de la voiture (covoiturage, autopartage) et peuvent mettre en place des services de logistique urbaine en cas d'inadaptation de l'offre privée. Elles peuvent donc proposer un panel de services de mobilité, en plus de la desserte en transports collectifs.

Ainsi, au titre de leur compétence d'organisation de la mobilité, les AOM :

- organisent des services réguliers de transport public de personnes (article L. 1231-1 du code des transports) ;

- organisent des services de transport scolaire, notamment en se voyant transférer de droit les services régionaux préexistants qui se retrouvent intégralement inclus dans leurs ressorts territoriaux (articles L. 3111-5 et L. 3111-7 du code des transports) ;

- peuvent organiser des services de transport à la demande, ainsi que des services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas d'inadaptation de l'offre privée (article L. 1231-1 du code des transports) ;

- concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés (vélo, marche) et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur (covoiturage, autopartage) (article L. 1231-1 du code des transports) ;

- doivent, en application des articles L. 1214-1, L. 1231-8 et L. 1231-9 du code des transports pour les AOM dont les ressorts territoriaux recoupent une agglomération de plus de 100 000 habitants, élaborer un plan de déplacements urbains, mettre en place un système d'information multimodal ainsi qu'un conseil en mobilité à l'intention non seulement des employeurs et des gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants, mais aussi des publics spécifiques, notamment les personnes à mobilité réduite et les personnes âgées.

Aux termes des articles L. 5217-2, L. 3641-1, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, combinés à l'article L. 1231-1 du code des transports précité, cette compétence d'organisation de la mobilité est obligatoire pour les métropoles, la métropole de Lyon, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, qui sont AOM de plein droit. Dans ce cadre, elles assurent la compétence d'organisation de la mobilité directement, ou en se regroupant sous forme d'un syndicat mixte après transfert de la compétence à ce dernier.

Sur le territoire des communautés de communes, les communes sont AOM et peuvent choisir d'exercer librement la compétence, y compris de ne pas l'exercer, ou de la confier aux communautés de communes, par transfert des communes membres, dans le respect de conditions de majorité qualifiées précisées au II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales.

Dans la région Ile-de-France, Ile-de-France Mobilités (anciennement le Syndicat des transports d'Ile-de-France) est l'autorité organisatrice unique, sous réserve des dispositions de l'article L. 2111-3-1 du code des transports. Elle exerce l'ensemble des missions ailleurs partagées entre les communes ou leurs groupements de communes et les régions.

1.2.3. Exercice de la compétence d'AOM sur le territoire

Dans le cadre du recensement des services de transport et de mobilité mis en place par les AOM effectué par le CEREMA, on dénombre à ce jour 330 AOM ayant mis en place des services de transports en commun, accompagnés ou non d'autres services de mobilité. Parmi celles-ci :

- toutes les communautés d'agglomération, des communautés urbaines ou des métropoles, seules ou en groupement, ont mis en place un service de transport en commun ;

- une trentaine de communautés de communes a mis en place un service de transport en tant qu'AOM. Une quarantaine fait partie d'un syndicat qui dispose d'un réseau de transport ;

- une soixantaine de communes a mis en place un réseau de transport en commun sur sa commune.

Carte des intercommunalités à fiscalité propre au 1er janvier 2018 - Source : DGCL

1.3. VERSEMENT TRANSPORT

Pour mener à bien leurs missions, les AOM ont la possibilité, en application des articles
L. 2333-64 et suivants du code général des collectivités territoriales, de prélever un impôt, le « Versement Transport » (VT), sur les employeurs dont un ou plusieurs établissements se situent au sein de leur ressort territorial. Le versement transport correspond à un pourcentage de la masse salariale des employeurs. L'AOM en fixe librement le taux dans la limite d'un plafond qui varie selon la population du territoire couvert par l'AOM.

Ce prélèvement est affecté au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains dans le ressort de l'AOM concernée. Il constitue aujourd'hui la principale source de financement des politiques locales de mobilité organisées par les AOM (47 % pour la province8(*) et 42 % pour l'Île-de-France9(*), en particulier le financement des transports en commun).

Sont redevables du versement transport les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social, employant au moins onze salariés et situées dans le ressort territorial de l'AOM (article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales) ainsi qu'en région Île-de-France (article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales). L'assiette du versement transport est constituée par l'ensemble des rémunérations soumises à cotisation.

Les plafonds fixés par la loi s'échelonnent en province de 0,55 % à 2 %, et de 1,6 % à 2,95 % en Île-de-France.

Plafonds de taux de versement transport fixés actuellement par la loi

En 2015, le montant du versement transport pour la province s'élevait à 3,7 milliards d'euros10(*) et celui de la région parisienne, à 3,8 Md€.

1.4. CAS DU SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS POUR LE RHÔNE ET L'AGGLOMÉRATION LYONNAISE (SYTRAL)

Le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « SRU », à savoir un syndicat mixte issu de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ensuite codifié dans les articles L. 1231-10 et suivants du code des transports.

Les syndicats dits « SRU » associent plusieurs autorités organisatrices de transport, région ou AOM, et ont vocation à coordonner les services organisés par ces autorités, à savoir la tarification, la délivrance de titres de transport et l'information voyageurs. Ils peuvent également, en lieu et place de leurs membres, organiser des services publics de transport régulier ou à la demande, et assurer la réalisation et la gestion d'équipements et d'infrastructures de transport.

Le SYTRAL réunit la région Auvergne-Rhône-Alpes sur le territoire du département du Rhône (auquel la région s'est substituée suite à la loi NOTRe), la métropole de Lyon, les communautés d'agglomération de Villefranche-Beaujolais-Saône et de l'ouest rhodanien, la communauté de communes de l'est lyonnais et six communes autour de Lyon. Il se distingue des autres syndicats dits « SRU », dont la vocation essentielle est la coordination, car au titre de la faculté d'organiser des services pour ses membres, il gère par ailleurs et entièrement les réseaux urbains et interurbains situés au sein de son périmètre, dont le réseau des transports en commun lyonnais (TCL) qui est l'un des réseaux urbains les plus denses de France, avec une capacité particulièrement importante d'ingénierie et d'investissement.

Ses spécificités ont déjà été actées dans les lois récentes MAPTAM et NOTRe, avec des dispositions dédiées par exemple sur le versement transport. Ses statuts ont évolué en conséquence, la dernière évolution datant du 31 août 2017.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le droit au transport, tel que défini par le législateur et mis en oeuvre par l'État et les collectivités territoriales, ne permet pas de couvrir l'ensemble des enjeux d'accès à la mobilité. En pratique, sur les territoires, la dimension sociale des politiques de transport est à concilier avec l'objectif environnemental majeur de report modal11(*) de la voiture vers les transports collectifs, ces deux objectifs pouvant se révéler contradictoires voire concurrents, notamment en termes de plans d'action et de financements. En effet, l'augmentation de la mobilité des personnes les plus précaires et en insertion, davantage soumises à des horaires spécifiques (par exemple les personnes travaillant en horaires décalés) et représentées dans les zones peu denses souvent dépourvues de transports collectifs, suppose aussi des mesures facilitant un accès à la voiture particulière, ce qui soulève des enjeux environnementaux : émissions de gaz à effet de serre responsables du réchauffement climatique et émissions de polluants locaux, étalement de l'empreinte carbone, en particulier. Au-delà des questions écologiques, la croissance sans retenue de la mobilité pose aussi rapidement des limites économiques, non seulement aux efforts des personnes les plus modestes face à l'augmentation des prix de l'énergie (dont le carburant) mais aussi aux efforts des acteurs publics face à des investissements de décongestion en croissance et un modèle de financement des transports fragile et limité. Enfin, elle pose question sur les limites physiques des espaces urbains qui accueillent l'ensemble des flux (saturation des réseaux), lesquels tendent à réduire de plus en plus les zones accueillant les circulations motorisées, pour lutter contre des niveaux de pollution préoccupants.

Au regard de la conciliation complexe de ces objectifs environnementaux et sociaux, mais aussi de la priorité accordée dans la construction des réseaux aux zones les plus denses et aux flux les plus massifs, le report modal des zones denses est aujourd'hui nettement privilégié au détriment du volet social voire territorial, alors même que les publics visés par le droit au transport ne bénéficient pas ou très peu des transports collectifs, lesquels ne donnent de surcroît accès qu'à une partie des fonctions urbaines.

En outre, le droit actuel précise que le développement de services de transport est réalisé à partir de grands réseaux d'infrastructures de transport..

Une adaptation de la législation apparaît donc nécessaire pour préciser la notion de droit à la mobilité, pour tous et partout, et pour signifier que l'offre de services de mobilité doit être appréhendée y compris au sein de territoires éloignés de grands réseaux, sans lien systématique avec ceux-ci.

L'exercice de la compétence mobilité cible aujourd'hui la mise en place d'un réseau de transports collectifs. Ceci constitue un frein pour de nombreuses communes et communautés de communes situées en territoires peu denses, qui ne se saisissent pas de la compétence alors même que les enjeux de mobilité sont forts sur ces territoires et que d'autres solutions de mobilité que les transports collectifs pourraient y être apportées de façon beaucoup plus pertinente eu égard aux besoins des populations et aux spécificités du territoire.

Une adaptation et une clarification de la compétence d'organisation de la mobilité s'avère ainsi nécessaire, de façon à laisser aux collectivités le choix du service de mobilité, transport collectif ou autre, le plus adapté dans une organisation « à la carte » selon les caractéristiques locales., Il convient également de préciser le rôle et les modalités d'action des AOM dans les nouvelles formes de mobilité, notamment actives et partagées, pour élargir et sécuriser les outils à leur disposition et ainsi faciliter la mise en place de solutions de mobilité pour les territoires. Ce faisant, la loi vise une organisation plus efficace des mobilités, et exercée de manière effective par les autorités compétentes, notamment le bloc communal.

Dans ce changement de paradigme, la terminologie du « versement transport » n'apparaît pas assez explicite pour signifier la possibilité de financer par cet impôt l'ensemble des services de mobilité pouvant être mis en place par les AOM ; elle doit de ce fait être adaptée et sa finalité clarifiée.

Concernant le SYTRAL, le fait d'inciter les territoires péri-urbains et ruraux (aujourd'hui représentés par la région au sein du syndicat) à devenir AOM de plein exercice (voir la partie « dispositif retenu »), pourrait venir heurter la gouvernance et la pertinence du SYTRAL si les nouvelles AOM n'y adhéraient pas, venant émietter et démutualiser les réseaux de transports collectifs qu'il organise de longue date dans leur ensemble. Or l'importance des réseaux gérés et les investissements significatifs qu'ils impliquent, requièrent une gouvernance stable et unifiée garantissant la poursuite des actions menées sur le territoire concerné.

Cette gouvernance implique l'adhésion obligatoire des collectivités concernées ainsi que l'adaptation du périmètre d'intervention et des ressources fiscales des collectivités membres dans le cas où elles choisiraient de devenir AOM, à l'instar de ce qui existe en droit actuel pour la métropole de Lyon à titre dérogatoire au droit commun. Cela se justifie au vu des enjeux cités ci-dessus et ne peut résulter que de la loi.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il apparaît tout d'abord nécessaire de légiférer pour signifier que le droit au transport ne se limite pas à l'accès aux transports collectifs, avec une vision centrée sur l'infrastructure, mais s'entend également comme l'accès des personnes les plus vulnérables aux services et fonctions de proximité mais aussi à leur accompagnement quand cela est nécessaire. Au-delà de la dimension sociale du droit à la mobilité, il s'agit d'inscrire dans la loi la dimension territoriale de ce droit, afin que le développement de solutions de mobilité adaptées aux besoins de la population puisse être réellement pensé par une autorité publique en tout point du territoire.

Cette démarche s'inscrit de surcroît en cohérence avec la recommandation de la Commission européenne du 3 octobre 2008 relative à l'inclusion active des personnes exclues du marché du travail, qui recommande à cet égard aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour permettre aux personnes concernées de bénéficier d'un soutien social approprié grâce à l'accès à des services et une information de qualité.

Par ailleurs, le projet de loi entend modifier le contenu et la répartition des compétences des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) afin d'encourager l'exercice de la compétence mobilité par la collectivité ayant la capacité et la volonté de le faire. Dans les territoires dont la démographique est peu dense, l'organisation de services de mobilité est souhaitable à un échelon plus large que celui de la commune, à savoir le niveau intercommunal (seul ou en groupement), et dans un choix de services « à la carte » en complément des réseaux structurants organisés par la région (qui pourront continuer à l'être pour éviter les effets de démutualisation). Cet objectif revêt un intérêt général.

En ce sens, il entend renforcer le couple intercommunalité-région dans l'organisation des mobilités et prévoir un schéma de gouvernance permettant l'exercice de la compétence par l'une ou l'autre collectivité, en privilégiant l'échelon intercommunal selon le choix des communes (en organisant le débat). Dans cette optique, il prévoit l'hypothèse où certaines communautés de communes ne pourraient ou ne souhaiteraient pas assurer l'organisation de la mobilité en raison d'un périmètre territorial trop restreint ((donc non pertinent au regard des enjeux de mobilités des habitants) ou par manque de ressources financières ou d'ingénierie. Dans ce cas, il serait permis à la région, déjà actrice des mobilités à un niveau local très fin en matière de transport scolaire, non-urbain et interurbain, de pouvoir intervenir pour développer des services locaux de mobilité.

La pertinence de cette intervention est de surcroît renforcée par l'élargissement, par ailleurs, de sa compétence d'AOT à toutes formes de mobilité à l'instar des autorités organisatrices de la mobilité, comprenant ainsi les mobilités actives et partagées. La région devient ainsi AOM régionale afin de couvrir l'ensemble des enjeux, pouvoir actionner l'ensemble des leviers de mobilité en complément des réseaux structurants de transport ferroviaire ou routier, et centrer sa politique sur les besoins et non les modes.

Afin d'organiser au mieux la complémentarité entre les échelons régionaux et intercommunaux, outre les dispositions de coordination prévues au chapitre II du présent titre du projet de loi, la région pourra toujours déléguer à un niveau inférieur l'ensemble de sa compétence mais désormais de manière assouplie pour encourager toutes les coopérations. De même, les communautés de communes pourront choisir de laisser à la région l'organisation des réseaux de transport collectif, simplifiant l'exercice de la compétence locale, évitant le transfert et la démutualisation de la commande publique pour les réseaux structurants. Les métropoles pourront par ailleurs abonder financièrement dans les services périurbains ferroviaires organisés par la région, afin de mieux articuler les différents réseaux structurants desservant un même territoire.

Enfin, afin d'inciter à exercer directement la compétence à une échelle plus large que les communautés de communes, notamment en périphérie des grandes agglomérations ou métropoles à l'échelle des déplacements du quotidien, et pour mutualiser les moyens et les efforts de collectivités, le projet de loi privilégie les syndicats mixtes regroupant plusieurs intercommunalités pour exercer la compétence d'organisation de la mobilité, et ce par deux leviers :

- d'une part, il prévoit que la compétence d'AOM exercée par la région revienne à un syndicat mixte en cas de création ou d'extension de celui-ci ;

- d'autre part, il les autorise à réduire le versement transport dans les intercommunalités membres moins denses et/ou présentant un moindre dynamisme économique, afin de ne pas faire payer aux territoires périurbains les transports collectifs « lourds » mis en place dans les coeurs d'agglomération. Cette disposition est de nature à lever l'un des freins actuels au regroupement des intercommunalités à une échelle plus pertinente.

La combinaison de ces mesures vise in fine à permettre le développement au plus près des territoires, de solutions de mobilité adaptées et ainsi la couverture des différents besoins de mobilité, avec une attention particulière portée à l'accès à l'emploi et à la formation des populations fragiles12(*).

La transformation du versement transport en « versement mobilité » vise à clarifier et donc faciliter le financement par les AOM des nouvelles mobilités (vélo, covoiturage, autopartage, etc.), même si sa levée sera clairement conditionnée à la mise en place d'un service régulier de transport public, induisant des dépenses conséquentes en fonctionnement et investissement.

Enfin, afin de ne pas fragiliser le fonctionnement du SYTRAL, déjà dérogatoire et traité de manière spécifique dans les récentes lois, par les évolutions proposées dans le présent projet de loi en matière de gouvernance, sa transformation en établissement public local vise à pérenniser la structure dans sa composition, sa gouvernance et ses ressources fiscales, et permettre ainsi une forte capacité d'anticipation des investissements, indispensable en raison de l'importance du réseau de transports qu'il gère au quotidien. L'adhésion obligatoire des collectivités qui le composent (facultative actuellement) répond à cet impératif de stabilité, de nature à sécuriser l'organisation des services de transports collectifs, telle qu'elle existe de manière structurante et de longue date sur ce territoire, tout en permettant aux collectivités locales et leurs groupements d'exercer librement la compétence AOM sur leur ressort territorial dans les domaines non couverts par le SYTRAL, comme les mobilités actives ou partagées. Des ordonnances sont prévues afin de laisser le temps de la concertation avec l'ensemble des parties prenantes quant aux dispositions finales relevant de la loi.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le dispositif retenu dans le texte de loi est présenté ci-dessous par thème.

3.1. DROIT À LA MOBILITÉ

Pour les raisons évoquées, il est proposé de requalifier, dans le code des transports, le droit au transport en droit à la mobilité, permettant de signifier que les politiques menées sur les territoires ne se limitent pas au transport et au déplacement mais conçoivent la mobilité comme plus complexe, intégrant un ensemble de contraintes propres à chaque individu et permettant de réaliser des activités, notamment économiques. Il est également prescrit que la programmation seule des infrastructures ne suffit pas pour assurer le maillage des territoires peu denses mais que le déploiement de services de mobilité, par l'organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population, y est également essentiel. Cela vise en particulier à élargir la palette d'outils à disposition des AOM pour soutenir dans ces territoires des solutions concrètes et moins « lourdes » que les transports en commun plus adaptés aux centres urbains, par exemple en matière de mobilités actives, partagées ou de transport organisé à la demande des usagers.

Ces modifications s'articulent avec la capacité donnée par le présent projet de loi (dans le chapitre III du titre I) aux autorités organisatrices de la mobilité d'organiser ou de contribuer au financement des services de mobilité à caractère social, mais aussi la possibilité qui leur serait faite d'élaborer et de mettre en oeuvre, avec les autres acteurs territoriaux concernés, un plan d'action pluriannuel commun au service de la mobilité des plus fragiles.

3.2. DÉFINITION ET COMPÉTENCE DES AOM ET DE L'AOM RÉGIONALE

3.2.1. À l'échelle régionale

La région AOT devient autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR), étendant sa compétence à l'ensemble des outils et solutions de mobilité comme les autorités organisatrices de la mobilité issues du bloc communal, pour les besoins et enjeux d'intérêt régional notamment le maillage. Un nouvel article L. 1231-3 lui est dédié. Ce faisant, la Région se voit doter de l'ensemble des leviers d'actions pour assurer les déplacements du quotidien sur les territoires dans toutes leur diversité, en complément et optimisation des lignes de transport collectif : premier(s) ou dernier(s) kilomètre(s), location de vélo à assistance électrique dans les pôles d'échange, itinéraires de covoiturage pour les flux moindres etc.

La région en tant qu'AOMR et, le cas échéant, en tant qu'AOM sur le territoire d'une communauté de communes peut toujours déléguer sa compétence, cette délégation étant assouplie comme ce qui existe pour le transport scolaire : sur tout ou partie des missions (et non l'intégralité de la compétence comme en droit actuel13(*)), et à tout autre EPCI, collectivité territoriale ou AOM. Cette souplesse permettant d'adapter finement la coopération entre les échelons local et régional selon les attentes, les économies d'échelle et les volontés de chacun. A titre d'exemple, cette faculté ouvrirait ainsi la possibilité à une ou plusieurs AOM, sur demande, de se voir déléguer par la région la création d'un service de car express ou de covoiturage dépassant leur propre ressort territorial, sans se voir confier pour autant l'ensemble des lignes routières régionales.

La possibilité est donnée aux AOM métropolitaines de contribuer financièrement à un surcroît d'offre ferroviaire, soit en desserte régionale soit en service en gare, pour leurs besoins propres. À noter que cela vient en complément du chapitre II (coordination) du présent titre, qui autorise les syndicats mixtes dits « SRU » de coordination à organiser de manière facultative des services ferroviaires, pas que routiers, en lieu et place de la région.

3.2.2. À l'échelle locale

Ø Dispositif retenu

Dans l'objectif d'une organisation la plus pertinente et effective des mobilités sur chaque partie du territoire, le projet de loi introduit un mécanisme de « recherche » de la collectivité à la fois en volonté et en capacité d'exercer la compétence :

- la communauté de communes de préférence, seule, ou en adhérant à un syndicat ;

- ou la région, à compter du 1er janvier 2021, celle-ci étant déjà actrice aujourd'hui des mobilités au niveau local en matière de transport scolaire, non-urbain et interurbain.

Le dispositif organise pour ceci le débat au sein des communes, qui peuvent transférer la compétence à leur communauté de communes jusqu'au 30 septembre 2020, par délibération.

Si le transfert à l'intercommunalité n'est pas intervenu par choix des communes, la région devient AOM sur le territoire des communautés de communes concernées, et y exerce librement l'ensemble des attributions relevant de la compétence d'organisation de la mobilité, en préservant néanmoins les services déjà organisés à cette date et que ces dernières souhaiteraient continuer à assurer (ainsi que prélever le versement transport associé), après en avoir informé la région. Ceci afin de préserver les services mis en place par les communes, qui sont en pratique très peu nombreux.

Il demeurera, toutefois, possible au bloc communal de se saisir ultérieurement de la compétence, selon des modalités spécifiquement déterminées. Le projet de loi prévoit ainsi qu'en cas d'évolution majeure de l'exercice de la compétence (fusion avec une communauté de communes ou de création d'un syndicat mixte), qui viendrait renforcer la capacité du bloc communal à exercer la compétence, les communautés de communes sur le territoire desquelles la région intervient peuvent demander le transfert de compétence d'organisation de la mobilité qui est alors de droit. Il convient toutefois de préciser que ce mécanisme de réversibilité de la compétence devrait être, dans les faits, limité (très faible évolution de la carte intercommunale observée depuis la mise en oeuvre de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) imposés par la loi NOTRe).

Dans ce cas, il est prévu dans un délai de 18 mois le transfert de droit à cet EPCI par la région des charges et biens qu'elle a mobilisés durant l'exercice de cette compétence. À l'occasion de ce transfert, la communauté de communes se voit également transférer par un mécanisme de droit commun les éventuels services que les communes avaient souhaité continuer à organiser.

Les modalités financières du transfert de la région à l'EPCI font l'objet d'une convention entre les deux parties, voire, en cas de désaccord, d'une évaluation proposée par une commission locale pour l'évaluation des charges et ressources transférées (dites « CLERCT », créées par la loi NOTRe). Pour éviter les situations persistantes de blocage, à défaut d'accord de la CLERCT, le préfet de région sera compétent en dernier recours pour déterminer le montant de ces dépenses.

Ce mécanisme a ainsi vocation à encourager l'exercice de la compétence à l'échelle la plus pertinente et efficace selon le territoire, ses besoins, moyens et la priorité politique. L'encouragement à la prise de compétence par a minima la communauté de communes (seule ou en groupement) s'inscrit de surcroît en continuité avec l'évolution de la carte intercommunale prescrite par la loi MAPTAM, qui vise à mettre en cohérence les périmètres administratifs des EPCI et les bassins de vie.

Exercice de la compétence d'AOM et d'AOM régionale

La gestion des mobilités serait ainsi assurée à deux niveaux par :

- la région, qui dispose d'une compétence de maillage régional, que ce soit en TER, en cars interurbains (comme c'est le cas actuellement en tant qu'AOT en vertu des articles du code des transports L. 3111-1 et L. 3111-7 pour le transport scolaire) et demain, par exemple, en covoiturage ou en vélo (en tant qu'AOM), complément utile pour les déplacements entre EPCI sur des flux moindres ;

- les EPCI, en charge de l'organisation de la mobilité locale sur leur ressort territorial. Dans certains cas, lorsque le bloc communal ne s'estimerait pas en mesure d'exercer la compétence ou ne le souhaite pas, la région pourrait intervenir sur son ressort territorial afin d'y développer des solutions de mobilité adaptées, dans la continuité de l'exercice de sa propre compétence.

Les compétences, dont disposeraient les AOM et la région à l'issue de la loi, seraient donc les suivantes :

- services réguliers de transport public de personnes ;

- services de transport à la demande ;

- services de transport scolaire ;

- services relatifs aux mobilités actives : vélo, marche ;

- services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur : autopartage et covoiturage ;

- services de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilité pour les personnes fragiles (ce dernier étant introduit par le chapitre III du présent titre relatif à la mobilité solidaire) ;

- services de conseil en mobilité pour les employeurs et gestionnaires d'activités générant des flux de déplacement importants ;

- services de transports de marchandises et de logistique urbaine, en cas de carence de l'offre privée.

Ce panel de solutions permet ainsi de clarifier une organisation « à la carte » de la compétence et d'introduire une plus grande souplesse dans sa mise en oeuvre.

Dans cette même logique, les régions auraient la capacité de déléguer un ou plusieurs services de mobilité à une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou une autre AOM. A titre d'exemple, cette nouvelle faculté ouvrirait ainsi la possibilité à une ou plusieurs AOM, sur demande, de se voir déléguer par la région la création d'un service de car express ou de covoiturage dépassant leur propre ressort territorial.

Les AOM peuvent toujours offrir un service de conseil en mobilité individualisé pour certains publics, un service de conseil aux employeurs et un service de logistique.

Sont inclus dans ses missions générales :

- la planification et l'évaluation de sa compétence, par exemple au travers du plan de mobilité (ex-plan de déplacements urbains) ou du plan de mobilité rurale ;

- la responsabilité d'instaurer un dialogue avec l'ensemble des acteurs du territoire (ou territoires voisins) concernés par la mobilité.

Il s'agit ici d'inscrire dans les attributions de l'AOM la mise en réseau des différents acteurs des territoires pour diagnostiquer les besoins, co-construire des solutions, mutualiser des moyens (public, privé marchand ou associatif) et évaluer l'efficacité des solutions mises en oeuvre en matière de mobilité. Il s'avère en effet, en particulier dans les territoires périurbains et ruraux, que les solutions les plus pérennes sont souvent issues ou d'une co-construction entre la collectivité et d'autres partenaires, qu'ils soient générateurs de déplacements (pôles hospitaliers, employeurs, commerces...), financeurs (employeurs) ou pourvoyeurs de solutions (associations, garagistes, facteurs, etc.), chacun apportant sa contribution pour cibler précisément les besoins ou mutualiser les ressources.

La région d'Île-de-France, qui dispose d'une organisation spécifique en droit actuel, se voit appliquer les grands principes de la loi : aux termes de l'article L. 1241-1 du code des transports, le Syndicat des transports d'Île-de-France, renommé Île-de-France Mobilités, exerce l'ensemble des compétences ailleurs dévolues à plusieurs autorités organisatrices, sous réserve des compétences qu'il peut déléguer à des collectivités (article L. 1241-3) et des compétences de l'État pour la liaison CDG Express (article L. 2111-3-1). Ainsi Île-de-France Mobilités exerce à la fois les compétences d'une AOM classique (lignes de bus, de tramway, de métro) et celle de la région (RER, Transilien, bus interurbains en grande couronne - Optile) sur le territoire de la région d'Île-de-France.

À noter également la particularité que pour la région d'Île-de-France, l'article L.1241-1 prévoit que le STIF (Île-de-France Mobilité, à compter du lendemain de la publication de la présente loi) peut organiser des services publics de location de bicyclettes et d'auto-partage, sous réserve de l'inexistence de tels services publics. Le Syndicat Autolib Vélib Métropole, qui regroupe 103 communes de la région dont la Ville de Paris, gère ainsi l'exploitation du service de location de bicyclettes Vélib et d'auto-partage Autolib. Le 21 juin 2018, le Syndicat Autolib Vélib Métropole a cependant voté la fin du service Autolib.

Ø Options non retenues 

L'option de rendre un échelon compétent de droit, que ce soit l'intercommunalité ou la région, plus simple à appliquer car ne nécessitant pas de mécanisme local de « débat ou choix », n'a pas été retenue car elle ne garantissait pas que le niveau de collectivité retenu de manière uniforme sur le territoire soit partout en capacité (technique ou financière) et en volonté d'agir. Cela aurait ainsi pu aboutir à la situation actuelle, à savoir des AOM qui existent en droit mais n'exercent pas leur compétence de manière effective, revenant donc à ne pas garantir que des services de mobilité se développent dans les territoires. Le schéma retenu permet à la fois de « libérer » les initiatives des régions, qui sont un bon échelon de mutualisation en moyens financiers et en ingénierie, notamment pour le support numérique de nouvelles formes de mobilité, et de préserver celles des communes qui agissent, ce que ne permet pas la compétence obligatoire au niveau EPCI.

Il a donc été estimé que la solution unique ne garantissait pas l'action des collectivités sur le terrain, et que le mécanisme retenu était davantage de nature à poser les bases d'un débat de fond sur les besoins et moyens pour agir, et à faire émerger des solutions. De plus pour un certain nombre de communautés de communes, il est estimé que le regroupement pour la compétence mobilité en syndicat est la bonne solution, intermédiaire entre les deux échelons. Cette association ne peut résulter que de la libre volonté des intercommunalités, après un débat politique.

Enfin, si la région paraît légitime pour intervenir sur le territoire des communautés de communes, le fait de rendre obligatoire cette intervention quel que soit le cas de figure apparaît disproportionné. Il est préféré une prévalence accordée aux communautés de communes disposant d'une connaissance plus fine du territoire, qui d'une part bénéficient du choix initial de prise de compétence à travers l'expression de ses communes membres et peuvent d'autre part, dans des cas certes limités, reprendre la compétence à la région.

Le schéma retenu permet ainsi in fine de conserver l'équilibre région / intercommunalité issu de la loi NOTRe, tout en laissant le choix aux acteurs locaux du niveau pertinent d'exercice de la compétence selon les spécificités du territoire..

Sur le mécanisme de retour de la compétence de la région à l'EPCI :

- il a été envisagé de réinterroger la prise de compétence au niveau intercommunal à échéance régulière (« clause de revoyure » tous les 5 à 8 ans ou à chaque élection), ou à chaque modification de périmètre intercommunal résultant par exemple d'un simple transfert d'une commune d'un EPCI à un autre ;

- ces options n'ont toutefois pas été retenues, du fait qu'elles conduisent à un environnement non sécurisant pour la région, créant de fait un contexte peu propice à l'action et à ce que la région investisse fortement la mobilité dans les territoires.

Il a été considéré que le changement de ligne politique ou le simple passage d'une commune, par exemple de moins de 100 habitants, d'un EPCI à un autre, n'étaient pas des événements suffisamment pertinents pour déclencher un retour de la compétence.

3.3. ADAPTATION DU VERSEMENT MOBILITÉ

Les dispositions relatives au versement transport découlent des évolutions apportées en matière de gouvernance.

En premier lieu, il est apparu nécessaire de sécuriser les AOM dans leur recours au versement transport pour, d'une part, soutenir l'ensemble de leur politique de mobilité et, d'autre part, de mieux encadrer les possibilités de recours à cet impôt. Le projet de loi prévoit ainsi que :

- le versement transport devient versement mobilité (VM) pour s'inscrire en cohérence avec la finalité de ce versement, lequel doit concourir à financer l'ensemble des compétences mobilité d'une AOM ;

- le versement mobilité est conditionné à la mise en place d'un service régulier de transport public de personnes.

Pour assurer une plus grande transparence concernant l'utilisation de cet impôt, la délibération instaurant ou modifiant le VM énumérera les services mis en place justifiant la levée et le taux du versement mobilité. Le comité des partenaires créé au chapitre II du titre I du projet de loi, associant les acteurs du territoire concernés (notamment employeurs et habitants), sera également consulté.

Par ailleurs, les règles du versement transport, renommé versement mobilité, sont adaptées pour les syndicats mixtes (et transposées pour le versement additionnel des syndicats mixte de transport dit « SRU »). En effet, pour favoriser l'exercice de la compétence à l'échelle la plus pertinente (bassin de mobilité), les collectivités sont incitées à exercer leur compétence de façon mutualisée dans le cadre de syndicats mixtes de transport. Le projet de loi favorise notamment l'intégration, via des syndicats mixtes, des territoires péri-urbains voire péri-ruraux à l'organisation des mobilités déjà existantes au sein des agglomérations ou métropoles. Or le taux unique de versement mobilité constitue l'un des freins actuels à ces rapprochements.

À titre d'exemple et en schématisant à grands traits la situation, une communauté de communes de 30 000 habitants qui rejoindrait une agglomération au sein d'un syndicat verrait son taux passer de 0,55 % ou moins (plafond des petites AOM, souvent en-dessous) à 1,75 % voire 2 % (plafond des grandes AOM, souvent retenu), ignorant une différence de dynamique économique entre territoires, en particulier entre les coeurs urbains denses et les intercommunalités périphériques (situées à 20/50 km de ces coeurs urbains).

Or, le recours à la disposition existante de lissage des taux, prévue à l'article L. 2333-67 du Code général des collectivités territoriales, ne permet pas de répondre à l'enjeu identifié, puisque ce dispositif de lissage, à la discrétion du syndicat, a une durée limitée dans le temps, qui ne permet pas de refléter la différence structurelle entre territoires.

Une autre option consistait à retenir le principe de syndicat non-fiscalisé pour les syndicats mixtes de transport. Dans ce cas, chaque EPCI aurait levé un versement mobilité selon le taux qu'il aurait décidé et dans le respect des plafonds relatifs à sa catégorie (notamment taille de population). Les ressources du syndicat seraient alors provenues de la contribution syndicale de chaque EPCI. Cette option a été écartée en raison du risque trop important de heurter fortement le fonctionnement des syndicats actuels et de ne pas garantir une contribution des entreprises en rapport avec la situation économique et des transports mis en place au sein de leur territoire d'implantation.

Pour lever le frein à la constitution de syndicats de transport, la disposition retenue vise donc à permettre aux syndicats mixtes de réduire le taux de versement mobilité, dans le cadre d'une décision motivée, sur les territoires qui présentent une moindre capacité contributive et bénéficiant objectivement d'une moindre desserte en transports collectifs.

Dès lors, il a été étudié différentes options, à la fois sur les critères à prendre en compte et sur la manière d'appréhender la situation notamment économique au sein des territoires composant le syndicat mixte, en retenant également le principe d'une appréciation locale encadrée par la loi.

S'agissant des indicateurs permettant l'appréciation des contextes territoriaux, il est choisi de s'appuyer sur des critères plus fins que le critère de population figurant à l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales pour encadrer les plafonds du versement transport.

Les territoires intercommunaux périphériques présentant dans la plupart des cas une différence objective par rapport au coeur urbain dense, deux indicateurs sont retenus pour caractériser la situation du territoire de chaque EPCI :

- un indicateur de dynamisme économique, donc de capacité contributive des entreprises ou employeurs publics : le potentiel fiscal défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales est retenu comme critère reflétant la capacité contributive globale au niveau d'un territoire ;

- un indicateur de service rendu à la population en matière de mobilité, a fortiori en transports collectifs (l'essentiel des coûts donc de l'utilisation du versement mobilité ; les nouveaux services de mobilité étant marginaux dans l'offre et les coûts, et permettant au contraire de réduire le coût de production par voyageur pour les besoins diffus). La zone de pertinence du transport collectif, et donc l'offre mise en place (fréquence), est souvent directement liée à la densité de population ; c'est le critère retenu pour approcher simplement le moindre bénéfice retiré par les populations périphériques des transports en commun mis en place.

L'échelle d'appréciation de ces indicateurs est celle des EPCI, permettant d'établir des valeurs définies, connues et stables par territoire, et permettant d'éclairer les décideurs locaux à l'échelle des choix de gouvernance.

Enfin, le périmètre de prélèvement géographique du versement dit « additionnel » sont sécurisées pour les syndicats mixtes de coordination dits « SRU », pour tenir compte des sources statistiques disponibles.

En effet, les syndicats mixtes SRU peuvent aujourd'hui instaurer et prélever un versement transport dit additionnel (VTA) dans les « espaces à dominante urbaine » d'au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes-centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale AOM (article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales). La notion d'espace à dominante urbaine a été actualisée à dernière date par l'INSEE en 1999.

À la suite de l'évolution des zonages INSEE en 2010 qui n'a pas repris cette notion, la disposition prévoit un toilettage de l'article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales en lui substituant la notion d' « aire urbaine » qui en est la plus proche.

3.4. CRÉATION D'UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC EXERÇANT LES MISSIONS DU SYTRAL ACTUEL

Le projet de loi prévoit une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai d'un an pour créer un établissement public local sui generis se substituant au SYTRAL et doté comme le syndicat actuel d'une mission d'autorité organisatrice des services de transport réguliers, à la demande et scolaire, et chargé de la gestion de la liaison ferrée express entre Lyon et l'aéroport Saint-Exupéry. Il associerait, à tout le moins, la région Auvergne-Rhône-Alpes, la métropole de Lyon et certaines communautés de communes ou d'agglomération.

L'ordonnance préciserait, après concertation avec l'ensemble des parties prenantes du territoire concerné, la composition exacte, le périmètre d'intervention et certaines règles constitutives de gouvernance du futur établissement. Elle préciserait également les conditions dans lesquelles la métropole et les intercommunalités continuent à être ou pouvoir être autorités organisatrice de la mobilité en dehors du domaine d'intervention de l'établissement.

Ainsi le territoire pourra continuer à bénéficier des services de transport organisés par le SYTRAL pérennisé dans ses missions et sa gouvernance actuelles, et des services de mobilité susceptibles d'être développées, librement, par ses membres au titre le cas échéant de leur compétence d'AOM.

Une seconde ordonnance dans le même délai préciserait les modalités de prélèvement et de modulation des taux du versement mobilité par le futur établissement public local, ainsi que les mesures transitoires requises pour les documents de planification (plan de mobilité).

3.5. MESURE D'OPPORTUNITÉ : TOILETTAGE DES DERNIERS PTU (PÉRIMÈTRE DE TRANSPORT URBAIN) EN RTAOM (RESSORT TERRITORIAL DE L'AUTORITÉ ORGANISATION DE LA MOBILITÉ)

Il s'agit de prendre en compte les évolutions mises en place par les lois MAPTAM (introduction de la notion d'AOM) et NOTRe (introduction de la notion de ressort territorial).

La création de la notion de « ressort territorial » en lieu et place de celle de périmètre de transport urbain (PTU) qui existait précédemment induit en effet des différences notables.

L'existence d'un PTU conditionnait auparavant l'exercice par une commune d'une compétence en transport urbain. Avec la notion de ressort territorial, l'autorité organisatrice de la mobilité peut organiser à la fois des services de transports urbains et des services de transports non urbains à l'intérieur du ressort territorial. Les critères permettant de qualifier un service de transport urbain sont codifiés dans les articles D. 3111-12 à D. 3111-14 du code des transports. Les services non-urbains sont définis a contrario.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse fine des incidences des mesures prises par voie d'ordonnance sera effectuée dans la fiche d'impact retraçant les dispositions de cette dernière. Les différents impacts - sociaux, économiques et financiers, - seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

S'agissant des autres mesures, les impacts attendus sont présentés ci-dessous.

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La consécration d'un droit à la mobilité a pour effet de modifier l'intitulé du livre 1er de la première partie du code des transports ainsi que les articles L. 1111-1 à L. 1111-4.

Le titre du livre 1er « Droit au transport » ainsi que les références « droit au transport » dans les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 sont remplacés par la référence « droit à la mobilité » afin de reconnaître l'importance de ne pas limiter les politiques menées au transport et au déplacement mais d'intégrer un panel plus large de contraintes propres à certains territoires et à chaque individu, nécessitant le cas échéant un conseil et un accompagnement spécifiques.

Dans le même esprit, à l'article L. 1111-1, les mots : « le système des transports » sont remplacés par les mots : « L'organisation des mobilités sur l'ensemble du territoire».

À l'article L. 1111-3, il est précisé que le volet programmatique de la mobilité ne se limite pas aux questions d'infrastructures mais intègre également la question des services associés, qui permettent précisément d'optimiser les réseaux existants ou de mettre en place sur certains territoires des solutions plus souples de mobilité que le seul transport collectif.

Concernant les AOM, le projet de loi modifie :

- l'article L. 1112-4-1 est modifié pour faire référence au ressort territorial d'une AOM et non plus à un périmètre de transport urbain, qui ne s'avère plus adapté au regard de l'objectif de couverture de l'ensemble du territoire ;

- l'intitulé et les quatre sections du titre III du livre II de la première partie du code des transports pour les dispositions relatives aux AOM, notamment l'organisation de leurs compétences (articles L. 1231-1 à L. 1231-16) ;

- les articles L. 1241-1, L. 1241-3 et L. 1241-5 du chapitre Ier du titre IV du livre II de la première partie du code des transports, pour les dispositions relatives à l'Île-de-France ;

- les articles L. 3111-5, L. 3111-7 et L. 3111-8 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports, pour les dispositions relatives à l'organisation et l'exécution des services réguliers, à la demande ou scolaire ;

- l'article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour la disposition relative aux transferts de compétence en matière de transports urbains et son application par les collectivités.

Il crée également, après l'article L. 2121-3 du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, un article L. 2121-3-1 pour la disposition relative au financement par les métropoles de services ferroviaires régionaux de voyageurs ou de services en gare.

Il précise de surcroît que pour l'ensemble des textes législatifs, la référence au syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) est remplacée par celle à « Île-de-France Mobilités » à la suite du changement de nom de l'AOM survenu en juin 2017.

Concernant le versement mobilité, le projet de loi modifie l'intitulé et le contenu de la section 8 du chapitre III du titre III du Livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, notamment, les articles L. 2333-64 à L. 2333-73, les articles L. 2531-2, L. L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6 et L. 2531-9 ainsi que les articles L. 5722-7 et L. 5722-7-1.

Ces mesures ayant uniquement vocation à étendre le champ des compétences des AOM, elles ne contreviennent pas au principe de libre administration des collectivités territoriales.

L'exercice par la région de la compétence mobilité, en lieu et place de la communauté de communes, c'est-à-dire sur des parties limitées de son territoire, ne vient pas non plus contredire ce principe. D'une part, depuis que les départements n'ont plus de compétence en matière de transports, il n'existe aucun échelon intermédiaire entre les communes ou leurs groupements et la région. D'autre part, les régions qui, en tant qu'autorités organisatrices du transport scolaire, assurent déjà des services à un niveau local très fin, peuvent avoir un intérêt à développer des services de mobilité dans certains de leurs territoires périphériques. De surcroît, cette intervention reste facultative.

Pour ce qui concerne la possibilité de lever un versement mobilité uniquement pour la communauté de communes mais pas pour la région, cette différence se justifie par des différences de situations objectivables entre la région et la communauté de communes. En effet, la possibilité nouvelle donnée à la région d'exercer des compétences relatives aux usages partagés et aux mobilités actives relève d'une extension de compétences et non d'une création.

Cette extension n'est pas associée à une augmentation des ressources de la région dans la mesure où :

- elle offre à la région la possibilité de disposer d'un panel plus large de services de mobilité lui permettant ainsi de rendre plus efficients les services qu'elle met en oeuvre (par exemple, supprimer une ligne de transport collectif peu utilisée et la remplacer par une ligne de covoiturage) ;

- cette nouvelle compétence n'est pas de nature à augmenter de manière avérée les dépenses des régions (plateforme de covoiturage, vélo, etc.) ;

- par analogie, aucune évolution de ressources n'a été prévue à ce jour pour les collectivités locales qui voient leur compétence mobilité élargie, car il s'agit d'un éventail de solutions à disposition et non d'une obligation de faire.

Enfin, concernant le SYTRAL, il est prévu de demander au Parlement l'autorisation de prendre par la voie de deux ordonnances, dans un délai de douze mois, des mesures relevant normalement du domaine de la loi s'agissant de la création d'un établissement public exerçant les missions du syndicat mixte actuel.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans la mesure où le droit à la mobilité, tout comme le droit au transport, n'est pas opposable, cette modification n'entraîne pas de norme supplémentaire pour les collectivités territoriales. Elle est en revanche de nature à élargir leur périmètre potentiel d'action, notamment dans les territoires à faible densité, en faveur de l'accès à la mobilité des personnes les plus fragiles. En reconnaissant le fait qu'une politique territoriale ne se limite pas à l'accès au transport collectif ou à l'aménagement de nouvelles infrastructures, elle leur permet de mener des initiatives plus adaptées (et donc parfois moins coûteuses) aux contraintes spécifiques de leurs territoires.

Les dispositions du projet de loi conduiront les communes des communautés de communes auxquelles n'a pas été transférée la compétence d'organisation des mobilités à se prononcer sur ce transfert. Si on examine les communautés de communes non-AOM (hors syndicat) par simplification, on estime que :

- les communautés de communes de plus de 50 000 habitants ont vocation à être AOM, soit 40 communautés de communes nouvellement AOM ;

- les communautés de communes de plus de 30 000 habitants, exceptées les plus rurales d'entre elles qui ne disposent pas de polarité, selon le contexte (zones touristiques par exemple, dynamisme de l'emploi) pourraient se voir transférer la compétence, soit 174 communautés de communes potentiellement AOM.

4.3. IMPACTS SOCIAUX DU DROIT À LA MOBILITÉ

Les mesures envisagées permettront de renforcer les initiatives locales en matière de mobilité solidaire, permettant de mieux prendre en compte les besoins variés et spécifiques des publics en besoin de mobilité, notamment les personnes les plus vulnérables physiquement, financièrement, socialement ou cognitivement et celles en situation d'isolement territorial.

4.4. IMPACTS FINANCIERS DU VERSEMENT MOBILITÉ

La prise de compétence d'organisation de la mobilité par une communauté de communes ouvre la possibilité à cette dernière de lever un versement mobilité. La mise en place de ce prélèvement n'est pas obligatoire et ne pourra être réalisée que dans le cas où l'EPCI instaure un service de transport public régulier.

S'agissant de l'adaptation du périmètre de prélèvement des syndicats mixtes dits « SRU », la substitution « d'espace à dominante urbaine » en « aire urbaine » s'applique pour les syndicats existant à la promulgation de la loi à compter du 1er janvier 2021. A ce jour, quatre syndicats mixtes SRU sur douze prélèvent du VTA (sans compter le SYTRAL, syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise, dont la transformation en établissement public local, assurant la continuité de sa gouvernance et de ses ressources fiscales, fera l'objet d'une ordonnance) :

- le SMTCO (syndicat mixte des transports collectifs de l'Oise),

- le SMIRT (syndicat mixte intermodal régional de transport),

- le SMTCEL (syndicat mixte des transports collectifs d'Eure et Loir),

- le SMTCH (syndicat mixte des transports en commun de l'Hérault).

Cette évolution conduira pour certains à une perte de recettes, celle-ci ayant été chiffrée à hauteur d'environ 750 K€14(*) par le SMTCO et le SMTCH. Cette disposition réduit en effet la pression fiscale des entreprises dans les aires urbaines de moins de 50 000 habitants qui étaient auparavant considérées comme partie intégrante d'un espace à dominante urbaine. Elle permet néanmoins de tenir compte de l'extension des aires urbaines et donc de la dynamique urbaine, sans être figé aux espaces à dominante urbaine dans leur périmètre de 1999.

4.5. IMPACT ÉCONOMIQUE DU VERSEMENT MOBILITÉ

La création d'un service de mobilité par la communauté de communes sur un territoire qui en était auparavant dépourvu doit permettre de générer une logique de retour à l'emploi pour les personnes qui ne pouvaient travailler à défaut de solution de mobilité proposée.

4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX DU DROIT À LA MOBILITÉ

Les mesures envisagées sont de nature à faciliter la mise en place de solutions de mobilité pouvant requérir l'usage de véhicules motorisés, générateurs de pollution atmosphérique due aux gaz d'échappements. Toutefois, en parallèle, seraient également fortement renforcées par la loi les mesures encourageant l'usage partagé de ces véhicules, réduisant sensiblement l'empreinte écologique générée par individu.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du conseil national d'évaluation des normes.

Le groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine ont été consultés dans le cadre de l'élaboration de ces mesures ainsi que le mouvement des entreprises de France (MEDEF).

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures envisagées entreraient en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

Le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité entrerait en vigueur le 1er janvier 2021.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Concernant les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, seule celle de Saint-Pierre-et-Miquelon est concernée par l'application de ces mesures.

Elles ne sont en revanche pas applicables aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Texte d'application

Le changement de la terminologie de « versement transport » en « versement mobilité » nécessitera également de modifier en conséquence par décret la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Un délai de douze mois est sollicité pour élaborer et adopter l'ordonnance, qui devra notamment préciser les principales règles de gouvernance du futur établissement public et les conditions dans lesquelles il pourra bénéficier des recettes du versement mobilité. Ce délai se justifie notamment par la nécessité de prendre en compte l'ensemble des intérêts en présence et définir les modalités de substitution.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

CHAPITRE II - RENFORCER LES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE MOBILITÉ AU SERVICE DE L'INTERMODALITÉ

Section 1 - Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

Article 4 - Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires

1. ÉTAT DES LIEUX

La répartition des compétences établie par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite « loi LOTI » a conduit les autorités organisatrices de transport (AOT) à développer leur offre de transport indépendamment les unes des autres générant des difficultés de coordination des réseaux de transports publics existants. Le principal objectif des AOT engagées dans des démarches de coopération consiste actuellement à améliorer l'intermodalité.

Les réformes territoriales de 2014 et de 2015 introduites par les lois MAPTAM et NOTRe ont permis d'accompagner ce mouvement. La compétence d'organisation des politiques de transports sur un territoire devient de moins en moins fragmentée et se resserre autour de la région et du bloc communal.

À travers ces lois, le législateur a instauré un cadre juridique pour l'intermodalité, la consacrant ainsi comme une compétence partagée et articulée entre les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) au niveau intercommunal et un niveau élargi porté par la région15(*).

Avec l'adoption de la loi MAPTAM, la région est devenue le chef de file de l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports. L'échelon régional est désormais chargé de coordonner son action avec celles des AOM et de définir des règles générales relatives à l'intermodalité entre les services publics de transport et de mobilité dans le cadre du SRADDET.

L'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les régions, à l'exception de la région Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d'une région, élabore le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). L'article L. 4251-8 du même code indique que la région peut conclure des conventions pour la mise en oeuvre de son schéma : « I. Pour la mise en oeuvre du schéma, la région peut conclure une convention avec un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un pôle d'équilibre territorial et rural ou une collectivité à statut particulier. Cette convention précise les conditions d'application du schéma au territoire concerné. ». Il s'agit donc de conventions déclinant la stratégie définie dans le SRADDET.

L'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, dans chaque région, la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Des conventions territoriales d'exercice concerté d'une compétence (CTEC), fixant les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune pour chacune des compétences concernées, peuvent être conclues dans ce cadre.

Par ailleurs, il existe des dispositifs de coopération et d'assistance entre collectivités locales :

- l'assistance des départements aux collectivités rurales (L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales), dans le domaine de l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration, de l'entretien des milieux aquatiques, de la prévention des inondations, de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat ;

- la coopération locale entre région, département et au sein du bloc communal (articles
L. 5111-1 et L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales).

Afin d'être efficace, les politiques de mobilité doivent prendre en compte la réalité des besoins de mobilité. Cela passe notamment par dialogue entre autorités organisatrices de la mobilité et les parties prenantes, en particulier les usagers et les employeurs, à la fois bénéficiaires et principaux financeurs des services de mobilité.

En Ile-de-France, IDF Mobilités (anciennement STIF) a mis en place un comité des partenaires du transport public, qui rassemble des représentants des organisations syndicales des salariés d'Ile-de-France, des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires, des associations d'usagers et consommateurs et des représentants des collectivités ou de leurs groupements participant au financement des services de transport de voyageurs d'Ile-de-France. Ce comité résulte du décret n° 2014-530 du 22 mai 2014 relatif à certaines dispositions de la partie réglementaire du code des transports.

Les membres du comité sont nommés par arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris. Actuellement, le comité est composé de :

- 7 membres au titre des organisations syndicales ;

- 5 membres au titre des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires ;

- 5 membres au titre des usagers des transports collectifs ;

- 7 membres au titre des collectivités participant au financement des services de transport de voyageurs d'Ile-de-France.

Le Comité est consulté par le Président d'Île-de-France Mobilités sur toute question relative à l'offre et la qualité des services de transport de voyageurs relevant d'Île-de-France Mobilités ainsi que sur les orientations de la politique tarifaire et du développement du système des transports de la région.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le rapport du groupe d'experts des Assises de la mobilité « Des mobilités plus intermodales » a pointé le caractère marginal des déplacements intermodaux, notamment dans les territoires ruraux et les franges urbaines. En effet, pour respecter la répartition des compétences fixée par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) puis par les lois MAPTAM et NOTRe, chaque autorité organisatrice a eu tendance à développer son offre indépendamment des autres. Cette logique a conduit à la coexistence de réseaux de transports publics non articulés.

La répartition des compétences susvisée est complexe et peut conduire à certains manques de cohérence et de coordination nuisant à l'efficacité des offres de mobilités offertes aux citoyens. La coopération entre collectivités au profit de la mise en place d'offres de mobilités comprises dans un système intégré demeure limitée sur certains territoires. Dans ce contexte, il semble nécessaire de faire basculer des offres juxtaposées, le plus souvent bien conçues de l'intérieur, dans un système intégrant tous modes et tous territoires coïncidant avec les besoins de mobilités du quotidien.

De plus, chaque territoire est spécifique, dans ses besoins ou ses ressources. Mais il semble important que les collectivités puissent échanger facilement entre elles pour des retours d'expérience sur les bonnes pratiques dans l'organisation de la mobilité.

Il apparaît donc nécessaire de renforcer la compétence de chef de filât de la région en matière d'intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports, de façon à ce que les autorités organisatrices se coordonnent dans la mise en place d'offres de mobilité intégrées, à l'échelle pertinente d'un bassin de mobilité.

De plus, des dispositions législatives sont nécessaires pour imposer à toutes les autorités organisatrices de la mobilité la mise en place de façon obligatoire d'un comité des partenaires de façon à renforcer la place des employeurs et des usagers dans la gouvernance.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il importe que les AOM puissent articuler et formaliser leurs coopérations et actions respectives. Le projet de loi entend fixer ce cadre en précisant les modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité organisées par la région chef de file de l'intermodalité.

Ces dispositions ont ainsi vocation à assurer l'efficacité du système de mobilité du point de vue de l'usager (fonctionnement normal et en situation dégradée, accès aux services) de l'interopérabilité des réseaux, tout en légitimant le rôle de coordination de la région.

La mise en place d'un comité des partenaires a vocation à donner une possibilité d'expression des employeurs dans la mise en oeuvre des politiques de mobilité (chambres de commerce et d'industrie, entreprises et employeurs publics ou leurs représentants) à renforcer la place des entreprises et des usagers dans la gouvernance des mobilités.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. RÔLE DE CHEF DE FILÂT DE LA RÉGION

Le projet de loi prévoit de renforcer le rôle de chef de file de l'intermodalité de la région, introduit dans le code général des collectivités territoriales par la loi MAPTAM. Il est ainsi créé un nouvel article dans le code des transports venant préciser que la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité en ce qui concerne notamment les domaines suivants :

- les différentes formes de mobilité et l'intermodalité, en matière de desserte, d'horaires, de tarification, d'information et d'accueil du public ;

- la création, l'aménagement et le fonctionnement des pôles d'échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles ;

- les modalités de gestion des situations dégradées afin d'assurer la continuité du service rendu au quotidien.

Cette coordination régionale a vocation à s'exercer à l'échelle de bassins de mobilité adaptés.

Une disposition envisagée et non retenue consistait en l'élaboration par la région d'un « contrat opérationnel de mobilité » pour trois ans, visant la qualité des connexions entre les différents réseaux et périmètres de compétence des AOM, établis sur chaque bassin de mobilité défini par la région. Cette option a été abandonnée afin de laisser aux collectivités territoriales qui le souhaiteraient l'initiative de cette démarche.

Enfin, le texte élargit la possibilité d'assistance technique par les départements aux collectivités rurales (article L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales), en étendant le champ de cette assistance aux questions de mobilité.

3.2. COMITÉ DES PARTENAIRES

Le projet de loi prévoit la création par chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) et autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR) d'un comité des partenaires, sur le modèle d'Ile-de-France mobilités, rassemblant des représentants des organisations syndicales des salariés, des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires, des représentants des associations pour les personnes à mobilité réduite, des associations d'usagers ou d'habitants, des associations environnementales ainsi que des principaux opérateurs de transport.

Ce comité des partenaires est consulté par l'autorité organisatrice de la mobilité avant toute évolution substantielle de l'offre de mobilité mise en place, de la politique tarifaire, sur la qualité des services et l'information mise en place.

Les AOM le consultent avant toute instauration ou évolution substantielle du versement mobilité et avant l'adoption du plan de mobilité ou du plan de mobilité rurale.

Des dispositions spécifiques sont prévues en fonction de la nature de l'autorité ayant créé le comité. L'AOM le consulte avant toute avant toute instauration ou évolution du taux de versement mobilité et avant l'adoption du plan de mobilité.

Lorsqu'elle intervient en tant qu'AOM en lieu et place de la communauté de communes, la région crée le comité des partenaires à l'échelle maximale d'un bassin de mobilité et associe les établissements publics de coopération intercommunale concernés.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées créent un nouveau chapitre V dans le titre Ier du livre II de la première partie du code des transports et crée au sein de ce chapitre un nouvel article L. 1215-1 relatif au chef de filât de la région. Pour la mise en place d'un comité des partenaires, un article L. 1231-5 est également inséré au code des transports. S'agissant d'Ile-de-France Mobilités, les dispositions relatives au comité des partenaires complètent l'article L. 1241-1 du code des transports. Enfin, les dispositions envisagées modifient les dispositions des articles L. 1231-10 et L. 1231-11 du code des transports relatifs aux syndicats mixtes SRU. Elles prévoient la possibilité pour un département d'être membre d'un tel syndicat et en permettent à ce dernier d'organiser, en lieu et place de ses membres, des services ferroviaires régionaux en plus de l'organisation de services de mobilité déjà permise par le code actuel.

Les dispositions envisagées modifient l'article L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales par l'intégration de la mobilité dans les thématiques pouvant donner lieu à une assistance technique de la part du département. Enfin, à l'article L. 1111-9 du même code, le champ des compétences relatives à la mobilité, dont la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales pour leur exercice, est élargi.

4.2. IMPACTS SOCIAUX

Le renforcement du rôle de chef de file de la région va permettre une meilleure efficacité du système global de mobilité (gain pour l'usager, gain en termes d'exploitation) par une meilleure coordination des acteurs.

Les comités des partenaires permettront aux entreprises, via les représentants patronaux ou les chambres de commerce, ainsi qu'aux salariés, via leurs représentants syndicaux de mieux faire entendre leur voix dans l'organisation générale des mobilités. Mais la mesure n'engendre pas pour eux de coût significatif.

4.3. IMPACTS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le renforcement du rôle de chef de file de la région permettra une meilleure coordination sur le domaine de la mobilité entre les AOM.

Une mise en commun d'outils entre les AOM sera nécessaire, en plus de dépenses afférentes à la rémunération d'équivalent temps plein qu'il conviendra de mobiliser.

Sur la base de 250 AOM et d'un coût par AOM d'environ 5 000 euros16(*) en jours/hommes, la dépense pour les collectivités peut être estimée à 1,3 million d'euros17(*) par an.

Les autorités organisatrices devront par ailleurs constituer leur comité des partenaires et en assurer la consultation. Les coûts liés à cette consultation complémentaire restent faibles au regard de leurs budgets.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du conseil national d'évaluation.

Le groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine ont été consultés dans le cadre de l'élaboration de ces mesures ainsi que le mouvement des entreprises de France (MEDEF).

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

En Ile-de-France, la création du comité des partenaires dans les conditions définies par le projet de loi sera réalisée à la date du premier renouvellement du comité des partenaires du transport public en Ile-de-France.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Concernant les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, seule celle de Saint-Pierre-et-Miquelon est concernée par l'application de ces mesures.

Elles ne sont en revanche pas applicables aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Texte d'application

La composition du comité des partenaires sera définie par voie réglementaire.

Section 2 - Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises

Article 5 - Substitution des plans de déplacement urbains par les plans de mobilité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. OUTILS DE PLANIFICATION EXISTANTS

Il existe aujourd'hui de nombreux documents de planification qui sont amenés à traiter d'enjeux de transport et de mobilité : directives territoriales d'aménagement (DTA), schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), schémas de cohérence territoriale (SCOT), plans de déplacements urbains (PDU), plans locaux d'urbanisme (PLU), plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et plans de mobilité rurale (PMRu).

Les directives territoriales d'aménagement18(*) peuvent déterminer sur certaines parties du territoire « les objectifs et orientations de l'État en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ».

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET)19(*) est un schéma dont l'élaboration revient à la région, en tant que chef de file de l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports20(*), à l'exception de la région d'Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d'une région. Ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets.

Les premiers SRADDET doivent être élaborés dans un délai de trois ans suivant la publication de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016, soit jusqu'à fin juillet 2019 (article 34 de l'ordonnance susmentionnée).

Le schéma de cohérence territoriale (SCOT)21(*) est l'outil de conception et de mise en oeuvre d'une planification stratégique intercommunale, à l'échelle d'un large bassin de vie ou d'une aire urbaine, dans le cadre d'un projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Le SCOT est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d'organisation de l'espace et d'urbanisme, d'habitat, de mobilité, d'aménagement commercial, d'environnement.... Il en assure la cohérence, tout comme il assure la cohérence des documents sectoriels intercommunaux : plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), programmes locaux de l'habitat (PLH), plans de déplacements urbains (PDU) ainsi que des plans locaux d'urbanisme (PLU) ou des cartes communales établis au niveau communal.

Le SCOT doit respecter les principes du développement durable : principe d'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural et la préservation des espaces naturels et des paysages ; principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale ; principe de respect de l'environnement.

Le plan de déplacements urbains (PDU) est le document de planification de référence pour traiter localement des enjeux de mobilité. Introduit par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) et rendu obligatoire pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie22(*), il détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité concernée.

Il détaille ainsi sur dix ans en effet les objectifs, actions et moyens à mettre en oeuvre pour répondre de manière équilibrée et diversifiée aux besoins sur 10 ans. À ce jour, 11 objectifs sont codifiés à l'article L. 1214-2 du code des transports :

1. L'équilibre durable entre mobilité et protection de l'environnement,

2. Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine,

3. L'amélioration de la sécurité de tous les déplacements,

4. La diminution du trafic automobile,

5. Le développement des transports collectifs, du vélo et de la marche,

6. L'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie d'agglomération,

7. L'organisation du stationnement,

8. L'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération,

9. L'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques,

10. L'organisation d'une tarification et d'une billettique intégrées,

11. La réalisation, la configuration et localisation d'infrastructures de charges pour les véhicules électriques ou hybrides.

Il est évalué tous les cinq ans et le cas échéant, révisé. Son contenu doit être compatible avec les objectifs fixés dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT), le plan de protection de l'atmosphère (PPA), le SRADDET (prise en compte des objectifs du SRADDET, compatibilité avec les règles générales du fascicule, compatibilité avec la planification régionale de l'intermodalité) et le schéma régional climat air énergie (SRCAE).

À noter que certaines collectivités mettent en place des démarches volontaires de planification des mobilités reprenant ou non le contenu et les modalités d'élaboration réglementaires du plan de déplacements urbains (PDU). C'est par exemple le cas du plan global de déplacement (PGD), document de planification pouvant être élaboré à l'échelle intercommunale pour faciliter la concertation entre les communes et les prises de décisions sur les enjeux et les actions à mettre en oeuvre sur la mobilité. Initialement défini dans la circulaire n° 2001-51 du 10 juillet 2001 relative aux aides de l'État à la mise en oeuvre des plans de déplacements urbains et aux transports collectifs de province, aujourd'hui abrogée, il est surtout pensé pour les agglomérations de taille intermédiaire (moins de 100 000 habitants) et ne fait pas obstacle à ce que ces dernières établissent volontairement un PDU.

