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27 novembre 2019 : Réformer le régime des catastrophes naturelles ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le 22 janvier 2019, à la demande du groupe socialiste et républicain, une mission d'information relative à la gestion des risques et à l'évolution de nos régimes d'indemnisation était créée au Sénat.

Cette mission venait faire écho aux récentes catastrophes climatiques qui ont touché la France - notamment les inondations dans l'Aude et les sécheresses en Charente en 2018 - et dont la fréquence ne cesse d'augmenter.

Le 3 juillet 2019, après six mois de travaux, une trentaine d'auditions et quelque 600 contributions écrites, un rapport de Nicole BONNEFOY intitulé « Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire » était rendu public. Les constats de ce rapport sont sans appel : un quart des Français est exposé à un risque d'inondation, la sécheresse ou ses conséquences impactent la quasi-totalité du territoire et les risques de submersions marines ou d'érosion du trait de côte augmentent de façon exponentielle.

La multiplication de ces événements due au changement climatique d'ampleur que nous connaissons nécessite que nous repensions notre régime d'indemnisation qui, datant de 1982, n'est aujourd'hui plus à la hauteur des enjeux.

Cette inadaptation génère des situations très difficiles pour les sinistrés qui se retrouvent bien souvent en plein désarroi. S'ajoute en effet bien souvent au malheur qui les frappe, un véritable parcours du combattant qu'il faut engager pour se voir reconnaître ses droits.

Par ailleurs, les maires se retrouvent également bien souvent isolés lors de la survenance d'une catastrophe et ne disposent pas forcément des outils pour réagir de la façon la plus adaptée et attendue.

Le rapport établit ainsi une cinquantaine de propositions pour moderniser notre système de gestion et d'indemnisation des dommages résultant d'une catastrophe naturelle.

L'objet de la présente proposition de loi n'est pas de les retranscrire intégralement, ce qui rendrait son examen impossible au Parlement tant les sujets sont divers. Elle vise à traduire les principales mesures relatives au régime « CatNat » qui permettront d'apporter une réponse rapide et concrète aux sinistrés, ainsi qu'aux communes et aux maires.

L'article 1er vise à réformer le fonctionnement du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier ». Dans son I, il supprime le plafonnement des ressources de ce fonds, fixé à 137 millions d'euros par an par la loi de finances pour 2018. Pour rappel, l'article L. 561-3 du code de l'environnement précise les missions de ce fonds qui sont de plusieurs ordres : couvrir les dépenses visant à favoriser le déplacement des propriétaires des biens les plus exposés aux risques, financer des mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques naturels ou encore améliorer la connaissance du risque par des études et des campagnes d'information sur la prévention.

Ainsi, au vu de la multiplication des aléas climatiques, ce fonds revêt une importance stratégique majeure, particulièrement en termes de prévention des risques naturels. C'est pourquoi le plafonnement opéré par la loi de finances pour 2018 n'est pas souhaitable. Comme cela est précisé dans le rapport d'information, la trésorerie du fonds a déjà été prélevée de 55 M€ en 2016 et 70 M€ en 2017. Le plafonnement de 2018 poursuit cette mauvaise dynamique et aboutit à un véritable « dévoiement annuel de l'ordre de 60 M€ de l'argent des assurés au profit du budget de l'État ». Or, il est impossible de faire plus avec moins.

Dans ses II et III, il supprime les sous-plafonds du Fonds par action afin de donner davantage de souplesse à la gestion de ce fonds en fonction des besoins et priorités. Il ne semble en effet pas souhaitable de plafonner certaines actions qui, selon les catastrophes impactant notre territoire, peuvent nécessiter des dépenses exceptionnelles.

Dans son IV, il prévoit d'élargir son financement à tous les études et travaux de réduction de vulnérabilité pour les particuliers, et non plus seulement à ceux définis et rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels (PPRN).

Finalement, il vient préciser les missions du conseil de gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs, notamment en lui donnant un véritable rôle stratégique et en précisant sa composition.

L'article 2 vise à renforcer les droits des assurés et le montant des indemnisations dont ils bénéficient. D'une part, il s'agit d'instaurer un cadre réglementaire plus contraignant à l'égard des assurances, en inscrivant dans la loi que les assureurs doivent une réparation pérenne et durable permettant un arrêt complet et total des désordres existants. Il s'agit de mettre fin à des inégalités de prise en charge des sinistres du fait de la très grande hétérogénéité des méthodes utilisées pour les évaluer et des techniques de réparation plus ou moins onéreuses.