Le plan de mobilité rurale (PMRu) est un outil de planification créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et codifié à l'article L. 1213-3-2 du code des transports. Cette démarche volontaire a pour objet d'améliorer la mise en oeuvre du droit au transport dans les territoires à faible densité démographique. Elle doit permettre d'offrir une alternative à la voiture individuelle et veiller à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules et les modes de déplacement non motorisés. La démarche vient compléter celle de la planification régionale de l'intermodalité du SRADDET (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires). Le PMRu est élaboré à l'initiative d'un EPCI, d'un syndicat mixte ou, à défaut, par un pôle d'équilibre territorial et rural (articles L. 5741-1 à L. 5741-5 code général des collectivités territoriales). Le plan de mobilité rurale couvre tout ou partie du territoire de compétence de l'établissement public qui l'élabore. Toutefois, le périmètre sur lequel la réflexion est menée n'est pas limité à ce périmètre institutionnel et peut être élargi au périmètre cohérent en matière de déplacements.

Le plan local d'urbanisme (PLU) est un document d'urbanisme qui, à l'échelle d'un groupement de communes (EPCI) ou d'une commune, établit un projet global d'urbanisme et d'aménagement et fixe en conséquence les règles générales d'utilisation du sol sur le territoire considéré ;

Le PLUi est un document de planification local régissant le droit des sols à l'échelle de l'intercommunalité. Le plan local d'urbanisme intercommunal « déplacements » (PLUI-D) est prévu aux articles L. 151-44, L. 151-45, L. 151-47 et L. 151-48 du code de l'urbanisme. Si le PLUi tient lieu de PDU, le PLUi-D se doit de respecter les objectifs dévolus au PDU tels qu'énoncés par le code des transports.

1.2. ÉLABORATION ACTUELLE DES PDU

Au 1er janvier 2017, sur 137 démarches approuvées (PDU, PLUi-D ou PGD), 67 concernent des démarches obligatoires et 70 des démarches volontaires. Ceci témoigne de la volonté des AOM de disposer de ces documents de planification pour asseoir leur action, même si elles n'y sont pas obligées.

Tableau d'avancement des PDU au 1er janvier 2017 - Source : CEREMA

Graphique d'avancement des PDU au 1er janvier 2017 - Source : CEREMA

1.3. MOBILITÉ ACTIVE

Les plans de déplacements urbains (PDU) obligent les collectivités organisatrices de la mobilité à favoriser les transports en commun et les modes actifs, mais sans définir leur place dans la voirie. De plus, il n'existe pas d'incitations légales à favoriser les rabattements sur les gares en vélo, alors que cette obligation est faite pour les voitures. Ainsi, le territoire français comporterait un peu moins de 30 000 kilomètres de pistes cyclables, quand les Pays-Bas en compte plus de 32 000 pour une surface dix fois moins grande. Ceci pourrait contribuer à expliquer la différence de la part du vélo entre les deux pays : entre 3 % et 4 % en France quand elle frôle le quart aux Pays-Bas.

Entre les années 1970 et les années 2000, le vélo est passé en France du statut de mode de déplacement (10 % des trajets domicile-travail dans les années 1970) à celui d'activité de loisir ou de pratique sportive. Si depuis la fin des années 1990 l`usage du vélo connaît un regain d'intérêt, sa part modale dans les déplacements du quotidien reste résiduel, environ 3 % à l'échelle nationale, et positionne la France au 25ème rang dans l'Union Européenne où la part modale moyenne dépasse 7 %. Seules quelques agglomérations (Strasbourg, Bordeaux, Grenoble...) dépassent une part modale de 5 %, qui reste modérée, même si l'usage du vélo par les seniors se maintient dans l'espace rural. Pour les seuls trajets inférieurs à 5 km, qui représentent près de 60 % des déplacements, la part de la voiture s'élève à 45 % % environ selon l'Insee alors que le vélo y serait pertinent. Cette situation est d'autant plus paradoxale que les potentialités du vélo s'étendent : les vélos à assistance électrique (VAE) permettent de réduire les difficultés liées au relief, à la distance et à la condition physique. Les vélos-cargos constituent également une alternative à l'utilisation de véhicules utilitaires légers en centre-ville, les vélos adaptés peuvent être des aides à la mobilité des personnes à mobilité réduite. Enfin, les locations de vélos, vélos en libre-service et les modèles d'entrée de gamme contribuent à baisser le coût de la pratique du vélo.

1.4. LOGISTIQUE

Dans ses orientations pour la logistique urbaine, l'atelier « Mobilités plus intermodales » des Assises de la Mobilité a proposé des actions pour « retrouver une place pour les marchandises en ville ».

Pour la plupart des experts, l'entrepôt logistique doit retrouver sa place en ville car il permet de massifier les flux au plus près des consommateurs et de limiter « l'étalement logistique ». Mais les raisons budgétaires et financières, le manque de foncier disponible et de prise en compte des questions d'alimentation de la ville en marchandises lors des exercices de planification rendent difficile le retour des entrepôts en milieu urbain dense.

Les modalités de mobilisation du foncier nécessaire à l'accès à la voie d'eau pour les activités le nécessitant sont également à améliorer afin d'être en mesure de saisir plus facilement et rapidement les opportunités liées au transport des marchandises par la voie d'eau.

Partageant le constat du développement exponentiel des livraisons en ville, avec une multiplication des centres logistiques dans les périphéries23(*) et des externalités négatives importantes générées par ces livraisons, le Gouvernement identifie également le besoin d'une meilleure prise en compte des services et des infrastructures nécessaires à l'approvisionnement des territoires en marchandises (transport, entreposage, distribution, etc.) aux différents niveaux de planification territoriale. Cela apparaît comme un enjeu majeur pour favoriser l'intégration de ces services dans la vie et le fonctionnement des territoires.

Les réflexions et orientations concernant l'armature logistique indispensable aux activités économiques et aux populations aux différentes échelles territoriales doivent également permettre de poursuivre et d'intensifier les dynamiques de développement durable et de maîtrise des externalités propres à ces secteurs. Les enjeux portent notamment sur la massification des flux au plus proche des lieux de consommation/production, la mobilisation de chaînes de transport durables et multimodales, l'optimisation des conditions de distribution... Leur prise en compte nécessite l'implication de l'ensemble des acteurs du fonctionnement urbains (collectivités, exploitants, aménageurs, etc. ...).

Le transport par les modes ferroviaires et fluviaux constitue notamment un vecteur important de massification des flux de marchandises. Permettre le report modal vers ces modes nécessite de favoriser des implantations industrielles et/ou logistiques en bordure de voie d'eau ou du réseau ferré, en zones urbaines comme en zones rurales, à travers les documents de planification. Le but est de permettre un accès technique aux modes massifiés et également de contribuer à une optimisation de leur modèle économique par des infrastructures de transfert modal productives et opportunément localisées, notamment pour éviter les ruptures de charges liées au pré et/ou post acheminement.

Plusieurs documents de planification territoriale existent, depuis l'échelon communal jusqu'à l'échelon régional qui portent sur des problématiques de transport ou d'urbanisme ou qui sont plus transversaux comme le SRADDET.

1.5. MOBILITÉ SCOLAIRE

En France, un déplacement automobile sur quatre est inférieur à 1 kilomètre24(*). Or, le premier kilomètre pollue plus que les autres. Du fait de la carte scolaire, les distances entre le domicile et les écoles de quartier sont généralement réduites : de 500 à 1 000 mètres pour les établissements du cycle élémentaire. Il s'agit donc de déplacements courts qui ont un impact environnemental réel s'ils sont effectués en voiture, ce qui est le cas pour une part encore importante des trajets. La circulation voire la congestion automobile aux abords des établissements scolaires participe en outre à l'aggravation des émissions de polluants nocifs pour la santé et augmente l'insécurité routière. Sur ce dernier point, les accidents impliquant un piéton sont en augmentation. Ils ont causé la mort de 559 personnes en 2016 (+ 19 % soit 91 personnes de plus par rapport à 2015), et plus particulièrement des enfants (moins de 14 ans), des 18-24 ans et les seniors (plus de 75 ans).

D'autres modes de déplacement, comme la marche ou le vélo, se révèlent pleinement adaptés à ce type de parcours et respectueux de l'environnement. De surcroît, aller à l'école à pied ou à vélo permet aux élèves de mieux percevoir les dangers de la circulation, d'être plus autonomes dans leurs déplacements et de mieux appréhender la ville.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte25(*) impose, depuis le 1er janvier 2018 à toutes les entreprises de plus de 100 travailleurs situés dans le périmètre d'un plan de déplacement urbain, de mettre en place des plans de mobilité, permettant une sensibilisation sur les pratiques de mobilités et un encouragement à l'utilisation des transports en commun et du covoiturage. Toutefois, aucune disposition semblable n'est prévue sur les enjeux de déplacements scolaires (déplacement domicile-école) avec l'objectif de réduire la dépendance à l'automobile. Il s'agit pourtant de l'une des mesures majeure spécifiquement identifiées et listées par le dernier Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) réuni par le Premier ministre le 9 janvier 2018, en présence de dix ministres et secrétaires d'État, qui vise à favoriser les déplacements en sécurité des enfants, piétons ou à vélo, en encourageant le développement d'itinéraires dédiés et encadrés (pedibus et vélobus).

1.6. POLITIQUE DE STATIONNEMENT ET DE CIRCULATION

Le stationnement est l'un des leviers majeurs des politiques de déplacements et représente une thématique incontournable des plans de déplacements urbains (PDU). Au fil des évolutions législatives, de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (« loi LOTI ») à la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (« loi Grenelle II »), les prérogatives des PDU en matière de stationnement se sont progressivement étendues à tous les domaines du stationnement public et privé, et les PDU ont mis en place des mesures de plus en plus différenciées selon les modes de transports et catégories d'usagers.

Ainsi, le PDU vise à assurer l'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée. Il vise également à déterminer les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics en corrélation avec la politique de l'usage de la voirie. Aussi, les actes pris au titre du pouvoir de la police du stationnement ainsi que les actes relatifs à la gestion du domaine public routier sont rendus compatibles avec les mesures d'organisation du stationnement prévues par le plan de déplacements urbains.

Dans son rapport public annuel de février 2017 sur le stationnement urbain, la Cour des comptes met en avant le caractère non suffisamment prescriptif des PDU. En pratique, les chambres régionales des comptes relèvent en effet que ces PDU, en raison de leur absence de caractère prescriptif, ne remplissent pas l'office prévu par le code des transports. Le rapport précise notamment que les PDU, parce qu'ils sont peu étayés sur ces aspects, ne permettent pas d'inscrire la gestion du stationnement dans les politiques plus globales de déplacements et de mobilité à l'échelle d'un territoire. La Cour des comptes recommande ainsi « à l'État de faire évoluer les dispositions du code général des collectivités territoriales de manière à prévoir un transfert des pouvoirs de police et du contrôle du stationnement vers les autorités organisatrices de la mobilité et aux autorités organisatrices de la mobilité de veiller à ce que les dispositions de l'article L. 1214-2 du code des transports s'agissant du contenu prescriptif des plans de déplacements urbains en matière de stationnement urbain soient effectivement mises en oeuvre ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Il est nécessaire de renforcer les actuels plans de déplacements urbains (PDU) pour parvenir à prendre en compte l'essor des mobilités actives ou partagées et améliorer la mise en oeuvre d'actions de mobilité inclusive sur le territoire.

D'une part, en matière de circulation, dès lors que les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) ont vocation à promouvoir les mobilités partagées (autopartage, covoiturage) ainsi que les mobilités propres (véhicules à faibles émissions), il convient de les intégrer dans les dispositifs législatifs prévus en la matière, aujourd'hui seulement limités aux catégories d'usagers.

D'autre part, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ne mentionne pas les questions de logistique alors que l'intégration de cette problématique en matière d'aménagement du territoire et de développement durable est cruciale.

Enfin, concernant les plans de mobilité ruraux, il est nécessaire de légiférer pour restreindre aux seules AOM la compétence d'élaborer ce type de document de planification.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. Mobilités partagées

Les mesures envisagées visent à promouvoir et à intégrer dans les plans de mobilité les nouvelles modalités de transport, notamment, la pratique du covoiturage.

2.2.2. Mobilité employeurs et scolaire

En promouvant la coordination des acteurs locaux sur les enjeux de mobilité employeurs ou scolaires, l'objectif poursuivi est de faire émerger une dynamique nationale autour de l'écomobilité et d'une sécurisation renforcée des parcours domicile-travail ou domicile-école.

2.2.3. Logistique

L'intégration des enjeux de logistique dans le SRADDET participerait à une optimisation des flux logistiques, contribuant à une réduction des émissions de gaz à effet de serre et plus globalement des externalités liées au transport de marchandises par la route (pollution, accidents, congestion, etc.).

2.2.4. Stationnement et circulation

Préoccupation quotidienne des concitoyens et de certains acteurs économiques (logistique, commerce), le stationnement et la circulation urbaine sont au centre des politiques de mobilité.

Or, leur gestion mêle de nombreux domaines de l'action publique locale (pouvoir de police, gestion de la voirie et d'ouvrages publics, politique tarifaire, etc.) dont la coordination est complexe.

Afin de rendre les politiques de mobilité plus efficientes, il est proposé de renforcer cette coordination en agissant sur le cadre d'exercice des pouvoirs de police de stationnement et de circulation.

2.2.5. Plan de mobilité rurale

L'objectif est de mettre en cohérence les évolutions souhaitées en matière de gouvernance et les règles d'élaboration des plans de mobilité rurale afin que ces documents de planification ne puissent être définis que par une AOM au lieu de plusieurs acteurs aujourd'hui.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le présent article prévoit de renommer l'actuel plan de déplacements urbains « plan de mobilité », dont les conditions d'élaboration, d'actualisation et de révision resteront inchangées, telles que décrites dans la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports.

Il est par ailleurs proposé de renforcer et compléter ce document de planification essentiel pour l'aménagement d'un territoire sur les différents volets suivants :

3.1. MOBILITÉ ACTIVE ET PARTAGÉE

Le présent article prévoit d'associer à l'objectif du plan de diminution du trafic automobile celui du développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur (covoiturage, autopartage).

Il intègre les véhicules de covoiturage dans les catégories susceptibles de bénéficier de mesures spécifiques dans l'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement. Actuellement, seuls les véhicules dotés du label « autopartage » en bénéficient.

3.2. LOGISTIQUE

Le projet de loi intègre ces problématiques dans les différents documents de planification territoriale depuis l'échelle régionale jusqu'à l'échelle communale afin de permettre la prise en compte du sujet ainsi que la cohérence de la planification.

Pour cela, il est prévu d'introduire dans le périmètre des SRADDET, la définition d'objectifs sur l'armature logistique régionale (infrastructures/services), en complément de ceux relatifs aux infrastructures de transport d'intérêt régional. Il s'agit, en particulier, d'identifier dans les SRADDET les mesures de nature à favoriser la cohérence, l'intégration et le développement des infrastructures et des services de transport et de distribution de marchandises au niveau régional, notamment, en tenant compte des besoins d'accès et/ou de localisation de certaines activités à proximité des réseaux de transport massifiés.

3.3. STATIONNEMENT ET CIRCULATION

Pour répondre aux enjeux d'une meilleure gestion du stationnement et une politique de circulation en cohérence avec les nécessités de l'organisation des mobilités, deux démarches semblent possibles :

- une démarche structurelle consistant à traiter le besoin en opérant un transfert obligatoire des pouvoirs de police de stationnement et de circulation vers l'intercommunalité voire l'AOM ;

- une démarche fonctionnelle consistant à permettre à l'AOM d'encadrer l'exercice des pouvoirs de police de stationnement et circulation.

Si la démarche structurelle apparaît plus efficace du point de vue de la mobilité, elle doit être débattue dans un cadre plus global lié aux compétences des communes et intercommunalités, la mobilité ne pouvant être le seul élément d'appréciation pour ce choix important d'organisation. La disposition vise donc une approche fonctionnelle en s'appuyant sur les principes et dispositions déjà existants. En effet, en vertu des articles L. 1214-5 et L. 1214-6 du code des transports, le pouvoir de police de circulation et de stationnement doivent être compatibles avec l'actuel plan de déplacement urbain (PDU).

Il est proposé que les AOM se saisissent de cette possibilité en renforçant les dispositions de l'actuel PDU et leur cadrage sur le stationnement, la circulation et la voirie, notamment pour promouvoir les mobilités actives et partagées et faciliter la logistique urbaine.

Toutefois le PDU, document de planification élaboré pour une période de 10 à 15 ans, ne garantit pas la souplesse nécessaire pour offrir un cadre opérationnel à ces politiques notamment sur ces problématiques. La disposition vise donc à conférer à l'AOM la possibilité de modifier de manière simplifiée les dispositions du PDU relatives au stationnement, à la circulation et à la voirie par délibération, les pouvoirs de police de circulation/stationnement devant alors leur être compatibles par analogie.

3.4. PLAN DE MOBILITÉ RURALE

Dès lors qu'il s'agit de tirer les conséquences de l'objectif de couverture totale du territoire par une AOM, aucune autre option n'a été instruite s'agissant de la compétence d'élaboration d'un plan de mobilité rurale. Il est ainsi proposé de restreindre la possibilité d'élaborer un plan de mobilité rurale aux seules autorités organisatrices de la mobilité, à l'instar des plans de mobilité (ex-PDU) obligatoires pour les plus grandes AOM

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le projet de loi modifie le chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports :

- son intitulé actuel, « Les plans de déplacement urbain », est remplacé par « Les plans de mobilité » ;

- sont modifiées les dispositions relatives aux objectifs et à la portée juridique des nouveaux plans de mobilité : articles L. 1214-1 à L. 1214-8-2 ainsi que l'article L. 1214-12 pour l'Île-de-France ;

- sont modifiées les dispositions relatives aux conditions de l'élaboration, de la révision et de la modification des nouveaux plans : articles L. 1214-14 à L. 1214-16 et article L. 1214-24 pour l'Île-de-France. Il est également inséré dans cette section l'article L. 1214-23-2 relatif à la fois à la participation des parties prenantes sur les projets de modification du plan de mobilité et à la possibilité pour les AOM de modifier de manière simplifiée les dispositions du plan de mobilité relatives au stationnement, à la circulation et à la voirie, et l'article L. 1214-29-1 qui vise à fixer le délai d'adoption d'un plan pour les AOM nouvellement créées ;

- est modifié l'article L. 1214-31 précisant les dispositions propres aux plans locaux de déplacements de la région Île-de-France ;

- une nouvelle section est insérée après la section 3 pour préciser les dispositions propres au plan de mobilité rurale. Les articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2 sont ainsi créés et l'article L. 1213-3-2 est abrogé ;

- la section 4 actuelle devient la section 5 ;

- un toilettage est opéré pour remplacer la référence à un ou des plans de déplacements urbains par la référence à un ou des plans de mobilité : articles L. 1214-2 à L. 1214-8-2.

La disposition relative à la participation des parties-prenantes sur les projets de modification du plan de mobilité et à la procédure simplifiée de révision du plan entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel. Les autres dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2021. Il est précisé que ces dispositions s'appliquent aux PLU et PDU existants à compter de leur prochaine révision ou évaluation.

Le projet de loi modifie également le code général des collectivités territoriales :

- est modifié l'article L. 4251-1 relatif aux SRADDET dans le chapitre Ier du titre V du livre II de la quatrième partie du code, pour intégrer les enjeux de logistique et de transport de marchandises ;

- est précisé que cette disposition entre en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux et s'applique aux SRADDET qui en découlent, sauf en cas de maintien du schéma en vigueur.

- un toilettage est opéré pour remplacer la référence à un ou des plans de déplacements urbains par la référence à un ou des plans de mobilité.

Le projet de loi modifie également le code de l'urbanisme :

- est modifié l'article L. 123-1 du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme relatif au schéma directeur de la région d'Île-de-France. Cet article entre en vigueur lors de la prochaine procédure conduisant à une évolution du schéma directeur de la région d'Île-de-France ;

- est modifié l'article L. 151-16 du chapitre Ier du titre V du livre Ier du même code relatif au contenu des plans locaux d'urbanisme, pour intégrer les enjeux de logistique ;

- un toilettage est opéré pour remplacer la référence à un ou des plans de déplacements urbains par la référence à un ou des plans de mobilité.

Le projet de loi modifie enfin le code de l'environnement :

- est modifié l'article L. 222-8 de la section 3 du chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement relatif aux plans de déplacements urbains ; il est précisé que cette disposition entre en vigueur le 1er janvier 2021 ;

- un toilettage est opéré dans les autres dispositions du code pour remplacer la référence à un ou des plans de déplacements urbains par la référence à un ou des plans de mobilité.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'introduction d'une procédure de modification simplifiée pour les dispositions relatives au stationnement et à la circulation va permettre une meilleure efficience des politiques de mobilité en rendant plus facilement adaptable le PDU lors de sa période d'exécution, laquelle sera nécessairement longue.

S'agissant des plans de mobilité rurale, la disposition permet de positionner la collectivité AOM (communauté de communes, syndicat mixte ou la région le cas échéant) comme seule compétente de la politique de mobilité sur son ressort territorial. Cette élaboration demeure facultative.

4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La meilleure prise en compte des mobilités actives et partagées aurait des conséquences positives sur l'environnement : réduction des nuisances sonores, diminution des particules fines et d'autres polluants de l'air, diminution des émissions de gaz à effet de serre.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du conseil national d'évaluation des normes.

Le groupement des autorités responsables de transport, Régions de France, l'association des petites villes de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine ont été consultés dans le cadre de l'élaboration de ces mesures.

Le groupe interministériel permanent de la sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 15 octobre 2018.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

L'article L. 1214-23-2 du code des transports entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel, le deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales entre en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux et les dispositions introduites dans l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme entrent en vigueur lors de la prochaine procédure conduisant à une évolution du schéma directeur de la région d'Île-de-France.

Les autres mesures envisagées entrent en vigueur au 1er janvier 2021. Les autorités organisatrices existantes à cette date et Île-de-France Mobilités devront dès lors intégrer les nouvelles dispositions prévues à compter de la prochaine révision ou évaluation de leurs plans de déplacements urbains et plans locaux d'urbanisme.

Les autorités organisatrices de la mobilité créées après l'entrée en vigueur de la présente loi disposent d'un délai de dix-huit mois à compter de leur création pour adopter leur plan de mobilité.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure est applicable aux collectivités régies par les articles 73 de la Constitution : départements de la Guadeloupe et de La Réunion, régions de la Guadeloupe et de La Réunion, collectivités uniques de la Guyane, de la Martinique et de Mayotte.

Concernant les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, seule celle de Saint- Pierre-et-Miquelon est concernée par l'application de ces mesures.

Les mesures ne sont donc pas applicables aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française, ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Les dispositions envisagées ne nécessitent pas de mesures d'application. La partie réglementaire du code des transports, du code général des collectivités territoriales, du code de l'environnement et du code de l'urbanisme devra néanmoins être modifiée afin de tenir compte du changement de terminologie (passage des termes « plan de déplacements urbains » à « plan de mobilité »).

CHAPITRE III - MOBILITÉ SOLIDAIRE

Article 6 - Services de mobilité solidaire et aides individuelles à la mobilité

1. ÉTAT DES LIEUX

Une part importante de la population française est aujourd'hui fragilisée ou empêchée dans sa mobilité, que ce soit en raison d'une situation d'enclavement territorial comme de difficultés motrices, physiques, cognitives, économiques, sociales ou culturelles. Ce sont ainsi aujourd'hui près de 7 millions de Français en âge de travailler qui sont concernés par ces problèmes d'accès à la mobilité26(*). Les personnes plus fragiles ont également parfois besoin, au-delà des solutions de mobilité développées pour tous, d'aménagements ou d'accompagnements particuliers.

Cet accompagnement s'avère d'autant plus essentiel que la mobilité est un facteur clé d'insertion et d'accès à l'emploi : classée en première position des freins d'accès à l'emploi ou à la formation, elle est aussi considérée comme le deuxième élément déterminant dans les parcours d'insertion socioprofessionnelle, derrière la formation27(*). Depuis quelques années, elle est devenue un enjeu majeur pour éviter l'exclusion, dans la mesure où la capacité de mobilité est devenue un prérequis pour de nombreux emplois et que la mobilité est de plus en plus « subie » que « choisie ».

Les enjeux sociaux de la mobilité ont toujours fait l'objet d'une prise en charge complexe. Bien que les acteurs publics de la mobilité28(*) aient eu progressivement en charge, dans la loi, des politiques de droit au transport pour tous, de mobilité durable et de l'accessibilité de tous à la ville, ils s'en sont en pratique souvent peu saisi, excepté pour la mise en place de tarifications sociales dans les réseaux urbains de transport imposée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Si ces tarifications sont essentielles dans l'accès à la mobilité, elles ne sont pour autant pas toujours connues de leurs bénéficiaires et ne garantissent pas non plus une desserte adaptée des zones d'emploi. De surcroît, la recherche de l'accès à la mobilité pour tous se combinant avec celle de la réduction de la place de la mobilité individuelle motorisée (notamment la voiture) posée en priorité nationale par le législateur à plusieurs reprises29(*), le secteur public des transports est souvent en difficulté pour concilier ces objectifs.

Dans les faits, ces enjeux ont été pris en charge par les politiques publiques d'insertion et d'accès à l'emploi, menées par des acteurs du service public de l'emploi (Pôle Emploi, Missions locales, etc.) ou des acteurs locaux de l'insertion professionnelle (Maisons de l'Emploi, PLIE-plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, associations conventionnées, etc.). Les aides octroyés par ces acteurs ciblent avant tout l'obtention du permis de conduire (comprenant des dispositifs d'accompagnement dans l'apprentissage du code de la route) ou l'achat d'un véhicule.

Depuis plusieurs années se sont développées, aux côtés des acteurs traditionnels de la mobilité et de l'emploi, des structures de mobilité à caractère social (auto-écoles sociales, vélo-écoles, plateformes sociales de mobilité, etc.), le plus souvent gérées par des acteurs de l'économie sociale et solidaire (associations ou coopératives, par ex. Wimoov, Mobilex, Pôle mobilité du bassin d'emploi du Havre, etc.). Ils proposent, à partir d'un diagnostic initial des besoins et des capacités de mobilité, des solutions individualisées aux personnes en situation de vulnérabilité

Ces aides à la mobilité sont accessibles aux bénéficiaires sur prescription des acteurs du service public de l'emploi ou des acteurs locaux emploi-insertion et sont le plus souvent de trois ordres :

- solutions pédagogiques par l'information et l'accès aux droits en matière de mobilité, des aides pour l'acquisition de compétences de mobilité favorisant l'autonomie et levant les freins d'accès à l'emploi, notamment psychologiques, de nombreux publics (lecture d'un plan de transports collectifs, accompagnement dans les transports, etc.), l'aide au passage du permis de conduire ou la formation à la conduite de deux-roues ;

- solutions financières : accès à la tarification sociale, accompagnement vers des aides financières, accès au micro-crédit social, etc. ;

- solutions matérielles : offres de transport individuel ou micro-collectif (location de vélos, scooters, voitures à tarif social, transport à la demande), réparation mécanique et acquisition de véhicule à tarif social (garage social), covoiturage, autopartage, etc.).

Ces structures se sont rapidement révélées être un levier efficace en faveur de l'insertion professionnelle et sociale de leurs publics, reconnues par de nombreux acteurs publics, au premier rang desquels Pôle Emploi, avec lesquels elles ont développé de nombreux partenariats.

La gouvernance de ces structures reste aujourd'hui de fait presque exclusivement confiée à des structures d'aide à l'emploi, telles que les maisons de l'emploi, les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) ou les missions locales, et comptent souvent dans leurs financeurs principaux les conseils départementaux.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La présence de nombreux acteurs, agissant indépendamment les uns des autres, sur un secteur au carrefour de deux grandes catégories de politiques publiques (mobilité et action sociale-emploi) génère un problème de gouvernance important et une perte d'efficacité de l'action publique globale. Ce manque de lisibilité entraîne, en outre, un taux de non-recours aux aides important chez les potentiels bénéficiaires. De surcroît, les collectivités territoriales exerçant la compétence mobilité en tant qu'autorités organisatrices (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes ayant pris la compétence) ne se considèrent pas le plus souvent en capacité légale d'intervenir sur le champ social, cette compétence étant assurée par les conseils départementaux.

Il convient ainsi de prendre des dispositions législatives pour sécuriser l'action de ces autorités organisatrices de la mobilité en matière de mobilité à caractère social.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Dans la mesure où le présent projet de loi affirme la nécessité d'une prise en charge de la mobilité dans toutes ses composantes par les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), il convient de donner à ces autorités organisatrices les outils leur permettant de développer des solutions adaptées aux spécificités de leurs territoires et de leurs publics, notamment dans les territoires peu denses et les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Au-delà du conseil en mobilité à l'intention de publics spécifiques, pour lequel les AOM de plus de 100 000 habitants sont d'ores et déjà compétentes, l'objectif est de donner à l'ensemble des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et de la mobilité régionale (AOMR) la possibilité de mener toute action dont la finalité consiste à améliorer l'accès à la mobilité des publics, en leur proposant une solution de mobilité adaptée à leurs besoins, y compris si cette action relève aujourd'hui principalement de la sphère sociale.

Elle vise ainsi à clarifier et donc sécuriser l'action des AOM en la matière, y compris pour le versement d'aides individuelles à la mobilité.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Lors des Assises de la mobilité de septembre à décembre 2017, et plus particulièrement à l'occasion des travaux du groupe de travail « Mobilité plus solidaire », une attente forte s'est exprimée pour élargir le champ de compétences des AOM aux services de mobilité à caractère social.

Le Gouvernement partageant la nécessité de cette évolution, les options se sont dès lors limitées à déterminer le caractère facultatif ou obligatoire de cette compétence. Le choix a été fait de la rendre facultative afin de donner aux AOM la liberté de s'organiser et ne pas leur imposer une charge financière supplémentaire.

Il est proposé de donner la possibilité aux AOM/AOMR d'intervenir aux côtés des autres acteurs intervenant en faveur de la mobilité des personnes fragiles (État, collectivités territoriales ou leurs groupements, entreprises publiques) pour :

- organiser l'accompagnement vers la mobilité de certains publics en difficulté, en particulier, dans les territoires peu denses et les quartiers prioritaires de la politique de la ville, avec des services allant au-delà du conseil en mobilité : apprentissage du vélo, microcrédits, aide à l'achat d'un deux-roues, aide au passage du permis de conduire, remise à niveau du permis, auto-école solidaire, garage solidaire, location de voiture, etc. ;

- financer directement des aides individuelles à caractère social ou à l'attention de publics résidant dans des secteurs mal desservis. Ces aides peuvent par exemple prendre la forme de chèques mobilité, d'aides pour l'achat d'un deux-roues électrique, d'aides pour le passage du permis de conduire, etc.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie les articles L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports.

En application de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, l'article R. 122-17 du code de l'environnement liste les plans et programmes qui doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale pour mesurer s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.

Le plan d'action sur la mobilité à caractère social aura pour finalité première de faire en sorte que le conseil en mobilité soit accessible à tous, quelle que soit sa localisation géographique. L'impact en termes d'aménagement du territoire étant limité, il n'y aura pas lieu de le soumettre à évaluation environnementale.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Le soutien aux services de mobilité à caractère social vise à donner la possibilité aux AOM et aux AOMR de contribuer au financement de ces services et ne leur impose pas de mener des actions nouvelles.

Aussi, le coût pour les AOM de cette mesure dépendra-t-il de la décision de chaque AOM de se saisir ou non de cette faculté. Il dépendra également des modalités d'intervention souhaitées par l'AOM (ventilation par actes), selon qu'elle privilégie l'accompagnement humain, l'intermédiation sociale, l'aide au microcrédit, etc.

En toute hypothèse, une AOM pourra faire le choix d'orienter une partie des ressources issues du versement mobilité vers le financement de ce type d'actions en faveur de la mobilité à caractère social.

À titre d'illustration, les structures associatives d'accompagnement à la mobilité estiment un coût variant entre 200 € et 1 000 € par personne reçue selon le public ciblé et le choix de prestation fournie, avec une moyenne de l'ordre de 400 €30(*).

Pour 1 million de personnes accompagnées, le coût total serait donc entre 300 M€ et 500 M€ par an, qui serait à ce jour supporté par la seule sphère sociale. Aussi par exemple, en contribuant à 10 % de ces coûts, les AOM et AOMR permettraient-elles d'apporter 30 à 50 M€ de financements à des actions d'accompagnement à la mobilité des plus fragiles.

Tableau - Exemples d'actions pouvant être mises en oeuvre dans le secteur de la mobilité à caractère social (données Laboratoire de la mobilité inclusive) :

Création d'un garage solidaire (coûts variant selon la taille du garage et sa capacité d'accueil)

Entre 270 et 350 K€

Ex. le budget du garage social de l'association « En route pour l'emploi » s'élève à 279 K€. Ce garage implanté à Brest dans des locaux loués par l'association à la collectivité Brest Métropole est adossé à un chantier d'insertion

Conseiller mobilité :

- - salaire horaire brut chargé

- - si l'on intègre les frais annexes (déplacements et locaux)

- Entre 20 et 22 €

- 50 €

Bilan de compétence mobilité :

- en individuel

150 €

- en atelier collectif (sur demi-journée et pour 8 bénéficiaires)

De 250 à 350 €

Suivi coaching individuel pour le permis de conduire

120 €

Accompagnement à l'obtention d'un micro-crédit

200 € (400 € quand « intermédié » par une banque)

Accompagnement individuel complet

450 €

Auto-école :

- obtention du permis de conduire (sur une base de 45 h)

1 800 €

- obtention du code (pour 12 apprenants en moyenne)

- coût par apprenant

- coût pour environ 35h de formation pour un groupe quel qu'en soit le nombre 

- 250 €

- 3 000 €

Location de scooters :

- coût pour le bénéficiaire :

17 €/jour

- coût annuel d'un scooter pour la plateforme :

1 100 €

Location de voiture (souvent issues de dons) :

- coût pour le bénéficiaire :

15 €/jour

- coût annuel pour la plateforme :

3 000 €

Apprentissage à la pratique du vélo : coût global pour 5 séances de 2h pour un atelier collectif de 3 personnes

600 €

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les mesures envisagées permettraient de sécuriser l'action des collectivités exerçant la compétence mobilité souhaitant intervenir sur le champ social de la mobilité pour faciliter l'accès à la mobilité des publics les plus fragiles. Le choix étant fait de ne pas rendre obligatoire cette compétence, l'impact pour les collectivités dépendra de leurs choix d'intervention.

4.4. IMPACTS SOCIAUX

Cette mesure va dans le sens de la généralisation et la pérennisation de l'aide à la mobilité des populations vulnérables au regard de la mobilité.

Les aides à la mobilité sont un facteur essentiel de l'insertion sociale et professionnelle. Selon la plateforme de mobilité Wimoov31(*), ces actions permettent un taux de retour ou de maintien à l'emploi de 46 % pour les personnes accompagnées dans leur mobilité.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du Conseil national d'évaluation des normes.

Les organismes et instances suivantes ont par ailleurs été consultés pour l'élaboration de la mesure : le Groupement des autorités responsables de transport, l'Union des transports publics et ferroviaires, la Fédération nationale des transports de voyageurs, Régions de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine, l'Association des petites villes de France, le Laboratoire de la mobilité inclusive et Wimoov.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures seraient applicables à l'ensemble du territoire métropolitain, à la collectivité de Corse, aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) ainsi qu'à une collectivité de l'article 74, Saint-Pierre-et-Miquelon.

Elles ne seraient pas applicables aux autres collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Article 7 - Dispositions en faveur de la mobilité des personnes en situations de handicap ou à mobilité réduite

1. ÉTAT DES LIEUX ET NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les personnes à mobilité réduite ont parfois besoin d'un accompagnateur pour pouvoir utiliser les transports publics. Or les personnes handicapées qui ne peuvent voyager sans accompagnateur sont aujourd'hui dans l'obligation d'acheter deux titres de transport pour effectuer un déplacement, ce qui s'avère tout particulièrement problématique pour celles -majoritaires- disposant de faibles ressources. Des AOT/AOM disposent déjà d'une politique tarifaire à caractère social (gratuité, tarif réduit pour les personnes handicapées) mais celles-ci n'inclut généralement pas les accompagnateurs.

Pour une question d'équité d'accès et d'harmonisation des pratiques, il est nécessaire d'inscrire dans la loi une obligation de tarifs sociaux pour les accompagnateurs des personnes handicapées.

Par ailleurs, le déploiement des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques nécessite une attention particulière pour garantir un égal accès à ces places. En effet, les personnes handicapées peuvent s'équiper de véhicules électriques et doivent pouvoir également accéder à ces places lorsqu'elles sont implantées en voirie.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET DISPOSITIF RETENU

Le projet d'article entend permettre aux personnes handicapées qui ont besoin d'un accompagnateur pour utiliser les transports publics de bénéficier d'une tarification sociale pour l'accompagnateur, comme cela se pratique déjà sur les réseaux ferrés. Les mesures envisagées doivent permettre de faciliter le recours aux transports publics pour une partie de cette population qui, malgré l'avancement des aménagements d'accessibilité, ne pourrait pas se déplacer seule. Au-delà d'une mesure d'équité devant la mobilité, l'accompagnement réduit les risques de perturbation sur les réseaux, évitant le recours à un plan d'urgence du transporteur lorsque la personne est en difficulté.

Le deuxième volet de cet article prévoit une obligation de dimensionnement des places selon les critères de mise en accessibilité des places aux personnes à mobilité réduite mais sans leur réserver l'accès.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

3.1. IMPACTS JURIDIQUES

La première disposition envisagée modifie l'article L. 1111-5 du code des transports.

La seconde disposition envisagée modifie l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales.

3.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

La première disposition relative à la mise en place d'une tarification sociale pour les accompagnateurs de personnes à mobilité réduite représente un coût d'environ 1,32 M€ pour les AOM et de 0,12 M€ pour l'État liées à la perte de TVA.

Hypothèses retenues pour obtenir ce chiffrage :

- 10 % des réseaux concernés choisiraient d'appliquer la gratuité pour les accompagnateurs ;

- 90 % choisiraient d'appliquer le demi-tarif.

Tableau - Impact de la tarification sociale pour les accompagnateurs de personnes à mobilité réduite

 

Île-de-France

Hors Île-de-France

Total

Nombre de bénéficiaires

115 830

94 710

210 540

Nombre de voyages par an

730

730

1 460

Prix du billet
(à l'unité)

1,90 €32(*)

1,20 €

 

% de bénéficiaires accompagnés

1,00 %

1,00 %

 

Coût de la mesure
(en M€)

0,87

0,45

1,32

La seconde disposition envisagée, concernant l'accessibilité des places pré équipées ou équipées de bornes de recharge, n'a pas d'impact financier majeur puisque le nombre de places concernées reste faible et le surcoût limité à un abaissé de trottoir. En effet, la disposition prévoit qu'au sein de la voirie communale, toute voie comportant une ou plusieurs places pré-équipées ou équipées de borne de recharge électrique a au moins une place dimensionnée pour être accessible aux personnes à mobilité réduite, sans que cette ou ces places leur soient réservées. Le nombre de ces places est au moins égal à une par installation électrique. Cette obligation ne s'appliquerait qu'aux places pré-équipées ou équipées en borne de recharge électrique créées à compter de la publication de la présente loi.

Le coût d'étude pour implanter une place dimensionnée pour accueillir les PMR n'est pas plus élevé que pour une place classique. La réalisation est un peu plus élevée car un abaissé permettant de rejoindre le trottoir est à prévoir.

3.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La première mesure : la généralisation d'une tarification sociale pour les accompagnateurs des personnes handicapées titulaires de la carte mobilité-inclusion est un coût négligeable pour les réseaux. Elle permettra des recettes supplémentaires liées aux nouveaux déplacements réalisés par ces personnes sur le réseau de transport public et non plus sur les services spécialisés (TPMR), plus coûteux pour la collectivité.

La seconde mesure : L'obligation de prévoir une place accessible mais non réservée aux personnes à mobilité réduite implique une réflexion de la part de la collectivité pour implanter les places pré-cablées ou cablées dans une voirie permettant d'implanter une place accessible.

3.4. IMPACTS SOCIAUX

La généralisation de la tarification sociale pour les accompagnateurs de porteurs de la carte mobilité-inclusion permettra à ces derniers de réaliser des trajets qu'ils n'auraient pas fait seuls. Elle est également de nature à réduire les situations de stress pour ces voyageurs lors de perturbations sur les réseaux.

Le fait de prévoir une place accessible pour chaque ensemble de places permettant la recharge des véhicules accessibles permettra de garantir la mobilité des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite qui se seraient équipées de véhicules électriques. C'est un respect du principe d'égalité devant des services publics.

4. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

4.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du conseil national d'évaluation des normes.

Le Conseil national consultatif des personnes handicapées prévu à l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles, a également été consulté. En effet, il assure la participation des personnes handicapées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques les concernant.

Les organismes et instances suivantes ont été consultés pour l'élaboration de la mesure : le Groupement des autorités responsables de transport, la Fédération nationale des transports de voyageurs, l'Union des transports publics et ferroviaires, Régions de France, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires ruraux de France, France Urbaine, l'Association des petites villes de France, le Laboratoire de la mobilité inclusive et Wimoov.

4.2. MODALITÉS D'APPLICATION

4.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

4.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures seraient applicables à l'ensemble du territoire métropolitain, à la collectivité de Corse ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) ainsi qu'à une collectivité de l'article 74 : Saint-Pierre-et-Miquelon.

Elles ne sont pas applicables aux autres collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

CHAPITRE IV - MESURES SPÉCIFIQUES AUX OUTRE-MER

Article 8 - Dispositions relatives aux départements et régions d'outre-mer

1. ÉTAT DES LIEUX

Les collectivités de l'article 73 de la Constitution relèvent du régime de l'identité législative : les lois et règlements y sont en principe applicables de plein droit. Il s'agit de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Réunion et de Mayotte.

Concernant les collectivités de l'article 74 de la Constitution, certaines relèvent également du régime de l'identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon) mais pour les autres (Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Terres australes et antarctiques françaises et Nouvelle-Calédonie), le régime applicable est celui de la spécialité législative : un texte n'est applicable localement que s'il le prévoit expressément.

Concernant Saint-Pierre-et-Miquelon, l'article LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales précise « la collectivité exerce les compétences dévolues par les lois et règlements en vigueur aux départements et aux régions ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Il convient de préciser l'applicabilité des dispositions législatives prévues dans le projet de loi d'orientation des mobilités dans les territoires d'outre-mer.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. PRINCIPE GÉNÉRAL RETENU

Il est proposé que les mesures portant sur la gouvernance et la mobilité à caractère social s'appliquent en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à la Réunion et à Mayotte. Il est également proposé d'appliquer les mesures du projet de loi à Saint-Pierre-et-Miquelon dont les règles en termes d'organisation administrative sont compatibles avec les mesures proposées, ce qui n'est pas le cas pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Concernant les autres collectivités (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Terres australes et antarctiques françaises et la Nouvelle-Calédonie), c'est à l'occasion de l'examen au Parlement du projet de loi qu'il pourra être décidé d'appliquer au cas par cas une ou plusieurs mesures du projet de loi.

3.2. DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE

Le code des transports prévoit la possibilité pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion de désigner une autorité organisatrice de transports unique. À ce jour, seule la Martinique a fait ce choix. Il est proposé de remplacer « autorité organisatrice des transports unique » par « autorités organisatrices de la mobilité unique » afin d'élargir le champ de compétences de cette autorité unique, en lui donnant la possibilité d'agir en faveur des mobilités partagées (par exemple en créant des aires de covoiturage) et des mobilités actives (par exemple en créant un service de location de vélo).

À la différence de la Guadeloupe et de la Réunion, la Guyane et la Martinique ne sont pas des régions mais des collectivités territoriales. Aussi, le projet de loi prévoit une disposition spécifique pour faire en sorte que les nouvelles compétences dévolues aux régions soient également accordées aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Une disposition similaire est également prévue pour Mayotte.

3.3. DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES EN MATIÈRE DE MOBILITÉ À CARACTÈRE SOCIAL

Un article spécifique a été inséré au projet de loi pour prévoir les adaptations nécessaires permettant que les mesures proposées s'appliquent en Martinique, en Guyane et à Mayotte.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le texte modifie le livre VIII « Dispositions propres à l'outre-mer » de la première partie « Dispositions communes » du code des transports :

- l'article L. 1802-1 (départements d'outre-mer) dans les dispositions générales d'adaptation (chapitre 2 du titre préliminaire) ;

- les articles L. 1811-2 à L. 1811-5 dans le titre Ier (Départements et régions d'outre-mer) ;

- les articles L. 1831-1 et L. 1841-1 pour les dispositions à Saint-Barthélemy et Saint-Martin ;

- le chapitre unique du titre V (Saint-Pierre-et-Miquelon).

Il modifie également le livre III « Dispositions relatives à l'outre-mer » de la deuxième partie « Transport ferroviaire ou guidé » du code des transports, aux articles L. 2331-1 (Saint-Barthélemy) et L. 2341-1 (Saint-Martin).

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les impacts des dispositions envisagées sur les collectivités territoriales d'outre-mer sont développés dans chacun des articles des titres I et II du projet de loi d'orientation des mobilités.

5. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du Conseil national d'évaluation des normes.

Par ailleurs, les assemblées des collectivités d'outre-mer concernées par les mesures envisagées ont été consultées.

TITRE II - RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS

CHAPITRE IER - ACCÉLÉRER L'OUVERTURE DES DONNÉES ET LE DÉVELOPPEMENT DES SERVICES NUMÉRIQUES

Section 1 - Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité

Article 9 - Accélération de l'accès à l'information multimodale : Mesures relatives à l'ouverture des données

1. ÉTAT DES LIEUX

L'information multimodale regroupe tout élément d'information sur les modalités et les possibilités de déplacement par différents modes de transport. Elle concerne plusieurs types d'information tels que les horaires, la localisation, les itinéraires, l'état du trafic et la tarification. L'information est généralisée ou individualisée selon le type de canaux de diffusion : documents, annonces sonores ou écrans publics, pour la première et bornes interactives, systèmes d'information embarqués ou téléphones portable, pour la seconde33(*).

Le droit français applicable à l'accès aux données en matière de transport résulte de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, notamment son article 4 qui a ajouté un article L. 1115-1 au code des transports. Cet article prévoit le principe d'accès libre, immédiat et gratuit aux données des services de transport en vue de l'information de l'usager. Il précise les données concernées par un tel accès et les conditions d'accès à ces dernières.

Certaines des données de l'information multimodale peuvent être des « informations publiques », relevant des dispositions définies par le code des relations entre le public et l'administration et notamment son livre III relatif à l'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques. Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code, sont considérés comme des « documents administratifs » les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Aux termes de l'article L. 321-1, les informations publiques figurant dans des documents communiqués ou publiés par ces personnes « peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus ».

Au niveau européen, la Commission européenne a adopté le règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux34(*). Ce règlement, qui est d'application directe, harmonise au niveau européen les modalités d'accès aux données des services de transport et fixe les règles à respecter par les services d'information sur les transports qui utilisent ces données.

Ce règlement a pour objectif de permettre la mise en place de services d'information multimodale à l'échelle européenne. Les études préalables ayant montré que les principaux obstacles à la mise en place de ces services étant le manque d'accessibilité des données, leur manque de qualité, leurs défauts de mise à jour et leur manque d'interopérabilité, le règlement arrête les mesures permettant d'assurer l'accès aux données, leur mise à jour, leur format de diffusion, ainsi qu'une évaluation de leur qualité.

L'ensemble des modes de transport sont concernés :

- les services réguliers de transport public de voyageurs ;

- les transports à la demande tels que le vélo en libre-service, autopartage ou le transport à la demande au sens de la loi française ;

- les réseaux routiers, cyclables et piétons ;

- le stationnement.

Les données concernées, dont une liste détaillée est fournie en annexe au règlement, sont notamment :

- les données théoriques, telles que la description des arrêts, les horaires, les tarifs, l'accessibilité aux personnes handicapées ;

- les données en temps réel : l'accès à ces données est laissé à la discrétion des États : il s'agit notamment des horaires en temps réel, des perturbations, ainsi que de la disponibilité en temps réel de vélos en libre-service ou de véhicules partagés.

Seules les données qui existent sous un format numérique doivent être rendues accessibles. Il n'est pas demandé de les créer si elles n'existent pas.

Les fournisseurs de services d'information sur les déplacements doivent respecter les obligations de neutralité et de transparence des informations qu'ils fournissent. Dans le cadre des licences de réutilisation, les détenteurs des données peuvent leur imposer d'autres conditions de réutilisation, qui doivent être justifiées. Il pourrait s'agir, par exemple, de conditionner la réutilisation des données routières à la prise en compte, dans le calcul d'itinéraire, des différentes catégories d'usage des voies (circulation de proximité, transit, etc.), afin d'éviter, notamment, que des poids lourds en transit circulent sur une voie locale desservant une école maternelle. Des contributions financières peuvent aussi être demandées, sous réserve qu'elles soient raisonnables et proportionnées aux coûts de diffusion des données.

Pour faciliter les échanges de données, le règlement impose que les données soient accessibles dans un format normalisé : norme européenne NETEX pour les données statiques et SIRI pour les données en temps réel. Les données doivent aussi être mises à jour dans des conditions répondant aux besoins des usagers.

Enfin, les États membres doivent mettre en place un point d'accès national aux données, qui peut être soit un entrepôt de données, permettant de télécharger les fichiers de données, soit un répertoire donnant l'adresse du site sur lequel il est possible d'accéder aux données.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

L'article L. 1115-1 du code des transports devait donner lieu à un décret d'application, qu'il a été décidé de ne pas publier, dès lors que la Commission européenne préparait un projet de règlement délégué sur le même sujet de l'accès aux données de l'information multimodale.

Le règlement délégué (UE) 2017/1926 ayant été publié le 31 mai 2017, il apparaît que ses dispositions sont proches de la loi française sur des points essentiels :

Thème

Article L. 1115-1 du code des transports

Règlement délégué (UE) 2017/1926

Contribution financière des « réutilisateurs »

Principe de gratuité.

Toutefois, en cas d'adoption d'un protocole homologué par l'État, possibilité de mise en place d'une contribution financière, pour les utilisateurs de masse, dans la limite des coûts de diffusion

Dans le cadre d'une licence établie par l'opérateur de transport, possibilité de mise en place d'une compensation financière, proportionnée aux coûts de diffusion

Conditions de réutilisation susceptibles d'être imposées

Principe de libre réutilisation.

Toutefois, en cas d'adoption d'un protocole, le détenteur des données peut imposer certaines conditions de réutilisation.

Des conditions de réutilisation peuvent être imposées par une licence.

Le « réutilisateur » doit également respecter les exigences de neutralité et de transparence définies dans le règlement lui-même

Ouverture des données en temps réel

Oui

Oui, sur décision de l'État

Toutefois, les dispositions nationales et européennes comportent des différences :

 

Article L. 1115-1 du code des transports

Règlement délégué (UE) 2017/1926

Calendrier d'ouverture

Ouverture immédiate

Ouverture échelonnée de 2019 à 2023

Les États peuvent toutefois prendre une décision d'anticipation

Données à diffuser

Courte liste de données

Liste détaillée des données à ouvrir

Format de diffusion

Format ouvert

Diffusion selon la norme européenne

Accès aux données

 

Les États membres mettent en place un point d'accès national aux données

La lecture combinée des deux textes est particulièrement ardue. Il est donc indispensable de clarifier leur articulation. Or, le règlement européen est plus complet, ne serait-ce que du fait d'une liste de données plus précise, et il l'emporte sur les dispositions nationales qui seraient incompatibles. Pour cette raison, le projet de loi prend le règlement européen comme point de départ et précise certains éléments lorsque le règlement l'a explicitement prévu. Ces précisions concernent l'accès aux données en temps réel, le calendrier d'ouverture des données et la définition des personnes responsables de l'ouverture des données dans le cas des services conventionnés.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'article L. 1115-1 du code des transports ne comporte pas de dispositions incompatibles avec le règlement européen (UE) 2017/1926, mais la lecture combinée des deux textes est complexe.

Un premier objectif poursuivi est d'assurer la parfaite lisibilité des dispositions applicables en matière d'accès aux données de l'information multimodale.

Un deuxième objectif et de mettre à profit les possibilités offertes par le règlement européen aux États membres de lever des options ou de préciser certains points. Le projet de loi use de ces possibilités en recherchant une ouverture des données large et rapide, qui favorisera l'émergence dans les meilleurs délais de services d'information sur les déplacements répondant mieux aux attentes des usagers.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. CADRE GÉNÉRAL

Le règlement délégué (UE) 2017/1926 concerne l'ensemble des modes de transport :

- les services réguliers de transport public de voyageurs ;

- les transports à la demande tels que le vélo en libre-service, autopartage ou le transport à la demande au sens de la loi française ;

- les réseaux routiers, cyclables et piétons ;

- le stationnement.

L'article 1115-1 du code des transports porte sur les services réguliers de transport public de voyageurs, ainsi que les services de mobilité.

Les dispositions du code des relations entre le public et l'administration figurant au livre III relatif à l'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, notamment l'article L. 300-2 et l'article L. 321-1 définissent les conditions de réutilisation des données des réseaux routiers, cyclables et piétons gérées par l'État ou les collectivités territoriales.

Dans ce contexte général, les options possibles sont :

- de ne prendre aucune mesure nouvelle : cette option est possible dans la mesure où il n'a pas été détecté d'incompatibilités entre la loi française existante et le règlement européen. Toutefois, la lecture combinée des textes est complexe ;

- de prendre une mesure assurant la clarté des dispositions applicables.

Le dispositif envisagé consiste à remplacer les dispositions actuelles de l'article L. 1115-1 du code des transports et à prendre comme point de départ le règlement européen, en précisant que ses dispositions s'appliquent, que les données considérées soient ou non des informations publiques au sens de l'article L. 321-2 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions applicables seront alors les mêmes pour toute entreprise de transport devant rendre ses données accessibles, que celle-ci soit ou non une « administration » au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

3.2. DONNÉES DYNAMIQUES

L'article 5 du règlement (UE) 2017/1926 laisse à la discrétion des États membres, le choix de rendre accessibles ou non les données dynamiques des services de transport (horaires en temps réels, perturbations). Il est donc possible de lever ou non cette option. Sachant que l'information en temps réel est une attente forte des usagers et que l'article L. 1115-1 dans sa rédaction actuelle prévoit l'ouverture des données en temps réel, il est proposé de lever l'option.

3.3. AUTORITÉS ORGANISATRICES

Le considérant 11 du règlement délégué (UE) 2017/1926 indique que les États membres peuvent définir quel acteur est responsable de la fourniture des données. Cette question se pose dans le cas des services conventionnés. En effet, le règlement européen désigne les autorités chargées des transports et les opérateurs de transport parmi les personnes chargées de fournir les données. Dans le cas des services conventionnés, l'autorité organisatrice des transports et l'entreprise délégataire sont donc toutes les deux chargées de fournir les données.

Deux options sont envisageables :

- ne prendre aucune mesure nouvelle : l'inconvénient est que l'autorité organisatrice et l'opérateur de transport pourraient se rejeter mutuellement la responsabilité d'avoir à fournir les données ;

- désigner l'autorité organisatrice ou l'opérateur de transport comme responsable de la fourniture des données : c'est l'option qui est retenue, afin de lever toute ambiguïté.

Il reste à préciser lequel des deux acteurs, autorité organisatrice ou opérateur de transport, devrait porter cette responsabilité. Le détenteur effectif des données est, le plus souvent, l'opérateur de transport. Toutefois, il appartient à l'autorité organisatrice d'organiser le service de transport considéré. Du fait de cette responsabilité générale, il est apparu opportun de la désigner comme responsable de l'ouverture des données.

3.4. GRATUITÉ D'ACCÈS POUR LES PETITS UTILISATEURS

L'article 8 du règlement délégué (UE) 2017/1926 offre la possibilité que les licences de réutilisation des données prévoient une compensation financière laquelle doit être « raisonnable et proportionnée aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données ».

L'article 1115-1 posait un principe de gratuité de la réutilisation des données et introduisait une possibilité de dérogation à l'égard des « utilisateurs de masse », justifiée « par des coûts significatifs de mise à disposition, sans toutefois que la contribution des utilisateurs puisse excéder ces coûts ».

Une première option est de s'en tenir au règlement européen. Les données pourraient être payantes pour tous les utilisateurs.

Une seconde option consiste à ajouter dans la loi française une disposition, non incompatible avec le règlement européen, permettant de retrouver l'esprit de la clause figurant dans l'article L. 1115-1 actuel, à savoir la gratuité pour les « petits utilisateurs ». Ainsi une « contribution financière pourrait être demandée un utilisateur si la mise à disposition des données à cet utilisateur entraîne un coût significatif. Le seuil à partir duquel ce coût devient significatif étant par nature difficile à évaluer et pouvant être différent pour un même type de requête entre les différents fournisseurs, la mesure s'appuie sur un seuil déterminé en fonction d'un volume de données à partir duquel, le coût sera nécessairement significatif quel que soit le fournisseur de données. Ce seuil pourra différer suivant le type de données et sera fixé par décret en Conseil d'État après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. La mesure s'applique par utilisateur, afin d'écarter le cas où la présence d'un grand nombre de petits utilisateurs conduirait à un coût significatif. Ce cas ne permettrait pas la mise en place d'une compensation.

La seconde option est retenue, afin d'éviter de freiner l'utilisation des données par les petits utilisateurs tels que notamment les start-up ou les structures associatives.

3.5. CALENDRIER D'OUVERTURE

Le règlement délégué (UE) 2017/1926 définit un calendrier d'ouverture des données échelonné de 2019 à 2023 suivant le type de données concernées selon le calendrier repris dans le tableau ci-dessous. Cette durée, relativement longue, tient compte de la diversité des situations des États membres au sein de l'Union européenne :

Date d'ouverture au plus tard

Réseaux principaux35(*)

Autres réseaux, notamment hors aire urbaine des métropoles

Données de niveau 1 : principales données des services réguliers de transport public (horaires, correspondances, identité des opérateurs,...)

Décembre 2019

Décembre 2023

Données de niveau 2 : données des modes « à la demande » (aires de covoiturage,..)

Décembre 2020

Décembre 2023

Données de niveau 3 : données détaillées (tarifs détaillés,...)

Décembre 2021

Décembre 2023

Le considérant 12 du règlement précise que les États membres peuvent décider d'ouvrir les données avant la date limite fixée.

L'actuel article L. 1115-1 du code des transports pose un principe d'ouverture immédiate des données. Il s'agit toutefois d'une ouverture dans un simple format ouvert, alors que le règlement européen demande que la fourniture des données s'effectue conformément à des normes qu'elle définit (Netex pour les données théoriques des services réguliers de transport public, ...) ou, plus précisément, conforme aux « profils nationaux », qui sont des sous-ensembles de la norme considérés comme pertinents dans chaque pays. Par ailleurs, pour assurer l'interopérabilité au niveau européen, ces profils nationaux doivent être eux-mêmes compatibles avec le « profil minimum européen », lorsque ce profil existe.

Compte tenu du délai nécessaire pour la mise aux normes des données, il paraît exclu de maintenir l'obligation d'ouverture immédiate prévue à l'article 1115-1 actuel.

La commission européenne a défini son programme de travail de normalisation (élaboration de normes lorsqu'elles n'existent pas et d'un profil minimum européen, lorsque la norme existe) en fonction du calendrier d'ouverture des données 2019-2021 du règlement. Par exemple, le profil européen « tarifs » devrait être disponible à l'été 2019, en vue de l'échéance de 2020. Par ailleurs, la commission se concentre actuellement sur les données théoriques et n'a pas encore abordé le temps réel.

La France, pour les données théoriques, dispose d'un profil « arrêts, réseaux et horaires ». Un profil « accessibilité » est en cours de développement. Pour le profil « tarifs », l'intention est de s'appuyer largement sur le futur profil européen. Pour les données en temps réel, la France dispose d'un « profil » de la norme européenne SIRI (services réguliers de transports publics, seulement).

Pour les données théoriques des services réguliers de transport public, les opérateurs de transport disposent d'un logiciel open source permettant :

- d'assurer la conversion des données existantes vers le format normalisé Netex ;

- de saisir les données, notamment les données supplémentaires demandées par les profils existants ;

Dans ces conditions, le projet de loi resserre le calendrier en adoptant une mise en oeuvre pour le 1er décembre 2021 au plus tard ce qui permet de bénéficier de l'ensemble des travaux normatifs conduits par la Commission Européenne. Le calendrier du règlement délégué s'applique pour toutes les composantes du réseau principal RTE-T alors que l'échéance du 1er décembre 2021 s'applique à tous les autres réseaux de transports.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article, qui modifie et ajoute diverses dispositions dans le code des transports, a vocation à permettre l'insertion en droit français du règlement délégué (UE) 2017/1926. .

Dans le code des transports, l'article L. 1115-1 est modifié et l'article L. 1115-3 est créé.

La présente mesure lève l'option d'accès aux données en temps réel, que le règlement laisse à la discrétion des États membres, et met en oeuvre des possibilités d'adaptation permises par le règlement : préciser quelles personnes sont responsables de l'ouverture des données, afin d'éviter qu'une situation d'incertitude entraîne un risque de blocage.

4.2. IMPACT ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

Les données transmises au titre du règlement délégué (UE) 2017/1926 n'entraine aucun coût nouveau de production de données, puisque seules les données déjà existantes doivent être transmises. En revanche, les fournisseurs de données doivent transmettre ces données. La transmission entraine un coût qui peut être compensé si celui est significatif. Concernant le format normé des données transmises, le point d'appui national fournira un logiciel open source et gratuit, pour convertir ou saisir des données dans un format normé. Cet outil est développé et maintenu par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) depuis plusieurs années. L'impact financier n'est pas lié à la loi d'orientation des mobilités, mais à l'application du règlement européen.

L'ouverture des données temps réel, qui n'est qu'une option du règlement européen, peut entraîner des coûts de mise à disposition significatifs mais difficilement évaluables de façon précise du fait de situations très hétérogènes. Des opérateurs de transports mettent déjà à disposition ces données à la demande de leur autorité organisatrice, ou les mettent à destination de systèmes internes d'exploitation quand d'autres opérateurs disposent de ces données mais ne les diffusent pas. Cependant, le règlement et la loi prévoient que le coût de la diffusion des données peut être répercuté sur l'utilisateur si celui-ci est significatif, ce qui limite fortement l'impact financier sur les fournisseurs de données.

L'impact économique attendu est lui aussi difficile à chiffrer, mais les mesures du règlement européen tout autant que celles du présent projet de loi ont été établies afin, notamment, de faire émerger des services innovants à destination des usagers et des voyageurs. Même si l'impact de l'ouverture des données a été assez limité, on note une accélération du développement d'applications numériques dans le monde des transports (atelier prospective Fing36(*), par exemple).

4.3. IMPACT SUR LES ENTREPRISES (AUTORITÉS ORGANISATRICES GESTIONNAIRES D'INFRASTRUCTURES ET OPÉRATEURS DE TRANSPORTS)

Les expériences d'ouverture des données montrent que celles-ci ont un effet bénéfique sur l'intermodalité et sur la fréquentation des services de mobilité propres. Il est donc attendu par les autorités organisatrices et les gestionnaires d'infrastructures de pouvoir bénéficier d'application permettant une meilleure fréquentation des transports publics, une promotion des mobilités actives, ou une meilleure utilisation des infrastructures grâce aux mobilités collaboratives.

De plus, le partage mutuel des informations de tous les services de mobilité peut mettre fin à une concurrence asymétrique entre opérateurs, et permettre à ceux-ci de capitaliser sur leurs forces, résultant ainsi en une meilleure intermodalité.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Il est attendu de l'ouverture des données, la création d'applications et de services de mobilité innovants mieux adaptés aux différentes catégories d'usagers et de voyageurs (voyageurs longue distance, usagers des transports publics locaux, personnes à mobilité réduite). Ces types d'application et de services sont de nature à améliorer l'information et les services qui sont attendues par l'usager ou le voyageur. Le succès des applications de mobilité (navigateur, calculateur d'itinéraire) est là pour démontrer que ce besoin existe.

Les données recueillies concernent essentiellement l'offre de transport (temps de parcours, itinéraires, tarifs) et ne sont pas de nature à remettre en cause le respect de la vie privée. Par ailleurs, le règlement général sur la protection des données (RGPD) s'applique aux données partagées permet d'éviter tout risque d'atteinte au respect de la vie privée.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales

Par ailleurs, le « groupe-miroir » réunissant les principales organisations concernées par le projet de loi, ainsi que des représentants des collectivités locales, a été associé à l'élaboration des mesures prévoyant l'accès aux données de l'information multimodale. Les mesures proposées ont reçu l'adhésion des participants. Des concertations ont également eu lieu avec les représentants des transports aériens et maritimes, non-membres de ce groupe-miroir.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Ø Accès aux données de l'information multimodale

Le règlement délégué (UE) 2017/1926 prévoit une entrée en vigueur échelonnée de ses dispositions relatives à l'accès aux données suivant le type de données concernées selon le calendrier repris dans le tableau ci-dessous.

Toutefois, le règlement indique que les États peuvent décider d'ouvrir les données avant la date limite fixée. De son côté, l'article L. 1115-1 posait un principe d'ouverture immédiate des données. Dans ces conditions, il ne paraît pas pertinent de reporter à 2023 la possibilité de fournir des services d'information multimodale sur l'ensemble du territoire en s'appuyant sur des données ouvertes. Le projet de loi resserre le calendrier, en adoptant une mise en oeuvre pour tous les réseaux pour le 1er décembre 2021 au plus tard.

Néanmoins, il convient de tenir compte de ce que le règlement européen exige, à savoir, une mise à disposition de données conforme à la norme européenne (Netex pour les données théoriques des services réguliers de transport public, ...) ou, plus précisément, conforme aux « profils nationaux », qui sont des sous-ensembles de la norme considérés comme pertinents dans chaque pays. Par ailleurs, pour assurer l'interopérabilité au niveau européen, ces profils nationaux doivent être eux-mêmes compatibles avec le « profil minimum européen », lorsque ce profil existe.

La commission européenne a défini son programme de travail de normalisation (élaboration de normes lorsqu'elles n'existent pas et d'un profil minimum européen, lorsque la norme existe) en fonction du calendrier d'ouverture des données 2019-2021 du règlement. Par exemple, le profil européen « tarifs » devrait être disponible à l'été 2019, en vue de l'échéance de 2020. Par ailleurs, la commission se concentre actuellement sur les données théoriques et n'a pas encore abordé le temps réel.

La France, pour les données théoriques, dispose d'un profil « arrêts, réseaux et horaires ». Un profil « accessibilité » est en cours de développement. Pour le profil « tarifs », l'intention est de s'appuyer largement sur le futur profil européen. Pour les données en temps réel, la France dispose d'un « profil » de la norme européenne SIRI (services réguliers de transports publics, seulement).

Pour les données théoriques des services réguliers de transport public, les opérateurs de transport disposent d'un logiciel open source permettant :

- d'assurer la conversion des données existantes vers le format normalisé Netex ;

- de saisir les données, notamment les données supplémentaires demandées par les profils existants ;

Dans ces conditions, une mise en oeuvre pour le 1er décembre 2021 au plus tard permet de bénéficier de l'ensemble des travaux normatifs conduits par la Commission Européenne.

Le tableau ci-dessous résume les dispositions en matière de délai :

Réseaux principaux37(*) et aire urbaine des métropoles

Autres réseaux et hors aire urbaine des métropoles

calendrier du règlement européen

(voir supra)

1er décembre 2021 au plus tard

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Un décret en Conseil d'État, sera pris après avis de l'ARAFER en application de l'article L. 1115-3 et définira le seuil au-delà duquel la mise à disposition des données pourra être compensée financièrement de manière raisonnable et proportionnée.

Article 9 (suite) - Animation de la démarche d'ouverture des données

1. ÉTAT DES LIEUX

Les métropoles et les plus grandes villes françaises ont été pionnières dans l'ouverture de portails de données ouvertes. Rennes, avec son opérateur de transport, l'a fait dès 2010, Paris, Lyon, Toulouse ou Montpellier ont lancé les leurs en 2011. La majorité de ces portails comprend des interfaces de programmations applicatives (API) qui permettent un accès très simple des données de mobilité notamment en temps réel. Ces plateformes couvrent un grand nombre de données souvent liées aux politiques de ville intelligente et les données de transport y sont souvent minoritaires. Plusieurs métropoles ont opté pour des plateformes communes avec leur région (Occitanie, Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur) pour des raisons d'efficacité.

Ces données sont ouvertes suivant le cadre juridique relatif au droit des données :

- directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;

- directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public ;

- directive 2013/37/UE modifiant la directive 2003/98/CE ;

- loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public ;

- règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;

- loi n° 2016/1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique ;

- livre III du code des relations entre le public et l'administration.

Ce cadre juridique impose la production et un accès aux données publiques et protège les données personnelles et les traitements qui peuvent en être fait. D'autres textes relatifs aux données particulières des transports viennent compléter ce cadre juridique :

- directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport ;

- article L. 1115-1 du code des transports, créé par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques prévoyant une diffusion libre, immédiate et gratuite des données de transports qu'elles soient théoriques ou en temps réel ;

- règlement délégué (UE) 2017/1926 du Conseil européen du 31 mai complétant la directive 2010/40/UE en ce qui concerne la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux. Ce règlement prévoit une ouverture générale des données théorique de transports existantes, quel que soit le mode, dans des formats normés, et permet aussi l'ouverture des données en temps réel.

Ce cadre juridique complémentaire qui comprend des mesures différentes du cadre juridique général ou des divergences entre cadre juridique européen et national, nécessite des dispositions clarifiant l'articulation des différents textes entre eux comme vu précédemment.

Concernant les dernières plateformes mises en place, certaines collectivités territoriales (Occitanie, Metz ou Orléans, par exemple) versent leurs données sur le portail national d'open data38(*) puis en font une extraction spécifique sur leur territoire. La plupart des sites des métropoles ont fait le choix de se positionner comme plateforme pour les « réutilisateurs ». Elles exposent parfois leurs propres applications développées en régie mais privilégient surtout un panel d'applications développées par des tiers grâce aux données ouvertes. Les conditions d'utilisation des données mises à disposition sont variables selon les territoires, mais aussi selon le type de données (utilisation de la licence ouverte ou OdbL, données payantes à partir d'un certain seuil, ...).

Concernant plus spécifiquement les régions, le nombre de données de transport sur les plateformes de données ouvertes est en général assez limité (environ vingt jeux de données pour les régions figurant sur le portail national d'open data), mais certaines comme la région Bretagne en proposent plus de 150. La moitié des sites proposent des API pour utiliser facilement les données. Toutes les nouvelles régions issues de la récente vague de fusion n'ont pas encore fait converger les sites préexistants dans les régions résultant de l'ancienne division administrative. Toutes les régions à l'exception de la Corse sont dotées d'un service d'information voyageur mais seule la région Bretagne y propose des données ouvertes. La donnée est donc collectée pour alimenter un calculateur mais n'est pas mise à disposition en général d'autres réutilisateurs. De fait, et contrairement aux métropoles, peu de services fournis par des tiers sont disponibles. Les régions sont responsables de la politique en matière d'intermodalité tel que défini à l'article L. 1213-1 du code des transports. La quasi-totalité d'entre-elles a mis en place un service d'information multimodale (SIM), qui implique la création d'une plateforme de données, et certaines d'entre elles (Île-de-France Mobilité, Nouvelle-Aquitaine, SMIRT, Grand Est,..) ont déjà pris l'initiative de créer une plateforme régionale de données. Pour atteindre cet objectif, les régions ont mis en place des politiques d'animation régionale en faveur de l'ouverture et de la transmission des données relatives aux transports. En effet, la France compte 350 autorités organisatrices des transports et plus de 1 000 opérateurs pour les seuls transports publics réguliers39(*) sans les nouvelles mobilités et les autres modes de transports. Cette démarche d'animation est donc un préalable nécessaire pour réussir une collecte de données suffisantes et efficaces dans un paysage aussi fractionné.

Sur l'aire urbaine des métropoles, compte tenu de la forte densité de services de transport et des spécificités liées à la congestion routière, les métropoles qui ont mis en place des plate-forme open data ou des services d'information sur les transports, ont aussi mis en place des politiques d'animation à l'échelle métropolitaine pour pouvoir bénéficier des données liées aux transports (stationnement, transports départementaux et régionaux sur le territoire métropolitain...) dépendant d'autres collectivités.

Enfin, l'ouverture des données prévue dans le cadre du règlement délégué (UE) 2017/1926 va accroître plus que substantiellement le nombre et le volume des données qui devront être fournies par les opérateurs de transports et les autorités organisatrices.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le grand nombre d'opérateurs de transports et d'autorités organisatrices qui doivent fournir les données attendues au titre du règlement délégué (UE) 2017/1926 et du présent projet de loi, ne permet pas d'envisager la fourniture des données de transports avant le 1er décembre 2021 ou suivant le calendrier fixé par le règlement européen, sans animation et accompagnement. Il est donc nécessaire de prévoir une mesure législative prévoyant la structuration de cette animation et de cet accompagnement auprès des opérateurs de transports et des autorités organisatrices. En effet, la fourniture des données nécessaires dans des formats normés et leur mise en qualité ne peuvent être effectuées aussi rapidement sans une communication, une animation et un appui renforcés.

Des politiques d'animation actives et efficaces pour l'ouverture des données existent au niveau régional mais elles ne reposent pas sur des bases législatives et ne sont pas généralisées. Une mesure législative permettra donc de légitimer les actions déjà conduites et d'assurer leur généralisation sur l'ensemble du territoire.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure vise à accompagner le dispositif d'ouverture des données prévu par le règlement délégué (UE) 2017/1926. Les fournisseurs de données de tous types, opérateurs de transports publics, services de transports à la demande, pourront bénéficier d'un appui au bon niveau territorial pour connaître le dispositif d'ouverture des données, comprendre la nécessité des normes associées à cette ouverture, utiliser au mieux les outils mis à leur disposition. Il s'agit donc de réussir l'ouverture des données de transports, qui est un objectif commun du règlement délégué (UE) 2017/1926 et de présent projet de loi, en accompagnant les fournisseurs de données grâce aux régions et métropoles déjà dotées de structures d'animation sur ce sujet.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Concernant l'ouverture des données de transport prévue par les dispositions du règlement délégué (UE) 2017/1926 et du présent projet de loi, deux scénarii ont été envisagés :

- la création d'une interface numérique unique, telle qu'explicitement prévue par le règlement européen ;

- la création d'une interface numérique unique et la possibilité donnée aux régions et aux métropoles d'organiser leurs propres interfaces numériques ayant le même rôle que celle-ci.

La première option, qui a été retenue, correspond à la stricte mise en oeuvre du règlement européen sans contraintes supplémentaires pour les collectivités territoriales. Elle nécessite de créer ex nihilo une interface numérique unique avec une infrastructure informatique de grande capacité et nécessitant une équipe d'accompagnement capable d'intervenir dans l'ensemble du territoire métropolitain et dans certaines collectivités d'outre-mer.

La seconde option, non retenue, aurait eu pour effet d'encadrer par la loi le contenu de ces interfaces et des obligations pesant sur les collectivités ou les opérateurs. Il est cependant apparu préférable de laisser aux collectivités qui le souhaitent l'initiative de mettre en place leurs propres interfaces numériques.

Dans le dispositif retenu, les régions et métropoles animent les démarches d'ouverture des données. En pratique, cette mission pourrait, par exemple, consister à :

- dans une phase de démarrage, identifier et mobiliser l'ensemble des personnes ayant à ouvrir leurs données (autorités organisatrices ayant elles-mêmes délégué l'exécution des services à plusieurs opérateurs de transports publics, services de vélopartage et d'autopartage, gestionnaires d'infrastructures routières, cyclables et pédestres, ...) ;

- veiller à la compréhension des dispositions en matière d'ouverture des données par les personnes concernées, à la bonne mise en place des procédures permettant d'y répondre, ainsi qu'à l'appropriation des outils open source permettant de gérer les données (outil de saisie de données, de vérification de leur qualité, ...) ;

- mettre en place un dialogue avec les personnes concernées pour atteindre le niveau de conformité aux normes et encourager la création de nouvelles données ;

- s'assure de la fourniture des données à l'interface numérique unique et de leur mise à jour.

L'État s'assurera de l'existence d'outils open source permettant notamment de faciliter la conversion des données aux normes prévues par le règlement européen, ainsi que la vérification de la qualité des données. Il lui appartient aussi de mettre en place l'interface numérique unique. Une convention a été conclue avec la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication (DINSIC) afin de lancer la démarche.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Ces dispositions introduisent un nouvel article L. 1115-2 à la section 1 du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports. Cet article complète l'article
L. 1115-1 modifié par le projet de loi, dont les dispositions précisent les conditions d'applications du règlement délégué (UE) 2017/1926 et créent l'interface numérique unique (correspondant au « point d'accès national aux données » prévu par le règlement européen).

4.2. IMPACTS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'animation des démarches d'ouverture des données correspond à une tâche déjà menée par les métropoles et les régions lors de la mise en place d'un service d'information multimodale, qui nécessitait d'organiser la transmission des données des opérateurs de transport. Le recueil et le partage des données, le développement de services sur la base de ces données, les rencontres entre acteurs du transport participeront de leur mission d'autorité organisatrice de mobilité et d'autorité organisatrice de la mobilité régionale. De ce fait, dans la plupart des régions et métropoles, cette mesure ne nécessitera pas la mise en place de nouvelles équipes, ni de besoins de formation.

Le règlement européen impose que les données soient fournies dans des formats normalisés et non plus ouverts. Bien que cela ne soit pas un impact du présent projet de loi, un appui a été prévu tant pour les données théoriques que pour les données en temps réel. Pour les données en temps réel, les opérateurs disposent du profil SIRI Ile-de-France, déjà documenté. Plusieurs prestataires informatiques et plusieurs opérateurs de transports (RATP, TRANSDEV) ont déjà la capacité technique d'appuyer les régions et métropoles sur ce sujet. Cela devrait de ce fait limiter les coûts de production des données sous ce profil.

Le règlement européen permet aux fournisseurs de données de demander à un utilisateur une contribution financière permettant de compenser le coût de diffusion des données lorsque celui-ci est significatif. Ce coût ne peut être estimé qu'a posteriori, en fonction du volume de données transmis à cet utilisateur. Une compensation ne peut être demandée que si un seuil de volume de données défini par décret en Conseil d'État est atteint.

L'obligation de donner accès aux données introduites dans le présent projet de loi facilitera l'obtention des données auprès des différents acteurs. Le pouvoir de contrôle et de sanction de l'ARAFER permettra de contraindre, si nécessaire, les acteurs à la fourniture des données demandées. La maîtrise par les autorités organisatrices des modalités d'accès doit être préservée afin de permettre à la fois une ouverture efficace, mais aussi une maîtrise des modèles.

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les mesures générales d'ouvertures données de transports tant dans le règlement délégué (UE) 2017/1926 que dans le projet de loi visent à la création de services numériques permettant de faciliter les déplacements des voyageurs en leur assurant principalement une information de qualité. Le succès des calculateurs d'itinéraires routiers tout d'abord (ViaMichelin, Mappy Waze, par exemple) puis multimodaux ensuite (Citymapper, Maps, Vianavigo, par exemple) prouve un besoin à satisfaire pour les particuliers. Les open data mis en place depuis 2010 montrent leur capacité à générer la création de nouveaux services pour les usagers à l'exemple des écosystèmes numériques qui sont apparus avec les open data de Rennes et de Bordeaux Métropole40(*).

De manière générale, l'ouverture des données de transport et de mobilité déjà observée, notamment dans les territoires les plus engagés, a permis de stimuler, voire de faire émerger, un écosystème de l'innovation et de rapprocher la mobilité durable et d'autres domaines économiques (tourisme, commerce)41(*).

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Plusieurs concertations ont été conduites dans le cadre du groupe miroir issu des assises de la mobilité. Les représentants des transports aériens et maritimes ont également été associés à la concertation.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Ces dispositions sont également applicables à Île-de-France Mobilités et à la métropole de Lyon.

Article 9 (suite et fin) - Évaluation et contrôle de l'accès aux données et développement des services par l'ARAFER

1. ÉTAT DES LIEUX

Le règlement délégué (UE) 2017/1926 sur la fourniture de services d'information multimodale confie aux États le soin d'évaluer le respect des exigences prévues dans le cadre de la fourniture des données de transports.

Ainsi, les détenteurs de données et les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements devront fournir une description des données fournies et une déclaration de conformité qui permettront de vérifier qu'ils remplissent bien les obligations prévues par le règlement européen. L'évaluation repose à la fois sur une analyse de la description des données et des déclarations de conformité et sur un contrôle aléatoire des déclarations de conformité.

La rédaction actuelle de l'article L. 1115-1 du code des transports, ne prévoit aucune mesure d'évaluation du dispositif d'ouverture des données. Aucune autorité de contrôle, ni aucun dispositif de sanction ne sont mentionnées pour s'assurer de la mise en place effective de l'ouverture des données.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIF POURSUIVI

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le règlement européen précise que les États devront évaluer le respect des exigences de celui-ci mais laisse le soin à ceux-ci de définir les modalités pratiques de cette évaluation.

L'adoption de mesures législatives est nécessaire pour désigner une autorité chargée de l'évaluation des dispositions en matière d'accès aux données de mobilité, conformément aux exigences du règlement délégué (UE) 2017/1926.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif de cet article est que le contrôle sur les obligations de transmission et d'accès aux données soit effectué de manière efficace et indépendante.

En effet, la création de services innovants suppose l'accès à toutes les données de transports théoriques ou en temps réel disponibles. Le dispositif actuel a montré qu'en l'absence de dispositif d'évaluation, de contrôle et de sanction, la fourniture des données restait partielle.

Enfin, le fait que plusieurs fournisseurs de données soient liés à l'État ou aux autorités organisatrices impose que ce contrôle soit conduit de manière indépendante.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

L'ARAFER est désignée comme autorité chargée d'assurer des contrôles visant à vérifier la conformité des déclarations. Elle conduit déjà des contrôles dans le domaine des transports tant auprès d'opérateurs de transports que d'autorités organisatrices. Elle dispose donc d'une expérience reconnue, qui peut être étendue à un champ de compétence voisin, les données relatives aux transports.

L'ARAFER, autorité indépendante, contribuera au respect du règlement par les personnes assujetties, qu'il s'agisse des détenteurs de données, qui doivent respecter des exigences de qualité des données, ou des fournisseurs de services d'informations sur les déplacements, tenus à une exigence de neutralité et de transparence. Elle a montré vis-à-vis des opérateurs de transports ferrés, de lignes de cars longue distance ou des sociétés concessionnaires d'autoroutes sa capacité à exercer un contrôle indépendant, à régler des différends avec les autorités organisatrices et à faire respecter la législation en vigueur.

Compte tenu du nombre de personnes assujetties au règlement (parmi lesquelles les 350 autorités organisatrices de la mobilité), il sera opportun de gérer la déclaration de conformité à l'aide d'une téléprocédure, s'appuyant sur le point d'accès national aux données tel que prévu par le règlement européen. Ce dispositif facilitera l'analyse des déclarations, de sorte que l'ARAFER pourra se concentrer sur les contrôles aléatoires, une tâche qui permettra de tirer les enseignements des usages et de formuler des recommandations en vue d'améliorer, notamment, la qualité des données. Enfin, le choix de l'ARAFER présente l'avantage de s'appuyer sur le dispositif existant, notamment en matière de sanctions.

Le rapport sur l'évaluation de la conformité est remis à la Commission européenne une année civile sur deux à partir de 2021.

Une autre option possible sur ce dernier point aurait pu être de confier cette mission à l'Autorité pour la qualité des services de transport (AQST). Cette solution présente, cependant, l'inconvénient que les missions de règlement des différends, notamment, sont très éloignés de ses compétences actuelles. En outre, cet organisme est aujourd'hui très proche du Haut comité pour la qualité des services de transport auquel siègent les organismes qui seraient ici contrôlés posant des possibles problèmes d'indépendance dans la réalisation de sa mission de contrôle.

Le choix de l'ARAFER apparait donc plus pertinent.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le projet de loi crée l'article L. 1115-4 du code des transports. Les pouvoirs de contrôles de l'ARAFER sont étendus à de nouveaux services de transports concernant la fourniture des données qui peuvent concerner :

- les autorités organisatrices des transports ;

- les autorités organisatrices de la mobilité ;

- les autorités administratives compétentes pour délivrer les autorisations de stationnement ;

- les entreprises de transport ;

- les gestionnaires d'infrastructures ;

- les fournisseurs de services de transport et de services d'informations sur les déplacements.

L'ARAFER se voit aussi confier une nouvelle compétence, celle d'évaluation d'un dispositif d'un dispositif ainsi qu'une mission générale de règlement des différends sur les données. Cette dernière mission fait l'objet de nouveaux articles L. 1263-4 et L. 1263-5.

La procédure de sanctions de l'ARAFER, déjà en place, et définie à l'article L. 1264-7 du code des transports est étendue :

- par un 9°, relatif au non-respect du règlement délégué (UE) 2017/1926 ;

- par les articles L. 1115-1 à L. 1115-3.

L'ARAFER voit principalement ses compétences étendues pour la fourniture des données de transports.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Le nombre d'équivalents temps plein nécessaires à ces nouvelles missions est inférieur à 10. Cette estimation devra être affinée en fonction du périmètre exact de ces missions.

Il est prévu que l'interface numérique unique effectue une partie des traitements automatisés nécessaires au travail de l'ARAFER, cela étant des développements d'outils informatiques nécessaires au contrôle des jeux de données et une formation des contrôleurs est nécessaire.

À titre indicatif, le budget de l'ARAFER pour 2018 est de 12,3 M€. L'ARAFER dispose d'une autonomie financière. Ses ressources proviennent de prélèvements annuels sur :

- les redevances d'utilisation du réseau ferré national versées par les entreprises ferroviaires à SNCF Réseau ;

- le chiffre d'affaires des entreprises de transport routier de personnes ;

- le chiffre d'affaires des concessionnaires d'autoroute.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Outre les membres du groupe-miroir et les représentants des transports aérien et maritime, l'ARAFER a été associée à la rédaction de cette mesure.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions entreront en vigueur le lendemain du jour de la publication du projet de loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Ces dispositions sont également à Ile-de-France Mobilités et à la métropole de Lyon.

5.2.3. Textes d'application

La mise en oeuvre des mesures envisagées nécessite un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'ARAFER, précisant les conditions d'évaluation par l'ARAFER des obligations imposées par le règlement délégué (UE) 2017/1926.

Article 10 : Données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite

1. ÉTAT DES LIEUX

Le cadre général concernant les données est fourni par le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la commission du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/401/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union européenne, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.

Ce règlement européen établit les spécifications nécessaires pour garantir que les services d'informations sur les déplacements multimodaux, mis à disposition dans l'ensemble de l'Union, sont précis et disponibles. Pour cela, un format d'échange ainsi que la liste des données à ouvrir sont précisés tout comme la manière de procéder pour centraliser les informations.

Les données sur l'accessibilité des véhicules, l'accessibilité des points d'arrêt et voies de circulation au sein d'un point d'échange, l'existence de services d'assistance, le réseau piétonnier et les services facilitant l'accessibilité font partie de la liste des types de données statiques de niveau 1 à ouvrir ou à mettre à disposition.

Or, contrairement à d'autres données concernant les déplacements comme les horaires des lignes composant un réseau de transport ou la liste des parcs relais, les données sur l'accessibilité sont très peu nombreuses, surtout sur la voirie. Lorsque ces données existent, elles sont parcellaires et non harmonisées et ne sont donc pas interopérables.

Les expériences récentes des syndicats de transports (Haut de France, Île-de-France Mobilité, Nouvelle Aquitaine, par exemple) qui ont souhaité fournir cette donnée prouvent la difficulté de la tâche. Les données sur l'accessibilité ne sont parfois pas compatibles les unes avec les autres, sont incomplètes et ne sont pas lisibles en machine s'agissant de l'accessibilité de la voirie.

La politique d'accessibilité pour les transports, la voirie et les espaces publics, les bâtiments et les logements avancent. Tout un corpus de textes législatifs encadre cette politique qui commence à porter ses fruits comme en témoigne la hausse du nombre de personnes handicapées utilisant les transports.

L'article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a rendu obligatoire la mise en accessibilité aux personnes à mobilité réduite de l'ensemble des éléments de la chaîne de déplacement. Afin qu'un individu soit en capacité d'utiliser plusieurs modes de transport au sein de son trajet (par exemple, se rendre en voiture puis prendre le train et terminer à pied), la loi a pris en compte l'ensemble des maillons de cette chaîne :

- l'accessibilité de la voirie et des espaces publics pour l'ensemble des communes ;

- l'accessibilité des systèmes de transports collectifs : matériels, arrêts, points de vente ;

- l'accessibilité du cadre bâti : établissements recevant du public (ERP), installations ouvertes au public (IOP) et bâtiments d'habitation collectifs (BHC) neufs et existants ainsi que maisons individuelles (MI) construites pour être louées ou vendues.

Différents outils de planification et de programmation ont été mis en place par ce même article de la loi du 11 février 2005 pour atteindre l'objectif de mise en accessibilité :

- les plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE), qui doivent être établis dans chaque commune à l'initiative du maire ou, le cas échéant, du président de l'EPCI compétent en matière de voirie. Selon la loi, les PAVE devaient être adoptés au plus tard le 22 décembre 2009 par toutes les communes ;

- le schéma directeur d'accessibilité (SDA ADAP) des services de transports collectifs ;

- les plans de déplacements urbains (PDU), qui doivent comporter une annexe sur l'accessibilité.

Le processus a été relancé par l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées. Les gestionnaires d'établissements recevant du public et les gestionnaires de réseaux de transport doivent établir des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP) pour les premiers et des schémas directeurs d'accessibilité - agenda d'accessibilité programmée (SD'AP) pour les seconds.

L'ensemble des collectivités territoriales (communes, départements et régions), les intercommunalités, les autorités organisatrices de la mobilité et les opérateurs de transport doivent produire un certain nombre de documents à caractère prescriptif pour couvrir l'ensemble de la chaîne de déplacement. Ces documents relèvent du domaine de l'urbanisme (qui comprend un volet accessibilité dans le cadre du plan local d'urbanisme intercommunal) ou de l'accessibilité pure (plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces, schéma directeur d'accessibilité tels l'agenda d'accessibilité programmée et agenda d'accessibilité programmée).

Par ailleurs, l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 46 de la loi du 11 février 2005, a instauré une commission pour l'accessibilité obligatoire dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents, notamment dans le domaine des transports, dès lors qu'ils regroupent 5 000 habitants et plus. Cette commission, qui dresse le constat de l'état d'accessibilité en matière d'aménagement et de transport et émet des recommandations visant à améliorer l'existant. Généralement ce constat liste les aménagements réalisés (x bandes d'éveil à la vigilance, x abaissements de trottoirs, x feux tricolores équipés d'annonces sonores, ...). Elle recense l'offre de logements accessibles aux personnes handicapées et âgées. Elle tient à jour, par voie électronique, la liste des établissements recevant du public situés sur le territoire communal ayant élaboré un agenda d'accessibilité programmé ainsi que la liste des établissements accessibles aux personnes handicapées et aux personnes âgées. En parallèle, elle est destinataire des documents suivants : des projets d'agendas d'accessibilité programmées prévus à l'article
L. 111-7-5 du code de la construction et de l'habitation concernant les établissements recevant du public situés sur le territoire communal, des schémas directeurs d'accessibilité pour le transport ferroviaire ainsi que des bilans prévus.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Si l'accessibilité progresse, elle l'est de façon parcellaire et sa mise en oeuvre n'est pas homogénéisée. Il est donc nécessaire de mettre à disposition des personnes à mobilité réduite l'information sur l'accessibilité, non seulement sous forme de rapports annuels en format papier mais grâce à des applications. Celles-ci permettront de croiser les aménagements réalisés par les différents acteurs sur l'ensemble de la chaîne de déplacement pour construire des itinéraires accessibles en tenant compte des capacités de chacun.

Pour alimenter les applications, il importe d'ouvrir les bases de données sur l'accessibilité, comme le règlement européen le prévoit. Mais en matière d'accessibilité, l'ouverture des bases de données ne suffit pas. Il apparait, par conséquent, nécessaire de créer des bases de données harmonisées et interopérables en ciblant, en priorité, les points de rencontre entre les réseaux de transports et les principaux établissements recevant du public ou les pôles générateurs de déplacements, à savoir les points d'arrêt prioritaires.

Le cadre législatif doit être renforcé afin d'obliger les acteurs à créer des bases de données sur l'accessibilité mais également afin de les guider pour que ces bases soient harmonisées et interopérables. Pour les données accessibilité, il y a lieu de rattraper le retard tant pour informer les personnes handicapées des possibilités offertes que pour éviter de proposer des services d'informations discriminatoires avec tous les risques contentieux associés. En l'absence de cette obligation, il y a une forte probabilité que les différents systèmes d'information (calculateurs d'itinéraires, système d'information multimodale, applications diverses, ...) financés sur fonds publics ne proposent pas d'information harmonisée sur l'accessibilité.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif principal de la mesure est de fournir de l'information pour que les personnes à mobilité réduite puissent se déplacer en toute connaissance de cause.

La mesure envisagée vise à inciter et à aider les autorités organisatrices de la mobilité, les opérateurs de transport, les gestionnaires d'infrastructures de transport, les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur voirie, les fournisseurs de services de transports à la demande et les gestionnaires d'établissements recevant du public ou d'installations ouvertes au public à mieux coordonner leurs politiques de planification d'accessibilité. Cette mesure vise à améliorer leur efficacité et s'assurer de la continuité de l'accessibilité sur des parcours complets.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Deux options ont été envisagées pour accélérer la création de bases de données en matière d'accessibilité :

- une simple mesure incitative, encourageant les acteurs à créer les bases de données

- une mesure plus contraignante avec une obligation de créer ces bases de données.

Au regard du retard sur les bases de données accessibilité et du niveau de priorité que revête généralement l'accessibilité et des risques de services d'information incomplets et donc discriminatoire avec les risques juridiques associés, il a été retenu une mesure de caractère obligatoire.

Mais afin que l'objectif de constitution de bases de données sur l'accessibilité soit réalisable et atteignable, les données se concentrent sur certains points particuliers. Les relevés se concentrent sur les 200 mètres reliant les points d'arrêts prioritaires et les entrées des établissements recevant du public recevant plus de 300 personnes, sachant que ces points d'arrêts prioritaires représentent entre 20 % et 35 % des arrêts de bus des réseaux urbains et non urbains. Ce ciblage permettra de déterminer les priorités d'aménagements à l'échelle du territoire communal :

- en identifiant les itinéraires entre les points d'arrêts prioritaires et les entrées des principaux pôles générateurs de trafic et ERP situés à moins de 200 mètres ;

- en étudiant les conditions d'accessibilité à ces équipements et d'identifier d'éventuels points durs restant à traiter ;

- en informant les commissions communales pour l'accessibilité (CCA) et les commissions intercommunales pour l'accessibilité (CIA).

Cette analyse permettra :

- de hiérarchiser les futures interventions dans l'espace public ;

- de fournir de l'information véritablement utilisable pour les personnes à mobilité réduite ;

- d'alimenter les systèmes d'informations géographiques (SIG) des collectivités qui auraient un véritable outil d'aide à la décision sur l'évolution de l'accessibilité des services réguliers de transport public et des établissements ou installations recevant du public.

Il existe environ 70 000 arrêts prioritaires dont les 2/3 sont situées en zone urbaine pour le territoire métropolitain.

En parallèle, les opérateurs de transports doivent également décrire l'accessibilité de leurs réseaux. Ces opérateurs disposent déjà de bases de données sur le sujet, qui restent à qualifier et convertir en NeTEx, le format d'échange imposé par le règlement européen.

Cette mesure est également complétée d'une autre obligation visant à alimenter les applications. Elle impose, pour les acteurs déployant des systèmes de balises numériques émettant un signal Bluetooth vers des récepteurs numériques (tablettes, smartphones, par exemple), de verser sur une base de données ouvertes les identifiants et la localisation des balises afin de permettre de développer des systèmes de guidage et de signalétique numériques pour les personnes aveugles et malvoyantes.

Pour accompagner cette mesure, l'État pourrait mettre à disposition un logiciel en open source (Chouette) permettant la saisie des données, leur qualification, leur conversion si besoin et leur gestion.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impact sur le droit interne

Le texte modifie divers articles du code des transports, du code général des collectivités territoriales, du code de la construction et de l'habitation et du code de la voirie routière.

Ø Code des transports

L'article L. 1115-5 du code des transports prévoit que les autorités organisatrices de la mobilité, les entreprises de transport, les gestionnaires d'infrastructures de transport et les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur voirie collectent les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public. L'article L. 1115-6 prévoit la mise à disposition de de données concernant les balises numériques installées sur les infrastructures des personnes précitées.

Ø Code général des collectivités territoriales

L'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales est modifié afin de préciser les éléments du constat sur l'accessibilité de la voirie et des espaces publics dressé par commission communale pour l'accessibilité.

Ø Code de la construction et de l'habitation

L'article L. 111-7-13 du code de la construction et de l'habitation est créé afin de préciser les obligations des gestionnaires d'établissements recevant du public ou d'installations ouvertes au public ainsi que des maîtres d'ouvrage publics qui installent des balises numériques, en matière de mise à disposition des données.

4.1.2. Articulation avec le droit international ou le droit de l'Union Européenne

L'ensemble de cette mesure est compatible avec le règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE en ce qui concerne la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux.

Cette mesure est un jalon permettant d'atteindre pleinement les objectifs et obligations contenus dans le règlement. Elle évite les risques discriminatoires en garantissant que les données d'accessibilité ne soient pas négligées à l'heure de l'ouverture des données et de l'alimentation des calculateurs d'itinéraires.

Les données sur l'accessibilité des transports, des déplacements des personnes handicapées et à mobilité réduite ou des balises numériques seront collectées dans un format lisible par une machine, conformément aux dispositions du règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les arrêts prioritaires représentent en moyenne :

- 35 % des arrêts d'un réseau de transport non urbain ;

- 35 % des arrêts de transport urbain pour les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) de moins de 200 000 habitants ;

- 20 % des arrêts des réseaux pour les AOM de plus de 200 000 habitants.

Ainsi, les arrêts prioritaires sont estimés à environ 70 000 sur l'ensemble du territoire national. La charge de travail nécessaire pour effectuer des relevés par arrêt prioritaire est estimée à 2 heures. Sur la base des 70 000 arrêts prioritaires et d'un coût salarial horaire de 40 €, le coût de la mesure pour les collectivités territoriales serait de l'ordre de 5,6 M€ pour traiter le linéaire entre les arrêts prioritaires et les entrées des pôles générateurs de trafic situés à moins de 200 mètres (70 000 x 2 h x 40 €) ; soit environ 80 € par arrêt prioritaire. Les collectivités territoriales seront libres de prendre du personnel plus qualifié pour réaliser le relevé de terrain si elles le souhaitent.

Le coût des autres dispositions en faveur de l'amélioration de l'accessibilité est estimé à 250 000 € pour l'ensemble du territoire national.

Ces mesures sont utiles à l'ensemble des acteurs concernés : les collectivités peuvent valoriser les aménagements qu'elles ont réalisés, les AOM peuvent fournir des informations sur la partie voirie dans les services d'information multimodale et les utilisateurs finaux disposent d'informations nécessaires pour leurs déplacements.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure envisagée élargit les missions des commissions communales pour l'accessibilité des communes de 5 000 habitants et plus. Elles devront analyser l'accessibilité d'itinéraires entre les points d'arrêt prioritaires et les entrées des établissements recevant du public ou des pôles générateurs de déplacements.

Le travail peut s'effectuer avec le personnel déjà présent et peut être réparti dans le temps, au fil de l'eau. Certaines collectivités ont déjà commencé ce travail en lien avec l'élaboration de leur PAVE ou de leur SD'AP. Des solutions contributives peuvent également être déployées pour mettre à jour les premières bases de données. Enfin, étant donné que des relevés sont également prévus dans le cadre des smart cities, ils peuvent être mutualisés avec ceux imposés par le présent article.

L'État contribue à simplifier la production de données par les autorités organisatrices de la mobilité, les opérateurs de transport, les gestionnaires d'infrastructures de transport, les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur voirie, les fournisseurs de services de transports à la demande et les gestionnaires d'établissements ou d'installations ouvertes recevant du public. D'une part, un profil accessibilité pour les transports est en cours de finalisation en lien avec les acteurs de chacun des secteurs. D'autre part, l'État fournit un logiciel libre (Chouette) permettant saisie, qualification des données, conversion et gestion des données, et permet donc à ces entités de ne pas engager des coûts de développement.

4.4. IMPACTS SOCIAUX

Cette mesure devrait permettre d'augmenter l'accessibilité des personnes à mobilité réduite tant aux transports, qu'à la voirie située à proximité des arrêts de bus ou aux cheminements piétons :

- grâce à l'optimisation des interventions dans l'espace public qui visent à améliorer l'accessibilité des personnes à mobilité réduite sur l'ensemble de la chaîne de déplacements ;

- grâce à la possible émergence de nouveaux services numériques adaptés, ou autres services de communication, les personnes à mobilité réduite seraient mieux informées sur l'amélioration ou problèmes des itinéraires empruntés sur l'ensemble de la chaîne.

Une enquête conduite auprès de la population francilienne42(*) révèle que 4 franciliens sur 10 se sont déjà retrouvés en situation de mobilité réduite un jour donné (encombrement, situation médicale, enfants en bas âge, handicap), que 29 % connaissent des gènes temporaires et que 12 % de population est en situation de handicap vis-à-vis de la mobilité (dont 5 % officiellement reconnue). Il apparait donc que ces données s'adressent à une population bien plus large que la cible officielle des personnes handicapées ou à mobilité réduite, et cela d'autant plus dans un pays qui connait un vieillissement important de sa population (augmentation de cinq points d'ici à 2040 de la part des plus de 65 ans, source INSEE).

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Le Conseil national consultatif des personnes handicapées a donné un avis favorable à ce projet en séance plénière le 22 octobre 2018, y compris sur les seuils fixés pour la collecte des données.

Cette mesure a par ailleurs fait l'objet d'une large concertation, notamment du Groupement des autorités responsables de transport, de Régions de France, de l'Assemblée des départements de France, de l'Assemblée des communautés de France, de l'Association des maires de France, des associations de personnes handicapées et des entreprises de services de mobilité.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

La collecte et la fourniture des données d'accessibilité sont effectuées pour le 1er décembre 2021 au plus tard.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Ces dispositions sont également applicables à Ile-de-France Mobilités et à la métropole de Lyon.

Section 2 - Services d'information et de billettique multimodales

Article 11 - Services locaux d'information et de billettique multimodales

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. SERVICES D'INFORMATION MULTIMODALE

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a introduit les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1231-8 du code des transports : les autorités organisatrices de la mobilité, dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, instaurent un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers.

En pratique, la majorité des régions a mis en place un service d'information multimodal, sans en avoir l'obligation légale. Les régions doivent veiller à la cohérence régionale en matière de politique de déplacement et d'intermodalité. Celle-ci consiste, en premier lieu pour les usagers des services de transport, à connaître l'offre de transports disponible. Les régions ont ainsi développé des outils permettant d'avoir une information simple et complète sur les possibilités de déplacement à l'échelle régionale. Ces services d'information multimodale ont d'abord porté principalement sur les services réguliers de transport public. Toutefois, ils tendent à prendre de plus en plus en compte les services de mobilité tels que le vélo, le vélo en libre-service, le covoiturage ou le transport à la demande.

Ainsi, différentes autorités organisatrices de la mobilité, et principalement les métropoles et les régions, travaillent depuis de nombreuses années à la mise en oeuvre de plateformes et services d'information multimodale et de billettique. Les niveaux d'avancement sont assez hétérogènes selon les approches adoptées dans les territoires, mais des projets de référence existent et peuvent être cités en exemple.

Dans son projet Optimod de 2015 (application mobile de mobilité multimodale), la métropole du Grand Lyon a pris en compte les temps de parcours par la route en temps réel, ainsi que la disponibilité en temps réel des places de stationnement. Cette prise en compte du mode « route » est primordiale dans les zones connaissant des problèmes de congestion routière, c'est-à-dire principalement les bassins de vie des métropoles. L'objectif est alors de mettre en valeur les alternatives à l'autosolisme.

En Pays de la Loire, le dispositif régional d'information multimodale Destineo est l'un des services de recherche d'itinéraires précurseurs en France, il a évolué au fil des années pour constituer un outil de plus en plus complet et robuste, au point d'être utilisé directement par ses partenaires (notamment la Métropole de Nantes) comme unique dispositif d'aide au choix du mode de transport.

Afin d'assurer une meilleure cohérence entre calculateurs et faciliter échanges entre calculateurs de différentes régions, une spécification technique a été définie et normalisée : CEN/TS 17118:2017 « API ouverte pour le calcul d'itinéraire distribué ». Ces échanges sont par ailleurs explicitement prévus à l'article 7 du règlement délégué (UE) 2017/1926. Il s'agit d'assurer qu'un voyageur pourra disposer d'une information complète porte-à-porte grâce à ce type d'échanges qui permettent de s'affranchir des frontières nationales ou régionales des calculateurs d'itinéraires.

Des initiatives privées émergent également et il est possible qu'elles satisfassent les besoins. En effet, des applications existantes de calcul d'itinéraire ont étendu leurs offres à divers modes de transports (Mappy, ViaMichelin, Here, Maps, par exemple) ou émergent dans plusieurs villes (Citymapper, par exemple) aux côtés des applications des autorités organisatrices de la mobilité. Ces applications présentent une offre de plus en plus étendue grâce aux données ouvertes, et permettent souvent de satisfaire à une certaine multimodalité. L'ouverture des données peut aussi encourager de nouvelles initiatives mieux adaptées encore aux besoins de mobilité des voyageurs. Il est, en revanche, impossible de savoir pour le moment si ces initiatives apporteront une véritable multimodalité aux déplacements, limitant l'autosolisme en présentant des alternatives crédibles, et permettront de proposer des solutions dans les zones moins bien desservies. L'intégration des politiques publiques de mobilité dans les choix modaux faits par les calculateurs n'est pas en soi garantie par ces initiatives privées.

1.2. SERVICES DE BILLETTIQUE MULTIMODALE

Les services de billettique mis en place à ce jour n'ont que marginalement pris en compte tous les modes de transports et le stationnement. Ils visent principalement à assurer une interopérabilité de leurs supports à une échelle régionale pour un même mode (transports publics réguliers).

En Normandie et en Auvergne-Rhône Alpes, des dispositifs de billettique mutualisée, dénommés respectivement Atoumod et OùRA!, ont permis la mise en place de supports uniques de titres de transport et de services mutualisés de distribution, destinés à permettre un accès optimisé aux différents services de transport du territoire. Ces dispositifs intègrent actuellement un grand nombre de nouvelles innovations.

En Bretagne, le support unique de transport Korrigo a été largement déployé, et est désormais intégré pour permettre l'accès à de nombreux services de vie quotidienne, au-delà de la mobilité.

Dans le Nord et le Pas de Calais, un dispositif plus complet est en cours de mise en oeuvre, autour de la marque Pass Pass. Il s'agit de fédérer, autour d'une plateforme d'initiative publique, des services d'information, d'achat de titres, de services après-vente, non seulement pour l'ensemble des transports publics du territoire, mais aussi en y associant des services exploités par des opérateurs privés (lignes de cars privé, autopartage, par exemple). L'ouverture des données est partie intégrante du dispositif et vise à ce que des partenaires puissent s'appuyer sur une partie des données et des services à disposition pour apporter des services à valeur ajoutés, inscrits dans une logique de développement durable. Pour ce faire, une gouvernance globale a été mise en oeuvre, autour du Syndicat mixte intermodal régional de transport (SMIRT), qui coordonne les autorités organisatrices membres, et qui contractualise des partenariats avec les opérateurs privés.

Les principaux atouts de ces projets portent sur la coordination des différents acteurs, en matière de projet commun mais aussi de synchronisation des contractualisations avec leurs opérateurs.

Quelques services proposent des offres plus complètes à l'exemple de Mulhouse et Saint Etienne où un compte-mobilité permet à l'usager d'accéder à différents services de mobilité et de stationnement à l'échelle du territoire de l'agglomération.

Des exemples plus intégrés de mobilité servicielle publique ou privé comme WHIM à Helsinki en Finlande, apparaissent en Europe, mais aucun n'a encore été mise en place en France.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Services d'information multimodale

Les solutions portées par les régions, les métropoles et les initiatives privées émergentes présentent des limites qu'il convient de lever :

- des parties de régions où aucun calculateur n'est présent, ne permettant pas aux usagers de bénéficier d'une information complète sur les offres de mobilité ;

- une cohérence encore mal établie du fait de la libre administration des collectivités territoriales à l'échelle d'une aire urbaine ;

- des modes et mobilité nouvelles encore peu intégrés aux calculateurs existants ;

- des politiques publiques à intégrer dans les choix proposés par les calculateurs d'itinéraires.

- les agglomérations de plus de 100 000 habitants ont l'obligation de créer un service d'information multimodal qui se limite au ressort territorial de l'agglomération.

Pour combler ces lacunes, il est nécessaire que les régions et, en Île-de-France, Île-de-France Mobilités s'assurent que les usagers puissent bénéficier d'au moins un service d'information intégrant l'ensemble des données et des modes de transport, sans brider l'initiative privée.

2.1.2. Services de billettique multimodale

Peu de services existent à ce jour, or pour simplifier le parcours de l'usager, il convient de lui fournir à la fois une information multimodale pertinente mais aussi le moyen d'accéder simplement aux différents types de transports, notamment en zone urbaine, le plus susceptible d'être congestionnée.

L'accès à la billettique courante des transports publics réguliers et au stationnement est un moyen de lever l'un des freins à la création de tels services.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs des mesures concernant les services d'information et de billettique multimodales se rejoignent et vise à assurer qu'un usager dispose à la fois d'une information complète sur un déplacement et des moyens d'accéder à celui-ci, le tout de façon simple, afin d'offrir une alternative crédible et aussi simple que l'autosolisme.

Concernant les services d'information il s'agit de compléter les dispositifs existants et d'améliorer les outils d'aide à la décision en fournissant une information plus précise (données en temps réel), prenant en compte tous les modes de transports existants et les politiques publiques de mobilité favorisant l'émergence de services de mobilité limitant l'autosolisme (notamment basés sur le partage de véhicules ou de trajets).

Dans les zones peu denses, où les services réguliers de transport publics sont peu fréquents, voire absents, l'objectif sera de faire connaître les services de mobilité qui peuvent être proposés : transport à la demande, covoiturage, etc.

Concernant les services de billettique multimodale, la disposition envisagée vise à assurer une plus grande facilité d'utilisation des différents moyens de transport (achat de titre de manière dématérialisée et pour tout le parcours quel que soit le mode de transport utilisé)

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. SERVICES D'INFORMATION MULTIMODALES

Trois options ont été étudiées :

- laisser les autorités organisatrices poursuivre les démarches en cours ;

- imposer aux autorités organisatrices de se cordonner et de créer un système d'informations multimodal ;

- demander aux autorités organisatrices de veiller à l'existence d'un système d'informations créé par des initiatives privées ou à défaut, par elles-mêmes.

Il n'est pas certain que la libre-organisation des collectivités permette d'atteindre une couverture de ce type de service pour tous les usagers. Pour cette raison, la première option a été écartée.

La deuxième option consistait à imposer aux autorités organisatrices de mettre en place un service d'information sur les déplacements et de se coordonner. Cependant étant donné, que la quasi-totalité ont déjà mis en place ce type de service, il ne semblait pas pertinent d'en imposer la mise-en oeuvre.

La troisième option qui a été retenue est de demander aux autorités organisatrices de veiller à l'existence d'un tel type de service sur leur ressort territorial. Cette option permet aux autorités organisatrices une grande souplesse entre création du service ou intégration d'un des services d'information existants (au sein d'une région ou d'une métropole). Si une autre personne, une entité privée, une entité publique ou associative, fournit ce service aux usagers, l'autorité organisatrice peut aussi simplement le vérifier et son obligation sera satisfaite.

Il a également retenu que seules les régions et, en Île-de-France, Île-de-France Mobilités devaient assurer cette mission.

3.2. SERVICES DE BILLETTIQUE MULTIMODALE

Un service numérique multimodal combine la vente ou la réservation de services de transport et permet, pour une large gamme de services de transport (transports publics urbains, vélo en libre-service, covoiturage, autopartage, taxi...), d'acheter ou réserver le service et, le cas échéant, d'acheter le titre de transport nécessaire. Les services de déplacement considérés sont ceux pris en compte dans le règlement européen sur la fourniture de services d'information multimodale, à savoir les services réguliers de transport public et les services de transport à la demande. Ce service peut permettre :

- un achat ou une réservation indirecte au travers d'un accès aux services de vente ou de réservation des services de transports ;

- la vente ou la réservation directe des produits de la gamme tarifaire des services de transports,

- la vente ou la réservation de produits tarifaires intégrant plusieurs services de transports et plusieurs modes de transports.

Ces services affichant plusieurs offres de transports à un usager se doivent de présenter les différentes possibilités de déplacement et de stationnement (que ces offres résultent d'un accès de droit ou d'un accès librement contractualisés pour le service numérique multimodal) d'une façon transparente n'induisant pas l'usager en erreur.

Les options possibles sont :

- la poursuite des actions actuelles qui sont conduits au travers d'accord commerciaux ou de dispositions au sein des contrats de concession de service public ;

- de disposer d'un accès à un service de vente ou de réservation pour la gamme de base de ces services organisés ou subventionnés de transports et de stationnement au travers d'accords contractuels dont les conditions minimales sont fixées par la loi.

- de disposer d'un accès aux services de vente ou de réservation de la gamme de base de tous les services de transports et de stationnement au travers d'accords contractuels dont les conditions minimales sont fixées par la loi.

La première option déjà possible n'a pas montré jusqu'alors sa capacité à faire émerger en nombre des acteurs privés ou publics capables d'assurer des services de mobilité intégrant information et billettique. Seuls quelques acteurs émergent n'intégrant ni des territoires complets, ni tous les modes de transports.

La deuxième option permet de constituer les services nécessaires à un parcours des voyageurs simple et comprenant au moins l'accès à la billettique basique des services de transports publics permettant ainsi à l'usager de compléter un billet longue distance (avion, train) par un déplacement local en transports publics pour le premier et le dernier kilomètre de son déplacement. Cette mesure permet aussi la création de services de billettique basique intégrant l'ensemble des modes de transports publics à l'échelle d'un territoire. La mesure consiste à permettre à toute personne (publique ou privée) de constituer un service multimodal de vente de services de transport, en rendant de droit pour ces personnes la possibilité de se connecter aux services numériques existants de vente et de réservation de services de transports ou de stationnement organisés ou subventionnés.

La troisième option permet de constituer les services nécessaires à un parcours des voyageurs simple et complet. La mesure consiste à permettre à toute personne (publique ou privée) de constituer un service multimodal de vente de services de transport, en rendant de droit pour ces personnes publiques ou ces prestataires la possibilité de se connecter aux services numériques de vente et de réservation de tous les services de transports ou de stationnement public ou privé.

Dans le bouquet de services ainsi constitué, chaque service peut rester toutefois indépendant des autres. La mise en place éventuelle d'une vente directe ou d'une politique tarifaire intégrée relève d'accords commerciaux à conclure à l'initiative des parties. En limitant les modalités d'accès aux sites numériques de vente ou de réservation, le risque de recours contre une désintermédiation des acteurs concernés est ainsi fortement limité et permet une meilleure acceptation de la mesure

Pour autant la dernière option pourrait porter une atteinte excessive à la liberté de commerce et d'entreprise et pourrait être de nature à limiter l'acceptabilité de la mesure et d'accroitre le risque de contentieux. L'accès aux seuls services organisés (concession ou délégation de services publics) ou subventionnés permet d'atteindre un objectif médian qui assure à la fois une plus facilité de déplacement aux usagers sans porter atteinte aux principes de liberté de commerce et d'entreprise. La deuxième option a donc été retenue comme permettant le meilleur compromis entre les objectifs poursuivis, l'acceptabilité de la mesure et le respect de principe fondamentaux.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La disposition envisagée crée une section 3 au chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports comprenant deux articles.

Le premier article L. 1115-7 prévoit que les régions et, en Île-de-France, Île-de-France Mobilités veillent à l'existence pour les usagers de services d'information multimodale.

L'article L. 1115-8 prévoit que les opérateurs de transports, les autorités organisatrices et les gestionnaires d'infrastructure de stationnement fournissent un accès (formulaire pré-renseigné, gamme de titre courant) à leur site de vente ou de réservation si des personnes privées ou publiques souhaitent proposer à des usagers un service de vente de titres de transports. Seuls les services organisés ou subventionnés sont tenus de fournir un tel accès. Pour les autres services, le principe de libre négociation prévaut.

Ce dernier article impose une base minimale aux accords contractuels et contrats commerciaux que ces personnes seront conduites à conclure ainsi que des modalités financières raisonnables.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les autorités organisatrices concernées par la présente mesure, n'ayant pas pris l'initiative de mettre en place ce service, pourront s'appuyer sur les démarches et les dispositifs techniques existants dans d'autres régions et métropoles, y compris en matière de ressources humaines (équipes « intermodalité », animateurs de l'interopérabilité).

Dans l'hypothèse où l'initiative privée fournit le service d'information sur les déplacements qui est demandé, elles sont dispensées de le mettre en place elles-mêmes.

Concernant l'accès aux services de vente ou de réservation des services de transports ou de stationnement des autorités organisatrices ou des collectivités territoriales, il s'agit de fournir un simple accès à des services existants, comprenant la rémunération de cet accès et pour une gamme tarifaire basique. Il s'agit donc d'une mesure avec un impact très limité portant essentiellement sur les opérateurs de ces autorités et collectivités dont le coût est compensé dans des conditions financières raisonnables fixées par contrat.

La mise en oeuvre de services numériques multimodaux de vente, qui a déjà fait l'objet d'initiatives de la part des autorités organisatrices de la mobilité, est reste une possibilité offerte aux autorités organisatrices de la mobilité et aux régions.

4.3. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Sur la base de l'appel d'offre le plus récent (Nouvelle-Aquitaine), les coûts ont été estimés pour une région à 250 K€ en dépenses d'investissement et à 120 K€ en dépenses annuelles de fonctionnement. Les investissements nécessaires sont relatifs à la création du calculateur d'itinéraire, au développement des interfaces de consultation et au développement cartographique. Les frais de fonctionnement concernent l'hébergement informatique, l'évolution et la maintenance logicielle ainsi que la maintenance cartographique.

Il convient d'ajouter à cette somme le coût de conduite d'opération en phase de création puis le coût de suivi en phase d'exploitation. Sur la base d'une réunion par semaine avec le prestataire et d'une journée par semaine pour le « recettage » de l'application, une personne à mi-temps (2 x 52 = 104 jours soit environ 50 % de temps de travail annuel), soit 30 K€ pour 0,5 ETP. En phase d'exploitation, la plate-forme nécessite environ deux journée de réponses aux questions posées par les usagers et de corrections sur les paramètres du calculateur d'itinéraire, soit une personne à mi-temps (2 x 52 = 104 jours soit environ 50 % de temps de travail annuel), et 30 K€ pour 0,5 ETP.

Pour les régions d'outre-mer, un coût moitié moindre peut être retenu. Du fait d'un moins grand nombre d'offres de mobilité à intégrer, le calculateur d'itinéraire peut être simplifié et son développement est moins coûteux. Treize régions métropolitaines, six régions ou collectivités territoriales d'outre-mer, vingt-et-une métropoles peuvent être concernées par cette mesure.

Ce coût recouvre le cas où pour veiller à l'existence d'un service d'information multimodal, les autorités organisatrices concernées mettent en place ce service en régie ou en délégation de service public.

Cependant, il est légitime de considérer ce coût comme un coût maximum pour ces autorités organisatrices. Le présent article encourageant les initiatives privées, des services privés peuvent de fait assurer ce service sans surcoût pour les autorités publiques.

Le service multimodal d'accès aux services de vente ou de réservation de services de transport est bâti sur un service commercial et un accord contractuel impliquant une contrepartie financière. À ce titre, ce service n'est pas de nature à engendrer des frais non couverts pour le prestataire public ou privé qui souhaite le mettre en place ou pour le service numérique de vente ou de réservation auquel ils accèdent.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les voyageurs pourront avoir accès, sur l'ensemble du territoire à une information complète et qualifiée de l'ensemble des modes de transport, en temps réel. L'objectif est de favoriser l'usage d'une plus grande diversité de modes de transport, et de limiter l'autosolisme.

Par exemple, l'agglomération de Saint-Étienne a mis en place un système « mobility as a service » (MAAS), appelé Moovizy, qui agrège l'offre de transport : voiture, transport en commun, covoiturage, vélo, parking. L'application a trois fonctions principales :

- donner une information complète sur les différents modes ;

- proposer des solutions alternatives ;

- permettre l'achat de titres de transport et leur validation, ainsi que l'accès au parking.

L'application est un réel succès auprès des voyageurs : elle a été téléchargée 100 000 fois sur une agglomération de 400 000 habitants et compte environ 25 000 utilisateurs réguliers. Un report modal a été observé, avec 8 % des utilisateurs en intermodalité.

L'agglomération de Mulhouse qui a ouvert le même service le 20 septembre 2018 connait un succès similaire, l'application a été téléchargée plus de 1000 fois dès le premier mois de mise en service.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures envisagées ont été soumises à l'avis du Conseil national d'évaluation des normes.

Les concertations ont été conduites en même temps que celles liées au point d'accès territorial avec le groupe miroir issu des assises de la mobilité, avec régions de France et avec le GART. Les acteurs des transports aériens et maritimes ont également été associés à la concertation, ainsi que les représentants des taxis et du covoiturage.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les autorités organisatrices concernées doivent procéder aux passations de marchés nécessaires pour créer ou faire évoluer les systèmes d'informations multimodales existants, et les entreprises sélectionnées devront créer ou modifier les bases de données, développer ou compléter les calculateurs d'itinéraire. Compte tenu des délais de passation d'un marché (de trois à six mois), des durées de développement informatique (environ un an pour des applications relativement complexes) et de « recettage » (environ 3 mois), le délai de 2 ans au moins apparait nécessaire. Ce délai est aussi nécessaire pour s'assurer qu'un service privé existe et remplis bien les fonctions attendues. De plus pour construire un tel service, il est nécessaire de disposer des informations relatives aux transports, et l'ensemble des données ne sera ouverte que pour le 1er décembre au plus tard.

Les dispositions relatives aux services d'information sur les déplacements entrent donc en vigueur le 1er décembre 2021.

Les autres dispositions relatives aux services de billettique entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Ces dispositions sont également applicables à Île-de-France Mobilités.

5.2.3. Textes d'application

La mise en oeuvre des mesures envisagées nécessite un décret en Conseil d'État pour préciser les conditions de mise en oeuvre de services multimodaux d'accès aux services de vente ou de réservation de services de transport.

CHAPITRE II - ENCOURAGER LES INNOVATIONS EN MATIÈRE DE MOBILITÉ

Section 1 - Véhicules autonomes et véhicules connectés

Article 12 - Circulation des véhicules à délégation de conduite

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le développement de l'automatisation constitue une rupture majeure dans le domaine des mobilités. Les différents niveaux d'automatisation sont souvent décrits selon les niveaux dits « SAE » présentés ci-dessous :

Source : IFSTTAR, regards croisés sur le véhicule autonome, 2017

Le développement des véhicules automatisés ou autonomes s'accélère, même s'il reste caractérisé par une approche incrémentale, dans laquelle le nombre de fonctions de conduite déléguées augmente progressivement, les vitesses de circulation s'accroissent et les environnements de circulation se diversifient43(*).

Encadré - Domaine d'application du véhicule automatisé

Véhicule autonome particulier (VP)

Système de transport public autonome (STPA)

Véhicule industriel autonome (VI)

L'article 37 de la loi n° 2015-992 du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, vise à permettre la circulation sur la voie publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite à des fins expérimentales. L'ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 relative à l'expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques, prise en application de cette loi, indique que la circulation à des fins expérimentales d'un véhicule à délégation partielle ou totale de conduite sur une voie ouverte à la circulation publique est subordonnée à la délivrance d'une autorisation destinée à assurer la sécurité du déroulement de l'expérimentation.

Le décret n° 2018-211 du 28 mars 2018 fixe notamment les conditions de délivrance de l'autorisation et les conditions de déroulement de l'expérimentation. L'arrêté du 17 avril 2018 fixe la composition du dossier de demande et prévoit la création d'un registre des expérimentations.

Ce cadre existant permet le développement d'expérimentations, qui se sont multipliées en France. Ainsi, de fin 2014 à fin 2017, 51 décisions d'autorisation d'expérimentation de véhicules à délégation de conduite ont été délivrées, dont :

- 26 concernent des voitures particulières (dont 11 en milieu urbain complexe, caractérisé par une grande diversité des situations de conduite) ;

- 15 concernent des navettes urbaines ;

- 10 sont des décisions modificatives afin d'étendre la durée de validité, le périmètre géographique ou le nombre de véhicules concernés par l'expérimentation.

L'article 43 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises prévoit de clarifier le régime de responsabilité pénale en cas d'accident pendant les expérimentations. Il prévoit, notamment, que les dispositions en matière de responsabilité pénale du conducteur du code de la route ne sont pas applicables au conducteur pendant les périodes où le système de délégation de conduite est en fonctionnement et l'informe être en état d'observer les conditions de circulation et d'exécuter sans délai toute manoeuvre en ses lieux et place. Cependant, ces dispositions en matière de responsabilité pénale du conducteur restent applicables dès que le système de délégation de conduite demande au conducteur de reprendre le contrôle du véhicule, ou lorsque le conducteur a ignoré la circonstance évidente que les conditions d'utilisation du système de délégation de conduite, définies pour l'expérimentation, n'étaient pas ou plus remplies.

1.2. CADRE CONVENTIONNEL

La convention dc Vienne, ouverte à la signature le 8 Novembre 1968, signée et ratifiée par la France, permet la circulation sur les routes des seuls véhicules à délégation de conduite conformes aux règlements des Nations unies sur les véhicules ou pouvant être « neutralisés ou désactivés par le conducteur » (article 8 de la Convention), ce qui permet le cadre d'expérimentation décrit plus haut.

La révision de la convention de Vienne est ainsi nécessaire pour permettre la circulation des véhicules hautement automatisés sur les voies publiques en dehors du cadre des expérimentations.

Une proposition française d'amendement à la convention de Vienne a été présentée lors de la 77ème session du WP 1 (Groupe sécurité routière de la CEE-ONU, également dénommé « Forum mondial pour la sécurité routière »). Cette dernière a reçu un soutien très affirmé de pays comme la Belgique et la Fédération de Russie, un soutien plus mitigé d'autres pays qui admettent seulement pour l'instant qu'il faut en discuter et une absence d'avis de certains autres pays, soit parce que leurs représentants présents n'ont pas obtenu de réponse de leurs autorités, soit parce qu'ils ne leur ont pas soumis encore.

Une proposition formelle sera élaborée d'ici à la fin de cette année 2018 et elle sera soumise par les pays qui la soutiennent avec la France, en vue de son adoption éventuelle à la 78ème session du WP 1 de fin mars 2019.