En d'autres termes, les travaux de la mission d'information ont mis en avant que les experts d'assurance et d'assurés tiraient parti d'une certaine liberté d'appréciation que leur conférait la loi pour préconiser des prises en charge insuffisantes et inefficaces aux sinistrés. Ainsi, des réparations de mauvaise qualité par agrafage des fissures, installation de micropieux sur les seules parties sinistrés ou recours à l'injection d'un produit chimique dans le sol superficiel ont pu être constatées.

Cette situation est d'autant plus regrettable que les assurés constatant l'aggravation des dégâts du fait de mauvaises réparations peuvent se voir opposer par la suite la prescription biennale. C'est pourquoi, dans son II, cet article vise également à appliquer le délai de prescription de droit commun de 5 ans pour l'indemnisation des catastrophes naturelles.

D'autre part, le III vise à intégrer les frais de relogement d'urgence des personnes sinistrées dans le périmètre de la garantie CatNat tant il a été démontré l'importance de ces besoins.

L'article 3 vise à renforcer la prévention des dommages en diminuant le reste à charge des particuliers. Sur le modèle du CITE, il s'agit de créer un crédit d'impôt pour la prévention des aléas climatiques (CIPAC) qui permettrait aux particuliers de déduire de leur impôt sur le revenu des dépenses engagées pour réaliser des travaux éligibles à ce financement dans le but d'améliorer la résilience du bâti aux effets des catastrophes naturelles.

L'article 4 vise à inscrire dans la loi l'existence de la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle, créée par la circulaire du 27 mars 1984. En effet, le fonctionnement de cette commission suscite actuellement des interrogations en termes d'impartialité, notamment du fait de sa composition. C'est pourquoi il est proposé de la reconnaître au niveau législatif et de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer la composition. Par ailleurs, cet article vise à renforcer la transparence de l'instruction des dossiers en prévoyant la publication de l'avis rendu et des rapports d'expertises utilisés par la commission interministérielle.

Il vise également à apporter un soutien aux élus qui sont en première ligne lors de la survenance d'une catastrophe naturelle. Aujourd'hui, il est de la responsabilité du maire de déposer une demande de reconnaissance communale et d'informer par la suite les sinistrés de son avancement. De ce fait, les maires sont souvent incriminés injustement du fait de la lenteur de l'instruction des dossiers, voire de la décision de non-reconnaissance en catastrophe naturelle.

Or, les élus sont souvent laissés à eux-mêmes et ne bénéficient pas nécessairement d'informations précises ou d'ingénierie pour leur permettre de gérer au mieux certaines situations. À titre d'exemple, le maire a la responsabilité de remplir un formulaire « Cerfa » qui établit la date précise de la survenance de l'événement naturel. Cette datation doit être très précise, car c'est sur cette base que l'organisme d'expertise compétent des services de l'État procède à l'analyse du phénomène et identifie, recueille et exploite les données techniques nécessaires à la réalisation de son rapport technique. Or, « si l'événement est mal daté, les experts risquent de rejeter la demande, au motif qu'aucun phénomène d'une intensité anormale ne justifie de reconnaissance aux dates sollicitées par la commune » comme cela est précisé dans le rapport d'information. Il convient donc d'apporter un soutien et des outils aux élus dans la gestion de leurs dossiers « CatNat ».

Dans son 1°, cet article permet aux communes se voyant refuser une première fois une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de pouvoir soumettre une deuxième demande dès lors qu'elles produisent des données complémentaires résultant d'une étude de terrain.

Dans son 2°, il repousse de 18 à 24 mois le délai pendant lequel une demande de reconnaissance peut être formulée après une catastrophe naturelle, car les conséquences de certains événements climatiques ne sont pas décelables immédiatement après la survenance de celui-ci.

Finalement, dans son 3°, cet article supprime la possibilité de moduler des franchises à la charge des assurés en fonction de l'existence d'un plan de prévention des risques naturels. Cette modulation est en effet vécue comme une injustice par les assurés qui ne sont pas responsables de cette situation. Si le maintien d'une franchise légale à la charge des assurés est nécessaire pour ne pas conduire à une déresponsabilisation de ces derniers, il ne faut pas pour autant que le système soit pénalisant pour les assurés, comme c'est le cas actuellement depuis l'arrêté du 5 septembre 2000 portant modification de l'article A. 125-1 et création de l'article A. 125-3 du code des assurances, modifié par l'arrêté du 4 août 2003 portant modification de l'article A. 125-1 du même code.

L'article 5 vise à instaurer dans chaque département une cellule de soutien aux maires confrontés à une catastrophe naturelle. Il s'agit de lutter contre le phénomène d'isolement des maires lors de la survenance d'aléas exceptionnels. Cette cellule serait ainsi un outil de soutien et d'accompagnement des maires pour les assister dans leurs démarches.