Il est à noter que cette proposition sera destinée à modifier aussi bien la convention de Vienne que celle de Genève, pour éviter la première critique émise par certains pays selon laquelle, si ce n'était pas traité ainsi, cela augmenterait les divergences entre les deux conventions et donc entre leurs signataires ; en effet des pays comme les États-Unis, le Canada, le Japon, mais aussi l'Espagne par exemple, ne sont pas signataires de la convention de Vienne, mais seulement de celle de Genève. Préparer un amendement pour les deux conventions serait donc plus logique.

La réglementation technique des véhicules est élaborée, au niveau international, par Forum mondial de l'harmonisation des règlements concernant les véhicules (WP29) de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies44(*). Elle recouvre, à ce stade 140 règlements en vigueur. Les règlements relatifs à la direction et au freinage sont actuellement les principaux supports dans lesquels les fonctions d'automatisation sont traitées. Le cadre européen fixe de son côté les modalités d'homologation (« réception ») en vue de la mise sur le marché des véhicules, en reprenant par voie réglementaire l'obligation de respect de certains règlements techniques de Genève.

1.3. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

En Allemagne, le code de la route (Strassenverkehrgesetz) a été modifié en 2017 pour permettre la circulation (hors expérimentation) de véhicules automobiles qui peuvent être dirigés de manière autonome ; cette modification indique, notamment, que le conducteur ne commet pas une infraction s'il se détourne des tâches de conduite dès lors qu'il peut reprendre la conduite de manière adéquate.

Aux États-Unis, les exigences de sécurité dans la conception des véhicules relèvent du niveau fédéral, les États étant responsables de l'immatriculation, du permis de conduire et des règles de circulation. Vingt-deux États disposent de réglementations relatives à la conduite autonome, permettant la circulation de véhicules en dehors d'un cadre expérimental. Le projet Self Drive Act (House of Representatives, 6 septembre 2017) et le projet AV-start Act visent à régir les relations et possibilités de conflits entre les approches des États et le niveau fédéral. Le but du Self Drive Act est d'établir un cadre fédéral pour la régulation des voitures autonomes, et pourrait empêcher les États d'établir leurs propres lois encadrant le test de voitures autonomes. Les États devraient se concentrer sur leur rôle d'enregistrement des véhicules, de contrôle du respect de la législation routière, et de gestion des questions d'assurance et de responsabilité. L'une des principales conséquences du Self Drive Act serait d'augmenter considérablement le nombre de véhicules autonomes sur les routes. A l'heure actuelle, les fabricants souhaitant tester leur technologie de conduite autonome doivent obtenir une dérogation auprès de la National Highway and Traffic Safety Administration, qui n'en délivre que 2 500 par an. Le Self Drive Act ferait passer cette limite à 25 000 la première année, pour atteindre 100 000 dérogations par an dans les trois ans. Les restrictions en matière de sécurité obligeant les voitures à comporter des pédales et un volant seraient également levées, puisque les voitures autonomes n'en ont pas besoin. Le Self Drive Act pose le principe selon lequel les fabricants devraient prouver que leurs véhicules autonomes sont aussi sûrs sans conducteur que leurs équivalents avec un pilote humain.

Au Japon, un amendement de février 2017 au code de la route (Road Traffic Act) permet la circulation de véhicules sans action du conducteur, sur certaines portions du réseau routier dans certaines régions, et autorise l'expérimentation de véhicules sans volant ni pédalier.

Au Royaume-Uni, le projet de loi « Automated and Electric Vehicle Bill » (consideration of amendments45(*)), prévoit que soient définies les catégories de véhicules automatisés autorisés à circuler en fonction de critères de sécurité, ainsi que des dispositions en matière de responsabilité (en cas d'accident, de défaillance et défaut de mise à jour des dispositifs embarqués).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La période actuelle est caractérisée par l'intensification des expérimentations de véhicules automatisés, destinées à valider les systèmes, au plan technique et de la sécurité, mais également d'évaluer l'usage, l'intérêt socio-économique, l'acceptabilité des services de mobilité autonome. Le cadre juridique actuel, et notamment le régime de responsabilité pénale applicable en cas d'accident, n'apparaît pas applicable à la circulation permanente des véhicules autonomes, c'est-à-dire au-delà du cadre expérimental.

Il importe de permettre le déploiement, en toute sécurité, de véhicules et de services de mobilité autonome. Cela supposera d'adapter, en fonction des cas d'usage, les règles de conduite, la formation à la conduite, et les méthodes de validation de ces systèmes. Ce cadre nouveau relèvera d'une approche pour partie internationale et européenne, pour ce qui concerne la réglementation technique et l'homologation des véhicules, et pour partie nationale voire locale pour ce qui est des conditions de circulation, d'insertion dans le réseau routier et plus largement dans les politiques de mobilité.

Un horizon clair d'élaboration du cadre législatif et réglementaire doit être affiché pour orienter les stratégies et investissements des acteurs, tant publics que privés.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont :

- qu'à l'horizon 2020, les véhicules particuliers de niveau 3 puissent circuler ;

- qu'à l'horizon 2022, les véhicules particuliers de niveau 4 puissent circuler ;

- qu'à l'horizon 2020, les véhicules de transport public sans conducteur à bord et dont la conduite est assurée par un système automatisé supervisé par des opérateurs depuis un poste de contrôle, puissent circuler ;

- qu'à l'horizon 2022, les véhicules de transport de marchandises de niveau 4 puissent circuler ;

- qu'à l'horizon 2022, les engins de transport de colis en zone urbaine totalement automatisés, puissent circuler.

En particulier, pour le transport public, compte tenu de l'accélération du rythme d'expérimentations, l'enjeu est de permettre le déploiement de systèmes automatisés intégrés dans des services de transports, en développant un cadre législatif, réglementaire et technique assurant la sécurité des systèmes dans les environnements de circulation pour lesquels ils ont été conçus. Dans ces systèmes, outre les dispositifs embarqués, la supervision jouera un rôle essentiel pour assurer la sécurité de la conduite des véhicules. Le cadre devra permettre de valider des systèmes (i.e. incluant des composantes relatives aux véhicules, aux parcours, à la supervision) en tenant compte des spécificités et des mesures locales de maîtrise des risques (notamment des mesures attachées à l'infrastructure et aux conditions de circulation).

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

L'option consistant à afficher des objectifs dans un simple document stratégique ne répond pas à l'objectif poursuivi dans la mesure où il est d'ores et déjà identifié que les questions de responsabilité pénale, devront être traitées au niveau législatif.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Le cadre législatif et réglementaire qui sera mis en place, en application du présent article, pourrait être élaboré en fonction du degré d'avancement et de l'état de la réglementation européenne et internationale.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse précise des incidences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, il peut d'ores et déjà être fait état d'impacts économiques et financiers, administratifs, sociaux et environnementaux.

4.1. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Le développement du véhicule autonome est susceptible de créer de nouvelles opportunités, dans un contexte où le rôle des différents acteurs impliqués dans la mobilité « servicielle » et connectée est susceptible d'évoluer.

Pour l'automobile et les secteurs connexes (équipements, entretien, gestion de flotte), un déplacement de la valeur pourrait être attendu :

- des composants « classiques » vers les composants et systèmes « intelligents » ;

- depuis le véhicule lui-même vers son usage ;

- depuis le véhicule vers les données produites par le véhicule.

Les transports publics pourraient voir leur offre se modifier, probablement en s'élargissant vers des modes moins massifiés et des demandes non satisfaites (transports à la demande). La mobilité partagée va être facilitée, tant pour les voyageurs que pour les marchandises. Le fret est, ainsi, susceptible de connaître de voir apparaître de nouvelles techniques et de nouvelles logiques de groupage, d'entreposage et de dégroupage. L'automatisation pourrait démultiplier les opportunités de services, y compris collaboratifs, notamment dans les parkings (maintenance, recharge électrique notamment). Dans le domaine de l'assurance, si une baisse du risque statistique d'accident est espérée, les coûts des dommages matériels pourraient augmenter dans la mesure où les technologies sont complexes et s'inscrivent dans un cadre systémique (les systèmes, modèles ou marques pourraient être affectés dans leur ensemble en cas d'accident). Les opérateurs de télécommunication pourraient bénéficier d'une augmentation du trafic de données. La répartition géographique du trafic de données pourrait, si les cas d'usage sur voies à chaussées séparées se développent en premier lieu, comme le prévoient les feuilles de routes des industriels, pourrait se faire le long des grands réseaux d'infrastructures routières interurbaines. L'industrie du media pourrait, quant à elle, bénéficier d'une augmentation de la consommation de l'information ou du divertissement à bord des véhicules. L'industrie du logiciel, de l'intelligence artificielle et des sciences de la donnée, pourrait bénéficier d'un surcroit de demande en raison de la possibilité d'intégration de ces nouveaux domaines au sein de l'industrie automobile.

L'impact sur l'emploi pourrait concerner un grand nombre d'activités dans les transports, qui comporte 700 000 emplois, et l'industrie (500 000 emplois au sein de la filière automobile, par exemple). Ces opportunités nouvelles pourraient avoir des conséquences sur le niveau de qualifications et de compétences requises et pourraient être créatrices d'emplois à l'interface des transports et du numérique.

Enfin, les études disponibles46(*) mettent en avant l'importance des gains liés à la sécurité routière, à la fluidité des trafics et à l'utilisation du temps de transports libéré par des tâches de conduite.

4.2. IMPACT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales pourraient être concernées par les potentialités d'intégration de la conduite autonome dans leurs politiques de mobilité afin, notamment, d'améliorer et de diversifier l'offre de transports publics ou partagés.

4.3. IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le développement du cadre réglementaire pourrait nécessiter de mobiliser les ressources dans les structures existantes (services centraux, établissements de recherche).

4.4. IMPACTS SOCIAUX

Le véhicule automatisé pourrait, dans certains cas d'usage spécifiques, favoriser la mobilité des personnes qui aujourd'hui n'ont pas accès à la mobilité individuelle, comme les personnes âgées ou les personnes à mobilité réduite.

4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Il est attendu une diversification des offres de mobilité sur certains segments des usages partagés dans le cadre des nouvelles formes d'autopartage ou de transport à la demande.

L'impact de l'automatisation des véhicules sur la fluidité des trafics et donc sur les temps de transports des particuliers, apparaît potentiellement fort, grâce à une meilleure coordination des vitesses dans les flux. Il est envisageable également d'accroître considérablement l'efficacité des mesures de régulation dynamique. Cependant, ces impacts potentiels pourraient dépendre fortement du degré de mixité des flux entre différents types de véhicules et du taux de pénétration des véhicules automatisés.

Enfin, le développement des transports publics automatisés devrait permettre d'adresser des segments de demande non satisfaits, ou dépendants du véhicule particulier : rabattement vers les gares, transports à la demande, zones rurales.

4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les véhicules automatisés, qu'ils soient destinés au transport de personnes ou de marchandises, pourront permettre des conduites et des optimisations de circulations ou de parcours plus respectueuses de l'environnement.

5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Le cadre permettant la circulation des différentes catégories de véhicules devra être élaboré en tenant compte de l'accumulation des connaissances sur la sécurité et l'acceptabilité de ces systèmes (« learning by doing »), ce qui fait l'objet d'un programme national d'expérimentations lancé par le gouvernement en mai 2018. Par ailleurs les règles relatives à la circulation sur les voies publiques de véhicules autonomes, que le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, ne pourront entrer en vigueur qu'après la révision de la convention de Vienne dont le processus est décrit au 1.2.

Le délai d'habilitation tient compte de ce besoin, et de la nécessité de révision de la convention de Vienne.

Article 13 - Accès aux données du véhicule et paramètres des systèmes de conduite

1. ÉTAT DES LIEUX

Les données du véhicule connecté, et les services qui s'appuient sur ces données, sont de plus en plus riches et variés.

Les données peuvent être brutes ou enrichies. Elles peuvent être communiquées sous la forme de bases de données ou sous forme de flux. Elles peuvent être produites directement par les équipements et systèmes du véhicule, mais également par les équipements, boitiers ou appareils connectés embarqués par le conducteur et les passagers (smartphone, tablette, etc.) ou encore par les capteurs attachés aux marchandises et produits transportés.

Les données et informations peuvent être mises à disposition par les équipements et les systèmes des véhicules. Ces équipements et systèmes peuvent être installés en première monte (lors de la construction du véhicule), ou lors d'une seconde monte (a posteriori de la construction du véhicule). Ces données peuvent être en compétition avec d'autres données produites par des équipements des conducteurs connectés (par exemple, par des smartphones) ou générées par l'environnement du véhicule (infrastructures routières, V2V47(*)).

Les services du véhicule connecté peuvent concerner la mise à disposition de données, ces données constituant un produit valorisable. Les services du véhicule connecté concernent également l'ensemble des services mis en oeuvre grâce aux traitements des données du véhicule connecté : information voyageur, gestion de trafic, analyse des déplacements en voiture, info-divertissement, gestion de flotte, assurance connectée, entretien des infrastructures, sécurité routière, maintenance des véhicules, etc. Le champ des services du véhicule connecté est potentiellement très vaste, ces services pouvant s'adresser directement aux particuliers (Business to Consumer ou « BtoC »), à des acteurs privés (Business to Business ou « BtoB ») ou publics (Business to Government ou « BtoG »).

Les notions de données et de services du véhicule connectés sont segmentées ainsi :

- les données du véhicule connecté, définies comme étant les données brutes produites par l'ensemble des équipements et installations embarqués dans le véhicule ;

- les informations, traitées à partir des données brutes et donc enrichies, mises à disposition de tiers à l'intérieur ou l'extérieur du véhicule ;

- les services du véhicule connecté, qui s'appuient notamment, mais pas nécessairement uniquement, sur les données et informations du véhicule connecté, à des fins de commercialisation BtoC, BtoB et BtoG.

Le schéma suivant présente ces notions d'une manière simplifiée sur la chaîne de valeur des données issues du véhicule.

Figure 1 : Chaîne de valeur des données du véhicule connecté
Source : Analyses PMP pour la DGITM, mai 2018

En 2016, première monte et seconde monte confondues, environ 50 millions de véhicules en Europe étaient des véhicules connectés. Le chiffre d'affaires (services et réseaux) est estimé à 1 Md€ environ.

La richesse de ces données et la possibilité d'un recueil à distance créent la possibilité de la conception de nouveaux services pour les usagers des transports pouvant permettre des gains de sécurité, un renforcement des mesures de prévention, une amélioration de l'expérience du déplacement et une optimisation de l'organisation du déplacement. Le secteur automobile, les gestionnaires routiers, l'industrie routière, le secteur des assurances ainsi que toutes les activités économiques liées aux usages de transports (tourisme, commerce, loisirs, etc.) pourraient également bénéficier de ces nouvelles opportunités.

Les enjeux liés aux conditions d'accès à ces données recouvrent plusieurs dimensions :

- interopérabilité ou interfaces d'échanges ;

- traitement des données à caractère personnel ;

- sécurisation des données ou cybersécurité ;

- enjeux économiques et concurrentiels

- liens avec les missions des autorités publiques, notamment de sécurité routière et de gestion des réseaux et d'organisation des déplacements.

Ces enjeux dépassent largement le contexte national et sont, au moins pour la dimension d'interopérabilité, de portée européenne. La directive 2010/40/EU du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 fournit un premier cadre :

- en définissant les règles d'accès aux données pour la fourniture de services d'information sur les actions prioritaires : information de sécurité routière en temps réel, information routière, information déplacement, information parking, eCall ;

- en identifiant comme domaine d'action européenne prioritaire le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport pour l'élaboration et l'utilisation de spécifications et de normes.

Les constructeurs automobiles européens réunis au sein de l'Association des constructeurs européens d'automobiles (ACEA)48(*) ont proposé en décembre 2016 des principes d'accès différenciés en fonction des quatre types de données suivants

- la sécurité routière ;

- les services multifournisseurs (par exemple, l'information parking, la reconnaissance de la signalisation) ;

- les services personnalisés au conducteur (par exemple, le service « pay as you drive ») ;

- les données commerciales et de suivi des composants des véhicules.

Les questions d'interopérabilité et de sécurité devraient être abordées dans un règlement délégué de la directive 2010/40/ EU.

Les données du véhicule connecté présentent, pour la plupart (à l'exception de certaines données techniques de fabrication des véhicules), le caractère de données personnelles. Elles sont ainsi soumises aux dispositions du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Accès des données d'environnement du véhicule aux autorités publiques

Des données des véhicules, ainsi que des dispositifs de navigation embarqués, représentent de forts enjeux pour les forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours. Ces données permettent de disposer d'une connaissance de l'environnement de conduite du véhicule (événements inopinés dangereux, incidents ou accidents de circulations, etc.). La mise à disposition de ces données, quel que soit leur détenteur, est crucial pour ces entités chargées afin d'exercer leurs missions.

Or, cette mise à disposition n'est pas totalement assurée par l'application de la directive 2010/40/UE sur les transports intelligents.

2.1.2. Mise à disposition des données des enregistreurs de données d'événements (EDR et ADDR)

La Commission européenne envisage d'introduire, dans son projet de révision du règlement général de sécurité des véhicules prévu pour 2018, une obligation d'un enregistreur de données d'incidents (EDR) qui a vocation à contenir des informations essentielles précédant un accident lié à la collision pour les véhicules légers (voitures et camionnettes) neufs.

L'enregistreur de données à bord dédié au véhicule autonome, ou ADDR (autonomous driving data recorder) a vocation à enregistrer les données permettant de définir les actions du conducteur et du système de délégation de conduite au moment d'un accident. Une réglementation technique internationale au niveau de la CEE-ONU est en préparation pour rendre obligatoire et définir l'ADDR pour les systèmes de délégation de conduite élevée (niveau SAE3 et plus).

Le déploiement programmé de ces équipements dans le véhicules nécessite de définir les conditions d'accès à leurs données, notamment eu regard du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

2.1.3. Télécorrection des défauts des systèmes de sécurité

Le constructeur automobile n'a pas, dans le cadre législatif et réglementaire actuel de droit de modifier par voie télématique les paramètres de fonctionnement du véhicule connecté qui présentent des enjeux critiques de sécurité routière. Il importe donc que les constructeurs puissent diagnostiquer et corriger rapidement des défauts des systèmes de sécurité d'un véhicule connecté. Il s'agit là de leur permettre de remplacer les traditionnels rappels de véhicules, qui sont longs et coûteux, par la télécorrection avec des enjeux certains en matière de sécurité des véhicules, d'abord, et économiques, ensuite.

Il importe de préciser par voie législative les conditions de traitement de ces paramètres, notamment au regard de l'article 6 du règlement général sur la protection des données (RGPD), afin de permettre la correction de failles de sécurité.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. Accès des données d'environnement du véhicule aux autorités publiques

L'objectif est d'assurer la mise à disposition aux forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours des données des véhicules nécessaires à l'exercice de leurs missions relatives à la sécurité routière.

2.2.2. Mise à disposition des données des enregistreurs de données d'événements (EDR et ADDR)

L'objectif est de définir les conditions de mise à disposition des données de ces équipements, dès lors qu'ils sont disponibles à bord, pour les besoins d'investigation et d'enquête post-accidents.

2.2.3. Télécorrection des défauts des systèmes de sécurité

L'objectif est de remplacer les traditionnels rappels de véhicules, qui sont longs et coûteux, par la télécorrection des défauts de sécurité pour les véhicules qui bénéficient de dispositifs de connectivité, avec des enjeux certains en matière de sécurité des véhicules, d'abord, et économiques, ensuite.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTION ENVISAGÉE

L'option consistant à attendre que le processus normatif ou la réglementation européenne appréhendent la totalité des enjeux ci-dessus, pourrait s'envisager compte tenu du caractère, au moins, européen du marché concerné.

Compte tenu de l'état d'avancement des réflexions européennes, cette option présenterait le risque de reporter ce cadre, attendu par les acteurs, à une date trop tardive pour le développement du véhicule autonome et connecté en France.

L'option d'élaborer un cadre français permettra également d'alimenter, par l'expérience française, l'élaboration du cadre européen.

3.2. OPTION RETENUE

Le présent article prévoit que, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de :

- rendre accessible aux forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours certaines données des véhicules et des systèmes d'aide à la conduite ou de navigation intégrés au véhicule utiles à l'exercice de leurs missions ;

- rendre accessibles certaines données événementielles ou d'état de délégation de conduite enregistrées, en cas d'accident, aux officiers et agents de police judiciaire ainsi qu'aux organismes chargés des enquêtes accidents ;

- permettre la correction télématique des défauts de sécurité et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation, par des modalités appropriées d'accès à certaines données des véhicules.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse précise des incidences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, il peut d'ores et déjà être fait état d'impacts juridiques et économiques.

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impact sur l'ordre juridique interne

Les dispositions de la future ordonnance définiront le cadre juridique de l'accès aux données et informations concernées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l'Union européenne

Les dispositions prévues viseront :

- à compléter, au niveau national, les dispositions de la directive 2010/40/UE sur les transports intelligents, en traitant des données que cette directive ne couvre pas ;

- à préciser, au niveau national, les conditions d'accès aux enregistreurs de données prévus, au niveau européen s'agissant des informations essentielles précédant un accident liées à la collision pour les véhicules légers (voitures et camionnettes) neufs, et au niveau de la CEE-ONU s'agissant des données permettant de définir les actions du conducteur et du système de délégation de conduite au moment d'un accident ;

- à préciser, pour les différentes modalités d'accès ou de mise à disposition des données, les dispositions pertinentes du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

La mesure envisagée aurait comme conséquence d'améliorer la connaissance par les forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours de certaines informations utiles à l'exercice de leurs missions. Toutefois, les données disponibles ne permettent pas de quantifier cet impact de façon fiable. À l'échelle européenne, le déploiement des services liés aux systèmes coopératifs véhicule - véhicule et véhicule-infrastructures (C-ITS) - pourrait générer un bénéfice total annuel de 4 Md€ à 12 Md€ par an, notamment en termes de sécurité routière49(*).

Elle pourrait réduire les coûts économiques et sociaux liés à l'accidentalité des véhicules pendant les périodes de prise en main et diminuer les coûts et les durées de rappel des véhicules présentant des défauts techniques et pouvant être corrigés par voie télématique. Pour information, les coûts moyens de rappel de produits dans l'industrie automobile sont évalués à 2,1 M€ par produit défectueux concerné50(*).

5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Les principes pouvant régir les conditions d'accès aux données et d'information des conducteurs ont déjà fait l'objet d'échanges avec les secteurs économiques concernés dans le cadre de la préparation de la stratégie nationale sur le véhicule autonome du 14 mai dernier et du projet de loi d'orientation des mobilités. Ces échanges doivent se poursuivre et tenir compte des études lancées en France et des suites données par la Commission européenne à sa stratégie du 17 mai dernier.

Le délai d'habilitation de dix-huit mois tient compte de ces besoins.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Section 2 - Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités

Article 14 - Dispositif de facilitation des projets innovants dans le domaine des mobilités

1. ÉTAT DES LIEUX

Le droit à l'expérimentation est prévu à l'article 37-1 de la Constitution. Sur cette base, divers lois et règlements permettent aujourd'hui de déroger à titre temporaire au cadre juridique commun, dans un but expérimental.

En matière d'innovation, la Direction générale des entreprises (DGE) a lancé en juin 2016 le dispositif France Expérimentation. Ce dispositif permet, au travers du lancement d'appels à manifestation d'intérêt successifs, d'identifier des besoins d'expérimenter des dérogations réglementaires en accompagnement de projets innovants puis, après étude, d'adopter en application de l'article 37-1 susvisé les mesures dérogatoires réglementaires permettant le déploiement expérimental de ces projets innovants. Le Gouvernement a relancé ce dispositif généraliste en mai 2018, sous pilotage de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), par le biais d'un appel à projets élargi aux demandes de dérogations législatives susceptibles d'être résolues par incorporations au projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises par voie d'amendements.

Le secteur des mobilités (passagers comme marchandises) est devenu très actif en matière d'innovations, que ce soit au niveau technologique, ou au niveau des services, des usages et des modèles d'affaires. Ce courant d'innovation est caractéristique de la transformation numérique à l'oeuvre et répond également aux nouvelles exigences d`acteurs multiples pour une plus grande convergence et une plus grande efficacité des solutions de mobilité.

Comme il a été constaté dans le cadre des Assises de la mobilité, de nombreuses innovations sont aujourd'hui développées par des acteurs publics ou privés en matière de mobilités. Elles nécessitent, pour être testées puis déployées, de déroger à la loi ou au règlement. Nombre d`acteurs publics (les collectivités territoriales, en particulier), ont manifesté la demande de procédés de mise en oeuvre de ce droit à l'expérimentation dans ce champ des mobilités.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le dispositif retenu comporte une habilitation à légiférer par ordonnance en vue d'instaurer de telles dérogations de niveau législatif. Ces sujets de dérogations expérimentales pourront être identifiés par tous moyens, notamment par le canal généraliste des appels à manifestation d'intérêt successifs lancés par France Expérimentation, mais aussi, le cas échéant, par le canal d'un guichet spécifique aux domaine des mobilités, ouvert de façon permanente dont la mise en place est envisagée en tant que composante sectorielle de l'initiative France Expérimentation.

Cette habilitation à légiférer par ordonnance, y compris la définition de ses finalités et ses délimitations relèvent de la loi.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET DISPOSITIF RETENU

Il s'agit d'étendre et de renforcer le dispositif généraliste dans le cadre de France Expérimentation, par un dispositif, spécifique au secteur des mobilités, reposant en amont sur un guichet ouvert pour l'identification des sujets et en aval sur la capacité à déroger à la loi par ordonnances successives. L'expérience récente montre que, dans le secteur des mobilités, l'identification des sujets d'expérimentations d'innovation n'émerge que très difficilement dans des processus séquencés (par exemple, dans des appels à manifestation d'intérêt tous les ans ou tous les deux ans). On attend plus d'une logique de guichet ouvert qui s'intègrera mieux à la temporalité et au cycle d'émergence des solutions innovantes dans le secteur des mobilités et se prêtera mieux à une animation permanente de l'écosystème avec ses deux versants : les clients publics, principalement collectivités, susceptibles d'accueillir l'expérimentation sur leurs territoires ou sur leurs réseaux ; et le versant industriel, incluant le monde des start-ups.

La disposition envisagée permet d'habiliter le Gouvernement pour une durée de deux ans à prendre par ordonnance toute mesure à caractère expérimental afin de réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations d'innovations de mobilités, proposant des solutions de mobilité pertinentes en zones peu denses.

Cette habilitation participe ainsi à la mise en place d'un cadre institutionnel pour l'identification, la pré-évaluation et la réalisation des expérimentations d'innovations de mobilité sur la base de dérogations à la loi. Cette organisation permettra notamment de réaliser leur évaluation systématique au regard des bénéfices pour la collectivité, ainsi que de contribuer à la diffusion des innovations jugées probantes, par une meilleure visibilité.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse précise des incidences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Toutefois, les impacts juridiques, administratifs et économiques et financiers peuvent d'ores et déjà être appréhendés.

3.1. IMPACTS JURIDIQUES

Ce dispositif doit, conformément à l'article 37-1 de la Constitution, conserver un caractère expérimental. Les dérogations doivent donc être limitées dans leur durée, selon leur nature et leur particularité. Dans ce cadre, la durée maximale de cinq ans proposée semble adaptée et conforme aux attentes des acteurs.

3.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

À titre d'information, la structure administrative sous-jacente du « guichet unique des expérimentations de mobilité » consistera en une organisation interservices et interministérielle qui devra associer, au moins, le ministère de l'intérieur51(*), le ministère de la transition écologique et solidaire52(*) et le ministère de l'action et des comptes publics53(*) et disposer :

- de connexions interservices pour les sujets ne relevant pas des compétences des directions ci-dessus ;

- d'un appui des hiérarchies. En plus des acteurs opérationnels, un suivi régulier à bon niveau de la qualité des processus et des difficultés à lever devra être opéré avec un compte-rendu périodique aux ministres concernés ;

- de liens avec les services déconcentrés de l'État (spécialement le réseau des DREAL).

Le fonctionnement du guichet unique est estimé entre 4 et 5 équivalents temps plein au total.

Par ailleurs, le dispositif nécessitera la mobilisation de crédits d'étude pour ce qui concerne essentiellement le suivi et l'évaluation des expérimentations.

4. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Le délai d'habilitation de deux ans apparaît nécessaire pour mener à bien l'appel à projets, recueillir les propositions et évaluer leur degré de faisabilité puis préparer leur mise en oeuvre.

Il s'agit de disposer d'une durée suffisante pour prendre en compte dans les futures ordonnances les suggestions de dérogations législatives venues au bout du processus d'instruction, validation et mise au point.

À l'issue de ces deux années, et au vu des résultats d'une première évaluation du dispositif, il conviendra d'envisager les conditions éventuelles de la reconduction éventuelle, par la loi, de l'expérimentation menée.

Section 3 - Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Article 15 - Dispositions en faveur des mobilités partagées

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. INTERVENTION DES AOM ET D'ÎLE-DE-FRANCE MOBILITÉS POUR LES MOBILITÉS PARTAGÉES

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles acte la transformation des autorités organisatrices des transports urbains (AOTU) en autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et l'extension de leurs compétences au champ des usages partagés de l'automobile (covoiturage et autopartage) et des modes actifs.

L'article 52 de la loi susmentionnée donne, pour la première fois, une définition du covoiturage. Cette définition a été précisée dans le cadre de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte et a été codifié à l'article L.3132-1 du code des transports.

L'article L.1231-15 du code des transports, issu de la loi susmentionnée prévoit que les autorités organisatrices de la mobilité, seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés doivent établir un schéma de développement des aires de covoiturage destinées à faciliter la pratique du covoiturage et peuvent, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, mettre à disposition du public des plates-formes dématérialisées de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers. Elles peuvent également créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage et en définir les conditions d'attribution.

L'activité d'autopartage est définie par l'article L. 1231-14 du code des transports. L'article 54 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (« loi Grenelle II ») a créé le label « autopartage », permettant aux véhicules détenteurs de ce label de bénéficier de places de stationnement réservées et, dans le cadre des plans de déplacements urbains, de tarifs préférentiels. Depuis la loi ° 2014-58 du 27 janvier 2014, ce sont les AOM qui ont la compétence pour délivrer le label « autopartage », selon des critères librement définis par elles au regard des objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre. Les conditions d'attribution de ce label sont encadrées, au niveau législatif, par les dispositions de l'article L. 1231-14 du code des transports.

En Ile-de-France, les compétences en matière d'autopartage et de covoiturage sont définies à l'article L.1241-1 du code des transports. Île-de-France Mobilités (anciennement Syndicat des transports d'Ile-de-France) peut délivrer un label  « autopartage » aux véhicules affectés à cette activité, selon des critères définis par lui, au regard des objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre. Il peut également mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage, et créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage.

Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, le maire peut dans le cadre de ses pouvoirs de police du stationnement, réserver des emplacements sur voirie aux véhicules détenteurs du label tel que défini à l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales. Les places de stationnement réservées au label ne sont pas destinées à un opérateur en particulier, mais accessibles à tous les véhicules disposant du label. Le stationnement d'un véhicule ne disposant pas du label sur les emplacements réservés pourra être puni de l'amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe et faire l'objet d'une mesure d'immobilisation et de mise à la fourrière. Les véhicules labellisés peuvent faire l'objet d'actions particulières inscrites dans le plan de déplacements urbains et bénéficier ainsi d'une tarification spécifique pour le stationnement (article L. 1214-2 du code des transports). Par ailleurs, la signalisation du stationnement est régie par l'arrêté du ministère de l'intérieur du 31 décembre 2012 relatif à la signalisation de l'autopartage. Cet arrêté définit la signalisation permettant d'identifier et de délimiter les emplacements réservés aux véhicules affectés à l'autopartage.

Les différentes réflexions en cours sur le covoiturage ont confirmé la pertinence d'encourager cette pratique, en complémentarité des transports collectifs, et non en concurrence. Le covoiturage apparaît comme une solution de transport efficace en zone peu dense, la nuit, ou sur certaines liaisons périurbaines, hors du domaine de pertinence des transports collectifs. En zone dense, il est souhaitable de se focaliser en priorité pour améliorer les rabattements vers les systèmes de transports collectifs, en une combinaison de bus et covoiturage et sur les réseaux routiers structurants faisant l'objet d'une congestion récurrente.

L'autopartage, couplé aux transports en commun et aux modes actifs, permet à l'usager d'abandonner son véhicule personnel ou de renoncer à l'achat d'un véhicule personnel. Les enjeux d'un tel service pour la mobilité sont de réduire les coûts pour les usagers et pour les collectivités de réduire l'emprise et l'usage de la voiture, d'inciter à l'intermodalité et la multimodalité en passant de la possession d'une voiture particulière à l'usage de différents modes de transport.

1.2. COVOITURAGE ET FACILITÉS DE STATIONNEMENT

Les articles L. 2213-2 et suivants du code général des collectivités territoriales sont relatifs aux pouvoirs de police du maire de la circulation et du stationnement. L'article L. 2213-2 prévoit que « le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement : [...] 2° Réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux, ainsi que la desserte des immeubles riverains ; ».

Il ne prévoit ainsi pas explicitement que des places de stationnement puissent être réservées pour le covoiturage, alors que cela est prévu pour les personnes handicapées et pour les véhicules bénéficiant du label autopartage (3° de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales).

1.3. VOIES RÉSERVÉES AUX MOBILITÉS PARTAGÉES ET AUX MOBILITÉS PROPRES

Sur les autoroutes et autres routes du réseau routier national situées hors agglomération, le préfet dispose de pouvoirs généraux de police de la circulation et peut, à cet effet, réserver certaines voies de circulation à certaines catégories de véhicules.

Dans ce cadre, plusieurs voies réservées aux bus, voire aux taxis, ont été réalisées et mises en service : sur l'A1, l'A6a et l'A10 en Ile-de-France, sur l'A51 entre Aix et Marseille. D'autres sont en cours de réalisation, comme sur l'A3 ou sur l'A12 en Ile-de-France.

L'article 56 de la loi n ° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a prévu la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement. Ce rapport évalue notamment « l'opportunité de réserver, sur les autoroutes et les routes nationales comportant deux chaussées de trois voies séparées par un terre-plein central et traversant ou menant vers une métropole, une voie aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage, aux véhicules à très faibles émissions et au covoiturage ». Il a été remis au Parlement en août 2016 et propose, notamment, un plan d'actions pour la mise en oeuvre de deux types de voies réservées :

- type 1 : d'ici mi-2017, voie réservée aux seuls véhicules des services réguliers de transports publics collectifs, qui correspondent, pour l'essentiel, aux voies réservées implantées à la droite de la chaussée, en substitution de la bande d'arrêt d'urgence (BAU) ;

- type 2 : d'ici mi-2020, voie réservée pouvant être créée en mobilisant une voie de circulation existante, en l'ouvrant aux véhicules de transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules à très faibles émissions et au covoiturage (2 passagers et plus, ou 3 passagers et plus).

Le délai pour la mise en oeuvre des voies réservées de type 2 est nécessaire pour apporter des modifications réglementaires, définir une signalisation dédiée à ce type de voie, expérimenter des dispositifs de détection du nombre d'occupants et développer un dispositif de contrôle ainsi que des guides techniques à l'attention des concepteurs de ce type de voies.

Sur le réseau routier des collectivités territoriales :

- le président du conseil départemental gère le réseau routier départemental hors agglomération et exerce, à ce titre, les pouvoirs de police de la circulation sur son domaine, dans les conditions prévues à l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales. Dans ce cadre, il peut réserver certaines voies de circulation à certaines catégories de véhicules ;

- le maire peut réserver des voies en agglomération aux transports publics de voyageurs et aux taxis (article L. 2213-3 du code générale des collectivités territoriales), interdire l'accès à certaines voies de la commune pour des motifs de qualité de l'air (article L. 2213-4 du code générale des collectivités territoriales) et donner des facilités de circulation au covoiturage (VI de l'article 52 de la loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Intervention des AOM et d'Île-de-France Mobilités pour les mobilités partagées

Le développement du covoiturage sur un territoire répond à de nombreuses problématiques. Sur les territoires urbains, relativement denses, le covoiturage permet de réduire la place de l'autosolisme et ainsi les problématiques associées à cette pratique (plus d'émissions polluantes dans l'atmosphère, congestion automobile, consommation d'espace public due au stationnement...). Sur les territoires plus ruraux, le covoiturage permettra de développer les mobilités.

La mesure envisagée offre la possibilité aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et à Île-de-France Mobilités de concourir au développement des « usages partagés des véhicules terrestres à moteur »54(*) par l'octroi d'un soutien financier à la réalisation de déplacements effectués en covoiturage. Ce soutien financier est apporté aux conducteurs et aux passagers pour les aider dans leur participation aux frais engagés pour réaliser des trajets en covoiturage. Les allocations versées sont strictement encadrées.

L'article L. 3132-1 du code des transports prévoit : « Le covoiturage se définit comme l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte. Leur mise en relation, à cette fin, peut être effectuée à titre onéreux et n'entre pas dans le champ des professions définies à l'article L. 1411-1. ». Le projet de loi complète d'ailleurs cette définition en insérant un décret clarifiant la notion de partage de frais.

Tout d'abord, le covoiturage n'est pas une activité économique ou exercée à titre professionnel.

Par une  décision du 22 septembre 2015, le Conseil constitutionnel confirme que « le covoiturage n'est pas au nombre des activités mentionnées à l'article L. 3120-1 du code des transports55(*).

Le commentaire aux cahiers propose un historique de la définition du covoiturage.

Selon la Cour de cassation56(*), une personne qui se livre à du covoiturage ne commet pas un acte de concurrence déloyale envers une société de transport, dès lors que le transport est effectué à titre bénévole, que les personnes transportées ne rémunèrent pas le conducteur mais l'indemnisent des seuls frais d'essence, d'assurance, de dépréciation, d'entretien et de réparation induits par l'utilisation de son véhicule ou se relayent en utilisant leurs véhicules pour assurer leurs transports sans supporter le coût des trajets.

Le covoiturage n'est pas une activité rémunérée. Ensuite, la participation directe, par l'AOM ou Île-de-France Mobilités, aux frais engagés pour la réalisation effective du covoiturage n'entrave pas les règles de concurrence. La participation directe de la personne publique (AOM ou Île-de-France Mobilité) au soutien financier d'une partie des frais engagés n'entrave pas les règles de concurrence européennes et nationales qui s'appliquent à toutes les entreprises, qu'elles opèrent au niveau local, national ou international. Elles sont prévues notamment aux articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ainsi qu'aux articles L. 420-1, 420-2 et 420-5 du Code de commerce. En outre, le soutien financier au covoiturage répond à un objectif d'intérêt général

L'article proposé vise à encourager le recours au covoiturage en permettant aux AOM et à Île-de-France Mobilités d'apporter un soutien financier aux conducteurs ou aux passagers ce qui permettra de stimuler le développement de cette pratique, notamment dans les territoires peu denses, peu ou pas pourvus en transports collectifs. Il s'agit ce faisant de réduire les flux de véhicules afin d'en réduire les impacts négatifs (émissions de polluants, congestion, etc.) et d'améliorer la mobilité.

Ce soutien répond à un objectif d'intérêt général :

L'article L. 220-1 du code de l'environnement prévoit : « L'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en oeuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé.

Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie. La protection de l'atmosphère intègre la prévention de la pollution de l'air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. »

Par ailleurs, la section du contentieux du Conseil d'État a pu admettre au regard du principe d'égalité la gratuité du péage en matière de covoiturage en vue de faciliter une plus grande fluidité du trafic57(*).

Ainsi, le recours à la loi parait nécessaire pour fonder la compétence de l'AOM et encadrer les conditions dans lesquelles ces allocations peuvent être accordées afin de respecter la définition du covoiturage (économie collaborative)

Les allocations versées par l'AOM ou par Île-de-France Mobilités aux passagers et aux conducteurs se feront en respectant le principe du partage de frais prévu dans la définition même du covoiturage, sans aller au-delà. Ainsi, l'allocation qui serait versée à un passager ou à un conducteur par l'AOM a pour objectif de les aider à payer leur participation aux frais de covoiturage dans le respect de la définition du covoiturage : le conducteur se déplace pour son propre compte et propose des sièges libres à cette occasion.

Cet article donnera ainsi un cadre juridique minimal à l'intervention des AOM en faveur du covoiturage.

Il complète également pour Île-de-France Mobilités les dispositions relatives au covoiturage sur la possibilité d'élaborer une plateforme dématérialisée et de créer un signe distinctif pour les véhicules en covoiturage.

En outre, pour déployer tout le potentiel de l'autopartage et contribuer de façon significative à un changement de comportement dans les villes, l'accès aux places en voirie est un facteur clé de succès.

2.1.2. Covoiturage et facilités de stationnement

Il est aujourd'hui nécessaire de clarifier les pouvoirs de police du maire pour l'autoriser à donner des facilités de stationnement pour le covoiturage. Cela implique une modification des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales.

2.1.3. Voies réservées aux mobilités partagées et aux mobilités propres

Aucune disposition législative ne semble nécessaire pour les voies réservées qui seront ouvertes au covoiturage et aux véhicules à très faible émission sur les autoroutes et sur les routes nationales, ou pour le président du conseil départemental qui dispose de pouvoirs généraux de police de la circulation sur le réseau routier départemental hors agglomération.

En revanche, une disposition législative apparaît nécessaire afin de clarifier et unifier les pouvoirs de police du maire en matière de voies réservées sur les voies situées en agglomération ou sur les voies communales ou intercommunales situées hors agglomération. En effet, les différentes dispositions législatives existantes ne permettent pas de couvrir l'ensemble des différentes catégories de véhicules ou d'usages envisagées, en particulier s'agissant du transport public particulier de personnes (cas des véhicules de transport avec chauffeur), ou encore de réaliser des voies réservées sur le domaine routier communal hors agglomération.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à favoriser l'intervention publique en matière de covoiturage afin de favoriser le développement de cette forme de mobilité. Le présent article vise à aller au-delà des compétences actuelles des AOM et d'Île-de-France Mobilités en matière de covoiturage, en leur ouvrant la possibilité de subventionner l'activité non professionnelle de covoiturage, en versant une allocation aux conducteurs ayant proposé un trajet en covoiturage comme aux passagers concernés, tout en s'efforçant de définir les conditions et limites d'une telle action.

Ces politiques peuvent avoir différents objectifs :

- limitation de l'impact environnemental du transport ;

- décongestion ;

- désencombrement des zones de stationnement ;

- amélioration de l'accessibilité de zones mal desservies par les transports en commun ;

- optimisation du réseau de transport collectif ;

- accès à des places de stationnement réservées ou à tarif préférentiel ;

- accès à tarif réduit ou gratuit à d'autres services publics ;

- justifier sa venue en covoiturage à son entreprise.

Le présent article réintègre également, du fait de la réorganisation de l'article L. 1241-1 du code des transports dans le projet de loi, la possibilité pour Île-de-France Mobilités de mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et des demandes en matière de covoiturage, et de créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage.

Le présent article permet également, après la réalisation de plusieurs voies réservées aux bus, voire aux taxis, de poursuivre le développement de voies réservées à certaines catégories de véhicules ou d'usage pour encourager les mobilités partagées, comme le covoiturage, et les mobilités propres (véhicules à très faible émission) et participer à la limitation de la congestion récurrente.

Sur les autoroutes et les routes nationales à chaussées séparées, il s'agit, comme étudié dans le cadre du rapport du Gouvernement au Parlement d'août 2016 relatif à l'article 56 de la loi de transition énergétique pour la croissance verte, de développer, au droit des grandes agglomérations, des voies réservées. Elles seront ouvertes aux véhicules de transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules à très faibles émissions et au covoiturage (deux occupants et plus ou trois occupants et plus).

Sur le réseau routier des collectivités territoriales, il s'agit d'offrir cette possibilité aux collectivités territoriales qui le souhaitent. Par souci de cohérence, il s'agirait du même type de voie réservée que celle envisagée sur le réseau routier national, distinct des voies réservées existantes en agglomération et ouvertes aux transports publics de voyageurs et aux taxis.

La motivation de ce type de voie réservée peut être fondée sur des objectifs de fluidité de la circulation, de protection de l'environnement ou d'organisation des mobilités. Pour des raisons liées aux conditions de circulation et à la sécurité routière, les véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes ne devraient pas être autorisés sur les voies réservées, même s'ils répondent aux autres conditions d'accès de ces voies réservées. Enfin, pour le covoiturage, les dispositifs de contrôle-sanction à l'étude reposant sur le contrôle effectif du nombre d'occupants à bord des véhicules par souci du respect du principe d'égalité et afin de promouvoir l'ensemble des mobilités partagées, il apparaît préférable d'autoriser, sur les voies réservées, l'ensemble des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants (deux occupants et plus ou trois occupants et plus), que ces véhicules soient dans le cadre du covoiturage ou bien dans le cadre d'un déplacement professionnel.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. INTERVENTION DES AOM ET D'ÎLE-DE-FRANCE MOBILITÉS POUR LES MOBILITÉS PARTAGÉES

Il est proposé de permettre explicitement une intervention des AOM pour les mobilités partagées. Ceci permettrait en outre de sécuriser juridiquement les acteurs publics et privés. En effet, beaucoup de collectivités ont testé jusqu'à présent sous forme d'expérimentations les possibilités données par cet article.

Il est ainsi proposé de :

- lier les allocations qui pourraient être versées par les AOM aux trajets en covoiturage découlant d'une mise en relation effectuée entre conducteurs et passagers au moyen d'une plateforme dématérialisée (qu'elle soit créée par une personne privée ou une personne publique) ; la plateforme garantissant l'existence et la réalisation effective du trajet ;

- en limiter le montant pour s'assurer que ces allocations ne conduiront pas à sortir du principe de partage de frais, inhérent à la définition du covoiturage : en particulier, le conducteur doit continuer à payer une part des frais ;

- distinguer une possibilité de l'allocation aux passagers d'une part et aux conducteurs d'autre part.

3.2. COVOITURAGE ET FACILITÉS DE STATIONNEMENT

Il est proposé d'autoriser les gestionnaires de voirie et les détenteurs de pouvoirs de police à réserver des places de stationnement pour le covoiturage, comme cela est prévu pour les personnes handicapées et pour les véhicules bénéficiant du label autopartage.

3.3. VOIES RÉSERVÉES AUX MOBILITÉS PARTAGÉES

Afin de clarifier et unifier les pouvoirs de police du maire en matière de voies réservées sur les voies situées en agglomération ou sur les voies communales et intercommunales hors agglomération et de manière à couvrir l'ensemble des catégories de véhicules et d'usagers possibles pour une voie réservée, l'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales pourrait être complété par un 3° comme suit :

Option 1 : 3° Réserver certaines voies ou portions de voies, de façon temporaire ou permanente, pour faciliter la circulation de diverses catégories d'usagers, de véhicules ou de certaines modalités de transport.

Les modalités d'application du présent alinéa, notamment les catégories d'usagers, de véhicules et les modalités de transport, sont définies par un décret en Conseil d'État58(*) ».

Option 2 : 3° Réserver certaines voies ou portions de voies, de façon temporaire ou permanente, pour faciliter la circulation des véhicules de transport en commun, des véhicules de transport public particulier de personnes, des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants notamment dans le cadre du covoiturage au sens de l'article L. 3132-1 du code des transports ou des véhicules à très faibles émissions au sens de l'article L. 318-1 du code de la route.

L'option 2 est retenue pour le projet de loi afin d'expliciter, au niveau législatif, les catégories d'usagers, de véhicules et modalités de transport autorisées, par souci de cohérence avec les dispositions existantes à l'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales et avec celles de l'article 16 bis du présent projet de loi relatif au contrôle-sanction des voies réservées.

Une signalisation adaptée aux voies réservées sera définie et mise en place. Il pourrait être envisagé, suivant les spécificités locales et sous réserve de motivation, des adaptations dans la liste des catégories de véhicules ou d'usagers effectivement autorisés.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Intervention des AOM et d'Île-de-France Mobilités pour les mobilités partagées

Le projet d'article modifie les dispositions des articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports.

4.1.2. Covoiturage et facilités de stationnement

La mesure envisagée modifie l`article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, il convient de noter que la sanction des conducteurs de véhicules stationnés à tort sur des places réservées au covoiturage dépendra de la zone de stationnement qui aura été instituée par le maire. S'il s'agit d'une zone à stationnement gratuit, alors le fait d'occuper une place réservée au covoiturage est constitutif d'une infraction aux règles des articles
R. 417-1 à R. 417-8 du code de la route réprimant de la contravention de la première classe. S'il s'agit d'une zone de stationnement payant, l'occupant d'une place de stationnement est redevable d'une redevance forfaitaire au montant fixé par chaque autorité compétente dans les conditions prévues par l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales59(*).

4.1.3. Voies réservées aux mobilités partagées et aux mobilités propres

La modification de l'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales permet de clarifier et d'unifier les pouvoirs de police du maire en matière de voies réservées sur les voies situées en agglomération et sur les voies communales et intercommunales hors agglomération. En plus de leur dispersion, les dispositions législatives existantes60(*) ne permettent pas de couvrir l'ensemble des différentes catégories de véhicules ou d'usages envisagées. Elles ne permettent pas non plus de réaliser des voies réservées sur le domaine routier communal ou intercommunal hors agglomération.

Pour le président du conseil de la métropole de Lyon et les présidents d'établissement public de coopération intercommunale disposant de pouvoirs de police de la circulation, il n'y pas lieu de modifier, respectivement, le cinquième alinéa du I de l'article L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales et le quatrième alinéa du I-A de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, étant donné qu'ils font déjà référence à l'article
L. 2213-3.

4.2. IMPACTS BUDGÉTAIRES, ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les coûts moyens de création d'une voie réservée sont donnés à titre indicatif ci-après. Ils sont basés sur les coûts de réalisation moyens de voies réservées (bus, voire taxis) réalisées sur le réseau routier national. Les coûts de réalisation des voies réservées ouvertes au covoiturage et aux véhicules à très faible émission ne sont pas directement liés à la nature des usagers les empruntant mais à la nature des adaptations de l'infrastructure et des équipements :

- ratio moyen pour l'aménagement d'une voie réservée sur voie de circulation existante : 1 à 1,2 M€/km ;

- ratio moyen pour la création d'une nouvelle voie réservée (comprenant notamment des travaux de chaussée) : 3,5 M€/km.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

4.3.1. Intervention des AOM et d'Île-de-France Mobilités pour les mobilités partagées

Les AOM et Île-de-France Mobilités qui repensent leurs réseaux de transport peuvent remettre en question des lignes régulières de transport collectif particulièrement peu rentables, c'est-à-dire celles pour lesquelles le taux de remplissage est très faible par rapport à l'offre offerte. En effet, avec la baisse des budgets des intercommunalités, on assiste à une baisse du montant des contrats de délégation de services publics.

La solution de procéder à des incitations au covoiturage de courte distance est donc adoptée comme un champ nouveau à explorer. Elle doit ainsi contribuer au développement de nouvelles offres de covoiturage, qui constitueraient une alternative pertinente à la mise en place de services de transport à la demande voire collectif.

4.3.2. Voies réservées aux mobilités partagées et aux mobilités propres

La modification de l'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales offre la possibilité au maire, au président du conseil de la métropole de Lyon et aux présidents d'EPCI disposant de pouvoirs de police de la circulation de réaliser des voies réservées qui pourront désormais être ouvertes à certains types de véhicules. Cela concerne les véhicules de transport avec chauffeur, les véhicules à très faibles émissions, les véhicules, y compris lorsqu'ils sont utilisés dans le cadre du covoiturage, transportant un nombre minimal d'occupants, et les transports en commun privés, en sus des transports publics de voyageurs et des taxis.

Une telle autorisation devra toutefois être fondée sur des motifs de circulation ou de protection de l'environnement.

4.4. IMPACTS SOCIAUX ET SUR LES PARTICULIERS

Diverses voies réservées ouvertes aux transports en commun ont été réalisées en France. Au regard des évaluations qui ont pu être menées, il apparaît que les voies réservées, sous réserve de leur déploiement dans des conditions adéquates, permettent des gains de temps aux usagers, une régularité en temps de parcours, et ne présentent pas d'effet négatif pour la sécurité. En outre, ces évaluations montrent que l'attractivité d'une voie réservée est importante pour les usagers et s'avère très incitative à l'usage des modes autorisés sur ces voies.

En particulier, la première expérimentation de voie réservée sur le réseau routier national a été réalisée en 2007 sur l'A48 à Grenoble. Les évaluations de cette expérimentation montrent un bilan global positif en termes de fréquentation (jusqu'à 30 bus par heure), de sécurité et de régularité. Les temps de trajet des transports en commun qui pouvaient varier de 3 à 6 minutes avant l'ouverture de la voie, sont désormais stables autour de 3 minutes. Par ailleurs, les usagers des transports en commun ressentent un gain de temps de près de 10 minutes lorsque le gain réel mesuré est de 40 secondes.

La voie de droite de l'autoroute A7 en entrée de Marseille a été transformée fin 2013 en voie réservée. L'aménagement s'étend sur les 2 derniers kilomètres de l'autoroute avant de se raccorder directement sur une voie urbaine réservée aux bus desservant le pôle multimodal de la gare Saint-Charles qui centralise une part importante des transports collectifs routiers. Le gain de temps pour les usagers de cette voie s'élève en moyenne à 30 secondes aux heures de pointe et atteint régulièrement 10 minutes pendant les congestions les plus sévères.

D'autres expérimentations de voies réservées comme sur l'A51 entre Aix-en-Provence et Marseille ont fait l'objet d'une évaluation. La voie réservée de 3,1 km n'impacte pas le niveau de sécurité de l'infrastructure, permet aux usagers des transports en commun un gain de 3 à 5 minutes en cas de congestion ainsi qu'une amélioration de la régularité des temps de parcours. Par ailleurs, la majorité des usagers perçoivent également un gain de temps supérieur au gain de temps réel.

Les effets attendus pour les particuliers de l'ouverture de voies réservées aux mobilités partagées, comme le covoiturage, et aux mobilités propres (véhicules à très faible émission) sont les suivants :

- gains de temps pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;

- gains de régularité des temps de parcours et diminution du stress lié à l'incertitude des temps de parcours pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;

- effet pédagogique significatif du traitement différencié en faveur des mobilités partagées et des mobilités propres ;

- incitation au développement du covoiturage : limitation du parc automobile, augmentation des relations sociales.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Ce système incite au covoiturage, solution de mobilité pour le domicile-travail qui permet des économies d'énergie et agit contre le réchauffement climatique en limitant les émissions de CO2. Le covoiturage a une influence positive sur la santé publique, en réduisant également l'exposition aux émissions nocives polluantes et au bruit.

Le covoiturage ne pourra être un succès que si des facilités lui sont accordées afin d'accompagner son développement (voies et places de stationnement réservées, maillage suffisant de « spots de covoiturage » ...).

Grâce à la création de voies réservées et aux facilités de stationnement, par l'incitation au recours au covoiturage et à l'utilisation de véhicules à très faible émission, il est attendu une diminution de la consommation de carburant par usager, des émissions de gaz à effet de serre et de polluants.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Groupement des autorités responsables de transports ainsi que les opérateurs de covoiturage et d'autopartage ont été associés à l'élaboration de la mesure envisagée.

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Le groupe interministériel permanent de la sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 15 octobre 2018.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Cette mesure implique l'adoption de mesures réglementaires diverses relatives à la signalisation des voies réservées et aux dispositifs de contrôle du respect du caractère réservé de ces voies, en particulier si ce dispositif est automatisé.

Article 16 - Contrôle-sanction des voies réservées

1. ÉTAT DES LIEUX

Aux termes de l'article R. 412-7 du code de la route, le fait pour tout conducteur de véhicule motorisé de circuler, alors qu'il n'y est pas autorisé, sur une voie réservée à certaines catégories de véhicules constitue une infraction au code de la route et aux règles de circulation édictées par l'autorité investie du pouvoir de police de la circulation. Cette infraction est punie, selon ce même article, de l'amende prévue pour les contraventions de 4e classe.

L'article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure dispose que la transmission et l'enregistrement d'images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéo-protection peuvent être mis en oeuvre par les autorités publiques compétentes aux fins d'assurer, en particulier, la constatation des infractions aux règles de la circulation. Toutefois, l'article
L. 251-1 du code de la sécurité intérieure dispose que les enregistrements visuels qui sont utilisés dans des traitements automatisés ou contenus dans des fichiers structurés selon des critères permettant d'identifier, directement ou indirectement, des personnes physiques, sont soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le développement de voies réservées à diverses catégories d'usagers, de véhicules ou à certaines modalités de transport doit s'accompagner de la mise en place de dispositifs de contrôle-sanction adaptés afin de s'assurer du respect de leur usage et des conditions de sécurité routière, ainsi que de leur efficacité.

Pour les voies réservées aux seuls véhicules des services réguliers de transports publics collectifs, qui correspondent, pour l'essentiel, aux voies réservées implantées à la droite de la chaussée, en substitution de la bande d'arrêt d'urgence (BAU), il s'agit en priorité de veiller à ce que seuls les véhicules autorisés, en nombre limité, y circulent, de manière à préserver les fonctions de sécurité attachées à l'espace de la BAU (arrêt d'urgence, intervention des véhicules de secours, d'exploitation, de dépannage...).

Pour les voies réservées pouvant être créées en mobilisant une voie de circulation existante, en l'ouvrant aux véhicules de transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules à très faible émission et au covoiturage (2 passagers et plus, ou 3 passagers et plus), il s'agit de veiller à ce que seuls les véhicules autorisés y circulent afin de garantir leur efficacité.

Le contrôle-sanction des voies réservées peut être envisagé selon plusieurs modes opératoires :

- par constatation avec ou sans interception par les forces de l'ordre ou de contrôle ;

- par un dispositif de contrôle-sanction automatisé (CSA) qui concentre la validation des infractions et l'envoi des amendes depuis le centre national de traitement (CNT) basé à Rennes sur le fondement des articles 529-11 du code de procédure pénale et L. 130-9 du code de la route. Il est encadré par les arrêtés du 27 octobre 2003 et du 13 octobre 2004 portant création du système de contrôle automatisé afin de constater les infractions mentionnées aux articles L. 121-3 et R. 121-6 du code de la route. Ce dispositif nécessite une homologation dont le cadre est fixé par arrêté ministériel. Un tel cadre d'homologation n'existe aujourd'hui que pour le contrôle automatique de la vitesse (arrêté du 4 juin 2009 modifié) et pour le franchissement des feux rouges (arrêté du 18 janvier 2012) ;

- par vidéo-verbalisation où un agent assermenté est chargé de constater les infractions par visualisation de la vidéo puis d'établir un procès-verbal électronique qui est transmis au CNT de Rennes, l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) assurant alors l'envoi de l'avis de contravention et la facilitation des paiements et des contestations. La vidéo-verbalisation s'appuie sur l'article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité qui a fixé le cadre juridique de l'utilisation de dispositif de vidéosurveillance, désormais dénommé vidéo-protection, par les autorités publiques compétentes aux fins notamment d'assurer la constatation des infractions aux règles de circulation. Ces dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 251-1 et suivants et L. 252-1 et suivants du code de la sécurité intérieure. La vidéo-verbalisation n'est possible qu'avec un système de vidéo-protection devant répondre à des normes techniques fixées par arrêté du 3 août 2007 portant définition des normes techniques des systèmes de vidéosurveillance pris en application de l'article L. 252-4 du code de la sécurité intérieure. Elle doit par ailleurs faire l'objet d'un arrêté ministériel pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, lorsque des traitements automatisés de données à caractère personnel sont mis en oeuvre aux fins de constatation des infractions par vidéo-verbalisation. Il s'agit, en pratique, d'un dispositif de vidéo-verbalisation assisté par ordinateur (VAO).

Un tel dispositif de VAO est en cours d'instruction par la CNIL en vue d'une activation sur les voies réservées ouvertes aux bus et aux taxis sur l'A1 et l'A6a puis sur la voie réservée qui sera ouverte aux bus sur l'A3 en région parisienne. Il s'appuie sur une détection automatique des silhouettes des véhicules et une lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) des véhicules empruntant la voie réservée afin de les comparer à une liste des véhicules autorisés, dite « liste blanche », et signaler à un agent assermenté de la Préfecture de Police les véhicules qui ne figurent pas sur cette liste. L'agent reste chargé, sur la base de l'exploitation des vidéos, de constater l'infraction et d'établir un procès-verbal électronique qui est transmis au CNT de Rennes en vue de l'envoi de l'amende au propriétaire du véhicule.

Le ministère de l'intérieur a vocation à lancer prochainement les études de développement puis d'homologation d'un dispositif de CSA destiné aux voies réservées, généralement sur BAU, aux services réguliers de transports publics collectifs, ainsi qu'aux voies réservées qui seront ouvertes aux véhicules de transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules à très faible émission et véhicules transportant un nombre minimal de passagers, dont ceux utilisés pour le covoiturage.

Afin d'alimenter cette étude et dans la perspective d'expérimentations de voies réservées ouvertes au covoiturage qui pourraient, dans un premier temps, être menées avec un dispositif de VAO, un test est en cours sur l'A86 afin d'évaluer les performances et la fiabilité d'un capteur détectant le nombre de passagers à bord des véhicules (capteur infra-rouge à champ proche).

En conséquence, il apparaît nécessaire de légiférer afin, notamment :

- de définir de manière harmonisée les conditions dans lesquelles il peut être fait usage de dispositifs de contrôle de l'usage des voies réservées ;

- de permettre un traitement automatisé des données signalétiques et des données relatives au nombre d'occupants des véhicules empruntant les voies réservées ;

- de permettre la consultation par le traitement automatisé associé au dispositif LAPI d'autres traitements contenant les informations nécessaires afin de vérifier si le véhicule identifié est autorisé à circuler sur la voie réservée.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositions prévues pour le contrôle-sanction des voies réservées visent à :

- conforter la possibilité, pour les services de gendarmerie et de police, de recourir à des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé afin de faciliter le constat d'infraction et de permettre le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs ;

- autoriser le traitement automatisé de données relatives au nombre d'occupants dans les véhicules, en sus du traitement de données signalétiques des véhicules ;

- offrir la possibilité pour les traitements automatisés de consulter d'autres fichiers nationaux ou mis en place par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation que le système d'immatriculation des véhicules, aux fins d'identification des véhicules autorisés sur les voies réservées ;

- introduire des exigences particulières visant à apporter des garanties pour assurer la protection des libertés individuelles et des données à caractère personnel, en particulier en matière d'enregistrement et de durée de conservation des données, d'accès aux données et d'identification du propriétaire ou des occupants du véhicule ;

- offrir la possibilité aux collectivités territoriales de demander à l'État la mise en oeuvre de dispositifs de contrôle des voies réservées sur leurs réseaux routiers, moyennant la mise en place d'une convention entre l'État et la collectivité concernée afin de fixer les modalités de mise en oeuvre et, le cas échéant, la contribution financière de la collectivité.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Différents modes opératoires existent afin de contrôler l'usage des voies réservées :

- le contrôle avec ou sans interception par les forces de l'ordre : ce dispositif fait appel à des moyens humains significatifs et peut donner lieu à de nombreuses contestations. Par ailleurs, le contrôle avec interception est difficile à mettre en oeuvre dans de bonnes conditions de sécurité sur les voies supportant un trafic important (autoroutes, autres routes nationales, départementales ou métropolitaines à chaussées séparées, ...) ;

- le contrôle-sanction automatisé (CSA) : ce contrôle est le système le plus efficient, notamment au regard des moyens humains à engager puisqu'il concentre la validation des infractions et l'envoi des amendes depuis le centre national de traitement (CNT) basé à Rennes ;

- la vidéo-verbalisation, éventuellement assistée par ordinateur (VAO) réalisant des traitements automatisés destinés à faciliter le constat de l'infraction par un agent assermenté : ce procédé permet de lever les contraintes inhérentes au contrôle direct par les forces de l'ordre tout en optimisant les moyens humains à mobiliser. Elle reste toutefois moins efficiente que le CSA, compte tenu de la nécessité pour les agents assermentés de constater les infractions par visualisation de la vidéo.

Le contrôle-sanction automatisé (CSA) apparaît être le plus adapté pour les voies réservées aménagées sur des axes routiers à fort trafic comme les autoroutes et les autres routes à chaussées séparées. Dans l'attente de son développement et de son homologation par le ministère de l'intérieur, le recours à un dispositif de vidéo-verbalisation assistée par ordinateur (VAO) faisant intervenir des traitements automatisés peut être étudié et mis en oeuvre, en particulier pour les voies réservées aux bus, voire aux taxis, et pour les premières expérimentations de voies réservées ouvertes aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants, dont ceux utilisés pour le covoiturage.

S'agissant, par ailleurs, de dispositifs de contrôle-sanction destinés à constater les infractions aux règles de circulation sur l'usage des voies, l'utilisation de ces dispositifs demeure de la responsabilité de l'État et non des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale. Ces derniers auront la possibilité d'en faire la demande de mise en oeuvre, auprès de l'État, sur les voies réservées aménagées sur les réseaux routiers qu'ils gèrent. Dans ce cas, une convention entre l'État et l'établissement public définira les modalités de mise en oeuvre.

Concernant l'identification des différentes catégories d'usagers, de véhicules et modalités de transport autorisées sur les voies réservées :

· Pour les voies réservées aux services réguliers de transports publics collectifs, la consultation d'un fichier établi par l'autorité investie du pouvoir de police de la circulation (« liste blanche ») listant les véhicules autorisés, après détection de silhouette et lecture automatique de plaque d'immatriculation (LAPI), peut être envisagé. Une telle solution obligerait les organisateurs de services réguliers de transport public collectifs à déclarer régulièrement les immatriculations des véhicules assurant ces services afin de tenir à jour la liste blanche.

· Pour les voies réservées qui seront ouvertes aux véhicules de transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules à très faible émission et aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants (2 passagers et plus, ou 3 passagers et plus), dont ceux utilisés pour le covoiturage :

o s'agissant des véhicules de transport en commun, cette catégorie de véhicule, au sens de l'article R. 311-1 du code de la route, est identifiée dans le système d'immatriculation des véhicules qui peut être consulté dans le cadre des traitements automatisés réalisés à partir de détection de silhouette et de LAPI ;

o s'agissant des véhicules de transport public particulier de personnes, en l'absence de registre national fiable identifiant, à ce jour, l'ensemble de ces véhicules (taxis et VTC), il apparaît nécessaire de prévoir l'établissement, par l'autorité investie du pouvoir de police de la circulation d'un fichier (« liste blanche ») listant les véhicules autorisés sur la voie réservée et dont la consultation peut être réalisée dans le cadre de traitements automatisé réalisés à partir de LAPI. Compte tenu du nombre important de véhicules potentiellement concernés, la tenue à jour de cette liste blanche peut toutefois présenter certaines limites. Pour les VTC, il conviendra de poursuivre l'examen des possibilités d'évolution de la réglementation encadrant la gestion de leur registre national de façon à faire converger vers un même niveau de fiabilité l'ensemble des registres relatifs au transport public particulier de personnes. Un tel registre national pourrait alors être consulté dans le cadre du contrôle automatisé des voies réservées réalisé à partir de LAPI. Une alternative pourrait consister à faire évoluer la réglementation relative à l'identification du transport public particulier des personnes, avec une détection de leur signalétique faisant, par exemple, intervenir des radio-étiquettes (plus connues sous l'appellation de « puces RFID ») ;s'agissant des véhicules à très faible émission, leur définition est donnée par l'article D. 224-15-12 du code de l'environnement, introduit par le décret n° 2017-24 du 11 janvier 2017 pris pour l'application des articles L. 224-7 du code de l'environnement et L. 318-1 du code de la route définissant les critères caractérisant les véhicules à faibles et très faibles niveaux d'émissions de moins de 3,5 tonnes. Leur identification peut être réalisée directement par consultation du système d'immatriculation des véhicules, qui mentionne la source d'énergie des véhicules, dans le cadre de traitements automatisés, réalisés à partir de LAPI. Afin de limiter les consultations du système d'immatriculation des véhicules, il est retenu d'offrir la possibilité de consulter le fichier des véhicules pour lesquels une identification fondée sur leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique a été délivrée en application de l'article L. 318-1 (base de données nationale des vignettes Crit'Air), dans le cadre de traitements automatisés, réalisés à partir de LAPI. En revanche, il apparaît, à ce jour, difficile, par manque de fiabilité, de réaliser l'identification de ces véhicules directement par reconnaissance vidéo des vignettes Crit'Air collées sur les pare-brises des véhicules ;

o s'agissant des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants (2 passagers et plus, ou 3 passagers et plus), dont ceux utilisés pour le covoiturage, leur identification à partir de la détection du nombre effectif d'occupants à bord des véhicules apparaît plus adaptée qu'un contrôle basé sur un système déclaratif, par souci de respect du principe d'égalité et d'efficacité du contrôle. Dans ce cadre, la technologie basée sur la détection par capteur infra-rouge à champ propre apparaît être la plus avancée, même s'il s'agit de poursuivre les expérimentations et évaluations de performance et de fiabilité. Il est ainsi retenu de contrôler le nombre effectif du nombre d'occupants à bord des véhicules empruntant les voies réservées et d'autoriser le traitement automatisé des données ainsi collectées tout en interdisant la possibilité d'identifier, directement ou indirectement, les personnes.

Concernant les autres garanties pouvant être apportées afin d'assurer la protection des libertés individuelles et des données personnelles, il est envisagé :

- d'enregistrer et de conserver les données permettant l'identification du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, seulement après un traitement destiné à empêcher l'identification des occupants du véhicule ;

- de limiter les consultations des fichiers nationaux ou locaux, dans le cadre des traitements automatisés, aux données relatives aux caractéristiques du véhicule et à sa contribution à la limitation de la pollution atmosphérique ;

- de consulter immédiatement ces fichiers après collecte des données et effacer sans délai les données collectées suivant la consultation du traitement ayant permis de s'assurer du respect des règles d'usage de la voie réservée ;

- de conserver les données des autres véhicules pour une durée maximale de huit jours, sous réserve des besoins d'une procédure pénale ou douanière ;

- de limiter l'accès aux données aux seuls agents habilités à constater les infractions.

Enfin, il est prévu que l'implantation des dispositifs de contrôle automatisé soit autorisée par arrêté du représentant de l'État dans le département et, à Paris, du préfet de police.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions retenues pour le contrôle-sanction de l'usage des voies réservées conduisent à ajouter, après l'article L. 130-9 relatif aux contrôles automatisés, un nouvel article L. 130-9-1 au titre III du livre Ier du code de la route.

Ce nouvel article du code de la route encadre de manière précise les modalités prévues pour assurer ce contrôle. D'une part, il introduit des exigences permettant de minimiser les incidences sur la vie privée. D'autre part, il définit les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des technologies, comme, par exemple, la détection par infrarouge, permettant de déterminer le nombre effectif de personnes à bord du véhicule.

En tout état de cause, ce dispositif s'insère dans le droit existant. En particulier, il ne déroge pas aux dispositions la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et des articles L. 251-1 et suivants du code de la sécurité intérieure relatifs à la vidéo-protection. L'ensemble des exigences résultant de la loi du 6 janvier 1978 demeure applicable, tant en ce qui concerne les conditions dans lesquelles les données peuvent être recueillies, que les modalités de traitement et de conservation et les procédures s'y rapportant. À ce titre, il appartiendra au responsable de traitement de définir précisément, les conditions de fonctionnement de ces traitements, sous le contrôle de la CNIL et dans le respect des actes réglementaires qui devront être pris, sur le fondement de l'article 26 de la loi du 6 janvier 1978, pour autoriser la mise en oeuvre de traitement ayant pour finalité la prévention, la recherche et la poursuite d'infractions pénales. Ces arrêtés seront pris après avis de la CNIL et réalisation d'une étude d'impact sur la protection des données.

Le délégué à la protection des données compétent sera celui du responsable de traitement, à savoir celui du ministère de l'intérieur, qui exercera les missions qui lui sont dévolues par les articles 70-1 et suivants de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978.

Par ailleurs, ces traitements relèvent du champ de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/ JAI du Conseil, transposée aux articles 70-1 et suivants de la loi n °78-17 du 6 janvier 1978.

Le règlement européen sur la protection des données personnelles61(*) (RGPD) n'est pas applicable aux traitements à finalité pénale.

4.2. IMPACTS FINANCIERS

Le coût des dispositifs de contrôle-sanction est estimé entre 50 K€ et 90 K€ l'unité. Il comprend :

- 10 à 20 K€ par équipement, selon les fonctions implémentées

- 30 à 50 K€ par site d'implantation, selon l'éloignement des réseaux d'alimentation

- 5 à 10 K€ par équipement et par an pour le pilotage du projet, en ce compris la chefferie de projet des fournisseurs et des mainteneurs, la hotline, l'organisation nécessaire pour assurer le déploiement puis la maintenance

- environ 10 % du coût pour des prestations d'assistance à maîtrise d'ouvrage (soit entre 5 et 10 K€).

Le coût de maintenance est estimé entre 15 et 25 K€ par an.

Ces coûts sont supportés par l'État, à l'exception de la partie qui serait prise en charge par les collectivités territoriales lorsqu'elles formulent une demande d'installation de ces dispositifs pour le contrôle de l'usage des voies réservées aménagées sur le réseau routier sur lequel elles exercent la police de la circulation.

Le pilotage du développement et du déploiement des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées requiert deux emplois temps plein de catégorie A au sein de l'État, soit 119 K€ par an.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales, dont l'autorité investie du pouvoir de police de la circulation aura réservé une voie de circulation à certaines catégories d'usagers ou de véhicules ou à certaines modalités de transport, pourront faire la demande à l'État de mettre en oeuvre des dispositifs de contrôle de l'usage de ces voies. Lorsqu'elles en font la demande, elles seront amenées à participer, en tout ou partie et par le biais d'une convention avec l'État, au financement nécessaire au développement, à l'installation et à la maintenance de ces dispositifs de contrôle.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le contrôle-sanction automatisé (CSA) est le dispositif le plus efficient pour les voies réservées sur des axes routiers à fort trafic et permet d'éviter de mobiliser des moyens humains localement aux fins de réalisation des opérations de contrôle. En effet, il concentre la validation des infractions et l'envoi des amendes depuis le centre national de traitement (CNT) basé à Rennes.

Dans l'attente du développement, de l'homologation et du déploiement du CSA, les premières expérimentations de voies réservées ouvertes à différentes catégories d'usagers et de véhicules pourraient être contrôlées à l'aide de la vidéo-verbalisation, éventuellement assistée par ordinateur (VAO) réalisant des traitements automatisés destinés à faciliter le constat de l'infraction par un agent assermenté de la police ou de la gendarmerie à partir d'un poste de contrôle.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

La mise en oeuvre de dispositifs de contrôle-sanction sur les voies réservées vise à s'assurer du respect de leur usage et des conditions de sécurité routière, ainsi que de leur efficacité. Elle participe ainsi à maximiser les effets attendus, pour les particuliers, de la réalisation des voies réservées elles-mêmes (gains de temps et de régularité pour les usagers de la voie réservée, incitation au développement du covoiturage et du recours véhicules propres).

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

La Commission nationale de l'informatique et des libertés a été consultée au titre du a) du 4° de l'article 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Le groupe interministériel permanent de la sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 15 octobre 2018.

5.2. APPLICATION DANS LE TEMPS

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.3. APPLICATION DANS L'ESPACE

Cette mesure est applicable sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.4. TEXTES D'APPLICATION

Cette mesure implique l'adoption d'un décret en Conseil d'État modifiant les articles R. 121-6 et R. 130-11 du code de la route ainsi que des mesures réglementaires relatives aux dispositifs de contrôle de l'usage des voies réservées, en particulier un arrêté pris sur le fondement de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés pour la création du traitement automatisé correspondant.

Article 17 - Mesure relative à la régulation du covoiturage et du co-transportage de colis

1. ÉTAT DES LIEUX

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a inséré dans le code des transports une définition juridique du covoiturage. Cette définition, modifiée par l'article 52 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, figure aujourd'hui à l'article L. 3132-1 du code des transports qui dispose que :

« Le covoiturage se définit comme l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte. Leur mise en relation, à cette fin, peut être effectuée à titre onéreux et n'entre pas dans le champ des professions définies à l'article L. 1411-1. »

Il ressort de cette définition que le covoiturage est constitué lorsque trois conditions sont réunies. : (i) l'utilisation en commun d'un véhicule par au moins deux personnes, majeures ou non, (ii) à titre non onéreux (à l'exclusion du partage des frais) et (iii) dans le cadre d'un trajet effectué par le conducteur pour son propre compte. Cette définition permet notamment d'exclure les taxis et les véhicules de tourisme avec chauffeur.

L'administration fiscale a clarifié le traitement fiscal des revenus issus de l'économie du partage, comme le précise la circulaire fiscale en date du 30 août 201662(*). Le bulletin officiel des finances publiques-impôts précise que ne sont pas soumis à imposition les revenus issus de la co-consommation (première condition), dont le covoiturage, à condition qu'ils « n'excèdent pas le montant des coûts directs engagés à l'occasion de la prestation objet du partage de frais, part du contribuable non comprise » (seconde condition).

L'administration précise également : « Cette condition relative au montant perçu doit être appréciée strictement : le montant perçu ne doit couvrir que les frais supportés à l'occasion du service rendu, à l'exclusion de tous les frais non directement imputables à la prestation en question, notamment les frais liés à l'acquisition, l'entretien ou l'utilisation personnelle du ou des bien(s), support(s) de la prestation de service partagée. »

Elle précise également qu'il faut que le calcul du coût considère également le bénéfice de l'acte de co-consommation pour « l'offreur » (le conducteur dans le cas du covoiturage) : « Les revenus réalisés par un particulier au titre du partage de frais qui peuvent bénéficier de l'exonération sont ceux perçus dans le cadre d'une « co-consommation », c'est-à-dire d'une prestation de service dont bénéficie également le particulier qui la propose, et non pas seulement les personnes avec lesquelles les frais sont répartis. »

Le co-transportage correspond à une activité où un particulier, dans le cadre d'un déplacement qu'il réalise pour son propre compte, transporte un colis pour le compte d'un tiers, à titre gratuit ou selon un modèle économique de partage de frais.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. COVOITURAGE

Si la loi définit à présent le covoiturage, cette définition doit aujourd'hui être précisée sur la notion de partage de frais. La notion de partage de frais est importante à conserver. Les sommes encaissés dans le cadre d'un covoiturage sont exonérés d'impôt sur le revenu, prévu à l'article 12 du code général des d'impôts, et n'ont pas à être déclarés dès lors qu'il y a participation personnelle du contribuable en tant que conducteur. A l'inverse, par exemple, de la location de voitures entre particuliers. Mais la somme encaissé ne doit pas dépasser le montant total des frais liés au trajet, déduction faite de la quote-part du conducteur, tel que précisé par la circulaire fiscale en date du 30 août 201663(*).

Une clarification semble nécessaire pour ce qui concerne le covoiturage. Elle permettrait de préciser que le partage s'effectue à l'acte précis de co-consommation (et non sur une moyenne pondérée).

Même si l'administration fiscale indique qu'il est possible d'utiliser le barème kilométrique64(*) pour calculer le coût de l'activité, il existe aujourd'hui une vraie marge de manoeuvre pour les acteurs du covoiturage sur la tarification, à condition qu'ils n'organisent pas des pratiques professionnelles qui, dans ce cas, doivent entrer dans un régime conventionnel de revenus imposés.

Les sites de covoiturage en ligne les plus vertueux conseillent les conducteurs sur les sommes maximales qu'ils peuvent demander aux passagers au titre du partage des frais et les avertissent en cas d'excès susceptible d'entraîner la requalification de l'échange financier en activité professionnelle de transport illicite. Ces alertes permettent d'éviter que ces sommes ne soient considérées comme des bénéfices imposables et que les conducteurs ne se trouvent dans une situation d'illégalité vis-à-vis du fisc mais aussi de la réglementation relative au transport de personnes. Ces alertes doivent être calées en fonction de la distance du trajet et le nombre de passagers. En aucun cas, des plafonds globaux de revenus à l'année par conducteur ne sauraient remplacer ces critères.

Ces sites proposent généralement de prendre comme référence la tranche la plus basse du barème fiscal (0,41 EUR/km) divisée par 5 (4 passagers maximum plus le conducteur) pour arriver à une contribution aux frais maximale par kilomètre et par passager soit 0,082 EUR/km et par passager.

Par ailleurs, la plupart des plateformes de covoiturage appliquent des commissions en fonction du montant de la participation aux frais demandée par les conducteurs. Ces derniers incluent souvent cette commission dans le montant du prix du trajet proposé et dépasse donc le seuil permis. On constate cependant que des trajets sont proposés à des prix supérieurs.

Clarifier la définition de partage dans un texte règlementaire, en explicitant la nature des frais pris en considération, le mode de calcul du partage de frais, les plafonds autorisés, faire référence au barème kilométrique, préciser que le coût du trajet doit être modifié en fonction du nombre de passagers, etc. afin d'obliger les plateformes à contrôler leurs offres et empêcher le développement de transport occasionnel illégale est donc indispensable.

2.2. CO-TRANSPORTAGE

Le co-transportage, contrairement à la pratique similaire du covoiturage définie au code des transports, n'est aujourd'hui pas réglementé et est ainsi dépourvu de sécurité juridique. La différentiation entre le traitement juridique du transport mutualisé de personnes et de biens ne paraît pas justifiée, dès lors que tous deux se fondent sur une logique de partage des frais. Il est donc nécessaire d'encadrer l'activité de co-transportage.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. COVOITURAGE

La définition du partage des frais entre conducteur et passagers ne relève pas du niveau législatif. Le dispositif retenu est de définir ce partage de frais dans un décret en Conseil d'État en précisant qu'il devait notamment contenir la nature des frais pris en considération, le mode de calcul du partage de frais et les plafonds autorisés. .

L'autre option envisagée a été définir le partage de frais dans une circulaire. La première option a été retenue dans la mesure où il fallait lever une ambiguïté certaine portée par quelques acteurs dans la notion de partage de frais. Ce dispositif s'accompagnerait d'un travail avec les opérateurs de covoiturage, les services de direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ainsi que l'administration fiscale.

3.2. CO-TRANSPORTAGE

Cet article définit le co-transportage comme un transport de colis par des particuliers, à titre non onéreux excepté le partage des frais. Aucune autre option n'a été envisagée dans la mesure où il est nécessaire d'encadrer cette pratique de la même façon que cela est fait pour le covoiturage.

Le présent article s'inspire des dispositions sur le covoiturage et les adapte à la pratique du « co-transportage » de colis.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Cet article modifie l'article L. 3132-1 du code des transports. Il crée par ailleurs un chapitre II du titre III de la troisième partie du code des transports relatif au co-transportage de colis (article L. 3232-1).

Les autorités organisatrices de mobilité qui souhaiteront prendre part aux frais de covoiturage devront se référer à cet article.

4.2. AUTRES IMPACTS

4.2.1. Impacts budgétaires

Pour l'État, l'exonération d'impôt sur les revenus générés par la pratique du co-transportage de colis entre particuliers peut représenter des pertes fiscales. Néanmoins, ces pertes peuvent être considérées comme négligeables.

Le co-transportage entre particuliers peut également conduire des entreprises à se détourner des entreprises de messageries. Toutefois, ce report est difficilement quantifiable et dépendra de l'ampleur du développement de la pratique de co-transportage. Ce report étant probablement faible à moyen terme, les pertes fiscales liées aux baisses de parts de marché, et donc de résultats pour les entreprises de messageries sont là encore négligeables.

4.2.2. Impacts économiques, environnementaux et de santé publique

Le co-transportage de colis est faiblement susceptible de détourner des marchandises des schémas logistiques classiques. Il devrait majoritairement concerner une demande résiduelle, voire induite, de transports en permettant à des particuliers un acheminement à faible coût sans lequel ils n'auraient peut-être pas effectué cet envoi.

Même à faible échelle, le co-transportage constitue un moyen de mutualiser les flux de transport et répond ainsi à un objectif d'optimisation de l'usage des véhicules afin de réduire l'empreinte écologique moyenne des particuliers qui l'utilisent.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

S'agissant de la mesure relative au covoiturage, la concertation a été menée dans le cadre du groupe de travail « covoiturage courte distance » lors des Assises nationales de la mobilité lors du dernier trimestre 2017. Le groupe était composé d'une trentaine de participants représentatifs du secteur, dont les opérateurs de covoiturage, des associations de covoiturage, les associations d'élus, Ile-de-France Mobilités, des collectivités territoriales. Plusieurs auditions en parallèle ont été organisées. Cette mesure a fait consensus au sein de ce groupe de travail. Elle figure dans le rapport final du groupe de travail.

S'agissant des mesures relatives au co-transportage de colis, des concertations ont été menées avec les opérateurs de covoiturage, les organisations professionnelles de transporteurs de marchandises ainsi qu'avec les plateformes numériques de fret.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État précise la notion de partage de frais pour le covoiturage et le co-transportage.

Par ailleurs, un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports fixera le montant maximum des contributions perçues au titre de l'activité de co-transportage.

Article 17 (suite et fin) - Mesure relative à la régulation des plateformes
numériques de fret

1. ÉTAT DES LIEUX

Le secteur du transport routier de marchandises (34 000 entreprises, 44 Md€ de chiffre d'affaires, 360 000 salariés) connaît un développement de plateformes d'intermédiation numérique mettant en relation des donneurs d'ordre (chargeurs) et des transporteurs, pour la réalisation d'opérations de transport.

Ces plateformes offrent des services capables d'apporter des avantages substantiels :

- bénéfices économiques aux expéditeurs et aux transporteurs tels que la diminution des coûts de transaction services complémentaires ;

- bénéfices environnementaux : limitation des parcours à vide, optimisation des taux de chargement (permet à un transporteur de prendre, au cours d'une opération de transport, du fret supplémentaire non prévu et ainsi de mieux remplir son véhicule, ce qui accroit la rentabilité de l'opération de transport).

Elles sont particulièrement intéressantes pour les petits chargeurs, c'est-à-dire le propriétaire de la marchandise transportée qu'il soit expéditeur ou destinataire de la marchandise (ainsi que pour les envois complémentaires de petite taille ou urgents), et les PME-TPE du transport qui bénéficient d'un meilleur accès au marché, d'outils de suivi des véhicules et d'une garantie de paiement à 30 jours. Cependant, ces plateformes suscitent des interrogations à la fois sur le risque de concurrence déloyale et sur le partage des responsabilités entre les acteurs.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les plateformes d'intermédiation numérique dans le secteur du transport routier de marchandises souffrent d'un manque d'encadrement juridique.

Les relations contractuelles établies entre les plateformes, les transporteurs et les clients se caractérisent par une dé-corrélation pour les plateformes entre responsabilité et organisation de la prestation de transport. Les plateformes fixent le prix des prestations, définissent les relations contractuelles entre transporteurs et chargeurs, substituent leur modèle d'organisation à ceux des transporteurs et s'excluent de toute responsabilité.

Par ailleurs, ces plateformes reposent sur la collecte et l'exploitation massive des données numériques transitant par leurs serveurs sans que les règles d'utilisation de ces données issues de la géolocalisation des flottes n'aient été précisées. Le risque de détournement d'usage des données de géolocalisation des véhicules pour démarcher directement les clients des transporteurs existe également.

3. DISPOSITIF RETENU

Le Gouvernement sollicite une habilitation à prendre par ordonnance des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi en vue de réguler l'exercice de l'activité des plateformes d'intermédiation numérique entre professionnels.

Ainsi, l'ordonnance aura pour objet :

- d'encadrer l'activité des plateformes d'intermédiation numérique qui interviennent en matière de transport public routier de marchandises en définissant les conditions d'exercice de leur activité, en particulier la responsabilité de vérifier que les entreprises de transport mises en relation respectent les conditions relatives à l'exercice de leur activité ;

- de définir le dispositif de contrôle et de sanction applicable à ces plateformes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse précise des incidences de la mesure envisagée sera effectuée dans la fiche d'impact retraçant les dispositions prises par ordonnance dans le cadre de la présente habilitation. Les différents impacts sociaux, économiques et financiers ou encore sur les administrations seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Au regard des concertations à mener avec les différents acteurs (organisations professionnelles de transporteurs, dirigeants de plateformes numériques), le délai d'habilitation sollicité est de douze mois.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Article 18 - Encadrement des nouveaux services de mobilité

1. ÉTAT DES LIEUX

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles acte la transformation des autorités organisatrices des transports urbains (AOTU) en autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et l'extension de leurs compétences au champ des usages partagés de l'automobile. Ces compétences sont précisées aux articles L. 1231-1 et suivants du code des transports. Les autorités organisatrices peuvent, en cas d'offre privée inexistante, insuffisante ou inadaptée, mettre en place des services publics d'autopartage et de location de bicyclettes ainsi que des plates-formes dématérialisées de covoiturage tels que définis respectivement aux articles L. 1231-14, L. 1231-16 et L. 1231-15.

Parallèlement à l'élargissement des compétences des autorités organisatrices de la mobilité, le déploiement des services numériques a permis celui de nouvelles formes d'offres de mobilité.

La législation actuelle65(*) relative à l'utilisation du domaine public ne permet pas de façon évidente de réglementer ces services. La singularité de l'occupation de l'espace public, par exemple, par les engins en free floating, dispersés sur cet espace, ne permet pas de considérer, sans risque de contentieux, que ceux-ci occupent le domaine public dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous.

Le maire dispose, dans le cadre de son pouvoir de police, de la faculté de limiter, voire d'interdire, la circulation ou le stationnement quand les circonstances le justifient. Ces dispositions sont précisées aux articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les nouveaux services de mobilité, notamment ceux sans point d'attache (dit en free floating), géolocalisés et accessibles par application mobile en contrepartie du versement d'une caution et d'une tarification selon la durée d'utilisation, ne nécessitent qu'un smartphone pour être déverrouillés et utilisés. Pour les véhicules en autopartage ou les scooters en free floating, la « présentation scannée » du permis de conduire au moment de l'inscription au service s'ajoute au dispositif précédent.

Le mode opératoire commun pour ces services connectés permet d'utiliser la même application dans plusieurs villes investies par le même opérateur. Ces nouveaux services sont portés par l'évolution technologique des objets connectés. La viabilité est rendue possible grâce à un coût faible du cadenas connecté intégrant une puce et permettant de localiser, déverrouiller et sécuriser les services. Cela concerne, notamment, les services de location vélos, de scooters électriques, de trottinettes électriques.

Ces services intéressent les collectivités territoriales, dès lors qu'ils augmentent fortement l'offre de mobilité sans surcoût significatif pour la puissance publique. Néanmoins, les externalités négatives produites par ces nouveaux services, telles que la récupération sur la voie publique des vélos vandalisés ou le stationnement gênant, créent des contraintes pour les collectivités territoriales. Le modèle économique de ces nouveaux services de mobilité se désintéressant des aspects d'encombrement de l'espace public peut également apparaitre comme contraignant pour les collectivités territoriales concernées.

A cette fin, et à la demande également des opérateurs eux-mêmes, il était indispensable de légiférer en donnant les outils nécessaires aux autorités organisatrices de la mobilité pour encadrer l'implantation de ces nouveaux services sur les voiries publiques.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis visent à mieux réguler les nouvelles formes de mobilité, facilitant le développement de nouveaux services et de nouveaux modèles économiques tout en anticipant les impacts sur les autres modes de transport, la fluidité des déplacements et la gestion des espaces publics.

Cette mesure vise à permettre la mise en place d'un encadrement efficace de ces nouvelles offres de transport non-définies actuellement dans le code de la route ou des transports.

La mesure permettra aux autorités organisatrices de la mobilité, à Île-de-France Mobilité ou à la Ville de Paris sur son territoire de prescrire des obligations à respecter par les opérateurs pour encadrer les services de mobilité qui nécessitent un usage du domaine et des voies publiques susceptible d'engendrer des gênes (congestion, insécurité, par exemple). Cette mesure permettra clairement d'offrir aux utilisateurs des engins propres d'un point de vue environnemental, vérifiés au niveau de la sécurité et obligera les opérateurs à retirer les véhicules de la voirie lorsque ceux-ci seront dégradés ou hors d'usage.

Attractifs, ces services, notamment, en free floating sont confrontés à d'importantes difficultés : une concurrence importante entre les différents opérateurs, un nombre élevé de dégradations et de vols ayant conduit certaines entreprises à se retirer du marché français et une pression des collectivités qui souhaitent encadrer l'occupation de l'espace public. Un équilibre de l'organisation de cette nouvelle offre est à trouver et il passe par la définition d'un cadre juridique clair.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS POSSIBLES

Différentes options ont été envisagées afin d'améliorer la régulation des nouveaux services de mobilité :

- option 1 : permettre aux autorités organisatrices de la mobilité de délivrer des licences d'exploitation pour les seuls vélos en free floating et aux autorités compétentes en matière de domanialité publique de percevoir une redevance sur ces opérateurs ;

- option 2 : il a été proposé de conserver l'option 1 en ne circonscrivant pas la future réglementation aux seuls vélos en free floating et de l'élargir à tout véhicule de location de déplacement de personnes en libre-service, et le cas échéant, sans station d'attache ;

- option 3 : permettre aux communes de délivrer les licences d'exploitation aux vélos ou à l'ensemble des véhicules de location de déplacement de personnes sans station et des nouveaux services de mobilité ;

- option 4 : permettre à l'autorité organisatrice de la mobilité de fixer le cadre général des licences d'exploitation, et laisser la liberté aux communes de délivrer ces licences ;

- option 5 : donner la possibilité aux autorités organisatrices de la mobilité de définir des prescriptions (type cahier des charges) que les services de mobilité auront l'obligation de respecter ; le contrôle du respect de ces obligations se ferait par l'autorité organisatrice de la mobilité a posteriori. En Ile-de-France, c'est Île-de-France Mobilité qui définira ces prescriptions sur tout ou partie de son ressort territorial, mais en dehors du territoire de la Ville de Paris, qui pourra exercer cette compétence, sur tout ou partie de son territoire.

Par ailleurs, dans toutes les options, était prévu de définir ce qui était entendu par ces nouveaux services de mobilité.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L'option 5 a été retenue pour permettre aux autorités organisatrices de la mobilité, à Île-de-France Mobilité ou à la Ville de Paris de s'emparer du sujet si elles le souhaitent sans freiner le développement des opérateurs et des nouveaux services de mobilité. Chaque opérateur pourra ainsi proposer son offre sur le ressort territorial d'une autorité organisatrice sans demander une autorisation préalable à l'autorité organisatrice et en respectant un certain nombre de règles si l'autorité organisatrice en a définies en amont. Cette option laisse le marché ouvert avec un encouragement à l'innovation et au développement de nouveaux services.

Les nouveaux services de mobilité visés par cet article sont entendus comme des services de partage de véhicules et d'engins, permettant le transport de passagers ou de marchandises, mis à disposition des utilisateurs sur la voie publique et accessibles en libre-service, sans station d'attache, et susceptibles à ce titre d'engendrer une gêne significative pour la circulation et pour les piétons, la sécurité ou la tranquillité publique ou des impacts significatifs en matière de congestion.

Les autorités organisatrices devront décider si elles assujettissent ou non ces nouveaux services de mobilité à des prescriptions particulières qu'elles auront définies, sachant qu'aucun numerus clausus ne pourra être appliqué. Elles exerceront un contrôle sur la conformité de l'activité de chacun des services de mobilité aux prescriptions particulières auxquelles ils sont assujettis. En Ile-de-France, Île-de-France Mobilité définira ces prescriptions particulières pour la région, en dehors du territoire de la Ville de Paris. Sur ce dernier, c'est la Ville de Paris qui les édictera. En effet, l'article L. 1241-1 en vigueur, paraît poser la compétence de principe d'Île-de-France Mobilité sur les services de mobilité partagée, sauf dans le cas où de tels services existent. Au vu de la situation actuelle, il a donc été fait le choix de laisser la Ville de Paris agir sur son territoire, du fait de l'existence de tels services.

En cas de non-respect de ces prescriptions et après avoir mis l'opérateur à même de présenter ses observations, les autorités organisatrices de la mobilité, Île-de-France Mobilité F ou la Ville de Paris pourront sanctionner l'opérateur dans la limite de 300 000 €.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La mesure envisagée donne un outil supplémentaire aux autorités organisatrices de la mobilité à Île-de-France Mobilité ainsi qu'à la Ville de Paris afin de déployer une politique et une organisation de la mobilité sur l'ensemble de son territoire avec des réponses adaptées au contexte.

Cette mesure crée l'article L. 1231-17 au code des transports, qui définit les services de mobilité, pouvant être assujettis à des prescriptions particulières édictées par les AOM, Île-de-France Mobilité ou la Ville de Paris et détermine le cadre de ces prescriptions ainsi que les possibilités de sanctionner l'opérateur en cas de non-respect des règles énoncées..

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Il pourrait être observé, pour les collectivités territoriales, des impacts en termes de charge de travail visant à l'élaboration d'un cahier des charges, à la consultation éventuelle d'autres collectivités et au contrôle de l'activité. Toutefois, ces impacts vont fortement dépendre des règles retenues par les autorités organisatrices de la mobilité (définition des prescriptions, contrôle de l'activité et sanctions associées).

Ces impacts peuvent être nuls si les autorités organisatrices décidaient de ne pas assujettir les opérateurs à des prescriptions particulières. En effet, cette mesure est facultative et offre uniquement une possibilité pour les AOM, Île-de-France Mobilité ou la Ville de Paris.

Par ailleurs, cette mesure, de nature à accroître le périmètre d'action des collectivités, permettra à terme aux collectivités d'améliorer l'attractivité de leurs territoires.

4.3. IMPACTS SUR LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS

Si les AOM, Île-de-France Mobilité ou la Ville de Paris étaient amenées à prononcer une sanction vis-à-vis d'un opérateur qui n'aurait pas respecté les prescriptions définies par elles, celle-ci pourrait faire l'objet d'un recours devant le juge administratif. Ce dernier pourrait alors réaliser un contrôle de la proportionnalité de la sanction prononcée à l'infraction réalisée.

4.4. IMPACTS SUR LES OPERATEURS

Cette disposition a un impact positif sur les opérateurs dans la mesure où ils pourront installer leurs engins et proposer une offre de mobilité sur un territoire, à condition de respecter les prescriptions définies par l'autorité organisatrice ou la Ville de Paris. Elle permettra de stimuler le marché et le développement de solutions innovantes et respectueuses de l'environnement.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La mise en place par sur le marché de nouveaux services de mobilité (vélos, engins électriques ou partagés) vont permettre d'augmenter à terme le nombre de véhicules propres et se substituer à des véhicules plus polluants. Cette augmentation aura un impact environnemental positif puisqu'elle permettra de diminuer les pollutions liées à ces véhicules (gaz à effet de serre, particules, oxydes d'azote...), ce qui améliorera la qualité de l'air, notamment dans les centres urbains, et l'impact sur les émissions de gaz à effet de serre des activités de transport.

Les prescriptions particulières définies par les AOM, Île-de-France Mobilité ou la Ville de Paris devront notamment porter sur les informations relatives aux caractéristiques des engins ou véhicules que l'opérateur doivent leur transmettre, au regard, notamment, des objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre. Les modalités d'application de la mesure seront précisées par décret ; ce qui devrait permettre d'éviter l'apparition d'un phénomène de « moins disant ».

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les principaux opérateurs de nouveaux services de mobilité ont été associés à l'élaboration du présent article. Ils ont été consultés à travers plusieurs réunions de travail avec le ministère des transports et d'échanges au moment de l'écriture de la loi.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Textes d'application

La mise en oeuvre des mesures envisagées nécessite un décret en Conseil d'État définissant les modalités d'application de l'article L. 1231-17 du code des transports.

Article 19 - Régulation des cyclomoteurs et cycles à pédalage assisté

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article L. 3120-1 du code des transports prévoit un encadrement juridique applicable aux prestations de transport routier de personnes effectuées à titre onéreux par des véhicules de moins de 10 places. Ce régime juridique est défini par les dispositions du titre II du livre 1er de la troisième partie du code des transports relatif aux transports routiers. Ces dispositions concernent les prestations assurées par les conducteurs de taxi, les conducteurs de voitures de transport avec chauffeur (VTC) et les véhicules motorisés à deux ou trois roues ayant une puissance d'au moins 40 kilowatts.

L'article L. 3120-2-1 du code des transports prévoit que ces conducteurs doivent répondre à des conditions d'aptitude et d'honorabilité professionnelles définies aux articles
R. 3120-7, R. 3120-8, R. 3122-13 et R. 3123-2 du même code.

Il est constaté depuis plusieurs années un développement important de l'activité des cyclomoteurs et cycles dotés d'une assistance électrique et transportant des personnes à titre onéreux.

Un recensement effectué auprès des préfectures en mars 2018 a mis en évidence que ce type de transport ne concerne qu'une quinzaine de collectivités dont les grandes agglomérations comme Paris, Lyon, Bordeaux, Lille, Nantes ou des communes à vocation touristique comme la Rochelle, Nîmes, perpignan, Bandol, Avignon. Cette activité pourrait aussi se développer en outre-mer particulièrement en Guyane.

Évalués entre 200 et 300 véhicules en 2015 dans la capitale, ils atteindraient désormais le nombre de 400 sachant que ce mode des transports est présenté au grand public par la presse et l'office du tourisme de paris comme un transport écologique pour visiter la capitale.

Or, ces véhicules, lorsque leur puissance est inférieure à 40 kilowatts, échappent à tout encadrement réglementaire, ce qui ne permet pas aux corps de contrôle de disposer de moyens de répression efficaces pour lutter contre l'impact négatif causé par l'encombrement de ces véhicules sur le domaine public. Des actions de verbalisation ont été menées aux abords des principaux sites touristiques de la capitale ayant donné lieu à l'établissement de près de 10 000 contraventions en 2016 à l'encontre des conducteurs de cyclomoteurs et cycles à pédalage assisté (CCPA). Pour autant, ces contrôles n'ont pas permis de régler les problèmes de circulation et de stationnement sur la voie publique des CCPA.

Afin de pallier l'absence d'une réglementation dédiée, la Mairie de Paris a établi un projet de labellisation des opérateurs vertueux, qui ne peut remplacer la mise en place d'une réglementation claire. Elle ne repose en effet que sur le volontariat et n'empêche nullement ceux qui ne veulent pas y adhérer d'exercer leur activité. Il ne s'agit en outre que d'un label de qualité qui doit permettre de garantir d'une part des conditions minimales de sécurité, le respect des règles de la concurrence et de la protection des consommateurs (affichage des prix, police d'assurance, etc.) et d'autre part les règles relatives à l'usage de l'espace public (non utilisation des voies réservées ou des pistes cyclables...).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Il est apparu nécessaire de légiférer pour lutter contre les risques suivants :

- risque pour la sécurité des passagers transportés par des véhicules dont la conduite ne nécessite pas de permis de conduire et qui ne sont pas soumis à immatriculation et à une procédure d'homologation préalable ;

- risques de concurrence déloyale vis-à-vis des autres acteurs du transport public particuliers par des conducteurs de CPA qui exercent une activité de transport de personnes à titre onéreux en dehors de tout cadre réglementaire ;

- manque de garanties aux clients sur les conditions des offres de prestation qui échappent à tout encadrement réglementaire (réservation préalable, détention d'une police d'assurance) ;

- manque de garantie apportée aux conducteurs en ce qui concerne leurs conditions de travail.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure envisagée a pour objet de définir un cadre légal à l'activité des cyclomoteurs et cycles dotés d'une assistance électrique afin d'accroître la sécurité pour les usagers et de s'assurer du respect du droit du travail et de la protection des consommateurs.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

La possibilité de soumettre les conducteurs de CPA au régime de droit commun des conducteurs du transport public particulier de personnes (T3P) n'a pas été retenue car les obligations découlant de ce régime sont apparues disproportionnées au regard des caractéristiques de l'activité concernée essentiellement urbaines, dans des zones touristiques et souvent de manière saisonnière.

L'option retenue est de créer une catégorie supplémentaire de conducteur du transport public particulier de personnes (T3P) à savoir les conducteurs de CPA qui disposeront d'un régime allégé et adapté par rapport à celui des autres conducteurs de transport public particulier de personnes.

Ainsi, les conducteurs de CPA ne seront pas soumis aux obligations suivantes :

- justifier d'une aptitude professionnelle notamment par la réussite à l'examen prévu pour les autres conducteurs du T3P de conducteur de taxi- VTC prévue par l'arrêté du 7 avril 2017 relatif à cet examen ;

- être titulaire d'une carte professionnelle.

Ces conducteurs seront par contre soumis aux obligations suivantes :

- détenir un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicules de transport de personnes ;

- répondre à une condition d'honorabilité professionnelles ;

- justifier d'une aptitude à la conduite en circulation ;

- disposer de véhicules répondant à des conditions techniques et de confort et sur lequel sera apposé une signalétique visible.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La mesure envisagée modifie les articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2 et vise à exclure les conducteurs de cycles à pédalage assisté de certaines procédures administratives.

Le projet d'article remplace également l'intitulé du chapitre III du titre II du livre 1er de la partie 3 du code des transports par l'intitulé suivant : « les véhicules à deux ou trois roues ». Il est créé dans ce chapitre :

- une section 1 relative aux véhicules motorisés à deux ou trois roues comprenant l'article L. 3123-1 ;

- une section 2 relative aux cycles à pédalage assisté comprenant un nouvel article L. 3123-2 définissant le régime adapté aux conducteurs de CPA ;

- une section 3 comprenant l'article L 3123-3.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS POUR LES ENTREPRISES

Les impacts attendus de la mesure envisagée pourraient être minimes. En effet, ce type de transport concerne quelques milliers de véhicules, concentrés dans les grandes agglomérations (Paris, Lyon, Nantes, Clermont-Ferrand, Amiens, Avignon, ...). Dans la majorité du territoire, aucune entreprise ne propose ce type de prestation de transport. Toutefois, en outre-mer et plus particulièrement en Guyane, cette activité semblerait se développer.

Les conducteurs n'auront pas à financer le coût d'une carte professionnelle qui ne sera pas exigée pour les CCPA. La vérification de l'honorabilité des conducteurs ne sera pas à la charge des entreprises mais de l'administration communale. La signalétique devant être apposée sur le véhicule sera d'un coût modique, à l'instar de celle devant être apposé sur les véhicules motorisés à deux ou trois roues (environ 10€).

La mesure pourrait constituer une incitation à la création d'entreprise pour assurer une activité de cycles à pédalage assisté qui pour l'instant n'est assurée essentiellement que par des conducteurs indépendants sans aucune formalité préalable. Les exigences prévues par la mesure proposée pourraient conduire à écarter ces conducteurs qui ne pourraient satisfaire aux conditions prévues. Celles-ci sont cependant allégées et ne devraient pas constituer un frein à la création d'entreprise, le développement de ces dernières sera plus lié à la viabilité économique de l'activité concernée.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'impact sur les communes sera minime au regard du nombre potentiel de conducteurs et d'agglomérations concernés. La vérification de l'extrait B2 du casier judiciaire pour contrôler la condition de l'honorabilité est une formalité simple sachant que les demandes de l'extrait B2 sont des procédures dématérialisées.

Il est à noter que les villes de Bordeaux et Nice ont pris des arrêtés respectivement en date du 7 mars 2018 et 17 juillet 2018 réglementant le stationnement des CPA sur le territoire de leur commune au titre de leurs pouvoirs de police de circulation et de stationnement.

4.4. IMPACTS POUR LES PARTICULIERS

Cette mesure garantira la sécurité des passagers et assura la protection des consommateurs.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté.

Une réunion de présentation et d'échange sur la mesure a été organisée le 15 mai 2018 avec les organisations professionnelles de taxis. Les conducteurs de CPA encore très minoritaires n'ont pas d'instances représentatives. Au cours de cette réunion, il a été acté que cette mesure comblait un vide juridique qui laissait les forces de l'ordre sans moyen de répression efficace. Certaines organisations professionnelles se sont opposées à la mesure plutôt par principe car son utilité a globalement été reconnue. La question de l'identification des exploitants a été posée et quelques organisations professionnelles ont souhaité également un durcissement du dispositif réglementaire concernant le contrôle des exploitants.

Fin 2018 sera organisée une réunion de concertation avec les services de l'État concernés sur les mesures réglementaires d'application de la disposition législative, qui sera suivie d'une nouvelle réunion début 2019 élargie à l'Association des maires de France et à des représentants des collectivités territoriales.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Article 20 - Renforcement et sécurisation de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. DROIT EXISTANT

L'article 60 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a introduit un nouveau titre IV dans le livre III de la septième partie du code du travail, consacré aux « Travailleurs utilisant une plateforme de mise en relation par voie électronique ». Son chapitre Ier comporte un article unique, l'article L. 7341-1, qui prévoit l'application du nouveau titre IV aux travailleurs indépendants recourant, pour l'exercice de leur activité professionnelle, à une ou plusieurs plateformes de mise en relation par voie électronique. Les plateformes sont quant à elles définies, par renvoi à l'article 242 bis du code général des impôts, comme les « entreprises, quel que soit leur lieu d'établissement, qui mettent en relation à distance, par voie électronique, des personnes en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un bien ou d'un service ».

Le chapitre II du titre IV précité confère aux plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et fixent son prix, une responsabilité sociale (nouvel article L. 7342-1) qui s'exerce dans les conditions définies aux articles L. 7342-2 à L. 7342-6 du code du travail. Cette responsabilité sociale vise à garantir des droits sociaux spécifiques aux travailleurs de ces plateformes, que leur statut d'indépendant ne leur fournirait pas en l'absence de dispositions législatives : la protection contre les accidents du travail (article L. 7342-2), l'accès à la formation professionnelle (article L. 7342-3), la reconnaissance du refus concerté de fournir le service (article L. 7342-5) et la liberté syndicale (article L. 7342-6). Un décret du 4 mai 2017 précise les conditions d'application de cette responsabilité sociale des plateformes, et notamment le seuil de chiffre d'affaires réalisé entre le travailleur et la plateforme à partir duquel certaines des dispositions sont applicables.

1.2. DIAGNOSTIC DE LA SITUATION

Les plateformes de mise en relation par voie électronique se sont considérablement développées au cours des dernières années. Dans un rapport publié en 201666(*), l'Inspection générale du travail et des affaires sociales (IGAS) estime à 106 le nombre de plateformes de mise en relation par voie électronique, aussi appelées « plateformes d'emploi » opérant en France, pour un volume d'affaires (défini comme la somme des chiffres d'affaires de la plateforme et des travailleurs ou des particuliers qui y ont recours) de 7 Md€. L'IGAS distingue, parmi ces plateformes de mise en relation par voie électronique, les acteurs du service et du partage (opérant principalement dans les secteurs du transport et de l'hébergement), les places de marché (coopératives électroniques, vente à distance), et les « plateformes de travail » (crowdworking, freelance67(*), services à la personne, etc.). Elle estime les volumes d'affaires de ces différents types de plateformes à 1,4 Md€ pour les acteurs du service et du partage, à 5,5 Md€ pour les places de marché et à 0,2 Md€ pour les plateformes de travail.

Les transports sont l'un des principaux secteurs d'activité des plateformes (tous types de plateformes confondus). Selon une étude de la Commission européenne publiée en 201868(*), les transports font partie des quatre secteurs principaux d'activité des plateformes, au même titre que l'hébergement, la finance et les services à la personne et professionnels. Leur volume d'affaires est estimé en France, à 1,1 Md€ (il inclut le volume d'affaires des plateformes de voitures de transport avec chauffeur, de covoiturage, d'autopartage et de location de voiture, de partage et de location de places de stationnement, et de livraison).

Les transports sont par ailleurs le premier secteur d'activité des plateformes concernées par les dispositions relatives à la responsabilité sociale précitées. La plupart du temps, tous secteurs confondus, c'est le client final ou le travailleur de la plateforme qui fixe le prix, et non la plateforme elle-même69(*). Les plateformes comprises dans le champ d'application des dispositions de responsabilité sociale précitées n'opèrent que dans quelques secteurs uniquement70(*) : les transports (VTC et services de livraison essentiellement) et la réalisation de micro-tâches et les services à la personne (en particulier les services de conciergerie). Hors transports, elles sont très peu nombreuses (cf. tableau ci-dessous) : une plateforme de micro-tâches et quelques plateformes de services à la personne seulement fixent elles-mêmes les prix des prestations qu'elles proposent.

Leur volume d'affaires estimé est de l'ordre de quelques dizaines de millions d'euros :

Secteur

Exemple de plateformes

Éléments de quantification

Transport (VTC & livraison)

Uber, Chauffeurs privés...

Volume d'affaires Uber estimé à 480 M€ en 201571(*)

Deliveroo, UberEats, Stuart...

Volume d'affaires Deliveroo estimé à 250 M€

Micro-tâches

Foule Factory

Quelques millions tout au plus de volume d'affaires72(*)

Services à la personne

EverPhotoShoot

Quelques millions tout au plus de volume d'affaires73(*)

Conciergeries (BnB Sitter...)

Environ 34 M€ de volume d'affaires74(*)

Le nombre de travailleurs indépendants des plateformes a très probablement augmenté ces dernières années, en lien avec l'essor du phénomène75(*). Les travailleurs indépendants des plateformes concernées par les dispositions sur la responsabilité sociale précitées sont de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers. Le nombre de VTC (certains chauffeurs sont néanmoins salariés) a fortement augmenté entre 2016 et 2017, passant de 15 685 à 26 352 véhicules76(*). Le nombre de coursiers de livraison se situe probablement aux alentours de 20 000.

Foule Factory, plateforme de micro-tâches, revendique quant à elle 50 000 travailleurs inscrits. Le chiffre d'affaires de chacun de ces travailleurs est néanmoins très faible (la plateforme le limite d'ailleurs à 3 000 € par an) et inférieur au seuil d'application des articles L. 7342-2 et L. 7342-3 du code du travail.

Le nombre de travailleurs indépendants et son évolution posent tout d'abord des questions relatives à la protection et aux droits sociaux de ces travailleurs, qui ne bénéficient pas des droits des salariés, à l'exception de ceux introduits par les dispositions de responsabilité sociale précitées. À cela s'ajoute, s'agissant des travailleurs des plateformes du secteur des transports, des questions spécifiques de santé et de sécurité du travailleur, et de sécurité routière, a fortiori lorsque le travailleur utilise un véhicule à deux roues et qu'il est de ce fait dans une position plus vulnérable. En effet, aucune disposition légale ne limite, aujourd'hui, leur temps d'activité, ou n'encadre le prix de leur prestation. Aucune mesure ne vise à prévenir les risques particuliers auxquels ces travailleurs sont exposés. Enfin, aucune obligation n'impose aujourd'hui aux plateformes d'offrir des garanties de protection sociale aux travailleurs qu'elles utilisent, à l'exception de la disposition relative aux accidents du travail prévue par l'article L. 7342-2.

Plusieurs plateformes proposent néanmoins, sur la base du volontariat, des garanties à leurs travailleurs77(*). Elles iraient très probablement plus loin dans le développement de telles garanties, en particulier sur les questions de sécurité mais elles s'estiment freinées par le risque de requalification en salariat de leur relation avec leurs travailleurs.

Les obligations imposées par la plateforme aux travailleurs pour garantir le bon fonctionnement du service rendu (conditions de réalisation de la prestation comme les délais ou itinéraires), ou la fixation des prix par la plateforme elle-même, pourraient constituer un faisceau d'indices suffisant pour en déduire l'existence d'un lien de subordination juridique permanente, critère déterminant pour identifier une relation de travail de type salarial. Le fait de proposer ou d'offrir des garanties sociales supplémentaires, de favoriser le développement de compétences des travailleurs ou d'imposer à ces derniers, même pour des motifs légitimes de sécurité, des restrictions d'activité, pourrait constituer un indice supplémentaire pouvant conduire à la requalification en salariat.

Par exemple, la fourniture et l'obligation du port d'un casque et d'équipements de protection individuels seraient ainsi découragés, cet acte volontaire de la plateforme pouvant être ultérieurement relevé comme un indice concourant à démontrer l'existence d'un lien de subordination juridique caractérisant le salariat. Or, les conséquences d'une requalification sont significatives, tant pour les plateformes que pour les travailleurs (application rétroactive de la législation du travail applicable, versement des cotisations et contributions du régime général de la sécurité sociale, sanctions civiles, administratives et pénales applicables en cas de travail dissimulé par recours à un faux statut d'indépendant, etc.).

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à renforcer et sécuriser la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique, de manière à offrir des droits sociaux supplémentaires aux travailleurs indépendants auxquels elles ont recours. Pour cela, il prévoit l'établissement à titre facultatif, par les plateformes, d'une charte précisant les contours de cette responsabilité. Afin de sécuriser la relation entre les plateformes et les travailleurs indépendants et ainsi d'encourager le développement de cette responsabilité sociale, cette charte et les éléments qu'elle contient ne pourront constituer des indices en vue de la requalification de la relation contractuelle en salariat.

D'autres dispositions du présent article visent plus précisément à renforcer le droit à la formation professionnelle des travailleurs indépendants des plateformes, en définissant notamment des règles d'alimentation du compte personnel de formation.

2.2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Actuellement, les politiques de responsabilité sociale développées par certaines plateformes ne sont encadrées par aucun texte (hors des dispositions prévues aux articles L. 7342-2 à L. 7342-6). En conséquence, les initiatives prises afin de prévenir certains risques professionnels (accident routier par exemple), de favoriser la montée en compétences et la qualification des travailleurs ou d'offrir ou de proposer des garanties sociales supplémentaires sont paradoxalement découragées car certaines plateformes craignent que ces mesures volontaristes soient utilisées devant des juridictions aux fins de requalification de la relation de travail en relation de salariat.

Pour développer et sécuriser la responsabilité sociale des plateformes, il est donc nécessaire d'encadrer, par la loi, les potentiels effets juridiques d'une charte de responsabilité sociale prise par la plateforme et des engagements qu'elle contient sur la relation de travail, et d'écarter la possibilité d'invoquer l'existence et le contenu d'une telle charte aux fins de caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique.

Les autres dispositions du présent article visent à modifier l'actuel article L. 7342-3 de manière à préciser les règles d'alimentation du compte personnel de formation, et l'article L. 7342-4, de manière à élargir le champ d'application de l'article L. 7342-3 en ce qui concerne la responsabilité des plateformes en matière de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Pour atteindre les objectifs précités, plusieurs options ont été envisagées :

1. le recours à un texte sans portée normative (référentiel ou guide de bonnes pratiques) ;

2. l'introduction dans la loi, pour les travailleurs indépendants des plateformes de mise en relation par voie électronique :

- soit d'une présomption irréfragable de travail indépendant ;

- soit, à l'inverse, d'une présomption irréfragable de salariat ;

3. le recours à une solution fondée sur le volontariat des plateformes, mais néanmoins encadrée dans son contenu et sécurisante vis-à-vis des risques de requalification.

La 1re option n'offre pas les garanties juridiques suffisantes pour sécuriser les démarches innovantes sur le plan social des plateformes. De plus, ces dernières peuvent d'ores et déjà s'appuyer sur les nombreux guides, lignes directrices et normes de développement de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises existants aux niveaux national ou international, en les adaptant le cas échéant à leur situation particulière et aux objectifs poursuivis.

La 2e option présente l'avantage de clarifier la situation des travailleurs des plateformes78(*). Toutefois, l'introduction d'une présomption irréfragable de travail indépendant empêcherait le juge de statuer sur la réalité des relations qui lient les travailleurs aux plateformes et de les requalifier, s'il le décide, en salariat.

Par nature, l'introduction d'une présomption irréfragable de travail indépendant reviendrait à restreindre, voire empêcher, l'accès éventuel du salarié à un tribunal pour demander la requalification de son contrat. De même, elle pourrait être interprétée comme une disposition visant à limiter les pouvoirs du juge et, ce faisant, pourrait soulever des questions quant à sa conformité à la Constitution.

D'une part, elle pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel, sur le fondement de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 (DDHC)79(*). Il découle en effet de cet article qu'il ne doit pas être porté « d'atteintes substantielles » au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, y compris pour un motif de sécurité juridique80(*). D'autre part, les dispositions pourraient soulever des questionnements au regard du principe d'égalité, dont le Conseil constitutionnel examine de longue date le respect dans l'accès au recours juridictionnel. En effet, seules des « situations différentes » autorisent le législateur à déroger au principe d'égalité « pour des raisons d'intérêt général », en rapport avec l'objet de la loi81(*). Il est, en l'espèce, difficilement envisageable que les employés des plateformes puissent être considérés, au titre de leur activité, comme dans une situation suffisamment spécifique pour justifier que soit mis en échec leur droit à demander au juge la requalification de leur contrat.

Quant à l'introduction dans la loi d'une présomption irréfragable de salariat, elle présente des risques majeurs pour le bon développement économique des plateformes, et l'emploi qui y est lié. Pour le Conseil d'État82(*), une telle solution radicale, qui consisterait à juger par principe que le modèle économique actuel des plateformes est illégal, en considérant que les travailleurs indépendants des plateformes sont en fait salariés, reviendrait à refuser les évolutions culturelles, économiques et sociales qu'incarnent les plateformes : une demande accrue de liberté et d'autonomie dans le travail, le développement et le maintien à un niveau élevé d'un taux élevé de travail « atypique », les bénéfices économiques de l'activité de ces plateformes en termes d'activité économique et de réduction du taux de chômage et enfin le caractère sans doute structurel des transformations à l'oeuvre.

La 3e option est une option intermédiaire, qui reprend le dispositif introduit par amendement parlementaire lors de l'examen du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, voté par le Parlement mais déclaré inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel pour absence de lien direct ou indirect avec le texte de loi.

Cette option s'inscrit dans les évolutions récentes du droit du travail en ce qui concerne la responsabilité sociale des plateformes de manière à répondre aux revendications légitimes des travailleurs, ainsi que dans la continuité des travaux doctrinaux relatifs à la construction d'un droit de l'activité professionnelle, définissant peu à peu les contours juridiques de l'exercice tout au long de la vie d'une activité professionnelle, qu'elle soit indépendante, salariée ou successivement l'une et l'autre. Fondée sur le volontariat des plateformes, elle ne présente pas de risques particuliers pour leur développement économique et la création d'emplois. Elle est néanmoins apte à donner des résultats tangibles sur le plan social, en ce qu'elle permettra de sécuriser les initiatives sociales prises par les plateformes. C'est cette dernière option qui est retenue. La prédominance du secteur des transports dans l'activité des plateformes soumises aux dispositions de responsabilité sociétale inscrites dans le code du travail justifie en outre l'insertion du dispositif retenu dans le présent projet de loi.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Le dispositif retenu permet aux plateformes, sur la base du volontariat, d'établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de leur responsabilité sociale. La charte définira les droits et obligations de la plateforme et des travailleurs. Elle devra rappeler les dispositions relatives à la responsabilité sociale des plateformes inscrites dans le code du travail, et préciser notamment :

- les conditions d'exercice de l'activité des travailleurs, en particulier les règles de mise en relation avec les utilisateurs, ces règles garantissant l'absence de clause d'exclusivité et la liberté pour les travailleurs d'avoir recours à la plateforme ;

- les modalités permettant d'assurer aux travailleurs un prix décent pour leurs prestations de services ;

- les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

- les mesures visant notamment à l'amélioration des conditions de travail à la prévention des risques professionnels ;

- les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs, sur leurs conditions d'exercice ;

- les modalités d'information des travailleurs sur tout changement relatif à leurs conditions d'exercice ;

- la qualité de service attendue sur chaque plateforme et les circonstances qui peuvent conduire à une rupture des relations commerciales entre la plateforme et le travailleur, et les garanties dont ce dernier bénéficie dans ce cas ;

- les garanties de protections sociales complémentaires dont les travailleurs peuvent bénéficier (risque décès, atteinte à l'intégrité physique, maternité, incapacité de travail, invalidité, inaptitude, ainsi les pensions de retraite, indemnités ou primes de départ en retraite ou de fin de carrière).

Publiée sur le site Internet de la plateforme, la charte devra être annexée aux contrats qui la lient aux travailleurs, afin de la rendre opposable aux parties.

Il est prévu que ni l'établissement de la charte ni le respect par la plateforme des engagements sur les matières détaillées ci-dessus ne peuvent caractériser l'existence d'un lien de subordination. L'objectif est de sécuriser la relation entre les travailleurs indépendants et de permettre le développement de la responsabilité sociale des plateformes.

Enfin, le dispositif est complété de modifications des dispositions actuelles du code du travail relatives à la responsabilité sociale des plateformes visant à améliorer le droit à la formation des travailleurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Articulation avec le droit de l'Union

Les dispositions envisagées sont compatibles avec le droit de l'Union, qui n'a pas d'incidence en l'état sur le projet du Gouvernement.

En effet, ce projet d'article est hors champ des dispositions de la directive 91/533/CEE du Conseil de 14 octobre 1991 relative à l'obligation de l'employeur d'informer le travailleur des conditions applicables au contrat ou à la relation de travail. De même, il est hors champ de la proposition de directive visant à accroitre la transparence et la prévisibilité des conditions de travail dans l'Union (COM (2017) 797 final), sous réserve des modifications susceptibles d'intervenir jusqu'à son adoption.

En vertu de la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, le Gouvernement notifiera, au moment de l'examen des mesures réglementaires d'application, les dispositions du 2° et 3° du présent article.

4.1.2. Impacts sur le droit interne

Pour la mise en oeuvre du dispositif retenu, des modifications sont apportées au chapitre II du titre IV du livre III de la 7e partie du code du travail (portant sur la responsabilité sociale des plateformes).

Le 1° du présent article complète l'article L. 7342-1, en donnant la possibilité, aux plateformes qui le souhaitent, d'établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de leur responsabilité sociale. Il énumère les matières de la charte et indique que celle-ci doit être annexée aux contrats qui lient la plateforme et les travailleurs. Il indique que l'établissement de la charte et le respect par la plateforme de ses engagements ne caractérisent pas l'existence d'un lien de subordination. Le dernier alinéa du 1° prévoit en outre que l'autorité administrative pourra se prononcer « sur toute demande d'appréciation de la conformité du contenu de la charte aux dispositions du présent titre, formulée par la plateforme », dans des conditions définies par décret.

Les chartes de responsabilité sociale qui seront élaborées par les plateformes bénéficieront d'une portée juridique avérée, en ce qu'elles contiendront des engagements dans au moins chacune des matières prévues par l'article, et en ce que l'existence de la charte et son respect par la plateforme ne pourront pas caractériser l'existence d'un lien de subordination entre la plateforme et les travailleurs. Néanmoins, cela n'obérera pas la capacité du juge à prononcer la requalification pour d'autres motifs que les matières énumérées par la charte, ni ne privera le travailleur du droit au recours effectif, en vue d'une requalification de sa relation de travail.

En effet, les dispositions que doit contenir la charte ne conduiront pas la plateforme à établir des règles sur les éléments déterminants en matière de requalification de la relation de travail (sanction, contrôle, direction, horaires de travail). Ces éléments sont maintenus hors du champ des dispositions de la charte.

Les dispositions issues du présent article seront donc un vecteur de sécurité juridique, tout en encourageant les plateformes à adopter de bonnes pratiques dans leurs relations avec leurs salariés. Complément utile à la réglementation de droit commun, elles ne feront toutefois pas obstacle à la mise en place d'un encadrement plus strict, au niveau législatif, des relations entre les plateformes et leurs salariés. Dans le cas des plateformes de mobilité, par exemple, l'adoption des présentes dispositions ne préjugera pas des conclusions à venir des missions consacrées à l'évaluation de l'examen d'accès à la profession de conducteur VTC et à la réflexion sur la régulation du secteur des transports publics particuliers de personnes en cours au moment de la rédaction de cette étude d'impacts.

Le 2° de l'article procède à des modifications de l'article L. 7342-3, relatives aux droits à la formation professionnelle continue et à la validation des acquis de l'expérience (VAE). Le deuxième alinéa est modifié pour viser la VAE, codifiée à partir du 1er janvier 2019 au 3° de l'article L. 6313-1 du code du travail. Un troisième alinéa est ajouté, prévoyant l'abondement du compte personnel de formation (CPF) du travailleur par la plateforme, lorsque le chiffre d'affaires réalisé sur la plateforme est supérieur à un seuil défini par décret.

Enfin, le 3° de l'article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 7342-4, afin d'élargir le champ d'application de l'article L. 7342-3 du code du travail. Il supprime la condition de chiffre d'affaires minimal réalisé par le travailleur sur la plateforme, jusqu'à présent applicable en vertu de l'article L. 7342-4, pour bénéficier du droit d'accès à la formation professionnelle, de la VAE, et de la prise en charge de la contribution à la formation professionnelle par la plateforme.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES

L'introduction de droits sociaux supplémentaires pourrait conduire à une revalorisation du prix des prestations, au bénéfice des travailleurs, mais éventuellement au détriment des clients. Ces impacts négatifs devraient néanmoins rester mesurés. A titre d'exemple, la plateforme Heetch a mené cet été une expérimentation à Nice, visant à fournir un meilleur prix aux conducteurs de VTC : elle a augmenté le tarif minimum par course de 7 à 8 €. Il s'agit d'une augmentation certes importante, mais qui ne concerne qu'une petite partie des courses réalisées.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

Plusieurs plateformes du secteur des transports, dont les travailleurs sont soumis à des risques de sécurité particuliers, se sont montrées intéressées par la disposition. Il est donc raisonnable d'attendre de l'article qu'il offre des garanties sociales supplémentaires à une grande partie des travailleurs de ces plateformes du transport (sans couvrir, toutefois, l'ensemble des travailleurs indépendants des plateformes de mise en relation par voie électronique). Il est attendu raisonnablement que deux à cinq plateformes mettent en place une charte de responsabilité sociale dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de la mesure, concernant de 10 000 à 30 000 travailleurs.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATION MENÉE

Le Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles a été consulté au titre de l'article L. 6123-1 du code du travail.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain, aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Elles ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

La mise en oeuvre de la disposition envisagée nécessite un décret modifiant le décret du 4 mai 2017 susmentionné, et précisant :

- les modalités de mise en oeuvre de l'appréciation de l'autorité administrative sur la conformité du contenu de la charte ;

- les modalités de prise en charge, par la plateforme, de la validation des acquis de l'expérience et le seuil de chiffre d'affaires pour l'alimentation du compte personnel formation ;

- le seuil de chiffre d'affaires pour l'application de l'article L. 7342-2 du code du travail.

TITRE III - DÉVELOPPER LES MOBILITÉS PROPRES ET ACTIVES

CHAPITRE IER - METTRE LES MOBILITÉS ACTIVES AU CoeUR DES MOBILITÉS QUOTIDIENNES

Article 21 - Encadrement des engins de déplacement personnels

1. ÉTAT DES LIEUX

Les engins de déplacements personnels regroupent notamment les trottinettes, les gyropodes et les rollers. Ils étaient pratiqués à l'origine à des fins ludiques ou sportives, mais sont aujourd'hui utilisés comme des modes de déplacement à part entière. La récente motorisation d'une partie de ces engins facilite leur déploiement auprès d'utilisateurs non sportifs, principalement dans les zones urbaines et périurbaines. Ils prennent leur place dans les différents modes de transport et peuvent se révéler être un outil efficace pour aider les automobilistes à changer de mode.

Actuellement, les engins de déplacements personnels non motorisés sont assimilés à des piétons par l'article R. 412-34 du code de la route et peuvent donc circuler sur les trottoirs et sur les autres espaces autorisés aux piétons. Concernant les engins de déplacements personnels électriques, ils n'appartiennent à aucune des catégories de véhicules actuellement définies dans le code de la route. 

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les fabricants d'engins de déplacement personnels soutiennent l'élaboration d'une norme qui fiabilise et sécurise leur fonctionnement. Les travaux des Assises nationales de la mobilité ont exprimé clairement la nécessité d'encadrer la place de ces engins dans la circulation. Le Gouvernement souhaite ainsi créer un cadre qui permette aux maires de définir les conditions de circulation de ces nouveaux engins, afin de les adapter aux conditions réelles du terrain. Un décret en cours de préparation permettra cette adaptation et définira des autorisations de circulation par défaut.

Actuellement, il n'y a pas de cadre législatif permettant aux maires d'adapter aux enjeux locaux les règles de circulation des nouveaux engins de déplacement personnels dans les villes. Certains maires voudront renforcer ces règles par défaut, d'autres voudront les assouplir pour les autoriser sur les trottoirs en mode piétons. Ces assouplissements ne sont pas aujourd'hui possibles. Il est donc nécessaire d'autoriser les maires par la loi d'une part à prendre par arrêté des dispositions moins contraignantes que celles définies par le décret et d'autre part de prendre un arrêté concernant l'ensemble de la commune, comme cela avait été fait pour les « zones 30 » à l'article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La présente mesure permet aux maires de définir les conditions de circulation des nouveaux engins de déplacement personnels sur tout ou partie des voies et de leurs dépendances sur lesquelles ils exercent leur pouvoir de police.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Les enjeux locaux et les pratiques de mobilités variant d'un territoire à un autre, le dispositif retenu donne au maire la possibilité de fixer des règles dérogatoires de circulation des nouveaux engins de déplacement personnels dans les communes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales.

4.2. IMPACTS SOCIAUX

La possibilité offerte aux maires d'adapter les règles de circulation des engins de déplacements personnels à des contraintes locales particulières pourrait avoir un impact positif en matière de sécurité des piétons et des utilisateurs d'engins de déplacements personnels.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Le groupe interministériel permanent de sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 1er octobre 2018.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie

Article 22 - Mobilités actives, lutte contre le vol de cycles et stationnements vélo dans les gares, les pôles d'échanges multimodaux et les bâtiments

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. DÉFINITION DES MOBILITÉS ACTIVES

Le vélo et le vélo à assistance électrique sont définis comme suit au code de la route :

- 6.10 de l'article R. 311-1 - « Cycle : véhicule ayant au moins deux roues et propulsé exclusivement par l'énergie musculaire des personnes se trouvant sur ce véhicule, notamment à l'aide de pédales ou de manivelles » ;

- 6.11 de l'article R. 311-1 - « Cycle à pédalage assisté : cycle équipé d'un moteur auxiliaire électrique d'une puissance nominale continue maximale de 0,25 kilowatt, dont l'alimentation est réduite progressivement et finalement interrompue lorsque le véhicule atteint une vitesse de 25 km/ h, ou plus tôt si le cycliste arrête de pédaler ».

L'article R. 412-34 du code de la route définit les piétons : « Sont assimilés aux piétons :

1° Les personnes qui conduisent une voiture d'enfant, de malade ou d'infirme, ou tout autre véhicule de petite dimension sans moteur ;

2° Les personnes qui conduisent à la main un cycle ou un cyclomoteur ;

3° Les infirmes qui se déplacent dans une chaise roulante mue par eux-mêmes ou circulant à l'allure du pas. »

1.2. LUTTE CONTRE LE VOL DE VÉLOS

La dernière enquête de l'INSEE concernant le vol de vélo datant de février 2018 estime que ce sont environ 354 000 ménages (2,1 % des ménages) qui auraient été victimes de vol de vélo en 2016. On estime à 400 000 le nombre de vélos volés en France chaque année, soit un préjudice de 140 M€. Cela représente 14 % des 3 millions de vélos neuf vendu chaque année en France. Si un peu moins de 100 000 sont retrouvés tous les ans, ceux-ci ne peuvent être restitués, faute de pouvoir être identifiés. Ce faible taux de résolution dissuade de plus de nombreuses personnes de porter plainte.

1.3. STATIONNEMENT VÉLOS DANS LES GARES ET LES PÔLES D'ÉCHANGES MULTIMODAUX

La part du vélo se situe entre 3 et 4 % en France quand elle frôle le 25 % aux Pays-Bas. Le
« baromètre du vélo », enquête réalisée à l'automne 2017 par la Fédération française des Usagers de la Bicyclette (FUB) sur plus de 113 000 personnes, permet d'avoir une explication au faible usage actuel du vélo dans les déplacements du quotidien. Il ressort ainsi que l'aménagement de la plupart des villes française est jugé très défavorable à la pratique du vélo. Ces problématiques d'aménagements concernent à la fois la circulation et le stationnement, avec trop peu de parking à vélo dans l'espace public, en particulier aux alentours de grands pôles multimodaux tels que les gares. Les Plans de Déplacements Urbains (PDU) obligent les collectivités organisatrices de la mobilité à favoriser les transports en commun et les modes actifs, mais sans définir leur place dans la voirie.

Concernant le stationnement des vélos en gare, la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports intègre à l'article L. 1211-3 du code des transports la « création d'aires de stationnement sécurisé pour les vélos dans les nouvelles gares et les réaménagements de gares existantes du réseau ferré ».

L'année d'après, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire de 2014 impose d'établir un plan fixant le nombre et l'emplacement des équipements de stationnement vélos et les modalités de protection contre le vol de vélos dans un délai de trois ans pour les gares prioritaires de catégorie A (plus de 250 000 voyageurs par an), à compter de la promulgation de la loi. Comme indiqué précédemment, ce plan n'a, à ce jour, pas été diffusé par la SNCF.

L'article 41 de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissante verte stipule que « Le développement et la diffusion de l'usage du vélo et des mobilités non motorisées constituent une priorité au regard des exigences de la transition énergétique et impliquent une politique de déploiement d'infrastructures dédiées.
Afin de permettre le recours du plus grand nombre à ces mobilités, la France se fixe un objectif de déploiement massif, avant 2030, de voies de circulation et de places de stationnement réservées aux mobilités non motorisées, en particulier de stationnement sécurisé pour les vélos ».

1.4. RENFORCEMENT DU STATIONNEMENT VÉLOS AUX ABORDS DES BÂTIMENTS

La règlementation sur le stationnement des vélos dans les bâtiments découle de l'article 57 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II » et elle a été complétée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte.

Le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement des vélos a ajouté au code de la construction et de l'habitation les articles R. 111-14-4, R. 111-14-5 et R. 136-4 sur le stationnement des vélos, qui s'appliquent aux nouvelles constructions.

Les surfaces minimales réservées au stationnement des vélos et les dispositifs techniques dans les bâtiments pour l'application de ces articles sont précisés dans l'arrêté du 20 février 2012. Cet arrêté du 20 février 2012 précise l'application des articles R. 111-14-2 à R. 111-14-5 du code de la construction et de l'habitation a fixé les surfaces minimales et les dispositions techniques relatives au stationnement sécurisé des vélos dans les bâtiments.

L'ensemble de ces dispositions s'applique à toute demande de permis de construire déposée à partir du 1er juillet 2012 et aux bâtiments tertiaires existants à partir du 1er juillet 2015.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 a rendu obligatoire :

- au 1er janvier 2012 la réalisation "d'infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos" dans les ensembles neufs d'habitation équipés de places de stationnement individuelles couvertes ou d'accès sécurisé, dans les bâtiments neufs à usage tertiaire constituant principalement un lieu de travail et équipés de places de stationnement destinées aux salariés ;

- au 1er janvier 2015 la réalisation "d'infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos" dans les bâtiments existants à usage tertiaire constituant principalement un lieu de travail et équipés de places de stationnement destinées aux salariés.

L'article 57 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement complète notamment le code de la construction et de l'habitation par deux articles sur le stationnement des vélos, les articles L. 111-5-2 et L. 111-5-3.

L'article L. 111-5-2 précise que toute personne qui construit un ensemble d'habitations ou un bâtiment à usage tertiaire constituant principalement un lieu de travail, équipés de places de stationnement individuelles couvertes ou d'accès sécurisé, le dote des infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos, et que cette obligation s'applique aux bâtiments dont la date de dépôt de la demande de permis de construire est postérieure au 1er janvier 2012.

L'article L. 111-5-3 précise quant à lui que des infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos doivent être installées dans les bâtiments existants à usage tertiaire et constituant principalement un lieu de travail, lorsqu'ils sont équipés de places de stationnement destinées aux salariés, avant le 1er janvier 2015.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Lutte contre le vol de vélos

La présente mesure vise donc à mettre en place un cadre législatif prévenant le vol des vélos, et d'améliorer le taux de résolution des vols de vélos.

Pour mettre en oeuvre un dispositif efficace et pérenne, il est déterminant d'attribuer un identifiant unique à chaque vélo, afin de lutter contre le vol et permettre de restituer les vélos retrouvés à leurs propriétaires.

Si 3 millions de vélos sont vendus chaque année en France, on considère que le nombre en circulation est de l'ordre de 26 millions. Aujourd'hui certaines marques marquent déjà les vélos en usine.

2.1.2. Stationnement vélos dans les gares et les pôles d'échanges multimodaux

Les emplacements de stationnement pour vélos sont aujourd'hui insuffisants pour permettre le développement de ce mode de transport.

Selon l'enquête menée par la Fédération française des usagers de la bicyclette, dans le cadre des Assises de la mobilité, les cyclistes français estiment que la circulation à vélo doit être fortement améliorée : pas assez de places de stationnement (seuls 20 % des répondants estiment qu'il est facile de garer son vélo), de nombreux vols, un manque de dispositifs de sécurité et de bienveillance. Pour accroître l'utilisation du vélo, des espaces sécurisés réservés au remisage des vélos doivent être prévus, à la fois sur le domaine public et sur le domaine privé.

Dans le cadre des travaux sur la mobilité, l'utilisation des modes doux, tels que la pratique du vélo pour les trajets domicile-travail, s'intègre pleinement dans la problématique du développement durable. La stratégie nationale de mobilité propre prévoit à l'horizon 2030 de fixer au vélo une part modale de 12,5 % minimum. Le vélo connaît une évolution importante avec le développement du vélo à assistance électrique (VAE) qui permet l'augmentation des portées de déplacement, et de lever certains freins à l'usage du vélo. L'opportunité du VAE doit être saisie en changeant d'échelle dans la mise en oeuvre d'itinéraires de qualité, l'équipement en pistes cyclables et en parkings sécurisés pour vélos, notamment dans les pôles d'échanges intermodaux.

Le vélo est un moyen essentiel pour rejoindre les gares ; dans certains pays d'Europe du Nord, une proportion importante des utilisateurs de train de proximité (40 % des usagers quotidiens environ) viennent à vélo à la gare.

Développer l'accès des gares à vélo peut :

- contribuer à désaturer les parkings automobiles, très consommateurs d'espaces (10 m² par voiture en surface, 25 m² en ouvrage alors que l'encombrement d'un vélo est inférieur à 1,5 m²) ;

- dynamiser la fréquentation des trains de proximité, tout en améliorant les fréquences et le service, économiser des énergies fossiles en diminuant le nombre de véhicules motorisés ;

- voire induire un report modal important en remplaçant un trajet effectué intégralement en véhicule motorisé par un déplacement à vélo vers une gare de rabattement puis un trajet en train ou en transports publics.

Des dispositions législatives nouvelles sont donc nécessaires pour renforcer la réalisation par des gestionnaires de gares en matière d'aménagement de stationnements sécurisés des vélos afin d'améliorer leur desserte à vélo. C'est pourquoi il est demandé à la SNCF et à la RATP de réaliser des stationnements sécurisés pour les vélos d'ici 2024. Les modalités de mise en oeuvre de la mesure tiendront compte du foncier disponible autour des gares et pôles d'échanges multimodaux dont l'emprise est la propriété de la RATP, et seront concertées avec les collectivités territoriales concernées.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. Lutte contre le vol de vélos

Afin de lutter efficacement contre les vols de vélos, la mesure vise à rendre obligatoire le marquage des vélos lors de la vente par un professionnel. Les numéros de marquage seront ensuite fédérés dans une base nationale permettant un accès unique et simple aux forces de l'ordre depuis chacun des terminaux fixes ou mobiles des agents de police et de gendarmerie.

Le but de cette mesure est double. Il vise d'une part à faciliter l'identification des cycles retrouvés, et ainsi à augmenter le taux de résolution des affaires de vélos volés et lutter contre le recel, et d'autre part à prévenir les vols.

2.2.2. Stationnement vélos dans les gares et les pôles d'échanges multimodaux

Cette mesure vise notamment à permettre le développement des mobilités actives par l'accroissement de l'offre de stationnement de vélos. Elle est très fortement liée aux mesures pour lutter contre le vol. En effet, après un vol de vélo, les victimes ont tendance à ne pas racheter de vélo ou à descendre en gamme et donc à acheter un matériel moins sûr. Les vols sont souvent dus à un nombre de places de stationnement sécurisées insuffisant, aux abords des gares ou des pôles d'échanges.

Comme l'a confirmée l'enquête menée par la Fédération française des usagers de la bicyclette, dans le cadre des Assises de la mobilité, les cyclistes français estiment que la circulation à vélo doit être fortement améliorée : pas assez de places de stationnement (seuls 20 % des répondants estiment qu'il est facile de garer son vélo), de nombreux vols, un manque de dispositifs de sécurité et de bienveillance.

2.2.3. Stationnement vélos dans les parkings des bâtiments

La présente mesure vise à rendre obligatoire l'installation d'infrastructures de stationnement pour vélos dans les parkings annexés à certains bâtiments faisant l'objet de travaux

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. LUTTE CONTRE LE VOL DE VÉLOS

Le marquage avant mise en vente serait rendu obligatoire pour les vélos neufs mis sur le marché à partir du 1er juillet 2020 et 12 mois plus tard pour les vélos d'occasion. L'identifiant devra être apposé par les distributeurs ou les commerçants.

Pour les échanges entre particuliers, le marquage sera facultatif. Le dispositif d'identification devra être fixé sur le cadre, inamovible, inarrachable, permettre la lecture claire et facile sans manipulation du vélo, et sa transcription par un moyen lisible optiquement. Ces caractéristiques seront précisées par décret Plusieurs dispositifs de marquage pourront coexister afin de favoriser les innovations. Ils devront être agréés pour éviter les fraudes massives.

Un fichier national sera créé par les opérateurs de marquage agrées afin de faciliter l'accès aux données.

Les forces de l'ordre ont accès au fichier via leurs terminaux habituels que sont leurs outils électroniques portatifs d'interrogation des bases de données.

L'inscription du numéro de série et de ce numéro sur chaque facture sera rendu obligatoire afin de faciliter l'identification du vélo.

Cette mesure devra dans un deuxième temps être portée au niveau européen. Comme la France constitue un marché très important en Europe pour la vente de vélos neufs (le 2e), la mise en place de cette mesure en France aura un effet d'entraînement sur les vendeurs d'autres États-membres et pourra de la sorte faire exemple, ce qui réduira les risques de trafic et de recel de vélos volés dans l'ensemble de l'UE et favorisera la coopération entre services de police et de gendarmerie des différents États-membres pour démanteler les filières et lutter contre les trafics.

3.2. STATIONNEMENT VÉLOS DANS LES GARES ET LES PÔLES D'ÉCHANGES MULTIMODAUX

Le présent article permet d'accélérer le déploiement des places de stationnement pour les vélos dans les gares et pôles d'échanges multimodaux (gares routières, parkings relais, stations de correspondance entre tramways, bus et autres modes de transport...). Il impose la réalisation de stationnements vélos sécurisés d'ici le 1er janvier 2024 à SNCF Mobilités pour les gares de voyageurs dont elle assure la gestion et à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) pour les gares du réseau express régional et les gares routières dont elles est propriétaire. La liste des gares sera déterminée par décret, au regard des objectifs d'aménagement définis par la planification régionale de l'intermodalité et, le cas échéant, des plans de déplacements urbains. A défaut, elle prendra en compte l'importance de la gare oudu pôle ainsi que les moyens d'accès, notamment la présence d'aménagements cyclables.

Le nombre et les caractéristiques des équipements de stationnement des vélos (emplacements et modalités de protection contre le vol) seront également fixés par décret.

Par ailleurs, la commune d'implantation d'un pôle d'échange multimodal ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'organisation des mobilités dans le ressort duquel ce pôle est situé, après concertation avec les autres collectivités et personnes morales concernées, invite les collectivités territoriales et personnes propriétaires d'emprises et d'installations dans ce pôle à se prononcer, avant le 1er janvier 2021 sur la nécessité de doter ce pôle de stationnements sécurisés pour les vélos au regard des critères posés par le décret susmentionné ,et, le cas échéant, sur la localisation, la taille et les caractéristiques des équipements nécessaires. Cependant, lorsque les emprises et installations situées dans un pôle d'échange multimodale sont des gares de voyageurs dont SNCF Mobilités assure la gestion, SNCF Mobilités esr invité à se prononcer en lieu et place de l'État.

Enfin, lorsque la surface des emprises dont SNCF Mobilités assure la gestion ou la RATP est propriétaire et qui sont disponibles dans une gare figurant sur la liste établie dans le décret susmentionné ou aux abords de celle-ci est insuffisante pour l'installation d'un stationnement sécurisé pour les vélos, SNCF Mobilités ou la RATP sollicitent le concours de l'autorité organisatrice de la mobilité concernée ou Ile-de-France Mobilités aux fins de trouver un emplacement de substitution. Si elle s'avère possible, la réalisation de l'équipement fait l'objet d'une convention.

La date du 1er janvier 2024 a été retenue en raison de l'objectif du gouvernement de tripler de la part modale vélo d'ici à 2024. Par ailleurs, cette date pourra également permettre à la SNCF et à la RATP de mobiliser des financements par les certificats d'économies d'énergie dans le cadre d'un appel à programmes ouvert sur la période 2018-2020.

3.3. RENFORCEMENT DU STATIONNEMENT VÉLOS AUX ABORDS DES BÂTIMENTS

Le projet d'article prévoit de modifier le code de la construction et de l'habitation pour conserver, en dépit de la modification d'un article du même code, l'obligation d'installer des espaces de stationnement de vélos dans les habitations, bâtiments à usage industriel ou tertiaire, bâtiments accueillant un service public, cinéma équipés de places de stationnement et dans les centres commerciaux, en cas de construction ou de rénovation

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Cette mesure créée un nouveau titre VII « Mobilités actives et intermodalité » après le titre VI du livre II de la première partie du code des transports, avec deux chapitres :

- chapitre Ier « Mobilités actives » (section 1 « Dispositions générales » et article L. 1271-1 et Section 2 « Identification des cycles » et articles L. 1271-2 à L. 1271-4) ;

- chapitre II « Intermodalité » (section 1 « Stationnements sécurisés des vélos » et articles L. 1272-1 à L. 1272-4).

Elle modifie les également les articles L. 1272-2 à L. 1272-4 du code des transports

L'article L. 2123-4 du code des transports est abrogé.

Les mesures envisagées modifient enfin les articles L. 111-5-3 et L. 111-5-4 du le code de la construction et de l'habitation et procèdent à leur renumérotation.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Lutte contre le vol de cycles

En 2017, 2 782 000 vélos ont été vendus en France83(*), avec une progression très importante du vélo électrique. Le coût serait d'environ 300 000 €HT pour l'étude de faisabilité et le développement informatique84(*).

4.2.2. Stationnement vélos dans les gares et les pôles d'échanges multimodaux

À ce jour, il existe un peu plus de 24 000 places de stationnements vélos sur les 355 principales gares de voyageurs françaises, dont 15 000 qui sont réellement sécurisées85(*) . L'objectif de la mesure est de tripler le nombre de stationnements sécurisés, soit de créer 30 000 places en 5 ans.

Le coût est estimé à 6 M€ par an financé par les transporteurs, les collectivités locales et les certificats d'économie d'énergie (CEE). En effet, à ce jour, sur 355 gares recensées il existe 15 100 places sécurisées sur un peu plus de 10 % des gares. Le prix moyen retenu de réalisation d'une place dans un stationnement avec contrôle d'accès électronique est 1 000 € par place. Le triplement du stationnement sécurisé dans 400 gares nécessiterait : 400 x 75 places sécurisées x 1 000 € = 30 M€ répartie sur 5 ans, soit 6 M€ par an. Cette offre sera naturellement complétée selon les souhaits des acteurs par des places non sécurisées et des systèmes de vélo sans attache.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour les collectivités territoriales, un effet secondaire bénéfique du marquage des vélos serait de permettre de mieux suivre la mise en place des aides de vélos à assistance électrique, afin de mieux lutter contre les fraudes éventuelles, et d'évaluer l'impact de telles mesures.

4.4. IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Toute action de lutte efficace contre le vol des vélos suppose l'implication des services de police et de gendarmerie. Le principal risque pour ces services étant une surcharge de travail liée à une augmentation des dépôts de plainte (environ 70 000 en 2016).

Toutefois, si l'effet de la mesure est le même que celui observée chez les pays (Allemagne86(*), Danemark...) où cette mesure a été appliquée, l'identification des cycles retrouvés serait rendue plus facile, ce qui faciliterait ce travail pour les services de l'ordre, et le nombre de vols devrait diminuer, ce qui désengorgerait les commissariats de ce type de plaintes à termes.

4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

4.5.1. Lutte contre le vol de cycles

La mesure serait largement aux bénéfices de particuliers, en diminuant le risque de vol, en augmentant les chances de retrouver leur vélo dans le cas où le vol se produirait néanmoins. Ce faisant, elle augmenterait le sentiment de sécurité ce qui permettrait de lever un frein à l'achat au vélo. De plus, le système d'indentification très peu coûteux déjà aujourd'hui alors qu'il n'est pas généralisé, ne devrait pas peser sur le prix des cycles.

4.5.2. Stationnement vélos dans les gares et les pôles d'échanges multimodaux

La réalisation de stationnements vélos sécurisés dans les gares et pôles d'échanges multimodaux facilitera les déplacements multimodaux vélo-transports en commun favorisant les rabattements sur les gares en vélo.

4.6. IMPACT ENVIRONNEMENTAUX

La création des parkings vélo sécurisés inciterait un transfert modal d'une partie des déplacements motorisés vers des mobilités actives. Ceci aurait des conséquences très positives sur l'environnement : réduction des nuisances sonores, diminution des particules fines et d'autres polluants de l'air, diminution des émissions de gaz à effet de serre.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Les dispositions tendant à lutter contre le vol de vélo a fait l'objet de concertations avec la Fédération française des usagers de la bicyclette (FUB), le Club des villes et territoires cyclables (CVTC), Union Sports et Cycles (USC), le Conseil national des professions de l'automobile (CNPA), Heureux Cyclage.

La SNCF et Régions de France ont été consultés au sujet du déploiement dans les gares et les pôles d'échanges multimodaux.

Les dispositions envisagées relatives aux stationnements dans les parkings des bâtiments ont également été soumises au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique au titre du D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Ø Lutte contre le vol de cycles

Ces dispositions s'appliquent pour les vélos neufs au 1er juillet 2020 et pour les vélos d'occasion au 1er juillet 2021.

Ø Stationnement vélos dans les gares

L'obligation d'aménagement de stationnements vélos dans les gares a pour échéance le 1er janvier 2024.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Les textes d'application prévus sont les suivants :

- un décret en Conseil d'État définira les modalités d'application du chapitre Ier « Mobilités actives » sur le dispositif d'identification des cycles et notamment les conditions dans lesquelles la collecte des données, leur enregistrement et leur traitement se feront ;

- un décret précisera la liste des gares soumises à obligation de stationnement sécurisé vélo ainsi que le nombre et les caractéristiques de ces équipements ;

- un décret en Conseil d'État définira les conditions d'application de l'obligation d'équiper les bâtiments d'espaces de stationnement pour les vélos (nombre de places, taille des bâtiments).

CHAPITRE II - DÉVELOPPER DES INFRASTRUCTURES POUR LE DÉPLOIEMENT DES VÉHICULES PROPRES

Article 23 - Développement du réseau de recharge des véhicules électriques : Mesure relative au déploiement d'infrastructures de recharge ouvertes au public

1. ÉTAT DES LIEUX

Afin d'atteindre les objectifs du Plan Climat et en cohérence avec les autres mesures fixant des échéances ambitieuses pour la transition vers des véhicules propres, le développement du réseau des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques est fondamental.

En 2017, l'électromobilité a connu une croissance importante en France :

- au premier trimestre 2017, selon Avere-France (association nationale pour le développement de la mobilité électrique), le marché français des véhicules particuliers et utilitaires 100 % électriques a franchi le cap des 100 000 immatriculations cumulées depuis 2010, date de lancement de la nouvelle génération de véhicules électriques ;

- selon GIREVE (groupement pour l'itinérance de la recharge des véhicules électriques référençant les bornes publiques en Europe) et Avere-France en 2017 le maillage de points de charge publics a connu une croissance de 35,5 % par rapport à 2016, avec 20 048 emplacements de stationnement87(*), répartis en 7 242 stations ouvertes au public.

Également, selon l'enquête IPSOS88(*) « Les français et la mobilité électrique », réalisée en aout 2016 sur 1 000 personnes, constituant un échantillon représentatif de la population française âgée de 15 ans et plus les français sont aujourd'hui davantage prêts à la conversion vers l'électrique : « L'amélioration de l'image de la voiture électrique et la progression du sentiment d'information participent d'une hausse nette des intentions d'achat, dont le taux passe à 35 % versus 28 % en 2014.

Parmi les principaux éléments qui pourraient participer au déclenchement de l'acte d'achat, les sondés évoquent un coût à l'achat équivalent à celui d'une voiture thermique (72 %), une autonomie souhaitée supérieure à 300 km (72 %) ou la possibilité de recharger facilement chez eux ou à proximité (62 %). »

Dans ce contexte Avere-France estime qu'à l'horizon 2020, la France devrait compter plus de 350 000 véhicules 100 % électriques en circulation.

Si la majorité des recharges se font actuellement à domicile ou sur le lieu de travail, l'autonomie restreinte des véhicules électriques est néanmoins un frein psychologique au développement à grande échelle de l'électromobilité : selon l'enquête IPSOS les trois freins les plus cités par les personnes interrogées sont : une autonomie limitée (58 %), le prix à l'achat (45 %) et le manque d'infrastructures de recharge (28 %). D'où la nécessité du déploiement d'infrastructures ouvertes au public de réassurance (charge pouvant servir pour « compléter » la batterie), qui permet d'adresser directement le dernier point et apporte une réponse à l'autonomie limitée.

Aujourd'hui le raccordement des bornes de recharge au réseau électrique est pris en charge, à hauteur de 40 %, sur le budget général des opérateurs de réseau (tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité, défini à l'article L. 341-2 du code de l'énergie).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le déploiement d'infrastructures ouvertes au public de recharge est donc nécessaire pour accélérer le déploiement du véhicule électrique. Il doit se faire de manière efficace, coordonnée, équitable sur l'ensemble du territoire français et pérenne afin de ne pas freiner le développement de l'électromobilité et de dimensionner au plus juste les efforts d'investissement des acteurs publics comme privés.

L'un des freins identifiés au déploiement du véhicule électrique est celui du coût de l'installation de la borne de recharge et notamment son coût de raccordement au réseau. Comme indiqué plus haut, la loi prévoit aujourd'hui que le taux maximal de prise en charge s'élève à 40 %. Le taux de réfaction est fixé par l'autorité administrative. Il est aujourd'hui fixé à la valeur maximale prévue par la loi. Augmenter ce taux en élargissant le champ couvert par le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE), pour faciliter la mise en place des bornes de recharge en accès public, nécessite donc de modifier la loi.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif poursuivi est de développer le réseau de recharge des véhicules électriques.

L'objectif est de multiplier par 5, d'ici 2022, le nombre de ventes de véhicules électriques par an par rapport à aujourd'hui. Afin de respecter le ratio (référence européenne) de 1 borne publique pour 10 véhicules électriques il est nécessaire d'atteindre un rythme d'installation d'environ 15 000 bornes par an, et un nombre total de bornes installées compris entre 55 000 et 65 000 d'ici fin 2020.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Pour atteindre ces objectifs de faciliter le déploiement des infrastructures de recharge, il est prévu d'augmenter la prise en charge par le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) défini à l'article L. 341-2 du code de l'énergie, du coût du raccordement des installations de recharges des véhicules électriques en la portant à un maximum de 75 % du coût de branchement et d'extension du réseau. La loi prévoit aujourd'hui que le taux maximal de prise en charge s'élève à 40 %. Ce taux pourra être différencié selon les caractéristiques de l'infrastructure de charge et son niveau de puissance.

Par ailleurs, il convient également de clarifier le statut de l'activité de recharge par rapport au statut de fournisseur, associé à l'activité d'achat d'électricité pour revente, prévu dans le code de l'énergie. Les opérateurs de bornes de recharge ne doivent pas être assimilés à des fournisseurs d'électricité, au sens du code l'énergie.

L'activité d'achat d'électricité pour revente est réglementée et soumise à autorisation, cette autorisation ouvrant divers droits (par exemple l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique - ARENH) et devoirs (nécessité d'être répertorié dans un périmètre d'équilibre électrique par exemple). En pratique, les fournisseurs, exerçant cette activité, achètent de l'électricité sur les marchés ou à l'ARENH, en vue de sa revente à un client final ou à un gestionnaire de réseaux. L'opérateur de bornes de recharge, lui, est en règle générale approvisionné par un fournisseur déjà autorisé, les responsabilités au regard du système électrique (responsabilité d'équilibre, garanties de capacité) étant ainsi portées par ce fournisseur. C'est également ce dernier qui sera chargé de collecter les taxes liées à la fourniture d'électricité.

De plus, l'activité de recharge constitue souvent une activité annexe à une autre prestation, service de parking par exemple. L'activité de recharge correspond donc davantage à une prestation de service qu'à de la fourniture d'électricité au sens du code de l'énergie

La clarification proposée, qui vient inscrire dans les textes une interprétation des dispositions législatives relatives aux autorisations de fourniture déjà pratiquée par les services en charge de l'instruction de ces autorisations, doit être faite au niveau législatif. Cette précision, qui vient exonérer d'autorisation de fourniture au titre du L. 333-3 les opérateurs de bornes de recharge qui s'approvisionnent auprès de fournisseurs autorisés, est d'impact neutre, venant simplement clarifier l'articulation entre prestation de service de recharge et fourniture d'énergie.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES ET ARTICULATION AVEC LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

La mesure envisagée définit l'activité des opérateurs de recharge de véhicules électriques ou hybrides au sens du présent article en créant l'article L. 334-4 du code de l'énergie.

La qualification de « prestation de service » permet d'éviter des difficultés de qualification juridique et ne se heurte à aucune règle du droit de l'Union européenne ou de droit interne.

Cette qualification ne méconnaît aucune règle fixée par la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, notamment la règle de libre choix par le client de son fournisseur. Elle est également compatible avec les dispositions de la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs. Cette directive, qui prévoit que les exploitants de points de recharge doivent pouvoir acquérir de l'électricité auprès du fournisseur de leur choix, précise qu'ils sont autorisés à fournir à leurs clients des « services de recharge », sans imposer que le client d'un opérateur ait le choix de son fournisseur.

En Allemagne, par exemple, les gestionnaires de réseaux de bornes de recharge ne sont pas non plus considérés comme des fournisseurs d'énergie.

Au regard du droit interne, la qualification de prestation de service ne fait échapper la fourniture d'électricité à aucune des taxes spécifiques auxquelles elle est soumise, le paiement de celles-ci étant réalisé par le fournisseur en amont et supporté par les opérateurs de recharge.

Cette mesure aménage également les modalités d'application de l'article L. 341-2 du code de l'énergie, qui précise les coûts couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux. La loi prévoit aujourd'hui que le taux maximal de prise en charge s'élève à 40 %.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Seuls les gestionnaires de réseaux (ENEDIS et environ 130 entreprises locales de distribution, dont environ les deux tiers sont des régies municipales) seront impactés pour l'établissement des factures. Il leur faudra modifier sur les factures le taux du coût de raccordement pris en charge par le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) et donc le reste à charge pour le demandeur du raccordement.

L'impact financier sera globalement neutre, le montant étant couvert par le TURPE qui est perçu par les entreprises locales de distribution. Il s'agit d'un transfert de charges vers les consommateurs89(*).

4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La commission de régulation de l'énergie devra prendre en compte les coûts liés à l'augmentation du tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) dans l'élaboration des tarifs.

4.4. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.4.1. Impacts macroéconomiques

Ce dispositif facilitera le déploiement de l'électromobilité et ainsi le développement en France d'une filière industrielle du véhicule électrique déjà très active.

4.4.2. Impacts financiers

Les impacts budgétaires concerneront le financement des dispositifs incitatifs. D'importants investissements dans les bornes de recharge et de façon indirecte dans les véhicules électriques sont attendus de la part des acteurs publics et privés.

Pour ce qui concerne le soutien au déploiement de bornes de recharge électriques, l'objectif est de multiplier par 5 d'ici 2022 le nombre de ventes de véhicules électriques par an par rapport à aujourd'hui. Afin de respecter le ratio européen de 1 borne publique pour 10 véhicules électriques il est nécessaire d'atteindre un rythme d'installation d'environ 15 000 bornes par an, et un nombre total de bornes installés compris entre 55 000 et 65 000 d'ici fin 2020. Porter le taux de prise en charge des coûts de raccordement par le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) de 40 à 75 % a pour objectif d'accélérer l'installation de bornes de recharge afin d'atteindre ces objectifs. Le TURPE est payé par le consommateur final d'électricité et permet de couvrir les coûts des gestionnaires de réseaux.

L'effet total (sur la période) induit a un impact sur le TURPE de l'ordre de 100 M€ et 150 M€90(*) (soit moins de 1 % du montant total annuel du TURPE sur le périmètre d'ENEDIS), avec un impact sur les prix de l'électricité qui dépendra des éventuelles réallocations d'investissement qui pourraient être arrêtées par ENEDIS et validées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans le cadre de l'élaboration du TURPE.

La part du TURPE dans la facture électrique des consommateurs particuliers étant de l'ordre de 30 %, l'effet sur les consommateurs sera donc inférieur à 0,3 % de leur facture électrique.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La multiplication des solutions de recharge accessibles à tous permet de lever le frein psychologique de l'autonomie des véhicules électriques et ainsi de favoriser le passage d'un véhicule thermique à un véhicule électrique.

Le déploiement de l'électromobilité est la clé de l'atteinte de l'objectif du plan climat de juillet 2017 d'un arrêt des ventes de véhicules émettant des gaz à effet de serre en 2040. En 2017, les émissions moyennes de CO2 par voiture particulière étaient de 111g/km.

A ce bénéfice environnemental il faut y ajouter la contribution à la lutte contre la pollution atmosphérique locale, notamment via la réduction des émissions de particules fines.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

L'augmentation du le taux de prise en charge des coûts de raccordement de 40 % à 75 % par le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE) est applicable à compter du 1er janvier 2022.

Les autres dispositions du présent article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

Articles 23 (suite et fin) et 24 - Mesures relatives au droit à la prise pour les occupants de bâtiments d'habitation ou de bâtiments d'entreprise et transposition de la directive performance énergétique du bâtiment

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le manque d'infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) est un frein au développement de l'électromobilité.

Le marché des véhicules électriques poursuit sa croissance91(*) et nécessite la généralisation des infrastructures de recharge pour rester en progression. En complément des bornes disponibles sur les espaces publics, les propriétaires de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ont donc besoin de s'équiper dans leur domicile afin de s'assurer une alimentation sûre et adaptée à leurs besoins. Il convient d'élargir les possibilités d'une recharge régulière aussi bien sur le lieu de travail qu'à domicile, que l'on se trouve dans un logement collectif ou individuel.

Pour les bâtiments existants comme pour les bâtiments neufs, c'est le droit à la prise qui permet aux utilisateurs de véhicule électrique de s'équiper. L'installation de l'infrastructure est à leur frais mais représente un budget bien plus important selon que le parc de stationnement soit pré-équipé ou non. Le pré-équipement, impliquant des réservations et la mise en place de fourreaux a minima, est obligatoire sur une partie des places de stationnement et une partie du parc neuf depuis 2017 et même avant pour certains bâtiments tertiaires92(*). La révision de la directive performance énergétique des bâtiments (DPEB) publiée en juin 2018 implique sa transposition, notamment par un ajustement des seuils de pré-équipement dans le neuf et dans le cas des rénovations lourdes (reprise du L. 111-5-3). Des dispositions s'appliqueront également à tous les parcs de stationnement non-résidentiels de plus de 20 places à compter du 1er janvier 2025.

Dès février 2009, une stratégie nationale de déploiement des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables a été lancée.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite « Grenelle II », a mis en place un « droit à la prise » pour les personnes souhaitant utiliser des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. Il s'agit de permettre à tout occupant de bonne foi d'un logement d'installer à ses frais une borne de recharge sur la place de stationnement d'accès sécurisé et à usage privatif qu'il occupe. La loi prévoit une impossibilité de s'opposer au projet, pour le propriétaire, ou le syndicat des copropriétaires lorsque l'immeuble est soumis au statut de la copropriété, sauf pour un motif sérieux et légitime (article L. 111-6-4 du code de la construction et de l'habitation).

1.2. ÉTAT DU DROIT APPLICABLE

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II » (article 57), a mis en place un « droit à la prise » pour toutes les personnes souhaitant utiliser des véhicules électriques ou hybrides et souhaitant pouvoir recharger leurs véhicules dans leur parc de stationnement lorsqu'elles occupent un logement dans un immeuble collectif (il n'existe aucun blocage pour les maisons individuelles).

Le droit à la prise est défini par les articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5, et R. 136-2 à R. 136-3 du code de la construction et de l'habitation.

Par ailleurs, dans les immeubles régis par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, les syndics de copropriété ont l'obligation d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale la question des travaux permettant la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, la gestion du réseau électrique et la présentation des devis correspondants (voir article 24-5).

Le 19 juin dernier, la directive (UE) 2018/844 du parlement européen et du conseil a été publiée, modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique. Cette directive comporte notamment des dispositions relatives au stationnement des vélos et aux installations de charge de véhicules électriques.

Le texte prévoit notamment :

- une obligation de pré-équiper a minima 20 % des places de stationnement des bâtiments non résidentiels d'infrastructures de charge lors de travaux de rénovation lourdes ou lors de constructions neuves ainsi que de prévoir l'équipement pour la recharge électrique d'au moins une place de stationnement.  Cette exigence s'applique pour les parcs de stationnement décrits de plus de 10 places ;

- une obligation de pré-équiper toutes places de stationnement des bâtiments résidentiels d'infrastructures de charge lors de travaux de rénovation lourdes ou lors de constructions neuves.

- une obligation à compter du 1er janvier 2025, d'équiper tous les parcs de stationnement annexes des bâtiments non résidentiels de plus de 20 places d'au moins une place pour la recharge pour les véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le droit à la prise est défini aux articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l'habitation. L'obligation d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale la question des travaux permettant la recharge des véhicules électrique ou hybrides est prévue par l'article 24-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Ces dispositions ne peuvent donc être modifiées que par une loi.

Les travaux permettant la recharge des véhicules électriques ou hybrides dans les parkings extérieurs sont exclus du dispositif du droit à la prise.

En outre, pour le cas des immeubles en copropriété, aucun délai n'est précisé pour la mise en oeuvre des dispositions qui obligent le syndic à porter la question de ces travaux à l'ordre du jour de l'assemblée générale des copropriétaires. Dans ces conditions, l'inscription de cette question à l'ordre du jour des assemblées générales, organes décisionnaires pour les copropriétés, peut être différée. Cela constitue un frein pour les éventuels acquéreurs d'un véhicule électrique qui ne peuvent, au sein des immeubles d'habitation collective, procéder à la recharge de leur véhicule.

De plus, au titre du principe d'égalité, les locataires ou occupants de bonne foi d'une place de stationnement doivent pouvoir bénéficier du droit à la prise même lorsqu'ils ne sont pas locataires d'un logement de l'immeuble.

Enfin, il convient de transposer la directive européenne (UE) 2018/844 du parlement européen et du conseil (dite « DPEB »), pour respecter les délais de transposition (i.e. 20 mois à compter de juin 2018).

Les États membres doivent mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 mars 2020. Ils doivent également communiquer immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.

Au coeur de la transposition de la DPEB se trouve l'obligation de pré-équipement de tout ou partie des places de stationnement pour tous les bâtiments. L'équité du déploiement des bornes de recharge électrique concerne également une équité d'accès aux bornes pour les personnes à mobilité réduite en prévoyant pour les bâtiments dont l'usage principal n'est pas l'habitation, une place sur cinq devra être pré-équipée et 2 % de ces places sont réservées et dimensionnées pour être accessibles aux personnes à mobilité réduite, avec un minimum d'une place. Dans ces bâtiments, au moins une place, dont le dimensionnement permet l'accès aux personnes à mobilité réduite, sans leur être réservée, est complètement équipée pour la recharge des véhicules électriques et hybrides rechargeables.

L'adoption de mesures législatives nouvelles est nécessaire pour l'ensemble de ces raisons.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif de ces mesures est de limiter les freins au développement de l'électromobilité liés à l'absence d'IRVE dans les immeubles d'habitation collective. L'électromobilité constitue un levier important pour le respect des engagements internationaux de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre. De plus, l'obligation de prévoir des places accessibles dans les bâtiments dont l'usage principal n'est pas l'habitation, garantit un accès aux bornes pour les personnes à mobilité réduite.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Il est envisagé de modifier l'article 24-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et les articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code la construction et de l'habitation afin de :

- inclure les parkings extérieurs dans le dispositif du droit à la prise ;

- pour le cas des copropriétés, indiquer que l'obligation de porter la question des travaux à l'ordre du jour de l'assemblée générale s'applique à compter de la première assemblée générale convoquée au moins trois mois après la promulgation de la présente loi. Ce délai est nécessaire pour permettre aux syndics de recueillir les devis correspondants aux travaux à réaliser ;

- prévoir que les locataires ou occupants de bonne foi d'une place de stationnement bénéficient du droit à la prise même lorsqu'ils ne sont pas locataires d'un local de l'immeuble.

Il est également envisagé de déplacer les dispositions relatives au droit à la prise prévues dans le code de la construction et de l'habitation dans la section des dispositions applicables à tous bâtiments afin d'y inclure les bâtiments tertiaires.

La mesure envisagée transpose la directive européenne (DPEB) avec une obligation pour les bâtiments nouvellement construits ou rénovés de manière importante une obligation de pré-équipement de toutes les places de stationnement dans le résidentiel et d'une place sur cinq dans le non-résidentiel. Pour le non-résidentiel il est prévu l'installation d'une borne a minima. Cette obligation ne s'applique pas si le coût d'équipement dépasse 7 % du montant des travaux de rénovation du bâtiment ou si l'installation peut compromettre la stabilité locale du réseau électrique dans le cas de réseaux particulièrement isolés.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation est complétée par les articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7.

Les articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5 deviennent respectivement les articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 pour pouvoir s'appliquer également aux bâtiments d'entreprise. Ces nouveaux articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 sont par ailleurs modifiés.

Les articles 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis sont modifiés.

La sous-section 4 de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code est abrogée.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Ce dispositif facilitera le déploiement de l'électromobilité et ainsi le développement en France d'une filière industrielle du véhicule électrique déjà très active.

Pour les particuliers, le droit à la prise pourra être exercé plus simplement (facilitation administrative et technique) et à moindre coût (pré-équipement plus ambitieux du fait de la DPEB, qui réduit les coûts de l'exercice du droit à la prise).

Pour les constructeurs, la mise en place du pré-équipement augmente le coût à la construction mais permet une meilleure flexibilité du parc de stationnement, augmentant d'autant la valeur ajoutée du bien. Pour les parcs de stationnement extérieurs les coûts individuels de pré-équipement sont plus importants que pour un parc de stationnement intérieur (travaux coûteux de VRD).

Ci-dessous les impacts financiers européens de l'article 8 de la directive PEB, elle-même reprise dans le projet de loi mobilité pour transposition :

Les hypothèses sont les suivantes :

- 2 500 € par borne installée ;

- 350 € par place pré-équipée.

Pour la France, l'impact financier correspond essentiellement au coût d'installation d'une borne pour chaque bâtiment non résidentiel, étant donné que le pré-équipement s'appliquait déjà avant la modification de 2018 de la DPEB. Cependant, le taux de pré-équipement imposé par la directive est globalement plus ambitieux et représente un impact financier supplémentaire93(*).

L'étude d'impact (coûts calculés à l'échelle européenne, sur la base de l'EPBD existante au moment de l'émission de la fiche d'impact qui est proche de la version finale) à 2030 précise que :

Sur une hypothèse de 11 50094(*) bâtiments neufs non résidentiels construits en France par an éligible à la mesure IRVE (parc de stationnement existant et supérieur à 10 places), nous arrivons pour le calcul du surcoût correspondant à l'installation d'une borne de recharge opérationnel à environ 30 M€/an.

Le surcoût correspondant à l'augmentation de l'ambition du seuil de pré-équipement (passage à 100 % des places) en habitation n'a pas de grandes conséquences de coûts car les maîtres d'ouvrages pré-équipaient la plupart du temps à 100 % avant cette obligation.

Les coûts de raccordement liés au dimensionnement du réseau peuvent néanmoins représenter un surcoût (le raccordement correspond à 50 M€/an dont 60 % incombe au promoteur). La modification induite par la directive et inscrite dans le présent projet de loi augmente ces frais de raccordement du fait de l'augmentation de l'ambition d'équipement et pré-équipement.

Par ailleurs, le surcoût par bâtiment largement rénové sera plafonné (condition d'exclusion si les travaux nécessaires aux IRVE représentent plus de 7 % des travaux de rénovation importants du bâtiment).

Des conditions d'exemptions particulières s'ajoutent si les bâtiments sont majoritairement détenus et occupés par des TPE-PME, s'ils sont simultanément situés dans les DROM ou ZNI et sujets à des perturbations du réseau électrique à cause de ces mesures.

Enfin l'impact économique serait également positif pour le monde des services de l'automobile, notamment les réparateurs, avec le développement de nouveaux savoir-faire, le recrutement et la formation de ressources humaines adaptées.

4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La multiplication des solutions de recharge accessibles à tous permet de compenser d'une certaine façon la différence d'autonomie entre un véhicule thermique et électrique et ainsi de favoriser la transition.

L'électromobilité constitue un levier important pour le respect des engagements internationaux de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre. En effet, le transport représentait 38 % des émissions en 2013.

Selon le mix énergétique plus ou moins carboné, les voitures électriques peuvent représenter un intérêt en termes d'émission de gaz à effet de serre, à partir d'un certain nombre de km roulés et dans de bonnes conditions d'utilisation.

A ce bénéfice environnemental il faut y ajouter la contribution à la lutte contre la pollution atmosphérique locale, notamment via la réduction des émissions de particules fines.

5. CONSULTATIONS MENÉES

Les dispositions envisagées ont également été soumises au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique au titre de l'article D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation.

6. MODALITÉS D'APPLICATION

6.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

Les obligations portant sur les parcs de stationnement comportant plus de dix emplacements de stationnement, situés au sein ou près des bâtiments non résidentiels neufs, s'appliquent aux bâtiments pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration préalable est déposée à compter du 11 mars 2021.

L'obligation des syndics d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale la question des travaux permettant la recharge des véhicules électriques est applicable à compter de la première assemblée générale convoquée au moins trois mois après la promulgation de la loi

Les autres mesures envisagées entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

6.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

6.3. TEXTES D'APPLICATION

Un décret en Conseil d'État sera pris en application du L. 111-3-4, il fixera les caractéristiques minimales des dispositifs d'alimentation des installations de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable.

Article 25 - Développement des énergies alternatives dans les transports

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

1.1.1. Consommation du gaz naturel dans les transports : une alternative vertueuse aux carburants classiques

La pollution de l'air occasionne plus de 40 000 morts par an en France, principalement dû aux émissions de gaz à effet de serre (GES) et de polluants atmosphériques du trafic routier. La mobilité gaz terrestre offre une alternative vertueuse économiquement viable et adapté aux besoins des acteurs, grâce au Gaz naturel véhicule (GNV) et au bioGNV (biométhane utilisé comme carburant). Les perspectives de développement du GNV s'avèrent prometteuses : la flotte européenne de véhicules GNV a triplé durant les dix dernières années et ce sont plus de 10 millions de véhicules qui pourraient circuler en Europe d'ici 2020.

La consommation de gaz naturel dans les transports reste encore faible (0,2 % de la consommation d'énergie finale du secteur des transports en France en 201595(*)) pour cette filière dont le développement s'accélère et le réseau se structure de plus en plus. Historiquement axé sur une approche flotte captive avec des stations en accès privé (401 stations de ravitaillement en GNV en 2016)96(*), les stations de ravitaillement en GNV ouvertes au public se développent dans un souci de mobilité européenne. On trouve aujourd'hui des stations localisées le long des axes routiers et aux abords des grandes agglomérations, ainsi que dans les territoires permettant l'accès dans les coeurs de ville aux véhicules GNV afin de répondre aux enjeux de la logistique urbaine et de la qualité de l'air97(*). Au premier semestre 2018, le territoire métropolitain comptait 87 stations GNV publiques contre 57 à fin 201798(*).

Le développement du GNV est un moyen d'action pour la transition énergétique permettant la maturation d'une filière plus vertueuse que le pétrole et qui a vocation à évoluer vers le BioGNV afin de répondre à nos engagements sur le climat. Pour l'ADEME, valoriser le biométhane en carburant serait une des approches les plus efficaces d'un point de vue environnemental99(*). Le bioGNV est un biocarburant issu de la méthanisation des déchets organiques et de composition identique à celle du gaz naturel. C'est donc sur cette alternative biosourcée que doivent se concentrer tous les efforts, car il possède tous les atouts du carburant gaz naturel en termes de réduction de pollution locale et de santé publique, tout en étant issu d'une filière vertueuse.

1.1.2. Biométhane et biométhane carburant

En 2017 en France, 408 gigawatt-heure (GWh) de biométhane ont été injectés dans le réseau de gaz par 44 installations, contre 215 GWh pour 26 installations en 2016. Au premier trimestre 2018, 5 nouvelles installations de production de biométhane ont été finalisées, portant la capacité totale de production de biométhane du parc français raccordé à 791 Gwh/an100(*). La filière est ambitieuse et s'organise afin de répondre aux objectifs de notre politique énergétique, à savoir de porter la part des énergies renouvelables à 10 % de la consommation de gaz, et d'atteindre les objectifs de la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 101(*).

L'utilisation de ce biogaz injecté dans le réseau fait l'objet d'un dispositif de« garanties d'origine » et une partie est utilisée dans le GNV.

Le bioGNV peut aujourd'hui être distribué en direct, par exemple en alimentant une flotte de véhicule à partir d'un méthaniseur ou être injecté dans le réseau de transport et de distribution de gaz naturel et distribué dans une station-service reliée à ce réseau.

Une part du biométhane produit sur le territoire national ne peut cependant pas être injectée dans le réseau, pour des problématiques d'éloignement ou de manque de capacité des réseaux. Ce potentiel est estimé à environ 1 à 2 térawatt-heure (TWh) d'ici 2023102(*). Avec une production moyenne de 20 GWh par projet.

1.1.3. Développement des infrastructures de carburants alternatifs

Le développement des carburants alternatifs et en particulier du GNV/bioGNV représente un levier important pour la transition et la « décarbonation » du secteur des transports, en particulier celles du transport routier et du transport fluvial. En effet, ce carburant permet de limiter la dépendance du secteur à l'égard du pétrole tout en diversifiant les sources d'énergies. Il permet également d'atténuer l'impact environnemental des déplacements et représente une opportunité forte pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la pollution atmosphérique et des émissions sonores.

Il convient de donner de la visibilité aux entreprises sur la transition énergétique pour faciliter les investissements dans la technologie des véhicules au GNV. Dans le cadre de la transposition de la direction 2014/94 sur les carburants alternatifs, le cadre d'action national pour le développement de des infrastructures de carburants alternatifs103(*) a été construit en cohérence avec la Stratégie de développement de la mobilité propre introduit par l'article 40 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Il définit notamment les objectifs minimaux de déploiement des infrastructures de distribution du GNV ouvertes au public aux horizons 2020 et 2025 : 80 points de ravitaillement en GNC en 2020, 115 au 31 décembre 2025, dont environ 70 le long des axes ou dans les aires urbaines du réseau transeuropéen de transport (RTE-T central), et 25 points de ravitaillement en GNL le long du réseau RTE-T central au 31 décembre 20251. Ces objectifs ont été atteints.

La différence de fiscalité et le suramortissement donnent un avantage à la filière, et soutiennent de manière indirecte le développement des infrastructures de ravitaillement en augmentant le besoin via le parc de véhicules. En parallèle, le soutien direct aux infrastructures de ravitaillement en GNV s'est fait principalement par l'appel à projets « Solutions intégrées de mobilité GNV » lancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) visant au développement d'une infrastructure de ravitaillement en lien avec une flotte de véhicules. Huit projets ont été retenus, permettant la création de 100 nouvelles stations d'approvisionnement en GNV dans les 4 prochaines années sur le territoire national, associée à la mise en service de plus de 2100 véhicules équivalent poids lourds dédiés au transport de marchandises. Ils représentent plus de 381 M€ d'investissements dont 30 M€ d'aides de l'État. Il est indispensable de prolonger l'effort de soutien et de permettre :

- dans les zones éloignées du réseau de gaz, le déploiement à grande échelle de points de ravitaillement GNV et en BioGNV ;

- à proximité des réseaux de gaz, le raccordement des stations GNV au réseau de transport de gaz, afin de profiter des hautes pressions du réseau national, en amont des réseaux locaux de distribution.

1.2. ÉTAT DU DROIT APPLICABLE

1.2.1. Objectifs de politique énergétique justifiant le soutien au développement des infrastructures de recharge en GNV/bioGNV

La politique européenne dans le domaine de l'énergie s'est fortement développée depuis les années 1990. En particulier, plusieurs textes européens ont fixé des objectifs pour limiter les émissions de gaz à effet de serre et augmenter l'énergie produite avec des énergies renouvelables.

En 2014, les États se sont accordés sur des objectifs d'ici 2030 de 40 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre et au moins 27 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'Union européenne.

Le « paquet européen pour une énergie propre », dit 4ème paquet, ensemble de directives et règlements en cours de négociation, prévoit les dispositions permettant d'atteindre ces objectifs.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) fixe le cadre de la politique de l'énergie. Ce cadre est très large, la programmation pluriannuelle de l'énergie doit notamment :

- favoriser l'émergence d'une économie compétitive et riche en emplois grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles, notamment celles de la croissance verte ;

- assurer la sécurité d'approvisionnement et réduire la dépendance aux importations ;

- préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre et contre les risques industriels majeurs, en réduisant l'exposition des citoyens à la pollution de l'air et en garantissant la sûreté nucléaire.

La LTECV reprend les engagements européens et propose des objectifs nationaux ambitieux sur le plan énergétique, tels que :

En 2020 :

- moins 20 % d'émissions de gaz à effet de serre (par rapport aux émissions de 1990) ;

- 23 % de la consommation d'énergie d'origine renouvelable.

En 2030 :

- moins 40 % d'émissions de gaz à effet de serre (par rapport à 1990) ;

- moins 30 % de consommation d'énergie fossile primaire (par rapport à 2012) ;

- 32 % de la consommation d'énergie d'origine renouvelable, dont 10 % de la consommation finale de gaz doivent être d'origine renouvelable ;

En 2050 : moins 75 % d'émissions de gaz à effet de serre (par rapport à 1990).

La transposition de la directive 2014/94 sur les carburants alternatifs, avec la publication du Cadre d'Action National pour les Carburants alternatifs et du décret n° 2017-1673 du 8 décembre 2017 portant diverses mesures réglementaires sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs, viennent donner les premières bases réglementaires et les premiers objectifs de développement des infrastructures nécessaires. Ils permettent de contribuer à la réduction de l'impact environnemental du secteur des transports et à l'atteinte de l'objectif de limiter le réchauffement climatique prévu dans l'Accord de Paris.

Le Plan climat adopté en juillet 2017 a adopté comme objectif l'atteinte de la neutralité carbone à l'horizon 2050. La Stratégie nationale bas carbone (SNBC) donne les grandes orientations pour l'atteindre. L'énergie a une place prépondérante au regard des enjeux climatiques : en 2016, la consommation d'énergie représentait 74 % des émissions de gaz à effet de serre françaises. C'est pourquoi le respect de cet objectif dépend de la capacité de la France, entre autre, à remplacer toutes les énergies fossiles par des énergies n'émettant pas de gaz à effet de serre.

1.2.2. Encadrement du développement des infrastructures de recharge en GNV/bioGNV

Concernant la production de BioGNV éloignée du réseau gazier, le droit existant n'autorise pas l'État à la soutenir financièrement. Seule la production de biométhane injecté dans le réseau de gaz naturel peut être soutenue.

Concernant le raccordement des stations GNV, l'article L. 453-1 du code de l'énergie en vigueur dispose que le raccordement d'un site de consommation de gaz naturel « s'effectue en priorité sur le réseau public de distribution, sauf si l'importance du volume de consommation envisagé ne permet pas le raccordement sur ce réseau. Dans ce cas, le raccordement du consommateur peut, sous réserve de l'accord du gestionnaire du réseau de distribution, s'effectuer sur le réseau de transport ».

Actuellement, la vente de biogaz est régie par les articles L. 446-1 et suivants du code de l'énergie. Huit arrêtés et décrets ont été pris en novembre 2011 pour spécifier les conditions d'application de l'obligation d'achat du bio-méthane. Certains ont été modifiés depuis pour permettre la double valorisation du biogaz (électricité et gaz naturel) ou pour autoriser la production de biométhane à partir des boues des stations d'épuration.

Les producteurs de biométhane ont la faculté de choisir leur acheteur. Des acheteurs de dernier recours sont prévus. Leur liste a été fixée par l'arrêté du 4 juin 2012.
Des garanties d'origine (GO) sont associées à l'injection de biométhane dans le réseau.

L'acheteur est subrogé au producteur dans son droit à obtenir la délivrance des GO :

- s'il valorise les garanties d'origine qu'il détient sous forme de gaz (vente des GO à une contrepartie ou vente à certains de ses clients de « gaz vert »), 75 % du produit de cette vente sont affectés à la réduction des charges de service public ;

- s'il les valorise sous forme de carburant, il conserve la totalité du produit de la vente.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Il convient de travailler au développement de la filière GNV/bioGNV, à travers le développement de son réseau de distribution et de compléter les dispositifs de soutien économique au biométhane utilisé directement comme carburant. En effet, le biométhane ne bénéficie aujourd'hui d'un soutien que s'il est injecté dans un réseau de gaz naturel. La valorisation du biométhane non injectable est un moyen complémentaire de production de biométhane et permet de répondre aux ambitions de la PPE pour le biométhane et le GNV.

La France possède un potentiel conséquent de production de biométhane encore sous-exploité : Sur les 36 000 communes françaises, 26 000 ne sont pas raccordées actuellement au réseau de gaz naturel. Ces communes concentrent la biomasse « méthanisable » (90 % en zone agricole) et n'exploitent donc pas ce potentiel de production de biométhane104(*).

Actuellement le biométhane non injectable localement est transporté par camion et injecté plus loin : En l'absence de mesures de soutien au biométhane non injecté, la filière s'est orientée vers l'injection indirecte portée, à savoir le transport par camions du biométhane de l'installation de production vers un point d'injection. Le bilan global (énergie consommée et GES émis) est moins favorable qu'une utilisation directe dans un périmètre restreint autour de l'installation de production, en réduisant le transport et la chaîne de transformation (étapes de compression et/ou liquéfaction moins nombreuses).

L'essor de la filière de production du « biométhane non injectée dans le réseau de gaz naturel» nécessite de construire un cadre incitatif propice aux investissements, - un tel cadre étant déjà en place pour la filière du « biométhane injecté dans le réseau de gaz naturel ».

Par ailleurs, le raccordement d'une station GNV si elle est raccordée au réseau de gaz, doit obligatoirement être effectué au réseau de distribution de gaz naturel, si celui-ci n'est pas saturé conformément à l'article L. 453-1 du code de l'énergie. Pour accélérer le développement des stations de GNV/bioGNV, il est proposé d'élargir les possibilités de raccordement au réseau de transport de gaz naturel.

En effet, la pression de stockage dans un réservoir de véhicule GNV est de 200 bars. Celle des réseaux de gaz naturel est plus faible : autour de 45 bars pour les réseaux de transport et 4 à 16 bars pour les réseaux de distribution (d'après un guide établi par la Fédération nationale des collectivités concédantes et Régies et gaz réseau distribution France). Les stations d'avitaillement sont en conséquence munies de compresseurs pour assurer le remplissage du réservoir, équipement cher qui constitue une composante importante du coût d'investissement dans une station. De ce fait, le choix de raccorder une station GNV au réseau de transport de gaz naturel plutôt qu'à un réseau de distribution peut s'avérer économiquement avantageux puisqu'il admet une pression plus élevée se traduisant par une baisse du coût du poste de compression (baisse du coût d'investissement mais aussi des coûts de fonctionnement - baisse de la consommation électrique en particulier).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'essor de la filière de production de bioGNV sur l'ensemble du territoire nécessite de construire un cadre propice aux investissements.

Le cadre actuel n'est pas adapté au développement de méthaniseurs dans les zones qui ne permettent pas une injection directe dans le réseau de gaz naturel et qui doivent par conséquent réaliser des investissements supplémentaires de compression ou liquéfaction, de comptage, d'analyse et de stockage qui ne sont pas pris en compte dans le tarif fixé pour le biométhane injecté.

Il importe donc que le dispositif donne une bonne visibilité et une garantie suffisante aux acteurs potentiels.

Par ailleurs pour faciliter le raccordement des stations de GNV au réseau, il est proposé de donner une possibilité de raccordement au réseau de transport de gaz naturel afin de réduire les coûts de compression du GNV qui sont plus élevés en cas de raccordement au réseau de distribution de gaz naturel.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Afin d'atteindre les objectifs poursuivis, il est prévu deux dispositifs :

- une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour mettre en place un mécanisme de soutien aux installations de production de biogaz non injecté. Dans les zones éloignées du réseau gazier, l'utilisation directe (sans injection dans le réseau de gaz naturel) du biogaz répond aux ambitions de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte en favorisant les circuits courts. C'est pourquoi, le développement de cette filière appelle à une mise en place d'une compensation tarifaire adaptée. Elle pourrait couvrir l'investissement dans les installations de traitement du biogaz et de logistique dédiée. Le soutien pourrait être réalisé par un système d'appel d'offre ou par des contrats de gré à gré, afin de s'adapter à la spécificité de chaque installation ;

- une mesure de dérogation pour les stations de GNV, à l'obligation fixée par la loi de se raccorder en priorité au réseau de distribution de gaz naturel.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

S'agissant des mesures prises par voie d'ordonnance, l'analyse fine de leurs incidences sera effectuée dans la fiche d'impact retraçant les dispositions de cette dernière.

Les différents impacts, sociaux, économiques et financiers, seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

L'habitation à légiférer par ordonnances visant, à prévoir un mécanisme de soutien aux installations de production de biogaz non injecté dans les réseaux de gaz naturel et dont les caractéristiques permettraient son injection potentielle, devrait impliquer une modification du code de l'énergie.

Par ailleurs, la mesure envisagée modifie l'article L. 453-1 du code de l'énergie.

Le dispositif d'aide mis en place pour le soutien au biométhane devra être notifié à la commission européenne.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS POUR LES ENTREPRISES

4.2.1. Soutien à la production de bioGNV non injecté dans le réseau de gaz

La mise en oeuvre d'un dispositif de soutien pour le biométhane non injecté permettrait de rassurer les investisseurs et de déclencher la réalisation des projets d'installation. Le biométhane non injecté se positionnera en complément de la filière du biométhane injecté, pour laquelle un dispositif de soutien est déjà en place.

4.2.2. Faciliter le raccordement de stations GNV aux réseaux de gaz naturel

La possibilité de se raccorder au réseau de transport de gaz naturel pourrait améliorer les perspectives économiques de certains projets de station GNV, et faciliter ainsi leur réalisation. Le développement de nouvelles stations de ravitaillement a un effet positif sur l'ensemble de la filière GNV.

Permettre aux stations de GNV, pour lesquelles les volumes de consommation attendus ne justifient pas d'un raccordement au réseau de transport en application de l'article L. 453-1 du code de l'énergie, d'avoir un raccordement direct au réseau de transport de gaz, permettrait au gestionnaire d'une station GNV de profiter de la pression du réseau de transport pour réduire ses dépenses pour compresser le gaz à 200 bars. Cela permettrait donc une économie et tendrait, sous réserves que cette économie soit supérieure au surcoût du raccordement au réseau de transport, à réduire le coût du GNV par rapport à son principal concurrent qui est le gazole. A titre d'exemple la Commission de régulation de l'énergie (CRE) estime qu'un raccordement au réseau de transport permettra une économie cumulée de l'ordre de 500 K€ sur une durée de 20 ans pour la station de ravitaillement de bus de Gennevilliers.

4.3. IMPACTS BUDGÉTAIRES POUR L'ÉTAT

4.3.1. Soutien à la production de bioGNV non injecté dans le réseau de gaz

Les installations de méthanisation qui injectent leur production dans un réseau de gaz naturel peuvent bénéficier d'un dispositif d'obligation d'achat à un tarif qui varie en fonction de la capacité maximale de production et de la nature des intrants utilisés pour produire le biométhane. Le coût d'achat pour le biométhane injecté est de l'ordre de 100 €/MWh aujourd'hui.

Les conclusions chiffrées de l'étude économique menée par la filière105(*) indiquent que le besoin de soutien unitaire pour le biométhane non injecté devrait être supérieur, de l'ordre de 120 €/MWh.

4.3.2. Faciliter le raccordement de stations GNV aux réseaux de gaz naturel

La possibilité pour certaines stations GNV de se raccorder au réseau de transport n'a pas d'impact budgétaire : les démarches administratives se limiteront à la transmission de quelques informations par le demandeur et par un traitement par la CRE, avec un nombre de demandes très limité, estimé à moins de 5 demandes par an.

4.4. IMPACTS BUDGÉTAIRES POUR LES PARTICULIERS

Le raccordement de stations GNV aux réseaux de gaz naturel implique une réduction de l'assiette des consommateurs raccordés à un réseau de distribution et donc, par le biais du mécanisme de couverture des coûts, une augmentation du tarif d'utilisation de ce réseau pour les autres consommateurs de gaz naturel (entreprises et particuliers).

Un encadrement de la possibilité de raccordement des stations GNV au réseau de transport de gaz naturel est proposé afin de s'assurer que cette option ne soit utilisée que lorsqu'elle est économiquement pertinente (en tenant compte notamment de la longueur de raccordement, des pressions des réseaux de distribution et de transport, des ventes prévisionnelles de la station) et limiter ainsi l'impact sur les consommateurs.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

La Commission de régulation de l'énergie ainsi que les principaux opérateurs du réseau gazier ont été consultés (consultations préliminaires qui ne sont pas traduites par la publication d'avis formels).

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions de cet article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

L'habilitation à légiférer par ordonnance vaut pour un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Textes d'application

Les conditions d'application de la mesure sur le raccordement des stations GNV au réseau de transport de gaz naturel seront déterminées par décret, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, conformément aux dispositions de l'article L. 134-10 du code de l'énergie.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Un délai de douze mois est sollicité pour élaborer et adopter l'ordonnance. Ce délai se justifie notamment par le caractère innovant du dispositif de soutien envisagé et par la nécessité de prendre en compte l'ensemble des intérêts en présence.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROMOTION DES USAGES PROPRES ET À LA LUTTE CONTRE LA CONGESTION

Article 26 - Forfait mobilité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Lors de son discours du 1er juillet 2017 à Rennes, le Président de la République a démontré la nécessité de renouveler la politique de transports de notre pays, afin de mieux répondre aux besoins des populations, de tirer le meilleur parti de toutes les offres existantes ou émergentes, de résoudre les problèmes de financement et d'accélérer la transition écologique du secteur.

Pour construire cette nouvelle politique, une grande concertation a été lancée le 19 septembre 2017 en présence du Premier ministre : les Assises nationales de la mobilité. Durant trois mois, celles-ci ont permis de préparer les grands choix en matière de mobilités qui sont traduits dans le projet de loi d'orientation des mobilités

Lors de la clôture des Assises de la mobilité le 13 décembre 2017, la ministre chargée des transports a affirmé qu'il fallait "se doter d'une réelle politique vélo".

Le vélo est certainement le mode de déplacement le plus pertinent pour les trajets de moins de 5 km. Or aujourd'hui, la part modale du vélo dans les trajets domicile-travail plafonne à 2 % alors que 75 % des trajets de moins de 5km pour aller au travail se font en voiture106(*). Il s'agît donc de mettre en place un mécanisme incitant les salariés à délaisser leur voiture pour utiliser des modes de déplacements plus vertueux, et en particulier le vélo.

L'article 50 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a instauré une indemnité kilométrique vélo (IKV).

Le décret n° 2016-144 du 11 février 2016 relatif au versement d'une indemnité kilométrique vélo par les employeurs privés a fixé le montant de cette indemnité à 25 centimes d'euro par kilomètre.

Le principe de cette indemnité est le versement par l'entreprise d'une indemnité pour des déplacements domicile-travail qui seraient effectués en vélo, sur une base de 25 centimes d'euro par kilomètre. Cette indemnité n'est pas soumise aux cotisations sociales ni à l'impôt sur le revenu, et est plafonnée à 200 € par an. Cependant, cette indemnité est aujourd'hui facultative et non cumulable avec le remboursement des abonnements de transports en commun pris en charge par l'employeur.

Cette indemnité a cependant été mise en place dans un certain nombre d'organismes publics et d'entreprises privées, ce qui permet d'en tirer un premier bilan107(*). Ainsi, là où elle a été appliquée, l'indemnité a permis de voir passer la part du vélo dans les déplacements domicile-travail en moyenne de 3 % à 6 %. Chez les salariés nouvellement usagers du vélo, une baisse de 15 % des arrêts maladie a été observées, et par effet rebond, les bénéfices sur la santé de ces salariés entraînent des économies pour la sécurité sociale qui ont été estimées à 126 € par an et par salarié. Il semble donc que la mise en place de l'IKV a plus que rempli ses objectifs, en ayant de plus des effets positifs non attendus.

Le bilan très positif de l'utilisation de l'IKV montre l'intérêt qu'il y a à généraliser le dispositif, et d'en profiter pour y ajouter le covoiturage, autre mode de transport plus écologique que la voiture personnelle, mais qui ne fait pas aujourd'hui l'objet d'incitations fiscales.

Pour les employeurs publics, seuls les ministères chargés de l'environnement et du logement ont été autorisés, par le décret n° 2016-1184 du 31 août 2016108(*), à mettre en oeuvre le dispositif, à titre expérimental pour une durée de deux ans.

Cette expérimentation a fait l'objet d'une évaluation positive effectuée par le CEREMA, publiée le 1er mars 2018, sur le fondement d'un questionnaire proposé aux agents du ministère, renseigné par plus de 2 000 agents dont 1 200 souhaitaient bénéficier de la mesure. Il en ressort que le nombre d'agents utilisant quotidiennement ou quasi-quotidiennement le vélo pour se rendre au travail a augmenté de près de 25 % ; cette augmentation atteint même 50 % chez les agents sollicitant l'attribution de l'IKV dans le cadre de déplacements intermodaux, à savoir les usagers dont le trajet domicile-travail s'effectue en plusieurs modes de transport successifs. Plus de 60 % des bénéficiaires initialement non cyclistes utilisaient auparavant la voiture individuelle. Cette expérimentation est prolongée jusqu'au 31 décembre 2019 par le décret n° 2018-716 du 3 août 2018109(*).

1.2. ÉTAT DU DROIT APPLICABLE

Il existe aujourd'hui divers dispositifs qui prévoient la prise en charge par l'employeur des frais de déplacement entre domicile et travail :

- prise en charge des abonnements de transport en commun ou personnels : obligation de prise en charge des frais de transports publics110(*) ; possibilité de prise en charge des frais de transports personnels111(*) ; conditions de prise en charge des frais de transports publics112(*) ; conditions de prise en charge des frais de transports personnels113(*) ; exonération de cotisations sociales114(*) ; exonération fiscale115(*) ;

- possibilité d'instituer par accord collectif une prime pour les frais de carburant, indemnités kilométriques étendues au vélo par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, etc. ;

- l'indemnité kilométrique vélo, prévue à l'article L. 3261-3-1 du code du travail, donne la possibilité à un employeur de prendre en charge tout ou partie des frais engagés par ses salariés pour leurs déplacements à vélo ou à vélo à assistance électrique entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. Le montant de l'indemnité kilométrique a été fixé par barème à 0,25 € par kilomètre116(*).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le cadre juridique actuel ne reconnaît que faiblement la possibilité de se déplacer à vélo et en co-voiturage. Les dispositions relatives à l'indemnité kilométrique vélo sont complexes dans leur mise en oeuvre (avec un décompte kilométrique qui ne peut être que déclaratif), ce qui entraîne des frais de gestion importants alors que les versements sont de faible montant.

Afin de limiter les inégalités de traitement entre les modes de transport, il est proposé de créer un « forfait mobilité » pour les salariés des secteurs privé et public. Ce soutien, ne se limiterait plus au transport en commun ou au vélo en libre-service mais à l'ensemble des modes de transports vertueux.

Le vélo et le covoiturage présentent des externalités très positives en comparaison de la voiture thermique individuelle. En effet, l'usage du vélo présente pour les utilisateurs un bénéfice individuel de gains de mortalité mais il présente également pour l'ensemble de la société un bénéfice en matière de santé publique. En effet, le vélo ne génère pas de gaz à effet de serre, ne consomme pas d'énergies fossiles et constitue une prévention primaire et secondaire efficace contre les affections non transmissibles, notamment les maladies chroniques (diabète, hypertension, cancers du sein ou du côlon, etc.). À ce titre, il contribue à diminuer les coûts pour l'assurance maladie. Il permet également de limiter les émissions de CO2 et d'améliorer l'attractivité des villes en diminuant la congestion et les émissions polluantes. Quant au covoiturage, il présente l'un des meilleurs potentiels de réduction des émissions de CO2 dans les zones périurbaines (jusqu'à 30 %), pour un coût très faible et des gains économiques importants pour les ménages.

Enfin, le vélo (21 centimes du km) et le covoiturage (dont le coût est fonction du taux d'occupation du véhicule) sont nettement plus économiques que la voiture individuelle (41 centimes du km, hors coût de l'accidentalité routière et constituent des outils incontournables pour résorber les fractures sociales et territoriales de la mobilité. On constate en effet que l'étalement urbain contribue à mettre aux franges des agglomérations des populations précarisées qui n'ont pas accès à un réseau de transports publics leur permettant de se rendre jusqu'à un emploi ; or, le coût total d'un véhicule motorisé (3 500 € annuels en moyenne) interdit la multi-motorisation des ménages, réduisant la mobilité professionnelle et la vie sociale des membres motorisés. La pratique du covoiturage, en tant que pratique vertueuse au niveau social et environnemental doit être encouragée. Aussi, il convient de créer des incitatifs financiers pour les entreprises, déjà en première ligne pour encourager le covoiturage dans le cadre des plans de mobilité.

Il est ainsi nécessaire d'adopter des dispositions législatives pour étendre les dispositifs fiscaux incitatifs existants.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif est donc d'accompagner l'évolution des usages et de l'offre de mobilité ainsi que de promouvoir les modes vertueux de transports comme le vélo et le covoiturage.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Cette mesure prévoit de créer un « forfait mobilité » facultatif pour le privé et le public. Son montant annuel serait de 400 € maximum pour les salariés venant à vélo, de 400 € maximum pour ceux effectuant un trajet en covoiturage en tant que passager. Les dispositions relatives au remboursement des abonnements de transports en commun resteraient inchangées. Le « forfait » serait exonéré de charges sociales et d'impôt sur le revenu.

Mode

Versement facultatif

Exonération de charges sociales et d'impôt sur le revenu

Vélo ou covoiturage

Forfait annuel de 400 € maximum (pour le passager du covoiturage)

Oui

Cette option a été privilégiée par rapport à la mise en place d'une indemnité kilométrique « vélo » rendue obligatoire car (i) elle présente l'avantage de se fonder sur les coûts réels des trajets effectués à vélo ou en covoiturage et non sur un barème établi par l'administration et (ii) elle permet de disposer d'un dispositif universel, flexible et multimodal d'incitation à utiliser les mobilités vertueuses.

Le montant de 400 € est justifié par le fait que certains usagers de vélo et de covoiturage engagent effectivement ce montant par an (voire le double) quand ils parcourent des distances plus élevées que la moyenne. Il permet par ailleurs, aux employeurs qui ont mis en oeuvre l'IKV de la poursuivre, tout en allant au-delà du montant actuel de déductibilité (limite constatée du dispositif actuel).

L'autre option envisagée était de rendre ce forfait obligatoire ; cette option a été écartée pour laisser le choix aux employeurs de s'engager dans la démarche.

Par ailleurs, l'État généralisera la mise en place du forfait mobilité durable pour ses agents d'ici 2020, à hauteur de 200 €/an, et encouragera l'ensemble des employeurs à s'inscrire dans cette dynamique.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Cette mesure implique la modification de dispositions de l'article article L. 3261-3-1du code du travail, du b du 19° ter de l'article 81 du code général des impôts et du e du 4° du III de l'article L. 136-1-1 code de la sécurité sociale.

4.2. IMPACT ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS POUR LES ENTREPRISES

L'évaluation de l'impact économique de la mesure a permis d'établir un bilan par acteur et un bilan socioéconomique (pour l'ensemble des acteurs). Ce bilan est effectué dans l'hypothèse où 30 % des salariés du secteur privé se voient proposés par leur entreprise un forfait mobilité d'un montant moyen de 200€117(*). Cette hypothèse peut être considérée comme un point de passage à court terme, avec comme perspective à moyen terme une augmentation progressive du nombre d'entreprises proposant le forfait mobilité compte tenu des effets incitatifs produits par l'ensemble des dispositifs encourageant en particulier l'utilisation du vélo :

NB : Le tableau ne prend pas en compte la mise en oeuvre du forfait par la fonction publique. L'État a prévu de mettre en oeuvre en oeuvre ce dispositif pour l'ensemble de ses agents et les gains associés n'ont pas été intégrés ici.

Les résultats de cette étude sont repris par la suite.

Dans ce scénario, les trafics vélo et covoiturage augmenteraient respectivement de 120 et 110 millions de km (les pourcentages de variation des trafics indiqués dans le tableau ci-dessus se réfèrent aux trajets domicile-travail estimés actuellement pour ces deux modes). Il y aurait environ 80 000 employés à vélo et 30 000 employés covoiturant supplémentaires. Le bilan pour la collectivité (i.e. pour la société) est positif de l'ordre de 90 M€. La mesure serait donc efficace en termes de report modal tout en générant d'autres bénéfices, et serait bénéfique pour la collectivité. Pour rappel, ces montants correspondent à une situation où 30 % des salariés auraient la possibilité de bénéficier d'un forfait mobilité de 200€ en moyenne. Concernant les entreprises, les impacts totaux d'un forfait moyen de 200€ sont :

- 23 M€ de versement des forfaits mobilité, en supposant un taux d'intégration partielle de 50 % du coût du forfait dans l'enveloppe consacrée par l'entreprise aux augmentations de rémunération ;

- 15 M€ de baisse de coûts directs : baisse d'impôts de société, baisse des autres remboursements transports sur les parts modales d'origine (voiture, transports en commun), coût d'arrêts maladie évités, baisse du besoin en places de stationnement.

Le surcoût entrainé pour les entreprises serait de l'ordre 10 M€ (soit 0,0012 % de la masse salariale), ce qui prend en compte les gains de productivité, ainsi que les économies pouvant être faites sur les indemnités de frais réels liés à l'utilisation de la voiture, ou bien au report depuis les réseaux de transports en commun.

Ainsi, si la mesure entraîne bien un surcoût pour les entreprises au cas où elles choisissent de la mettre en place, il est raisonnable de penser que ces coûts seraient tout à fait supportables, si on les compare à d'autres postes, tels que les indemnités de « frais réels », qui représente 50 à 100 fois le montant en jeu ici (2 Md€ par an selon le rapport parlementaire précédemment cité). Par ailleurs, la mise en place est facultative.

Au 1er juin 2018, 121 employeurs (dont 9 collectivités) se sont déclarés à l'observatoire de l'IKV, représentant 167 200 salariés, dont 7450 bénéficiaires déclarés.

Pour mettre en place l'IKV, la première étape consiste en la signature d'un accord entre l'employeur et les représentants du personnel. Le chef d'entreprise peut également prendre une décision unilatérale après avoir consulté le comité d'entreprise ou les délégués du personnel. L'Ademe et le Club des villes et territoires cyclables ont mis en place un mode d'emploi à destination des employeurs pour la mise en place de l'IKV118(*).

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités bénéficieraient indirectement de la mise en place de cette mesure par l'ensemble des entreprises.. En complément de la baisse de l'usage de la voiture individuelle, cette mesure pourrait participer à un désengorgement des transports en commun, et permettre soit d'adapter l'offre en conséquent, soit de rendre ces transports plus attractifs grâce à une amélioration du confort.

Selon l'évaluation mentionnée plus haut, si 30 % des entreprises mettent en place un forfait de 200€, le bénéfice dégagé par les autorités organisatrices de la mobilité serait de l'ordre de 10 M€. Ce gain est associé à la moindre hausse des besoins en transports collectifs du fait d'une pratique accrue du vélo. Il correspond au coût évité de fourniture de ces services de transport.

Par ailleurs, les collectivités, en tant qu'employeurs, ont la possibilité de proposer le forfait mobilité. Une évaluation ad hoc a été effectuée par le CGDD concernant le coût associé. En supposant que 30 % des employés de l'ensemble des collectivités territoriales se voient proposer le forfait mobilité, ce coût est de l'ordre de 5 M€. Ce montant inclut le coût brut du forfait dont est déduite l'économie liée à la réduction du nombre d'arrêts maladie.

4.4. IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'IKV est exonérée de cotisations sociales. En théorie cette mesure est donc neutre pour la Sécurité sociale. Cependant, selon une étude de 2013 de la Coordination interministérielle pour le développement et l'usage du vélo (CIDUV) citée dans le rapport parlementaire sur l'IVK, ainsi que l'évaluation faite, la pratique du vélo contribuerait à une baisse des arrêts maladie de 15 %. Si l'on ajoute l'ensemble des effets positifs sur la santé de la pratique du vélo, cette mesure serait alors vectrice d'économie pour la sécurité sociale. Ainsi, des travaux de la Fabrique écologique qui s'appuient sur une méthodologie développée par l'OMS119(*) évoquent d'une économie pour la Sécurité Sociale de l'ordre de 634 € par an et par personne.

Toutefois, les entreprises peuvent réagir à ce surcoût en atténuant une augmentation de salaire ultérieure, à hauteur de la totalité du montant que représente le forfait ou d'une partie seulement. Dans ce cas, cela se traduit par une variation du coût du travail supporté par les entreprises, égal au transfert entre forfait et salaire modulé par le différentiel de leurs taux respectifs de cotisations sociales. Les effets sur l'IS doivent également être pris en compte. Cela aura également un effet négatif pour les organismes de l'URSSAF qui perdront des cotisations sociales sur salaire.

Sur ces bases, les pertes pour la sécurité sociale, dans l'hypothèse d'une mise en oeuvre par une partie des entreprises regroupant 30 % des salariés d'un forfait à hauteur de 200 € en moyenne, est estimée à environ 30 M€ par an.

4.5. IMPACT SUR L'ÉTAT

L'évaluation120(*) faite de l'impact pour l'État de la mesure est décomposée comme suit :

- l'impact indirect de la mesure si 30 % des entreprises la mettent en oeuvre, dont l'évaluation est relatée plus haut.

Comme indiqué plus haut, si 30 % les entreprises mettaient en place un forfait moyen de 200 € en moyenne, l'État est perdant financièrement (-3 M€) compte tenu des baisses d'IR et d'IS et malgré les gains en TVA. Les pertes sont atténuées en partie du fait qu'une partie des employés (supposée de 50 %) auparavant en voiture et bénéficiant du forfait mobilité renonce à la réduction d'impôt dite des « frais réels » associés à leur voiture pour les kilomètres dorénavant effectués à vélo ou en covoiturage.

- l'impact direct de la mesure pour l'État en tant qu'employeur.

Une évaluation complémentaire à la précédente a été réalisée par le CGDD pour estimer ce coût direct : la mise en place d'un forfait de 200 € pour les fonctions publiques d'État et hospitalière coûterait 30 M€ par an. Ce montant inclut le coût brut du forfait dont est déduite l'économie liée à la réduction du nombre d'arrêts maladie.

L'État généralisera la mise en place du forfait pour ses agents d'ici 2020, à hauteur de 200 €/an.

4.6. IMPACT SUR LES PARTICULIERS

Contrairement à une idée reçue, l'usage du vélo n'est pas gratuit ou quasi-gratuit. En effet, pour utiliser un vélo quotidiennement et se rendre au travail en toute sécurité quels que soient le temps et la luminosité, il est nécessaire d'avoir un vélo fiable et confortable, avec les équipements complémentaires adaptés (antivol, cape de pluie, équipements lumineux...) et de bien l'entretenir. Le vol de vélo réduit par ailleurs la durée d'amortissement pratique du vélo.

L'usage d'un vélo tous équipements compris de valeur totale de 700 €, amorti sur 5 ans et de 100 € de frais d'entretien, aboutit à un coût annuel moyen de 240 €, soit environ 16 ct€/km.

La FNAUT a publié en 2013 une étude « Dépenses supportées par les voyageurs selon les différents modes de transport. (FNAUT, 13 juin 2013) », portant sur l'ensemble des dépenses supportées par les voyageurs par mode. Cette étude macro-économique donne pour l'usage du vélo 15,3 ct€/km, soit 223 € par an.

Tableau - Étude FNAUT dépenses supportées par les voyageurs :

Achat véhicule

1 361

M€

Pièces détachées et accessoire

119

M€

Total

1 480

M€

Voyageur kilomètre

9,7

milliards de voyageurs km

Dépenses par voyageur km

15,3

ct€ par voyageur km

Source : ENTD, 2008

   

Les usagers du vélo sont largement bénéficiaires de cette mesure. Selon le CGDD, leur avantage se chiffre à plus 50 M€. L'analyse utilise la méthode dite du surplus qui tient compte, de façon globalisée, non seulement des aspects financiers pour l'usager mais également d'autres aspects entrant en ligne de compte dans ses choix (inconfort, aspects psychologiques, etc.). Le surplus dégagé par la pratique du vélo et du covoiturage n'est que partiellement réduit par la répercussion en baisse de salaires, qui est elle-même atténuée par des gains relatifs en impôt sur le revenu (IR).

Ils bénéficieront de cette nouvelle indemnité qui représente un gain de pouvoir d'achat supplémentaire, et qui peut engendrer des économies substantielles dans le cas d'anciens automobilistes qui réduisent les dépenses liées à leur voiture.

Au-delà des aspects purement financiers, les usagers du vélo sont gagnants au niveau de leur santé. Les nouveaux usagers du vélo économiseraient chacun 126 € par an en frais de sécurité sociale.

Les retours d'expérience montrent que la mise en place d'une participation aux frais de l'usage du vélo a un impact au bout d'un an sur le report modal de l'ordre de 25 à 100 %.

Pour le vélo, cela correspondrait à une hausse du nombre de cyclistes de l'ordre de 300 000 par rapport aux 500 000 à 600 000 déjà existants.

La mesure toucherait également les cyclistes existants en rendant leur pratique plus régulière (l'ADEME a montré un lien direct entre la régularité de l'usage et l'indemnité).

Les employeurs devront communiquer à leurs salariés les moyens pour bénéficier du forfait. Les procédures devraient être assez semblables à celles mises en place pour l'IKV (en termes de demande via un formulaire par exemple), à la différence qu'il ne s'appuiera pas sur un montant par kilomètre parcouru mais un montant forfaitaire. Le nombre de jours minimum pendant lesquels le salarié utilisera son vélo pour bénéficier du forfait sera spécifié par l'employeur et pourra être précisé dans le décret d'application de la mesure.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Dans la mesure où la majorité du report modal vers le vélo et le covoiturage provient de la voiture individuelle, la mesure aboutit à une baisse des émissions de polluants, de GES, du bruit, de l'usage de la voiture (congestion) et des places de parking. Ces externalités peuvent être « valorisées » en euros selon les méthodes d'évaluation socioéconomique.

Si 30 % des employés du secteur privé ont la possibilité de bénéficier d'un forfait de 200€ (ce qui est supposé être une moyenne), les gains proviennent essentiellement des externalités constituées :

- du bénéfice santé (45 M€) imputable au vélo, dont une partie est recouvré par la sécurité sociale sous la forme de réduction du coût des soins pour la sécurité sociale (6 M€), et de coût des arrêts maladie pour les entreprises (2 M€),

- à la réduction de la congestion (20 M€, majoritairement due au covoiturage)

- de la pollution locale (10 M€),

- et de la réduction du nombre de places de stationnement nécessaires (4 M€).

Le stationnement étant par ailleurs un sujet de tension en entreprise, voire un coût important quand il suppose la location de places de stationnement automobile pour les salariés, la mesure est de nature à assouplir dans certains cas ces tensions. Le gain du covoiturage lié au désenclavement de zones d'activité ou industrielle où les dessertes en transport en commun sont inexistantes ou gravement insuffisantes n'est pas chiffré. Les analyses montrent que le covoiturage bénéficie en priorité aux foyers à bas revenus et aux salariés en horaires décalés.

5. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Les acteurs de la mobilité (acteurs économiques, société civile, élus), les associations d'élus, le MEDEF et les représentants des salariés ont été consultés.

6. MODALITÉS D'APPLICATION

6.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

Le présent article entre en vigueur au 1er janvier 2020.

6.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Le présent article est applicable sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Les deux collectivités d'outre-mer que constituent Wallis et Futuna et la Polynésie française sont elles-mêmes compétentes en matière de droit du travail, d'impôts et de protection sociale et disposent de leurs propres codes locaux. Le présent article du projet de loi ne peut donc pas leur être étendu.

Le présent article est applicable aux collectivités d'outre-mer que constituent Saint-Barthélemy et Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de la franchise d'impôts. Il faudrait que chacune de ces collectivités l'inscrive dans son propre code local des impôts pour que l'article s'applique dans sa globalité.

En vertu de l'article LO 6213-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, à l'exception de celles intervenant dans les matières de la compétence de la collectivité en application de l'article LO 6214-3 du même code. Selon cet article, le code du travail et le code de la sécurité sociale sont donc applicables à Saint-Barthélemy, mais pas le code général des impôts, qui intervient dans une compétence propre de la collectivité.

En vertu de l'article LO 6313-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Martin, à l'exception de celles intervenant dans les matières de la compétence de la collectivité en application de l'article LO 6314-3 du même code. Selon cet article et comme pour Saint-Barthélemy, le code du travail et le code de la sécurité sociale sont applicables à Saint-Martin, mais pas le code général des impôts, qui intervient dans une compétence propre de la collectivité. Le présent article est applicable à Saint-Pierre et Miquelon, mais sans franchise d'impôts et de cotisations sociales.

En effet, en application des articles LO6413-1 et LO6414-1 (II) du code général des collectivités territoriales, le I et le III du présent article sont applicables directement à Saint-Pierre et Miquelon (SPM), car ils modifient des codes directement applicables, le code du travail et le code de la sécurité sociale. Toutefois, le III du nouvel article, qui modifie le code de la sécurité sociale (article L. 136-1-1) n'est pas applicable à SPM car l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales n'étend pas à SPM les articles L. 136-1 et L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale. Par contre, le II modifiant le code général des impôts ne peut pas lui être appliqué, car la collectivité de SPM fixe elle-même les règles applicables en matière d'impôts, de droits et de taxes (LO 6414-1, II, 1°) et dispose de son propre code local des impôts.

6.3. TEXTES D'APPLICATION

La disposition envisagée nécessite l'adoption d'un décret fixant les modalités d'application de l'article.

Articles 27 et 28 - Faciliter l'établissement de zones à faibles émissions et le contrôle d'accès à ces zones

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Depuis ces 20 dernières années, des progrès importants ont déjà été faits en faveur de la qualité de l'air : par exemple, les émissions d'oxydes d'azote (NOx) et de particules (PM10) ont été divisées par 2 depuis 2000, et les concentrations moyennes annuelles de ces polluants ont baissé de l'ordre de 20 à 30 % sur la même période.

Toutefois, la qualité de l'air reste un enjeu majeur de santé publique. Dans sa dernière estimation publiée le 21 juin 2016, l'Agence nationale de santé publique estime que la pollution atmosphérique est responsable en France de 48 000 décès par an, ce qui correspond à 9 % de la mortalité et à une perte d'espérance de vie à 30 ans pouvant dépasser 2 ans. La pollution atmosphérique est la première cause de mortalité subie par les français (troisième cause de mortalité derrière le tabac et l'alcool). En France, le coût de la pollution atmosphérique est évalué de 70 à 100 Mds€ par an par la Commission d'enquête du Sénat (rapport remis en 2015).

Le droit européen fixe aux États membres des obligations de résultats en matière de réduction des émissions et des concentrations de polluants dans l'air, en particulier par les directives suivantes :

- directive (EU) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE (dite directive «NEC ») ;

- directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe et Directive 2004/107/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air.

Les normes de qualité de l'air fixées par les directives 2008/50/CE et 2004/107/CE sont transposées à l'article R. 221-1 du code de l'environnement.

L'atteinte des objectifs de la directive 2008/50/CE en matière de qualité de l'air n'est toujours pas assurée et dans de nombreuses zones les valeurs limites réglementaires ne sont pas respectées.

La France est ainsi visée par un avis motivé de la Commission européenne du 29 avril 2015 pour non-respect des valeurs limites pour les particules PM10 et insuffisance des plans d'action, et le 11 octobre 2018 la Commission européenne a saisi la Cour de justice de l'Union européenne pour le non-respect par la France des valeurs limites pour le dioxyde d'azote et insuffisance des plans d'action associés.

La décision du Conseil d'État du 12 juillet 2017 enjoint par ailleurs de prendre toutes les mesures nécessaires pour repasser sous les seuils sanitaires dans les délais les plus courts possibles en tous points du territoire.

L'article L. 220-1 du code de l'environnement prévoit que « l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en oeuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. »

Il n'y a plus de solution univoque pour réduire la pollution : il faut agir dans tous les secteurs, en conjuguant les efforts des instances européennes, de l'État, des collectivités territoriales, des citoyens et des acteurs économiques, pour garantir à chacun le droit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé.

Le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PRÉPA) a été adopté le 10 mai 2017, conformément à la directive (EU) 2016/2284, après une large concertation des parties prenantes et du public. Il prévoit des mesures de réduction des émissions dans tous les secteurs, ainsi que des mesures de contrôle et de soutien des actions mises en oeuvre. Il prévoit également des actions d'amélioration des connaissances, de mobilisation des territoires et de financement. Une mesure concerne la mise en oeuvre de zones à circulation restreinte. De plus, conformément à la décision du Conseil d'État du 12 juillet 2017, des « feuilles de route » pour parvenir à une amélioration rapide et notable de la qualité de l'air ont été élaborées dans l'ensemble des territoires français présentant des dépassements des normes de qualité de l'air.

Les régions, chefs de file des collectivités territoriales en matière de lutte contre les pollutions atmosphériques, sont également invitées à mobiliser les fonds européens pour les investissements en faveur de la qualité de l'air.

Au niveau local, les plans de protection de l'atmosphère (PPA) définissent les objectifs et les mesures, permettant de ramener, à l'intérieur des agglomérations de plus de 250 000 habitants et des zones où les valeurs limites réglementaires sont dépassées ou risquent de l'être, les concentrations en polluants atmosphériques à un niveau inférieur aux valeurs limites réglementaires. A l'heure actuelle 39 plans de protection de l'atmosphère (PPA) sont engagés localement par les préfets après concertation avec les acteurs locaux.

Le Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) a été renforcé par la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte par l'ajout d'un volet air.

Concernant les mobilités, plusieurs actions ont été mises en oeuvre :

Les « certificats qualité de l'air » permettent de classer les véhicules en fonction de leur niveau de pollution et peuvent être utilisés par les collectivités territoriales pour moduler leurs politiques en matière de circulation et de stationnement des véhicules. Le service de délivrance des certificats qualité de l'air est ouvert depuis le 1er juillet 2016. Plus de 12 millions de certificats ont déjà été délivrés.

La prime de conversion des véhicules a été renforcée et élargie. Un site internet dédié a été mis en place et depuis le 1er janvier 2018, cette aide a été sollicitée pour plus de 250 000 véhicules.

Le rapprochement des taxes sur le gazole et sur l'essence est en cours. L'écart qui était presque de 18 c€/l en 2013 est de moins de 8 c€/l en 2018. La convergence sera atteinte en 2021.

Enfin, les mobilités propres ont été l'un des principaux thèmes examinés lors des Assises de la mobilité, près de 40 % des contributions reçues ont porté sur ce sujet..

1.2. ÉTAT DU DROIT APPLICABLE

Ø Zones à circulation restreinte

L'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 48 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), donne la possibilité aux collectivités disposant du pouvoir de police de circulation, situées dans les zones particulièrement concernées par la pollution atmosphérique comportant un Plan de Protection de l'Atmosphère (PPA) adopté, en révision ou en projet, d'instaurer des zones à circulation restreinte (ZCR) pour y limiter la circulation des véhicules les plus polluants.

Il s'agit de territoires dans lesquels est instaurée une interdiction d'accès, le cas échéant sur des plages horaires et jours déterminés, pour certaines catégories de véhicules qui ne répondent pas à certaines normes d'émissions et donc qui ont un impact nocif sur la santé des résidents de l'ensemble du territoire. Ces catégories de véhicules sont identifiées via le système des vignettes « Crit'Air » qui répartit les véhicules selon leur catégorie et leur motorisation en différentes classes dépendant de leurs émissions de polluants atmosphériques.

L'objectif est d'encourager l'utilisation de véhicules moins polluants, particulièrement dans les villes. Ces restrictions sont adaptées aux enjeux du territoire : elles peuvent concerner certaines catégories de véhicules, certaines zones ou certaines périodes.

L'article R. 2213-1-0-1 du code général des collectivités territoriales, créé par le décret 2016-847 du 28 juin 2016 relatif aux zones à circulation restreinte, fixe les modalités d'élaboration des ZCR, ainsi que les véhicules dont l'accès aux ZCR ne peut être interdit.

Ø Plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET)

L'article L. 229-26 du code de l'environnement, et les articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales pour ce qui concerne la métropole du Grand Paris, les établissements publics territoriaux et la commune de Paris, prévoient la réalisation d'un plan climat-air-énergie territorial par les collectivités territoriales concernées, comportant notamment un plan d'action destiné à prévenir ou réduire les émissions de polluants atmosphériques, afin de respecter les normes de qualité de l'air fixées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement.

Les articles R. 229-51 à R. 229-56 du code de l'environnement précisent le contenu de ces plans et leurs modalités.

La procédure d'élaboration des PCAET est la suivante :

- ils sont concernés par le 3° de l'article L. 121-15-1 du code de l'environnement (plans et programmes soumis à évaluation environnementale en vertu de l'article L. 122-4 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public), avec déclaration d'intention (l'article L. 121-18 précise que pour les plans et programmes mentionnés au 2° de l'article L. 121-17-1, dont les PCAET, la déclaration d'intention est constituée par l'acte prescrivant leur élaboration dès lors qu'il est publié sur un site internet), possibilité de concertation préalable et droit d'initiative (article L. 121-17-1 du code de l'environnement), pour en faire réaliser une, si elle n'est pas réalisée spontanément ;

- ils donnent lieu à information des personnes publiques associées (article R. 229-53 du code de l'environnement) ;

- ils sont soumis à évaluation environnementale au titre du 10° de l'article R. 122-17 du code de l'environnement ;

- ils donnent lieu à avis du préfet de région et du président de région (article R. 229-54 du code de l'environnement) ;

- ils sont soumis à participation du public - sans enquête publique - au titre de l'article L. 123-19 du code de l'environnement ;

- ils sont enfin adoptés et mis à la disposition du public (article R. 229-55 du code de l'environnement).

Ø Contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules

Les articles L. 233-1-1 et L. 233-2 du code de la sécurité intérieure, respectivement créés et modifiés par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, prévoient déjà la possibilité de contrôles automatisés des données signalétiques des véhicules afin de faciliter la constatation des infractions au code de la route, permettre le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs. Toutefois, ces articles ne prévoient pas toutes les interconnexions nécessaires avec d'autres fichiers pour le contrôle des zones à faibles émissions, et imposent une mise en oeuvre par les seuls services de police et de gendarmerie.

Au niveau réglementaire, l'article R. 411-19-1 du code de la route qui prévoit les contraventions pour les infractions aux règles des zones à faibles émissions n'est pas listé dans les articles R. 121-6 et R. 130-11 du même code relatifs aux amendes pour lesquels le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule est, en application de l'article L. 121-3 du même code, redevable pécuniairement de l'amende encourue, et aux domaines dans lesquels font foi jusqu'à preuve du contraire les constatations effectuées par ou à partir des appareils de contrôle automatique ayant fait l'objet d'une homologation.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées dans de nombreuses zones du territoire, la plupart du temps des grandes agglomérations : 10 zones sont concernées par l'avis motivé relatif aux particules PM10, 13 zones par le renvoi devant la Cour de justice de l'Union européenne pour le dioxyde d'azote. La Commission européenne estime que les plans d'actions mis en oeuvre en France sont insuffisants pour respecter les normes de qualité de l'air dans les délais les plus courts possibles.

Dans les grandes agglomérations, le transport routier est la source majoritaire des émissions en dioxyde d'azote, et une source importante pour les émissions de particules. Les travaux d'élaboration des Plans de protection de l'atmosphère et du Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PRÉPA) ont montré qu'une zone à circulation restreinte est un dispositif permettant de réduire significativement les émissions et les concentrations de polluants atmosphérique. Le retour d'expérience montre par ailleurs qu'une dénomination plus positive serait opportune et qu'une simplification des procédures est souhaitable lorsque plusieurs collectivités territoriales ont un projet conjoint de zone à circulation restreinte.

Concernant les zones à circulation restreinte, il est constaté que plus de 200 zones ont été instaurées avec succès chez nos voisins européens contre seulement 2 en France, et ce malgré l'instauration dans la loi de la compétence pour les autorités disposant du pouvoir de circulation d'abord via les zones d'actions prioritaires pour l'air (loi Grenelle II, article 182), puis via les ZCR (cf. ci-avant). Ces zones constituent pourtant le principal levier de réduction à court terme des émissions de polluants liés au transport routier. La création d'une obligation à instaurer des ZCR dans les zones polluées et pertinentes relève du niveau de la loi.

Plus généralement, les collectivités territoriales ont un rôle important à jouer en matière de qualité de l'air, que ce soit au titre de leurs compétences en matière d'aménagement du territoire, d'urbanisme, de mobilité, ou encore de développement économique. Il semble donc pertinent de faciliter et d'inciter les collectivités territoriales à renforcer leurs actions en matière de qualité de l'air, ce qui nécessite de légiférer.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les mesures proposées ont pour objectif :

- de retenir une terminologie plus positive et centrée sur la finalité recherchée pour les « zones à circulation restreinte » en retenant la terminologie de « zones à faibles émissions » ;

- d'amener les collectivités territoriales à renforcer leurs actions en faveur de la qualité de l'air ;

- de faciliter la mise en place d'une zone à circulation restreinte par plusieurs communes limitrophes

- de permettre un contrôle efficient et efficace des zones à faibles émissions, afin d'assurer la crédibilité et la confiance dans les règles adoptées et garantir ainsi l'atteinte des objectifs poursuivis.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Pour adopter une terminologie plus positive, il est proposé de retenir le terme « zone à faibles émissions » en remplacement de « zone à circulation restreinte ». Cette terminologie est cohérente avec celle de « low emission zone » consacrée en anglais pour ce type de zones.

Pour amener les collectivités territoriales à renforcer leurs actions en faveur de la qualité de l'air, il est proposé de rendre obligatoire la réalisation d'un plan d'amélioration de la qualité de l'air par les métropoles, les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) de plus de 100 000 habitants et ceux concernés par un plan de protection de l'atmosphère.

Ce plan devra :

- fixer et atteindre des objectifs chiffrés de baisse progressive des émissions des polluants (particules et oxydes d'azote) cohérents avec les objectifs du Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PRÉPA) ;

- permettre de respecter les normes relatives à la qualité de l'air dans les délais les plus brefs possibles (au plus tard 2025) ;

- pour les métropoles et les EPCI les plus pollués (concernés par un PPA), comporter obligatoirement la mise en oeuvre d'une zone à faibles émissions, puis d'une étude pour renforcer progressivement les restrictions afin de privilégier la circulation des véhicules à zéro émission moteur à partir de 2025 ;

- être renforcé si les objectifs ne sont pas atteints dans les délais requis (au plus tard en 2025).

Afin de ne pas multiplier les plans, ce plan remplace le programme d'action de réduction des émissions de polluants atmosphériques actuellement prévu dans le Plan Climat Air-Énergie Territorial (PCAET). Dans l'immédiat, une souplesse serait laissée pour ne pas faire refaire leur PCAET aux collectivités qui viennent de l'adopter. Dans ce cas le plan prévu viendrait compléter le PCAET, avant d'y être intégré à l'occasion de la révision ultérieure du PCAET.

Pour faciliter la mise en place d'une zone à faibles émissions par plusieurs communes d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI), si les restrictions prévues par la collectivité territoriale (véhicules concernés, horaires d'application des restrictions, etc.) ne présentent pas de différence substantielle avec celles étudiées au niveau de l'EPCI (hormis le territoire d'application, puisque la commune ne peut imposer les restrictions qu'à son échelle et pas sur tout l'EPCI), alors l'étude de préfiguration établie au niveau de la métropole ou de l'EPCI pourra être celle qui accompagne l'arrêté de création de la ZFE, et la création de la ZFE serait dispensée des consultations des parties prenantes, dans la mesure où le plan d'action de l'EPCI comportant l'étude de la ZFE aura déjà fait l'objet d'une évaluation environnementale et d'une participation du public.

S'agissant du contrôle, il est prévu de créer un cadre juridique spécifique permettant le traitement automatisé des données signalétiques des véhicules, en associant à une lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) un traitement automatisé avec les bases de données appropriées.

Par rapport au cadre juridique prévu par le code de la sécurité intérieure, il est prévu :

- de soumettre la mise en oeuvre des dispositifs de contrôle à autorisation du préfet (préfet de police à Paris) ;

- de conditionner les modalités de contrôle :

a. à la prise en compte des niveaux de pollution observés sur les voies de circulation concernées ;

b. au fait qu'elles ne conduisent pas à contrôler chaque jour plus de 15 % du nombre moyen journalier de véhicules circulant dans la zone ;

c. au respect d'un plafond de 1 point de contrôle pour 40 km de voirie ;

d. à l'absence de contrôle simultané de l'ensemble des véhicules entrant dans la zone ou dans un espace continu au sein de cette zone.

- de consulter immédiatement les bases de données des certificats qualité de l'air et les éventuelles autres bases de données des véhicules autorisés à circuler dans la zone, ainsi que le système d'immatriculation des véhicules, uniquement pour les caractéristiques des véhicules ;

- d'effacer sans délai les données relatives aux véhicules qui respectent les règles de circulation ;

- de mettre en oeuvre, sur les photographies nécessaires au constat des infractions, un traitement destiné à empêcher l'identification des occupants du véhicule (par exemple, en rendant flous les visages). Les photographies permettant de visualiser les visages ne seraient conservées, de manière sécurisée, qu'en cas de nécessité pour la procédure pénale, en particulier pour permettre au destinataire de l'amende de contester l'infraction, et seraient accessibles uniquement dans ce cadre ;

- d'effacer dans un délai de huit jours les données relatives aux véhicules pour lesquels une infraction n'a pas été relevée dans ce délai ;

- de permettre une mise en oeuvre des traitements automatisés par la police municipale ;

- de prévoir la contribution des collectivités territoriales lorsque des dispositifs et traitements automatisés sont mis en place par l'État à leur demande.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées modifient le 3° du II de l'article L. 229-26 du code de l'environnement et les articles L. 2213-4-1, L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales. Elles créent par ailleurs l'article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales pour les contrôles et la mise en oeuvre de traitements automatisés.

Les mesures proposées complètent les outils nationaux en matière de moyens de lutte contre la pollution de l'air, conformément aux obligations de résultat fixées par les directives européennes.

Elles ne conduisent pas à modifier la répartition des compétences en matière de voirie entre communes et EPCI, que ce soit pour la réalisation des plans d'action, confiée à ceux qui sont compétents pour les plans climat-air-énergie territoriaux, ou pour les zones à circulation restreinte.

Pour faciliter la mise en oeuvre d'une zone à faibles émissions par plusieurs communes, il est prévu de supprimer certaines redondances procédurales :

- dans la mesure où le plan d'action aura fait l'objet d'une évaluation environnementale et d'une concertation du public au niveau de l'EPCI, les communes pourront ne pas réitérer les études et la consultation du public lorsque les restrictions qu'elles entendent mettre en oeuvre ne diffèrent pas substantiellement de celles étudiées par l'EPCI ;

- un projet conjoint porté par plusieurs collectivités territoriales pourra faire l'objet d'une seule étude et procédure de consultation ;

- l'avis du public sera demandé en même temps que l'avis des autres personnes à consulter, ce qui permettra de simplifier la procédure et réduire les délais ;

- lorsqu'une collectivité territoriale souhaitera mettre en place les mesures déjà adoptées pour une commune limitrophe, il ne sera pas nécessaire de refaire toutes les études complètement, l'évaluation de l'impact pouvant être simplifiée, sur la base d'estimations tirées de l'étude réalisée pour cette commune limitrophe. Une telle approche permet de simplifier les procédures et de favoriser la lisibilité des règles pour les usagers en favorisant des règles identiques pour des communes limitrophes.

Pour ne pas multiplier les plans ni remettre en question prématurément les plans déjà adoptés ou dont l'élaboration a déjà commencé, le plan d'action en faveur de la qualité de l'air ferait, à terme, partie intégrante du PCAET, et dans l'immédiat, une souplesse serait laissée pour ne pas faire refaire leur PCAET aux collectivités qui viennent de l'adopter. Dans ce dernier cas le plan prévu viendrait compléter le PCAET, dans l'attente d'y être intégré à l'occasion de la révision de celui-ci.

Pour la mise en oeuvre des contrôles automatisés, il sera prévu au niveau réglementaire, conformément au cadre général applicable à ces contrôles, que le titulaire du certificat d'immatriculation est redevable pécuniairement de l'amende encourue en cas d'infraction, et que les constats réalisés à partir des appareils de contrôle automatique ayant fait l'objet d'une homologation font foi jusqu'à preuve du contraire.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les mesures proposées n'ont pas d'impact direct sur les entreprises.

La mise en oeuvre obligatoire des zones à faibles émissions dans les territoires les plus pollués est susceptible d'avoir des impacts sur la logistique. Toutefois, les impacts dépendent des règles retenues par les collectivités territoriales, et les déplacements restent possibles avec les véhicules les moins polluants.

En l'espèce, la mise en place des zones à faibles émissions est très souple pour pouvoir être adaptée aux enjeux locaux. La collectivité territoriale décide :

- du périmètre géographique : hyper-centre ou toute la commune - à Paris le périphérique n'est pas inclus ;

- des catégories de véhicules concernés : par exemple tous véhicules comme à Paris ou uniquement les poids lourds comme à Grenoble ;

- des modalités horaires : par exemple Paris a retenu les jours de semaine de 8h à 20h

- des classes de véhicules interdites : par exemple à Grenoble Paris les véhicules non éligibles à Crit'Air ne représentent que 1 à 3 % du parc ;

- de la progressivité des règles dans le temps : par exemple Paris a prévu un calendrier progressif de renforcement des exigences jusqu'en 2024 ;

- des dérogations octroyées : par exemple Paris a accordé diverses dérogations comme pour les véhicules d'approvisionnement des marchés parisiens, les véhicules effectuant des déménagements, les convois exceptionnels, les véhicules frigorifiques et citernes, les véhicules de collection, etc.

Par ailleurs, les mesures proposées ont un impact indirect positif sur les entreprises, que ce soit grâce aux impacts positifs sur la santé des salariés (réduction de l'absentéisme), ou, pour les entreprises concernées, par la mise en oeuvre d'actions bénéfiques à la qualité de l'air (rénovation des bâtiments, mobilités partagées, etc.).

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Environ 70 unités urbaines seront concernées par l'élaboration d'un plan d'action renforcé en faveur de la qualité de l'air. Ces collectivités territoriales sont déjà concernées par la réalisation d'un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) et le surcoût de l'élaboration du plan peut être considéré comme négligeable par rapport au coût de mise en oeuvre du plan, qui dépendra des mesures retenues par les collectivités territoriales, et qui ne peut donc être évalué dans la présente étude d'impact. En octobre 2018, seuls 3 PCAET ont été approuvés et 12 ont fait l'objet d'une évaluation environnementale préalable à l'approbation et devraient être approuvés d'ici à la fin de l'année 2018, l'impact des dispositions envisagées reste donc modéré sur les PCAET existants.

Le coût d'une étude pour la mise en place d'une zone à faibles émissions est estimé à 150 000 € environ. A contrario, la simplification en matière de mise en place, par une commune, d'une zone à faibles émissions déjà étudiée par l'EPCI permettra de réduire les coûts pour les communes concernées.

Les collectivités devront mettre en place un contrôle donc le coût ne pourra être dé-corrélé du périmètre de la ZFE et du système de contrôle envisagé. Parmi les 70 unités urbaines concernées par l'élaboration d'un plan d'action renforcé en faveur de la qualité de l'air, une quinzaine sera concernée par la mise en oeuvre obligatoire d'une zone à faibles émissions.

Au global, les mesures proposées permettront d'améliorer la qualité de l'air et la santé des populations, de réduire les nuisances environnementales causées par la pollution atmosphérique (dommages causés aux bâtiments, etc.) et donc in fine d'accroître l'attractivité des territoires.

S'agissant des contrôles, les dispositions envisagées permettront des contrôles efficients et efficaces, de nature à assurer le respect des règles par le plus grand nombre tout en réduisant fortement les coûts et contraintes des contrôles. En effet, lorsque la zone à faibles émissions n'est pas en vigueur sans interruption, ou pour contrôler des véhicules stationnant dans des lieux privés, seuls des contrôles des véhicules en circulation avec interception sont possibles.

Ces contrôles en bord de voie sont longs et complexes. Les points de contrôle possibles sont par ailleurs limités du fait des contraintes logistiques pour l'arrêt des véhicules dans des conditions satisfaisantes de sécurité publique et de sécurité pour les agents chargés des contrôles. Ils peuvent être dans la pratique impossible à réaliser sur les voies à fort trafic.

La mise en place de traitements automatisés permettra donc, moyennant un coût d'investissement, de réduire fortement le coût des contrôles et les effectifs mobilisés pour ces contrôles, au bénéfice de leurs autres missions.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La mise en place des ZFE aura un impact sur les choix de mobilités des particuliers : ceux possédant un véhicule ne répondant pas aux normes ne pourront l'utiliser dans les zones à faibles émissions.

Elle est cependant aussi source d'amélioration de la qualité de l'air, et donc de la santé et de la qualité de vie. Le CIRC (centre interministériel de recherche sur le cancer) a conclu en 2013 que la pollution atmosphérique est cancérigène. Plus précisément l'exposition chronique à la pollution atmosphérique est déjà connue pour augmenter les risques de plusieurs maladies respiratoires et cardiaques et peut provoquer des cancers du poumon. Les particules émises par les pots d'échappement des moteurs diesel sont également cancérigènes.

Les particuliers choisissant de rentrer dans le périmètre d'une ZFE devront doter leur véhicule d'une vignette Crit'Air dont le coût s'élève en 2018 à 3,62 € pour un envoi en France. Des primes ont été mises en place par l'État et certaines collectivités afin de faciliter le rachat d'un véhicule moins polluant.

La mise en place de traitements automatisés peut comporter des enjeux d'acceptabilité, mais aussi favoriser celle-ci, en veillant à ce que les règles adoptées soient respectées par le plus grand nombre. Pour un même effet, une mesure moins contraignante mais respectée par le plus grand nombre est préférable à une mesure plus stricte mais peu respectée. En matière de protection des données personnelles, des délais courts sont prévus pour la suppression des données lorsqu'elles ne donnent pas lieu à constat d'infraction.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La mesure permettra de réduire la circulation automobile et donc de diminuer les émissions de polluants et de gaz à effet de serre qui y sont liées.

Il y a en Europe plus de 200 zones à faibles émissions sous différentes formes et les retours d'expérience ont démontré leur efficacité pour réduire les émissions et contribuer au renouvellement du parc automobile sans effet de restriction marqué sur les déplacements.

L'ADEME a réalisé une comparaison des ZFE à travers l'Europe. L'impact est variable selon les cas et la distance aux axes routiers mais il apparait que les ZFE permettent de réduire les concentrations de polluants jusqu'à moins 12 %.

La réduction de la circulation automobile permettra également de réduire les coûts liés à la rénovation des bâtiments, la dégradation étant en partie due au dioxyde de soufre émis par les véhicules routiers.

Par ailleurs, la Commission d'enquête du Sénat a estimé un coût minima des impacts non sanitaires de la pollution de l'air à 4,3 Md€ par an.

L'utilisation de traitements automatisés doit permettre de garantir que les mesures adoptées atteignent leurs objectifs en matière de protection de l'environnement et de la santé humaine.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

La Commission nationale de l'informatique et des libertés a été consultée.

Le groupe interministériel permanent de sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 15 octobre 2018.

L'article a par ailleurs fait l'objet d'une concertation avec France Urbaine et les principales collectivités territoriales concernées.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATIONS

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions de ces articles entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

De manière transitoire, lorsque l'élaboration d'un plan air-climat-énergie territorial a été adopté avant l'entrée en vigueur de la loi, ce plan doit être complété par un plan d'action pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques dans un délai d'un an pour la métropole de Lyon et les EPCI à fiscalité propre où les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées et de deux ans pour les autres.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

5.2.3. Texte d'application

Un texte réglementaire devra préciser le critère de dépassement régulier des normes de qualité de l'air pour définir les territoires dans lesquels la mise en oeuvre d'une ZFE est obligatoire. Sous réserve des travaux d'élaboration à mener dans ce cadre, il est envisagé de retenir comme critère de dépassement régulier des normes de qualité de l'air le fait de dépasser les normes au moins 3 fois au cours des 5 dernières années.

Pour la mise en oeuvre des contrôles automatisés, il sera prévu également des mesures réglementaires afin que d'une part, le titulaire du certificat d'immatriculation soit redevable pécuniairement de l'amende encourue en cas d'infraction et que d'autre part les constats réalisés à partir des appareils de contrôle automatique ayant fait l'objet d'une homologation fassent foi jusqu'à preuve du contraire.

CHAPITRE IV - AMÉLIORER LE CONTRÔLE DES ACTEURS DU MARCHÉ DES VÉHICULES ET DES ENGINS MOBILES NON ROUTIERS À MOTEUR

Article 29 - Surveillance du marché des véhicules à moteur : Mesures relatives au renforcement de la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, des véhicules agricoles et forestiers, des véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi que des systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques et mesures relatives à la surveillance de l'étiquetage des pneumatiques

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Les événements qui ont, ces dernières années, touché le secteur automobile au niveau européen, ont démontré la nécessité de renforcer la réglementation et la surveillance du marché des véhicules à moteur afin de garantir de façon solide et transparente, le niveau de sécurité et de protection de la santé et de l'environnement.

La surveillance du marché est définie à l'article 3 (58) du règlement (UE) n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles, à l'article 3 (44) du règlement (UE) n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers et à l'article 3 (34) du règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE, comme les opérations effectuées et les mesures prises par les autorités chargées de la surveillance du marché pour garantir que, les véhicules à moteur et leurs remorques, les véhicules agricoles et forestiers, les véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi que les systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques, mis à disposition sur le marché sont conformes aux exigences normatives européennes et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public.

La loi de finances n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 alloue, pour l'année 2018, un budget de 5 M€ à la Direction générale de l'énergie et du climat afin de réaliser les activités de surveillance du marché des véhicules à moteur. La réglementation européenne impose aux États membres de mettre en place ou de désigner leurs propres autorités de surveillance du marché et d'en notifier les coordonnées à la Commission.

1.2. ÉTAT DU DROIT APPLICABLE

La surveillance du marché est prévue par plusieurs règlements européens, reprenant et imposant notamment l'application de règlements annexés à l'accord concernant l'adoption de règlements techniques harmonisés de l'ONU applicables aux véhicules à roues et aux équipements et pièces susceptibles d'être montés ou utilisés sur les véhicules à roues (accord de 1958).

La surveillance du marché des véhicules s'inscrit, d'une part, dans le cadre de l'application du règlement (UE) n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles et du règlement (UE) n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers.

L'article 7 du règlement n° 167/2013 et l'article 8 du règlement n° 168/2013 sont rédigés de manière identique :

« Mesures de surveillance du marché

1. Pour les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques réceptionnés par type, les autorités chargées de la surveillance du marché effectuent, à une échelle adéquate, des contrôles documentaires appropriés, en tenant compte des principes établis de l'évaluation des risques, des réclamations et d'autres informations.

Les autorités chargées de la surveillance du marché peuvent exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à leur disposition la documentation et les informations qu'elles jugent nécessaires pour mener leurs activités.

Les autorités chargées de la surveillance du marché tiennent dûment compte des certificats de conformité, lorsque les opérateurs économiques leur en présentent.

2. Pour les pièces et les équipements autres que ceux visés au paragraphe 1 du présent article, l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CE) no 765/2008 s'applique dans son intégralité. »

Les règlements (UE) n° 167/2013 et n° 168/2013 sont applicables depuis le 1er janvier 2016.

La surveillance du marché des véhicules à moteur s'inscrit, d'autre part, dans le cadre du règlement (UE) 2018 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46CE.

Le nouveau règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018, qui abroge la directive 2007/46/CE établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et de systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, avec effet au 1er septembre 2020.

L'article 6 du règlement (UE) 2018/858 fixe le cadre de la surveillance du marché :

Extraits de l'article 6 du règlement 2018/858 :

« Obligations des États membres

1. Les États membres mettent en place ou désignent leurs propres autorités compétentes en matière de réception ainsi que leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché. Les États membres notifient la mise en place ou la désignation de ces autorités à la Commission.

......

Les États membres veillent à ce que leurs propres autorités compétentes en matière de réception et leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché adhèrent à une séparation stricte des rôles et des responsabilités et à ce qu'elles fonctionnent indépendamment l'une de l'autre. Ces autorités peuvent se trouver au sein de la même organisation, pour autant que leurs activités soient gérées de manière autonome dans le cadre de structures distinctes.

......

6. Les États membres organisent et réalisent une surveillance du marché et des contrôles pour les véhicules, systèmes, composants et entités techniques distinctes qui entrent sur le marché, conformément au présent règlement et au chapitre III du règlement (CE) no 765/2008.

7. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les autorités chargées de la surveillance du marché sont autorisées, lorsqu'elles le considèrent nécessaire et justifié, à pénétrer dans les locaux des opérateurs économiques sur leur territoire et à prélever tout échantillon nécessaire de véhicule, de système, de composant et d'entité technique distincte pour les besoins de la vérification de la conformité. »

Enfin, le règlement (CE) n° 1222/2009 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'étiquetage des pneumatiques en relation avec l'efficacité en carburant et d'autres paramètres essentiels, demande aux États membres de s'assurer du respect de ces dispositions par la mise en place d'une surveillance du marché. Ce règlement est applicable depuis le 1er novembre 2012.

Plus généralement, les États membres organisent et réalisent une surveillance du marché et des contrôles conformément au chapitre III du règlement (CE) n° 765/2008 fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les mesures envisagées s'inscrivent dans le cadre de l'application des règlements européens.

Les États membres sont tenus de désigner et de notifier à la Commission une ou des autorités de surveillance du marché. Les autorités désignées doivent disposer des habilitations et compétences nécessaires pour mener à bien les opérations de surveillance du marché. Les États doivent, à ce titre, déterminer le régime de sanctions applicables aux violations des règlements européens et en assurer leur mise en oeuvre.

En France, un service à compétence nationale sera chargé de piloter la surveillance du marché des véhicules à moteur et pièces détachées qui leur sont destinées.

Le dispositif retenu nécessite une habilitation législative à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi en vue d'instaurer un dispositif permettant aux autorités de surveillance désignées de rechercher, de constater et de sanctionner les infractions et les manquements à la réglementation applicable aux véhicules à moteur et à leurs remorques, aux véhicules agricoles et forestiers, aux véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi qu'aux systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les présentes mesures ont pour objectif de renforcer la surveillance du marché des véhicules et garantir que les véhicules à moteur et leurs remorques, les véhicules agricoles et forestiers, les véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi que les systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur les véhicules et leurs remorques, sont conformes aux prescriptions énoncées dans la réglementation européenne ainsi que dans la réglementation technique harmonisée de l'ONU (accord de 1958) applicable et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Ces mesures prévoient d'accorder au Gouvernement, une habilitation à légiférer par ordonnance pour la surveillance de marché des véhicules automobiles à moteur.

Les mesures envisagées ont pour objet de de fixer le cadre juridique de la surveillance du marché, notamment afin de rechercher, constater et sanctionner les infractions en cas de manquement à la réglementation. Ce dispositif nécessite de déterminer le régime de sanctions applicable, d'en assurer la mise en oeuvre et le suivi.

Cette ordonnance devrait notamment :

- habiliter des agents à rechercher et constater des infractions ;

- prévoir les sanctions administratives et pénales en cas de manquement avéré ; et

- habiliter le service qui sera chargé de la surveillance de marché à ordonner le paiement d'amende ou des mesures d'interdiction de mise sur le marché voire une mesure de retrait du marché.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse fine des incidences des mesures prises par voie d'ordonnance sera effectuée dans la fiche d'impact retraçant les dispositions de cette dernière.

Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées. Toutefois, les impacts économiques et financiers pourraient être les suivants.

La loi de finances pour 2018 prévoit 5 M€ pour les activités de surveillance de marché. Un service à compétence nationale sera créé pour piloter cette nouvelle activité.

Il s'agira de :

- définir le plan de contrôle annuel,

- prélever les échantillons sur le marché,

- mettre sous scellés et acheminer les échantillons jusqu'aux moyens d'essais,

- obtenir auprès des autorités compétentes (CNRV, DREAL,...) les informations nécessaires à la réalisation des essais,

- gérer le planning et l'ordonnancement des essais,

- réaliser les essais,

- exploiter les résultats d'essais par rapport aux critères d'acceptation réglementaire,

- détruire ou stocker des échantillons le cas échéant.

La surveillance du marché automobile porte sur l'ensemble des catégories de véhicules thermiques précitées, sur la base d'un échantillon moyen d'un essai par tranche de 40 000 nouveaux véhicules à moteur immatriculés l'année précédente (article 8.2 du règlement (UE) 2018/858 du 30 mai 2018).

Aux tests réalisés sur des véhicules complets, il convient d'ajouter les tests qui devront être conduits sur l'ensemble des systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces détachées et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques pouvant être acquis sur le territoire national, à partir de points de vente situés en France ou à l'étranger, y compris sur des sites web. Plusieurs millions de produits sont ainsi commercialisés en France. Un programme de prélèvements et d'essais sera arrêté chaque année de manière à couvrir, sur une période à déterminer, l'ensemble des systèmes, composants et entités techniques distinctes, pièces et équipements ayant notamment un rôle à jouer dans la sécurité des véhicules ou ayant un impact environnemental. Ce programme sera également arrêté en tenant compte des programmes de prélèvements et d'essais conduits dans les autres pays de l'Union européenne.

Les essais seront confiés à un laboratoire désigné par l'autorité compétente. La DRIEE Ile de France, les DREAL et les DEAL pourront être mobilisées afin de réaliser les opérations de prélèvements des véhicules et de leurs remorques des véhicules agricoles et forestiers, des véhicules à deux ou trois roues et quadricycles, ainsi que des systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements conçus et construits pour être montés sur ces véhicules et leurs remorques.

Il est prévu de consacrer ainsi chaque année un budget de plusieurs millions d'euros aux prélèvements et essais de véhicules et pièces automobiles de manière à s'assurer de la conformité de ces produits.

5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Un délai de douze mois est sollicité pour élaborer et adopter l'ordonnance. Ce délai se justifie notamment par la nécessité de prendre en compte l'ensemble des concertations nécessaires.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Article 29 (suite) - Mesures relatives à la surveillance du marché des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers

1. ÉTAT DES LIEUX

La surveillance du marché des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers s'inscrit dans le cadre de l'application du règlement n° 2016/1628 du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, modifiant les règlements (UE) n° 1024/2012 et (UE) n° 167/2013 et abrogeant la directive 97/68/CE.

Il impose aux États membres de mettre en place ou de désigner une autorité chargée de la surveillance du marché pour les émissions polluantes des moteurs.

Après la première mise sur le marché, cette autorité doit effectuer a minima un contrôle documentaire « et le cas échéant, des contrôles physiques et de laboratoire d'échantillons adéquats de moteurs », en prenant « en considération les principes établis d'évaluation des risques, les plaintes éventuelles et toutes autres informations pertinentes ». Elle peut exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à disposition la documentation et les informations qu'elle juge nécessaires pour mener ses activités.

L'article 5.5 du règlement renvoie en outre, pour l'organisation et la réalisation de la surveillance du marché, au chapitre III du règlement (CE) n° 765/2008 fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits, qui décrit un « régime général » de surveillance du marché s'appliquant à tout type de produits.

En application de ce règlement, l'autorité peut interdire ou restreindre la mise à disposition d'un produit sur le marché, ou le rappeler ou le retirer du marché, tout en respectant le principe de proportionnalité.

Enfin, le règlement exige que les États membres mettent en place un régime de sanctions en cas de violation du règlement, qu'ils doivent notifier à la Commission au plus tard le 7 octobre 2018.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La mesure envisagée s'inscrit dans le cadre de l'application du règlement n° 2016/1628 du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, modifiant les règlements (UE) n° 1024/2012 et (UE) n° 167/2013 et abrogeant la directive 97/68/CE.

Les États membres sont tenus de désigner une autorité de surveillance du marché, dotée des pouvoirs nécessaires pour mener à bien sa mission, et de mettre en place un régime de sanctions en cas de violation de ce règlement.

Les dispositions nécessaires n'ont pas encore été prises. Le régime de surveillance de marché des engins mobiles non routiers devra être notifié à la Commission Européenne pour le 7 octobre 2018 au plus tard.

L'adoption de dispositions législatives est pour cela nécessaire.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif poursuivi est d'améliorer la qualité de l'air et de contribuer à l'atteinte des objectifs de l'Union Européenne en matière de protection de l'air par la mise en place d'un mécanisme de contrôle.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Il est prévu une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances pour permettre une mise en oeuvre du règlement (UE) n°2016/1628 susmentionné.

L'ordonnance qui sera prise devrait notamment désigner une autorité de surveillance du marché qui doit pouvoir rechercher, constater et sanctionner les infractions et les manquements aux exigences prévues par le règlement en matière d'émissions polluantes des moteurs des engins. La surveillance du marché pourrait être confiée soit à une seule autorité compétente pour l'ensemble des engins mobiles non routiers, soit à plusieurs autorités compétentes en fonction de la catégorie de moteurs concernée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse fine des incidences des mesures prises par voie d'ordonnance sera effectuée dans la fiche d'impact retraçant les dispositions de cette dernière.

Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4.1. IMPACT JURIDIQUE

4.1.1. Impact sur l'ordre juridique interne

En fonction du dispositif retenu, il conviendra de modifier notamment le code de l'environnement et/ou le code des transports.

4.1.2. Articulation avec le droit international ou le droit de l'Union Européenne

Le régime de surveillance de marché des engins mobiles non routiers devra être notifié à la Commission Européenne pour le 7 octobre 2018 au plus tard.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

La désignation d'une ou plusieurs autorités nécessitera d'allouer les moyens humains, financiers et matériels correspondant aux missions confiées.

4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La surveillance du respect par les moteurs des exigences prévues par le règlement en termes d'émissions polluantes doit participer à l'amélioration de la qualité de l'air.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Les secteurs concernés ont été consultés lors de la discussion au niveau européen du règlement 2016/1628 susmentionné. Ils pourront être consultés à nouveau lors de l'élaboration de l'ordonnance, si nécessaire.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

Les dispositions de cet article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Un délai de douze mois est sollicité pour élaborer et adopter l'ordonnance. Ce délai se justifie notamment par la nécessité de prendre en compte l'ensemble des consultations et concertations qui seraient nécessaires.

Un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Article 29 (suite et fin) - Mesures relatives à la lutte contre la désactivation des systèmes anti-pollution

1. ÉTAT DES LIEUX

La désactivation des dispositifs anti-pollution, et notamment des systèmes de réduction catalytique sélective (SCR) par injection de solution d'urée (AdBlue) sur les poids-lourds, augmente de manière très importante. Ce constat est fait dans plusieurs pays d'Europe. Cette désactivation peut être mise en évidence par les contrôleurs des transports terrestres qui disposent notamment d'équipements techniques permettant de détecter rapidement la fraude.

Pour sanctionner les fraudes, sauf à solliciter les forces de l'ordre, les contrôleurs des transports terrestres ont alors recours à une immobilisation du véhicule pour remise en état, dont le coût peut atteindre des montants importants (7 000 à 8 000 €).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Bien que des sanctions soient prévues par le code de la route, leur application demeure difficile. Pour sanctionner les fraudes, sauf à solliciter les forces de l'ordre, les contrôleurs des transports terrestres ont recours à une immobilisation du véhicule pour remise en état dont le coût peut atteindre des montants importants.

Les contrôleurs ne peuvent pas assortir ces dispositions d'une sanction à la hauteur de la fraude car ils ne disposent pas de l'habilitation leur permettant de constater, sur la base de l'article L. 318-3 du code de la route, qui prévoit une amende pouvant atteindre 7 500 € en cas d'action sur les dispositifs anti-pollution.

Des dispositions législatives doivent être adoptées pour procéder à ces modifications.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La présente mesure a pour objectif de renforcer les contrôles en matière de dispositifs anti-pollution et les sanctions en cas de fraude.

3. DISPOSITIF RETENU

Le texte prévoit donc d'habiliter les contrôleurs des transports terrestres à relever l'infraction prévue à l'article L. 318-3 du code de la route, en modifiant l'article L. 130-6 du code de la route relatif aux infractions qu'ils sont habilités à constater.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACT JURIDIQUE

La mesure envisagée modifie l'article L. 130-6 du code de la route.

4.2. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette mesure veille au renforcement de l'efficacité en matière de contrôle des transports routiers et de lutte contre les pollutions émises par les transports routiers.

5. MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

Les dispositions envisagées entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Ces mesures sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l'article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.

TITRE IV - PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS

Article 30 - Programmation des investissements de l'État dans les transports

1. ÉTAT DES LIEUX

L'investissement de l'État dans les systèmes de transports est porté par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Sa création a été annoncée lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003. Elle a été opérationnelle à partir de janvier 2005.

Le rôle attribué dès sa conception à l'AFITF est de porter sur le plan financier les grands projets d'infrastructures impulsés par l'État à partir de recettes affectées. Son champ d'intervention s'est ensuite élargi à l'ensemble des investissements de l'État dans les transports incluant aussi les participations au titre des CPER ou à la régénération de réseaux.

De 2005 à 2016 les engagements de l'AFITF se sont élevés en tout à 35,5 Md€. Par mode de transport, en cumul, près des deux tiers de ces engagements ont concerné des modes alternatifs ou complémentaires aux routes. Sur la même période, les paiements se sont élevés à plus de 23,2 M€, soit une moyenne d'1,93 Md€ par an. Ainsi les engagements pris par l'AFITF pour les années à venir à partir de 2018 sont d'un peu moins de 10 Md€, dont 6 Md€ sont à payer d'ici fin 2022 - soit 1,2 Md€ par an - dont 1,6 Md€ au seul titre du financement des contrats de partenariat des lignes LGV décidées dans les dix dernières années.

Ceci ne tient de plus pas compte :

- des besoins annualisés en matière de régénération de réseaux ;

- des nouveaux projets, dont ceux inclus dans les CPER, dont les engagements restent à venir.

Cette situation montre aujourd'hui ses limites. Elle se traduit, tout d'abord, par une impasse nourrie de nombreuses promesses non financées : ce sont près de 10 Md€ de plus que les ressources disponibles sur le quinquennat qui seraient nécessaires pour réaliser tous les projets d'infrastructures annoncés par le passé avec des dépenses annuelles de l'Agence de Financement des Infrastructures de Transports de France, chargée du financement de la politique nationale d'investissement, à porter au-delà de 3 Md€ alors que la moyenne des années 2013-2017 s'établit à moins de 1,9 Md€ annuels.

Il témoigne aussi de choix d'investissements qui ne répondaient pas pleinement à la priorité qui doit être donnée aux déplacements de la vie quotidienne. C'est ainsi le cas des moyens que l'AFITF devra consacrer dans la période à venir au financement des contrats de partenariat des lignes LGV décidées dans les dix dernières années.

Parallèlement, concernant la régénération des réseaux existants, notamment la régénération routière, les besoins sont en forte augmentation et ont été jusqu'à récemment insuffisamment couverts. Un audit conjoint des inspections des ministères respectivement en charge des transports et des finances, s'appuyant sur un audit tierce partie externe, a indiqué que le niveau des moyens financiers injectés ces dix dernières années ont été faibles (autour de 350 M€ par an) et erratiques, avec des infrastructures et ouvrages qui parviennent à mi-vie. Des audits de même nature ont été menés sur les réseaux ferroviaires et fluviaux, avec des conclusions convergentes sur la nécessite à l'avenir de rehausser et stabiliser les moyens consacrés à cette politique structurante de maintien de notre patrimoine.

C'est sur ces premiers constats qu'un calendrier et une méthode inédite ont été mises en oeuvre avec, en 2018, une pause dans la réalisation de nouveaux grands projets d'infrastructures (routiers, ferroviaires et fluviaux), conformément aux annonces du Président de la République le 1er juillet 2017, pour se donner le temps de redéfinir les priorités en matière d'investissements et les besoins en termes de ressources.

Les Assises nationales de la mobilité, menées de septembre à décembre 2017, 3 mois ont ensuite permis de concerter les grandes orientations de la politique des mobilités dont le caractère soutenable de la politique d'investissements et des attentes exprimées.

Parallèlement, de nombreux échanges ont eu lieu avec les élus des territoires pour identifier les besoins prioritaires et échanger sur les calendriers des projets ainsi que sur leurs modalités de réalisation.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET DISPOSITIF RETENU

2.1. OBJECTIFS POURSUIVIS 

La politique dans le domaine des transports s'inscrit par nature dans un temps long et nécessite de disposer d'une visibilité pluriannuelle sur les moyens financiers de sa mise en oeuvre. La disponibilité d'une stratégie claire et partagée d'investissement pour la mettre en oeuvre constitue le fondement des dispositions envisagées.

Cette stratégie acte d'une nouvelle orientation des investissements dans les systèmes de transports avec une priorité à l'amélioration de la mobilité des personnes et à l'optimisation des déplacements des marchandises en France métropolitaine, dans les territoires d'outre-mer ainsi que vers le reste de l'Europe et du monde.

A l'heure du digital, elle marque une inflexion vers un modèle moins consommateur en ressources, et qui pour cela cherche moins à construire de nouvelles infrastructures qu'à exploiter plus efficacement l'existant. Elle s'appuie sur une coopération avec l'ensemble des collectivités territoriales et vise à renforcer les liens de la France avec l'Europe et le monde.

Elle contribue à la transition écologique en orientant les déplacements vers des modes moins consommateurs de ressources et en limitant l'accroissement des besoins de transports.

Elle est nécessaire pour renforcer la cohésion nationale. Elle est indispensable au monde économique pour pérenniser la présence des entreprises dans les territoires, faciliter l'organisation de la circulation des marchandises et accéder à des marchés nouveaux. Elle vise à accompagner l'ensemble de ses territoires métropolitains et ultra-marins dans leur développement durable, en tenant compte de l'évolution des besoins et des nouvelles solutions disponibles.

L'ensemble de ces objectifs, basés sur le constat de la réalité des situations, ont été très clairement identifiés tant dans le cadre des consultations multi acteurs réalisées au cours des Assises de la Mobilité que par les travaux du Conseil d'orientation des infrastructures.

2.2. DISPOSITIF RETENU

La stratégie retenue fait largement siennes les priorités et recommandations du scénario central présenté par le Conseil d'orientation des infrastructures. Elle s'articule ainsi autour de cinq programmes couvrant :

- l'entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

- la remédiation à la désaturation des grands noeuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

- le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

- le développement de l'usage des mobilités partagées et les moins polluantes au quotidien, afin de renforcer la dynamique de développement des transports en commun, les solutions de mobilité quotidienne alternatives à la voiture individuelle et les mobilités actives au bénéfice de l'environnement, de la santé et de la compétitivité

- le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse, et notamment le renforcement de l'accessibilité des ports et des grands itinéraires internationaux ferroviaires et fluviaux.

La stratégie d'investissements dans les systèmes de transports contribue par ailleurs à l'achèvement du maillage du territoire par des grands itinéraires ferroviaires, routiers et fluviaux, nationaux et internationaux, qui pourront être réalisés de façon phasée.

Dans ce cadre, les dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France au titre de la programmation pluriannuelle des investissements de l'État dans les transports sur la période 2019 - 2023 doivent être portées au niveau suivant, exprimées en crédits de paiement et en millions d'euros courants :

 

2019

2020

2021

2022

2023

Dépenses totales (M€)

2 683

2 982

2 687

2 580

2 780

Les dépenses prévues au titre de l'année 2023 s'inscrivent dans une perspective d'une enveloppe quinquennale de 14,3 Md€ environ sur la période 2023-2027.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 prévoit à son article 22 que « lors du dépôt au Parlement d'un projet de loi de programmation autre qu'un projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement remet au Parlement un rapport permettant de s'assurer de la cohérence du projet de loi avec la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur ».

La programmation des infrastructures contenue dans le rapport annexé à la présente loi prévoit une hausse importante de 40 % des investissements de l'État dans les transports dans les cinq ans à venir par rapport à la période précédente, en passant de 9,8 Md€ sur la période 2014-2018 à 13,7 Md€ sur la période 2019-2023 pour un montant sur le quinquennat 2018-2022 de 13.4 Md€ et 10,9 Md€ pour la seule période 2019-2022.

Ceci était d'ores et déjà pris en compte dans les travaux de projection sous-jacents à l'établissement de la LPFP de 2018 établis sur une prévision de 9,4 Md€ consacrés aux investissements dans les transports pour cette même période 2019-2022 hors les besoins de financements directs du Canal Seine Nord Europe et de Lyon-Turin.

Parmi les ressources de l'AFITF, seules la taxe d'aménagement du territoire (TAT) et la TICPE sont des taxes plafonnées et sont intégrées dans les agrégats de la LPFP et notamment dans la norme de dépenses pilotables. Ces deux recettes représentent en 2018 61% des recettes de l'agence. La LPFP ne détaille pas le montant retenu pour ces deux taxes pour la période 2019-2022.

Ces deux recettes affectées et plafonnées présentent des dynamiques importantes qui permettent de couvrir une part de l'augmentation des recettes de l'agence. La TICPE sur le gazole devrait augmenter de 32% entre 2018 et 2022 laissant une marge de manoeuvre importante pour augmenter le plafond affecté à l'AFITF. D'après l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances 2018, le rendement supplémentaire de la TICPE est estimé à 3,3 milliards d'euros en 2018 et à 12,1 milliards d'euros en 2022.

L'AFITF doit pouvoir bénéficier par ailleurs de la dynamique de ses autres recettes, propres ou affectées mais non plafonnées par l'État, existantes et qui pourraient être complétées.

L'évolution de trajectoire des investissements d'environ 10 % par rapport à la LPFP correspond d'ailleurs à la dynamique de recettes dont l'établissement a pu bénéficier entre 2015 et 2018 (+10 à 12 % par an) et entérinée dans les votes de ses budgets initiaux.

Cette programmation, qui décrit les engagements de l'État, dépend enfin de la mobilisation des territoires concernés dans les plans de financement dès lors que la plupart des programmes et grands projets sont également cofinancés (CPER notamment) ou directement portés par les budgets des collectivités locales (transports collectifs par exemple).

4. CONSULTATION MENÉE

Le Conseil économique, social et environnemental a été consulté en application des articles 69 et 70 de la Constitution du 4 octobre 1958 et de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social.

TITRE V - SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES

CHAPITRE IER - RENFORCER LA SÛRETÉ ET LA SÉCURITÉ

Article 31 - Mesure relative au renforcement des sanctions à l'encontre des auteurs de violences ou d'outrage envers un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière

1. ÉTAT DES LIEUX

Les agressions envers les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière (on dénombre actuellement 1 275 inspecteurs) constituent un phénomène en expansion portant atteinte à l'organisation du service public des examens du permis de conduire et affectant le climat de réalisation des épreuves, au détriment de l'ensemble des candidats (on dénombre, pour l'année 2016, 1 910 000 candidats et pour l'année 2017, 1 973 000 candidats, toutes catégories de permis et toutes présentations confondues).

Le nombre de plaintes recensées à la suite d'une agression est en constante augmentation depuis 2015. En 2017, ce sont ainsi 28 plaintes qui ont été recensées contre 15 en 2016 et 13 en 2015. Depuis le début de l'année 2018, 32 plaintes ont déjà été recensées.

S'agissant plus particulièrement de la protection fonctionnelle propre aux inspecteurs du permis de conduire et délégués du permis de conduire, 9 demandes ont été formulées par des agents victimes en 2017 et ont toutes donné lieu à l'octroi de cette protection. Sur les neuf premiers mois de l'année 2018, 17 demandes ont été formulées et 16 d'entre elles ont fait l'objet d'une décision d'octroi.

La répression accrue de tels comportements est une priorité : dans le droit actuel, les violences ou outrages sur un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière sont punies des peines prévues aux articles 222-10 à 222-13 et 433-5 du code pénal, qui prévoient, de façon générale, une aggravation des sanctions lorsque la victime est chargée d'une mission de service public et que l'agression a eu lieu en raison de sa qualité.

La qualité d'agent exerçant une mission de service public a été reconnue aux inspecteurs de permis de conduire et de la sécurité routière dans une jurisprudence ancienne.

La loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière a également instauré une disposition pénale permettant au tribunal d'assortir la condamnation d'une peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire pour une durée de trois ans au plus (article L. 211-1 du code de la route).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

L'examen des décisions rendues depuis 2012 fait apparaître que la mesure complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen, prévue par l'article L. 211-1 du code de la route, est très rarement prononcée par les juridictions pénales (un seul cas recensé par le ministère de l'Intérieur).

Selon les données des tables statistiques du Casier judicaire national, entre 2012 et 2016, sept condamnations ont été prononcées pour outrage à un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière. Elles ont toutes été assorties d'une peine d'amende ferme, d'un montant moyen de 386 €. Sur la même période, trois condamnations ont été prononcées pour violence sur un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière sans incapacité ou suivie d'une incapacité n'excédant pas 8 jours. Parmi ces condamnations, deux ont été assorties d'une peine d'emprisonnement avec sursis total et d'une peine d'amende ferme d'un montant moyen de 800 €. Enfin, une condamnation a été assortie d'un travail d'intérêt général.

Aucune condamnation sur la peine complémentaire d'interdiction d'obtenir la délivrance d'un permis de conduire pour une durée de trois ans au plus en cas de commission des délits de violences ou d'outrage contre un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, n'a été prononcée par les juridictions pénales.

Par ailleurs, le système d'attribution des places d'examen et la récente dématérialisation des dossiers des candidats au permis de conduire permettent au candidat visé par une plainte pour violences ou outrages sur un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière de se représenter à l'examen du permis devant le même centre d'examen avant toute décision d'un juge pénal.

Cette situation démontre la nécessité de renforcer le dispositif visant à protéger un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière dans l'exercice de ses missions et s'inscrit dans la continuité de la circulaire du Premier ministre n° 1627/17/SG du 28 juillet 2017 relative à la protection des agents des directions départementales interministérielles exerçant des missions en relation avec le public.

C'est pourquoi, les dispositions l'article L. 211-1 du code de la route doivent être adaptées afin de remplir leur objectif initial de prévention des agressions physiques ou verbales à l'encontre des examinateurs du permis de conduire (article L. 221-5 du code de la route).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les modifications législatives proposées visent à prévenir les agressions physiques et verbales et à renforcer la protection des inspecteurs et des examinateurs chargés de faire passer les épreuves pratique du permis de conduire.

3. DISPOSITIF RETENU

La nouvelle rédaction de l'article L. 211-1 du code de la route maintient le rôle du tribunal correctionnel dans le prononcé de la peine complémentaire d'interdiction pendant une durée maximale de trois ans de se présenter à l'épreuve du permis de conduire.

Deux dispositions nouvelles viennent renforcer l'efficacité de la mesure existante :

- l'obligation pour la juridiction de se prononcer sur l'opportunité et la durée de la peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis ;

- la création d'une mesure administrative provisoire, dans l'attente du jugement définitif, d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire pour une durée maximale de deux mois pour les faits d'outrage ou de six mois pour les faits de violence.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées créent l'article L. 211-0-1 et modifient l'article L. 211-1 du code de la route.

Les mesures administratives prises par les préfets en application de ce texte pourront faire l'objet de recours de droit commun devant les tribunaux administratifs territorialement compétents. La juridiction peut ne pas prononcer cette peine par une décision spécialement motivée.

4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES

Les établissements d'enseignement de la conduite automobile (actuellement 13 778 établissement d'enseignements à ce jour) ne seront pas en mesure de présenter aux épreuves du permis de conduire leurs clients faisant l'objet d'une sanction administrative.

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les candidats faisant l'objet d'une sanction administrative (environ une dizaine par an) ne peuvent plus se présenter aux épreuves du permis de conduire pendant une durée maximale soit de deux mois pour les faits d'outrage soit de six mois pour les faits de violence ou jusqu'à une décision judiciaire sur les faits de violence ou d'outrage qui leurs sont imputés.

5. MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

Ces dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Ces dispositions ne seront pas applicables dans les collectivités d'outre-mer.

Article 31 (suite) - Mesure relative aux sanctions de l'usage du téléphone tenu en main et à l'aménagement des dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire

1. ÉTAT DES LIEUX

Selon l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR), 1 % des accidents mortels auraient pour cause l'utilisation du téléphone et près de 10 % des accidents corporels de la route seraient liés à l'utilisation du téléphone en conduisant. Selon l'expertise collective Ifsttar-Inserm, une communication téléphonique multiplie par trois le risque d'accident matériel ou corporel. Les observations des véhicules en circulation de jour ont révélé que 3,1 % des automobilistes, 5,2 % des conducteurs de véhicules utilitaires et 4,9 % des conducteurs de poids lourds observés utilisaient un téléphone tenu en main ou à l'oreille. Pour les automobilistes, le taux d'usage du téléphone est plus élevé dans les grandes agglomérations (4,3 %) que sur les routes hors agglomération (3,1 %) ou les autoroutes de liaison (1,7 %). L'ONISR estime que 71 % des jeunes téléphonent souvent en conduisant et le téléphone apparaît en 2017 comme un facteur d'accident mortel sur autoroute chez les 18-24 ans. (cf. La sécurité routière en France - bilan 2016 - ONISR)

Conscients des risques inhérents à l'utilisation du téléphone pendant la conduite, la réglementation a progressivement été renforcée depuis la création, en 2003, d'une infraction spécifique liée à cette utilisation (article R. 412-6-1). Lors de cette création, seul l'usage d'un téléphone « tenu en main » était incriminé. Cette infraction était alors punie d'une contravention de deuxième classe et d'un retrait de deux points du permis de conduire, avant d'être plus sévèrement réprimée en 2012 puisque l'article R. 412-6-1 du code de la route prévoit désormais une amende de quatrième classe et un retrait de trois points sur le permis de conduire. Au-delà des sanctions prévues, le champ d'application de cette infraction a aussi été élargi. Depuis le 1er juillet 2015, est ainsi également interdit « le port à l'oreille, par le conducteur d'un véhicule en circulation, de tout dispositif susceptible d'émettre du son, à l'exception des appareils électroniques correcteurs de surdité. Les dispositions du deuxième alinéa ne sont pas applicables aux conducteurs des véhicules d'intérêt général prioritaire prévus à l'article R. 311-1, ni dans le cadre de l'enseignement de la conduite des cyclomoteurs, motocyclettes, tricycles et quadricycles à moteur ou de l'examen du permis de conduire ces véhicules. ». Le non-respect de ces dispositions peut être constaté par procès-verbal après interception par les forces de l'ordre, ainsi que sans interception par l'utilisation, dès aujourd'hui, de la vidéo-verbalisation et, à l'avenir, d'un système de contrôle automatique, conformément aux articles R. 121-6 et R. 130-11 du code de la route.

L'usage d'un téléphone tenu en main par le conducteur d'un véhicule en circulation est actuellement puni d'une contravention de la quatrième classe (135 €, minorée à 90 €) et de la réduction de trois points du permis de conduire (en 2003 et 2012, amende de deuxième classe et retrait de deux points). En termes de volume d'infractions, il ressort des bilans des infractions de l'ONISR les données ci-après :

- 2016 : 303 205 infractions constatées et 909 637 points retirés ;

- 2015 : 343 829 infractions constatées et 956 169 points retirés.

Le volume d'infractions constatées demeure donc important même si le nombre de constatations a diminué puisqu'en 2008, 512 891 infractions ont été constatées.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Pour sanctionner davantage l'usage du téléphone tenu en main, conformément aux orientations définies par le comité interministériel de la sécurité routière du 9 janvier 2018, il est prévu de modifier les articles L. 224-1 et suivants du code de la route (cumul amende forfaitaire et mesures administratives, rétention et suspension).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Dans la continuité de ce qui a été engagé dans le cadre du précédent comité interministériel de la sécurité routière, et alors que de nombreuses infractions au volant perdurent, il est nécessaire d'utiliser toutes les potentialités offertes par le code de la route pour sanctionner administrativement les conducteurs auteurs d'infractions.

Les préfets pourront alors, sur la base de la rétention du permis de conduire pendant 72 heures, prononcer des mesures de suspension du permis de conduire qui sont de nature à influencer durablement le comportement des usagers de la route.

3. DISPOSITIF RETENU

Les dispositions du code de la route permettent ainsi de mettre en oeuvre des mesures administratives provisoires, avant toute sanction pénale définitive, afin d'écarter de la route des conducteurs potentiellement dangereux et d'empêcher matériellement la commission de nouvelles infractions. En effet, le code de la route permet aux préfets de priver ces conducteurs de leur droit à conduire, par l'intermédiaire des procédures de rétention ou de suspension du permis de conduire prévues aux articles L. 224-1, L. 224-2 et L. 224-7 de ce code.

L'extension du champ d'application de ces dispositions aux situations liées à l'usage du téléphone tenu en main apparaît indispensable pour lutter contre l'insécurité routière et faire diminuer l'accidentalité et la mortalité routières.

Afin d'écarter de la route des conducteurs potentiellement dangereux et d'empêcher matériellement la commission de nouvelles infractions, le présent article prévoit que le champ d'application de la procédure de rétention du permis de conduire soit étendu à l'infraction d'usage du téléphone tenu en main. Les préfets pourront alors, sur la base de la rétention du permis de conduire pendant 72 heures, prononcer des mesures de suspension du permis de conduire qui sont de nature à influencer durablement le comportement des usagers de la route.

La rétention du permis de conduire serait ainsi obligatoire :

- en cas d'accidents mortels et en cas d'accidents corporels ;

- en cas de commission simultanée de l'infraction d'usage du téléphone tenu en main et d'une seconde infraction. La définition d'une liste des infractions concernées en tant que seconde infraction permettrait de faciliter la prise de décision de suspension par une meilleure caractérisation du danger. La liste de ces infractions pourrait être large (ex : infractions entraînant un retrait de points) ou limitée à une série d'infractions à définir par décret en Conseil d'État.

Le présent article prévoit également que les préfets peuvent prononcer la suspension du permis de conduire dans le délai des 120 heures de la rétention pour les infractions pour lesquelles les vérifications prévues par les articles L. 234-4 à L. 234-6 et L. 235-2 du code de la route ont été effectuées afin de prendre en compte les contraintes des laboratoires réalisant ces vérifications.

Il permet par ailleurs d'allonger de six mois à un an les durées maximales des suspensions administratives du permis de conduire en cas d'accident mortel, de conduite en état d'ivresse ou sous l'empire d'un état alcoolique, ou de conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants afin de lutter plus durement contre ces délits à l'origine de près du tiers des accident mortels (alcool à 19 % et stupéfiant à 9 %).

Enfin, il est prévu d'étendre le champ d'application de l'article L. 224-8 du code la route, qui prévoit que la durée d'une mesure de suspension administrative prise sur le fondement de l'article L. 224-7 du même code peut être portée à un an, aux infractions en matière de stupéfiants. En 2016, 488 personnes ont été tuées dans un accident avec stupéfiants. Elles représentent 22 % des personnes tuées dans les accidents mortels au résultat de test connu. Entre 2010 et 2016, le nombre de personnes tuées dans ces accidents varie autour de 500 par an ; la proportion de personnes tuées dans ces accidents, parmi les accidents où l'information stupéfiants est connue, fluctue entre 21 % et 26 %.

La conduite de véhicule après usage de stupéfiants (ou refus de se soumettre au dépistage) a représenté 44 379 infractions relevées en 2016 (39 337 en 2015, soit + 12,8 % en 2016), soit 7,5 % des délits routiers, et est en progression constante avec un engagement croissant des forces de l'ordre sur ce sujet, notamment du fait du développement de la technique du prélèvement salivaire décidé dans le cadre du comité interministériel de la sécurité routière du 2 octobre 2015.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article modifie le champ d'application des procédures de rétention du permis de conduire qui ont été introduites dans la partie législative du code de la route par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d'ordre social pour le seul cas de la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (article L. 224-2 du code de la route). La procédure de rétention a par la suite été successivement étendue aux cas de refus de se soumettre à un contrôle d'alcool121(*), d'excès de vitesse égal ou supérieur à 40 km/h122(*), de conduite après usage de stupéfiant123(*) et aux accidents mortels124(*).

La rétention du permis de conduire serait ainsi obligatoire en cas d'accidents mortels et accidents corporels pour les infractions d'usage du téléphone tenu en main (article L. 224-1), mais aussi en cas d'infraction en matière de respect des vitesses maximales autorisées ou des règles de croisement, de dépassement, d'intersection et de priorités de passage. En termes de volume, cela représenterait une augmentation d'un maximum de 30 000 cas de rétention répartis comme suit : près de 6 000 liés à l'usage du téléphone, près de 6 000 liés au non-respect des règles dépassements et plus de 17 000 liés au non-respect des règles de priorités.

La rétention serait obligatoire en cas d'infraction en matière d'usage du téléphone tenu en main si l'une infraction a été commise simultanément à l'infraction (volume estimé entre 15 000 et 20 000 cas par an).

Autant de mesures de suspension du permis de conduire pourraient ainsi être prises par les préfets de départements sur la base de ces rétentions.

L'obligation de retenir le permis de conduire pour ces contraventions s'appliquerait pour les policiers et gendarmes nationaux ainsi que pour les agents de police judiciaires adjoints.

Dès lors, aux termes du projet de loi envisagé, les articles L. 224-1 à L. 224-8 viendraient à être modifiés.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le comité interministériel de la sécurité routière a examiné les dispositions envisagées lors de la réunion du 9 janvier 2018.

Le groupe interministériel permanent de la sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 1er octobre 2018.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Ces dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces dispositions ne seront pas applicables dans les collectivités d'outre-mer qui disposent de leurs propres corpus juridiques en matière de permis de conduire.

5.2.3. Texte d'application

Un décret en Conseil d'État déterminera la liste des infractions susceptibles d'engendrer la retenue à titre conservatoire du permis de conduire au conducteur ayant commis une infraction.

Article 31 (suite) - Mesure relative à l'extension du champ d'application des dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules et de simplification et de modernisation des procédures applicables

1. ÉTAT DES LIEUX

S'agissant en premier lieu de l'extension du champ de l'article L. 325-1-2 du code de route :

Les dispositions des articles L. 325-1 et suivants du code de la route prévoient les procédures applicables permettant d'immobiliser ou de mettre en fourrière un véhicule.

L'article L. 325-1-2 du code de la route, issu de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, permet, depuis mars 2011, aux préfets (ou aux forces de l'ordre par délégation de signature) de procéder, à titre provisoire, à l'immobilisation et la mise en fourrière d'un véhicule en cas d'infraction au code de la route pour laquelle la peine de confiscation du véhicule est obligatoire. Cette mesure prive immédiatement l'auteur d'une infraction grave au code de la route de la libre disposition de son véhicule pendant une durée maximale de 7 jours (4 000 procédures mises en oeuvre par an). Durant ce délai de 7 jours, le procureur de la République se prononce, au titre de ses prérogatives, sur la mise en fourrière judiciaire du véhicule (prolongeant ainsi la durée d'immobilisation en fourrière du véhicule) en vue de permettre au tribunal de statuer par la suite sur sa confiscation.

Ce dispositif a été étendu, par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la Justice du 21ème siècle, au délit de conduite d'un véhicule avec un permis de conduire faux ou falsifié et à la contravention de dépassement de 50 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée et ce, sans que la peine de confiscation obligatoire du véhicule ne soit requise. Cette même loi a cependant supprimé la peine de confiscation obligatoire en cas de conduite sans permis à la suite de la création des amendes forfaitaires délictuelles. Le véhicule d'un conducteur ayant commis ce délit ne peut donc plus être immobilisé et mis en fourrière sur le fondement de l'article L. 325-1-2 du code de la route.

Les modifications envisagées par le projet de loi s'inscrivent notamment dans la continuité de la lutte engagée par le Gouvernement contre les conduites addictives. Parmi celles-ci, l'alcool serait la cause principale de 19 % des accidents mortels, 29 % des décès interviennent alors qu'au moins un des conducteurs impliqués avait un taux d'alcool dépassant le taux légal. Les stupéfiants seraient la cause principale de 9 % des accidents mortels, mais 22 % des décès routiers interviennent lors d'un accident impliquant au moins un conducteur testé positif.

Pour rappel, selon le bilan de l'ONISR de 2016 :

- 819 personnes ont été tuées dans un accident avec alcool (- 5,4 % par rapport à 2015). Elles représentent 29 % des personnes tuées dans les accidents dont l'alcoolémie est connue. La part des accidents mortels avec alcool est relativement stable depuis 2000, aux environs de 30 % ;

- 588 personnes ont été tuées dans un accident avec stupéfiants. Elles représentent 22 % des personnes tuées dans les accidents mortels au résultat de test connu. Entre 2010 et 2016, le nombre de personnes tuées dans ces accidents varie autour de 500 par an ; la proportion de personnes tuées dans ces accidents, parmi les accidents où l'information stupéfiants est connue, fluctue entre 21 % et 26 % ;

- 4,2 % des conducteurs impliqués dans un accident mortel et 2,6 % de ceux impliqués dans un accident corporel circulaient sans permis valide. Ces proportions baissent entre 2015 et 2016 mais ont augmenté respectivement de 2 et 0,7 points depuis 2000. Cela représente 203 accidents mortels, soit 6,5 % de l'ensemble des accidents mortels, et 241 personnes tuées.

De même, sur 2012-2016, 34 % des personnes tuées dans les départements d'outre-mer le sont dans un accident avec un conducteur au taux d'alcoolémie supérieur ou égal à 0,5 g/l de sang et 36 % avec un conducteur positif aux stupéfiants (contre respectivement 30 % et 22 % en métropole).

S'agissant en second lieu de la simplification et modernisation des procédures applicables aux véhicules en fourrière :

La mise en fourrière vient sanctionner de nombreuses infractions aux règles de la circulation et du stationnement et permet d'écarter de la route des conducteurs dangereux à l'origine d'infractions graves dans le but aussi de préserver la sécurité des usagers de la route, ainsi que la tranquillité, l'esthétique ou l'hygiène publique.

Par principe, les frais d'indemnisation (d'enlèvement, de garde en fourrière et d'expertise) de ces professionnels sont à la charge du propriétaire du véhicule mis en fourrière, ces frais sont à la charge de l'autorité de fourrière, c'est-à-dire des collectivités territoriales ou de l'État (qui est ainsi autorité de fourrière dans près des 2/3 des départements) lorsque le propriétaire du véhicule l'abandonne. Les frais d'indemnisation des gardiens de fourrière supportés par l'État sont supérieurs à 10 M€ chaque année (11 M€ pour l'année 2017) correspondant à plus de 38 000 véhicules abandonnés par leurs propriétaires en 2017.

A cet enjeu financier, s'ajoute la complexité des procédures qui font intervenir une pluralité d'acteurs (publics ou privés dont : les forces de l'ordre, préfectures, gardiens de fourrière, experts en automobile, service chargé du domaine ou centre de véhicules hors d'usage (VHU) dans des délais contraints qui sont de fait souvent difficiles à respecter.

Par ailleurs, il ressort de la dernière étude de grande ampleur réalisée en 2003 que, sur les 495 093 véhicules mis en fourrière, 95 006 ont fait l'objet d'une proposition de classement par un expert en automobile (soit un taux de 19,2 % des véhicules concernés). Sur ces véhicules, 799 ont été vendus par le service en charge du domaine (0,16 %) et 91 585 ont été livrés à la destruction (18,5 %). Un très faible nombre de véhicules examinés par un expert en automobile avaient donc été restitués.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Pour sanctionner davantage la commission de délits graves, générateurs d'accidentalité et de mortalité, sur les routes, conformément aux orientations définies par le comité interministériel de la sécurité routière du 9 janvier 2018, il est nécessaire de modifier les articles L. 325-1-2 et du code de la route afin d'étendre le champ des infractions pour lesquelles il pourra être procédé à une immobilisation et une mise en fourrière administrative.

Le Gouvernement sollicite par ailleurs une habilitation à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi afin de simplifier et moderniser les dispositions applicables aux véhicules en fourrière. Il s'agirait de modifier les articles L. 325-6 et suivants du code de la route et les dispositions adaptées dans les collectivités d'outre-mer.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Dans la continuité de ce qui a été engagé, et alors que de nombreuses infractions au volant, notamment délictuelles, perdurent, il est nécessaire d'utiliser toutes les potentialités offertes par le code de la route pour sanctionner administrativement les conducteurs « infractionnistes ». Les dispositions du code de la route permettent ainsi de mettre en oeuvre des mesures administratives provisoires, avant toute sanction pénale définitive, afin d'écarter de la route des conducteurs potentiellement dangereux et d'empêcher matériellement la commission de nouvelles infractions. En effet, le code de la route permet de priver ces conducteurs de leurs véhicules en procédant à l'immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule en application notamment des articles L. 325-1, L. 325-1-1 et L. 325-1-2 du code de la route.

L'extension du champ d'application de ces dispositions à davantage de comportements à risque, notamment en matière d'alcool et de stupéfiant, apparaît indispensable pour lutter contre l'insécurité routière et faire diminuer l'accidentalité et la mortalité routières.

Il s'agirait ainsi d'écarter de la route des conducteurs ayant eu une conduite dangereuse dès la commission de l'infraction et de s'inscrire, notamment en matière d'alcoolémie et de stupéfiant, dans une logique de prévention de la récidive. Une telle extension simplifierait également la tâche des forces de l'ordre qui n'auraient pas à contacter les parquets afin de savoir si la personne contrôlée est en état de récidive ou non. L'établissement de cet état de récidive, difficile à établir en bord de route constitue effectivement aujourd'hui un frein qui limite la mise en oeuvre de cette mesure administrative.

Il est, par ailleurs, prévu de simplifier et moderniser par ordonnance les procédures applicables aux véhicules mis en fourrière. L'objectif est d'améliorer la gestion des procédures et ainsi mieux maitriser et diminuer le coût de l'indemnisation des gardiens de fourrière pesant sur les autorités de fourrière (collectivités territoriales et préfectures) en cas d'abandon de véhicules sur les parcs de fourrière.

3. DISPOSITIF RETENU

3.1. EXTENSION DU CHAMP DE L'ARTICLE L. 325-1-2 DU CODE DE LA ROUTE

Le champ d'application de l'article L. 325-1-2 du code de la route, permettant aux préfets de procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière d'un véhicule pour une durée de 7 jours, pourrait être étendu à de nouvelles infractions dont125(*) :

- les délits liés à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (123 000 infractions délictuelles en 2016), et ce dès la première commission de l'infraction,

- en cas de conduite en état d'ivresse manifeste (5 500 délits en 2016),

- à la conduite après usage de stupéfiant (42 600 infractions en 2016),

- à la conduite sans permis (72 000 infractions en 2016),

- aux refus de se soumettre aux vérifications permettant d'établir la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (3480 délits en 2016),

- après usage de stupéfiants (1 790 délits en 2016).

Par cohérence, le présent article prévoit d'ajouter une peine complémentaire de confiscation non obligatoire du véhicule ayant servi à commettre les délits de conduite sous l'influence de l'alcool ou après usage de stupéfiants ou aux refus de se soumettre aux vérifications.

3.2. SIMPLIFICATION ET MODERNISATION DES PROCÉDURES APPLICABLES AUX VÉHICULES EN FOURRIÈRE

La modernisation de la gestion et du suivi des procédures conduirait, entre autres actions, à créer un système d'information qui permettra notamment de mettre en ligne, à destination de leurs propriétaires, les informations sur les véhicules en fourrière, d'alléger les tâches à accomplir pour les forces de l'ordre en externalisant l'envoi des notifications ou simplifier la procédure de classement des véhicules.

Sur ce point, il s'agirait d'éviter la remise en circulation de véhicules potentiellement dangereux. Aux termes des dispositions envisagées, il est prévu que certains véhicules, en raison de leur état (épaves ou en voie d'épavisation, non-conformité à leur réception ou défaut de contrôle technique), fassent automatiquement l'objet d'une interdiction de circulation dans le système d'immatriculation des véhicules (SIV), dès leur inscription dans le système d'information dédié aux fourrières. S'il est prévu que ces véhicules puissent être, le cas échéant, restitués à leurs propriétaires sans travaux, une procédure d'expertise hors des fourrières sera créée pour permettre la levée de la mesure d'interdiction de circulation (étant précisé que ces véhicules ne pourront quitter la fourrière que sur véhicule-plateau). La remise en circulation de ces véhicules sera ainsi conditionnée à une expertise (sur demande des propriétaires) afin de s'assurer qu'ils ne constituent plus un danger pour les usagers de la route. L'expert lèvera l'interdiction de circulation dans le SIV une fois les travaux réalisés.

La création d'une interdiction de circulation pour les véhicules mis en fourrière en raison de leur état pourrait permettre de diminuer le nombre de véhicules dangereux circulant sur les routes. Cette mesure s'inscrit donc dans une logique de renforcement de la sécurité routière visant à réduire l'accidentalité et la mortalité sur les routes. La procédure actuelle de classement du véhicule après avis d'un expert en automobile occasionne en effet plusieurs difficultés de nature à allonger la procédure.

Il est également envisagé de remplacer, dans le cadre de la procédure d'abandon des véhicules laissés en fourrière, l'intervention de l'expert par la prise en compte des données techniques de ces véhicules (date de première immatriculation du véhicule) et de leur motif de mise en fourrière.

La simplification de la procédure de classement avec la mise en place de critères plus pertinents fondés sur les données techniques du véhicule issues du SIV serait enfin de nature à améliorer la procédure de vente des véhicules par le service des domaines (classement plus fiable évitant de présenter à la vente des véhicules invendables).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. EXTENSION DU CHAMP DE L'ARTICLE L. 325-1-2 DU CODE DE LA ROUTE

4.1.1. Impacts sur les particuliers

248 370 infractions sont potentiellement concernées par l'extension de cette faculté attribuée aux préfets et on peut estimer son application à 10 à 20 % de ces infractions, soit entre 25 000 à 50 000 procédures chaque année.

Du point de vue des contrevenants, les propriétaires ou conducteurs dont le véhicule a été mis en fourrière devront s'acquitter auprès du gardien de fourrière des frais de fourrière, notamment d'enlèvement et de garde du véhicule, dont les maximas sont prévus par l'arrêté du 14 novembre 2001 modifié fixant les tarifs maxima des frais de fourrière pour automobile et par l'arrêté du 28 novembre 2003 modifié fixant les tarifs maxima des frais de fourrière dans les communes les plus importantes(arrêté du 26 novembre 2014 modifiant l'arrêté du 28 novembre 2003 précité : pour les voitures particulières, les frais d'enlèvement et de garde journalière s'élèvent respectivement à Paris à 150 € et 29 €. Ces mêmes frais s'élèvent respectivement à 126 € et 10 € pour les villes de Toulouse, Lyon et Marseille. Ils sont en revanche de 117,50 € et 6, 23 € pour les autres villes).

4.1.2. Impacts pour les collectivités

En cas d'abandon du véhicule en fourrière par un propriétaire inconnu, introuvable ou insolvable, il incombera à l'autorité de fourrière (collectivités territoriales ou préfectures) d'indemniser le gardien de fourrière de l'ordre de 50 € à 500 € par véhicule en fonction des conventions et circonstances locales. Ces véhicules abandonnés peuvent également être valorisés entre 50 € et 200 € par véhicule par les autorités de fourrière lors de la remise du véhicule à un centre de destruction agréé et engendrer des recettes pour cette autorité. Dans tous les cas, le système d'information des fourrières permettra aux autorités de fourrière de réaliser des économies d'échelle pour une meilleure gestion des procédures.

4.1.3. Impacts pour les gardiens de fourrière

Pour les gardiens de fourrière, les extensions envisagées augmenteront le volume de véhicules à enlever et mettre en fourrière.

4.2. SIMPLIFICATION ET MODERNISATION DES PROCÉDURES APPLICABLES AUX VÉHICULES EN FOURRIÈRE

L'analyse précise des incidences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Toutefois, des impacts peuvent d'ores et déjà être appréhendés.

L'adaptation du code de la route en fonction des possibilités offertes par le système d'information serait en effet de nature à :

- améliorer grandement le respect des procédures en permettant l'automatisation de certaines tâches (système d'alerte sur les délais, constatation de l'abandon d'un véhicule, émission d'un bon de destruction, calcul automatique des frais de fourrière...) ;

- limiter les coûts d'indemnisation à la charge de l'État, via les préfectures, et les collectivités territoriales souhaitant être intégrées dans le système d'information, en permettant la réduction des délais de garde, en accélérant la destruction des véhicules abandonnés et en diminuant ce coût en aménageant la procédure de classement des véhicules ;

- alléger la charge de travail des différents acteurs, dont notamment les forces de l'ordre et des autorités de fourrière qui, libérés des tâches répétitives, pourraient concentrer leur action sur les mises en fourrière concernant les infractions graves au code de la route ;

- améliorer les relations avec les usagers en permettant à ces derniers de rechercher en ligne si un véhicule a été mis en fourrière et dans quel lieu (système de requête avec le numéro de la plaque d'immatriculation du véhicule) et ainsi envisager l'externalisation des notifications par courriers avec accusé réception ;

- permettre de retrouver en fourrière davantage de véhicules assurés signalés volés et ainsi assurer un meilleur service pour l'usager floué tout en limitant les coûts d'indemnisation des frais de garde à la charge des assureurs de l'ordre de plusieurs millions d'euros par an.

Le remplacement du passage de l'expert en automobile au profit d'un classement automatisé des véhicules et la réduction de la durée de stockage des véhicules dans les fourrières devrait générer des économies pour les autorités de fourrière (collectivités territoriales ou État). En 2017, l'État en sa qualité d'autorité de fourrière, a ainsi indemnisé les gardiens de fourrière pour plus de 11 M€ dont 1,3 M€ au titre des frais d'expertise. La réduction de la durée de stockage des véhicules dans les fourrières devrait également permettre une économie pour l'État et pour les collectivités territoriales responsables de fourrière de l'ordre de plusieurs centaines de milliers d'euros.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le comité interministériel de la sécurité routière a examiné les dispositions envisagées lors de la réunion du 9 janvier 2018.

Le groupe interministériel permanent de la sécurité routière (GIPSR) a émis un avis favorable le 1er octobre 2018.

Le Conseil national d'évaluation des normes a été consulté en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions relatives à l'extension du champ de l'article L. 325-1-2 du code de la route entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Les dispositions relatives à l'extension du champ de l'article L. 325-1-2 du code de la route seront applicables dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités d'outre-mer.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

En ce qui concerne la simplification et la modernisation des procédures applicables aux véhicules en fourrière, il est proposé une habilitation à légiférer par ordonnance courant sur une année. Il s'agit de disposer d'une durée suffisante pour modifier les dispositions législatives du code de la route afin de prendre en compte la création d'un système d'information dédié aux fourrières de nature à renforcer la gouvernance nationale en ce domaine et permettre un meilleur contrôle des procédures et du coût de l'indemnisation des gardiens de fourrière en cas d'abandon des véhicules.

A l'issue, un projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

Article 31 (suite) - Mesure relative à l'accès au système d'immatriculation des véhicules

1. ÉTAT DES LIEUX

S'agissant d'ecall :

L'Union Européenne a décidé la mise en place d'un service d'appel d'urgence interopérable dans toute l'Union au terme duquel un appel d'urgence fondé sur le n° 112 (eCall 112) doit pouvoir être émis depuis tout véhicule léger homologué depuis le 1er avril 2018, soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement.

L'État français, par convention intitulée « Convention d'habilitation d'un organisme privé à exercer la fonction de PSAP eCall », signée en 2017, a confié au Groupement GIE SNSA la fonction de PSAP eCall. Cette fonction consiste à recevoir les appels eCall 112, les filtrer et orienter les seuls appels d'urgence vers les services de secours. Ces appels étant constitués de manière normative, d'un flux vocal et de données techniques émises par le véhicule : le MSD (minimum set of data). Si l'appel eCall 112 n'est pas un appel d'urgence, mais un appel d'assistance (bCall), le Groupement intervient dans la mise en relation des occupants du véhicule avec l'assisteur dudit véhicule, pour autant qu'il soit immatriculé en France et assuré. Pour exercer cette fonction le Groupement GIE SNSA est doté d'une plateforme technique eCall qui achemine les données et les appels eCall vers les membres du Groupement habilités à les traiter.

L'eCall 112 Paneuropéen devient réglementaire. En effet, le règlement délégué (UE) 2015/ 758 du Parlement Européen et du Conseil du 29 avril 2015 prévoit le déploiement d'un système eCall embarqué fondé sur le 112 dans tous les nouveaux modèles de véhicules légers homologués depuis le 1er avril 2018. Le syndicat national des sociétés d'assistance du (GIE SNSA) estime que 250 à 300 000 véhicules légers seront équipés d'ici à fin 2019 en France pour atteindre 1,5 millions en 2021. Le parc médian français devrait ainsi être atteint à l'horizon 2028. Cependant, la technologie eCall de fournisseurs privés proposée par les constructeurs à titre optionnelle équipe déjà environ 3 % du parc de véhicules légers en France et 2 % en Europe

L'objectif de ce dispositif d'appels d'urgence dans les véhicules, associé à une plateforme dédiée de traitement des alertes, est de réduire le nombre de tués chaque année sur les routes d'Europe, en permettant une intervention des services d'urgence plus rapide.

En France, par délégation des ministères de la santé et de l'intérieur, la gestion de l'eCall est confiée au GIE SNSA qui a mis en place, avec le soutien des sociétés d'assurance, un dispositif spécifique à savoir une plateforme technique unique au niveau national permettant de recevoir, décrypter et orienter les appels eCall 112 vers des plateformes physiques de traitement des appels d'urgence opérées par les habilités. Cette organisation est opérationnelle depuis le 2 octobre 2017 conformément aux exigences européennes (Décision 585/2014/ UE du 15 mai 2014 art 1) et a fait l'objet d'un audit de vérification de conformité en juin 2018.

La plateforme gérée par le GIE SNSA permet donc de filtrer les appels et d'orienter vers les services de secours les seules alertes relevant de l'urgence. Il convient de noter que l'expérience acquise dans l'eCall de fournisseurs privés démontre que 90 % des eCall reçus sont filtrés car ne correspondant pas à des urgences avérées ou suspectées. Ces données chiffrées ne sont pas encore disponibles pour l'eCall 112. En effet entre le 1er janvier et le 31 août le GIE SNSA a traité moins de 2000 appels eCall 112 dont la grande majorité concernait des appels tests des constructeurs ou des erreurs d'appels.

Il s'agit de permettre au GIE SNSA de répondre en temps réel aux besoins d'informations des services d'urgence par une identification précise du véhicule à partir du numéro VIN transmis directement par l'ensemble minimal de données émanant du véhicule Cet ensemble de données étant défini par les standards européens en vigueur.

S'agissant des agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes :

Il est constaté que les registres des objets mobiliers sont aujourd'hui mal tenus par les professionnels ce qui handicape considérablement la capacité de ces agents à lutter contre les fraudes dans le secteur de la vente de véhicules automobiles d'occasion (rupture de la traçabilité).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La loi fixe, à l'article L. 330-2 du code de la route, la liste limitative des personnes pouvant accéder aux données du Système d'Immatriculation des Véhicules. Les agents non mentionnés dans ces articles ne peuvent donc pas avoir accès aux données nécessaires à l'exécution de leurs missions, à l'instar du syndicat national des sociétés d'assistance ou SNSA, chargé du traitement des appels issus du eCall (et des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes). L'accès au système d'immatriculation des véhicules suppose une nécessaire modification de nature législative.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'article proposé a pour objet de permettre aux personnels habilités du GIE SNSA, organisme privé chargé dans le cadre de la fonction PSAP e-Call (Public Safety Answering Point - centre des appels d'urgence), d'accéder au numéro d'immatriculation des véhicules au titre des données issues du système d'immatriculation des véhicules (SIV) ainsi qu'aux données suivantes: la marque, le modèle, la couleur et le type d'énergie en plus du n° d'immatriculation). Le protocole de transmission des données de l'alerte entre la plateforme PSAP eCall et le PSAP112 localement compétent prévoit que soient transmises les informations suivantes concernant le véhicule : Marque, modèle, couleur, immatriculation, type d'énergie. Ce protocole, approuvé par la Conférence Nationale des Services d'Incendie et de Secours du 19 octobre 2016, est annexé à la Convention d'habilitation du PSAP eCall.

L'article proposé a également pour objet de simplifier et de moderniser la lutte contre la fraude dans le secteur de la vente des véhicules automobiles d'occasion. Il s'appuie sur les conclusions des enquêtes nationales menées par la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF) en 2015 et 2017 qui ont fait apparaitre une augmentation significative des infractions, notamment des délits de tromperie, à la fois en volume et en gravité (47,11 % en 2015, 55,93 % en 2017). Ce sujet est extrêmement important dans une période où la vente de voitures d'occasion continue d'augmenter pour représenter un marché de 5,6 millions de véhicules, générateur d'économie souterraine. De plus, de telles tromperies ont un impact sur l'évaluation par les consommateurs de la qualité des véhicules et donc de leur consommation et de leurs émissions, contribuant à augmenter les émissions de CO2.

3. DISPOSITIF RETENU

Le projet d'article consiste à permettre au PSAP ecall national, opérationnel depuis le 1er octobre 2017 sur le territoire français conformément aux dispositions de la décision n° 585/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant le déploiement du service eCall interopérable dans toute l'Union européenne, de disposer de tous les moyens d'exercer au mieux sa fonction. En effet, chaque PSAP ecall doit être en mesure de traiter les appels ecall et de recueillir rapidement les données relatives aux véhicules d'où provient l'alerte. Ces données sont stockées dans le système d'immatriculation des véhicules (SIV) auquel les opérateurs du GIE SNSA doivent avoir accès pour transmettre ensuite des informations fiables aux services d'urgence.

Le projet d'article vise également à permettre aux enquêteurs de la DGCCRF d'accéder directement, en consultation, aux données du Système d'Immatriculation des Véhicules (SIV), au même titre que leurs homologues des finances (Direction générale des finances publiques - DGFIP, Direction nationale d'intervention domaniale -DNID-) ainsi que ceux des ministères des transports, de l'écologie, de l'industrie et de la défense. Pour ces raisons, l'article L. 330-2 du code de la route qui liste les personnes pouvant accéder aux données du Système d'Immatriculation des Véhicules est complété en y ajoutant les agents de la DGCCRF qui relèvent du ministère de l'économie et des finances. Il complète également l'article L. 511-13 du code de la consommation relatif aux compétences des agents de la DGCCRF en y ajoutant les dispositions du code pénal relatives au registre des objets mobiliers.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'impact juridique de la mesure se traduit par la modification de l'article L. 330-2 du code de la route.

Aucun impact économique n'est attendu sur les particuliers. En revanche, le projet d'article s'inscrit dans un dispositif de sécurité tertiaire visant à la réduction du nombre de morts sur les routes par l'intervention plus rapide des secours qui disposeront d'informations fiables sur la localisation et l'identification des véhicules accidentés. Selon le Conseil Européen126(*), eCall contribuera à réduire le nombre de blessés et de tués dans des accidents de la route dans l'Union. Le nouveau système devrait réduire de moitié les temps de réaction des services d'urgence, permettant ainsi de sauver des vies et de traiter rapidement les blessures ». La prise en charge par le GIE SNSA implique une interrogation automatique du SIV par le numéro de série dans le type (VIN) lors de la réception du MSD afin d'enrichir en temps réel les données du MSD par les données extraites du SIV. L'ensemble de ces données (MSD plus SIV) sera alors affiché à l'opérateur qui sera en liaison avec l'habitacle du véhicule. Rappelons que celui-ci, au terme du cahier des charges fixé par l'État, disposera de 75 secondes seulement pour qualifier la sévérité de l'alerte et vérifier les informations reçues avant de saisir les services d'urgences territorialement compétents. Ces opérateurs sont du personnel des sociétés d'assistance auditées et habilitées pour cette mission. Ce personnel est donc qualifié, formé et entrainé conformément aux exigences réglementaires et de celles fixées par la Convention.

Actuellement ce service est géré par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS). La prise en charge par le SNSA impliquera une globalisation des appels d'urgence du numéro 112 qui, après avoir filtré les appels, se connectera au SIV. Environ 100 personnes auront à se connecter au SIV par roulement.

Le projet d'article permettra également de réduire significativement les délais de recherche et d'investigations des enquêteurs CCRF, grâce à un accès direct, en consultation, aux principales données nécessaires à l'exercice de leurs missions.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le GIPSR a émis un avis favorable le 1er octobre 2018.

Les organismes concernés ont été consultés sur ces mesures.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Ces dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces dispositions ne seront pas applicables dans les collectivités d'outre-mer.

Article 31 (suite et fin) - Mesure relative à la lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool

1. ÉTAT DES LIEUX

L'alcool, substance psychoactive la plus consommée, engendre en France un coût social global (ensemble des coûts directs et indirects supportés par les acteurs de la société) estimé à 118 Md€ par an, et un coût pour les finances publiques (coût supporté par l'État) de plus de 3 Md€ en 2010. Deuxième facteur de mortalité précoce évitable en France, l'alcool est à l'origine d'environ 50 000 décès par an.

La consommation d'alcool peut engendrer des dommages corporels importants pour l'individu et/ou pour son entourage, particulièrement lorsque celle-ci est associée à la conduite. Un conducteur qui a consommé de l'alcool a 8,5 fois plus de risque d'être responsable d'un accident mortel par rapport à un conducteur qui n'a pas bu. En 2016, 4 979 conducteurs alcoolisés ont été impliqués dans un accident (contre 4 637 pour l'année 2015); 819 personnes ont perdu la vie dans un accident de la route impliquant un conducteur alcoolisé (contre 866 pour l'année 2015), et près de 70 000 individus ont été blessés.

Cette même année, sur les 154 700 condamnations sanctionnant le non-respect des règles de conduite, on compt