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4 mars 2020 : Programme de travail de la Commission européenne pour 2020 ( texte déposé au sénat - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le 29 janvier dernier, la Commission européenne a présenté son programme de travail pour 2020, le premier depuis le renouvellement des institutions européennes de 2019. Il s'agit de mettre en oeuvre les priorités que Mme Ursula von der Leyen, alors candidate à la présidence de la Commission, avait exposées en juillet 2019 devant les députés européens élus quelques semaines auparavant.

Le Conseil européen du 20 juin 2019 avait lui-même adopté un nouveau programme stratégique, « destiné à orienter les travaux des institutions au cours des cinq prochaines années » et articulé autour de quatre grandes priorités : protéger les citoyens et les libertés ; mettre en place une base économique solide et dynamique ; construire une Europe neutre pour le climat, verte, équitable et sociale ; promouvoir les intérêts et les valeurs de l'Europe sur la scène mondiale.

Le programme de travail de la Commission est cohérent avec ces conclusions du Conseil européen. M. Maro efèoviè, vice-président de la Commission en charge des relations interinstitutionnelles et de la prospective, a annoncé, pour mai prochain, la présentation d'une programmation pluriannuelle entre la Commission, le Parlement européen et le Conseil, destinée à convenir de priorités législatives. Cet exercice nouveau serait sans doute bienvenu. Cependant, faute d'accord en interne, le Parlement européen n'est pas parvenu, jusqu'à présent, à formaliser sa propre position par le vote d'une résolution.

Une Union plus ambitieuse, tel est l'intitulé du programme de travail de la Commission pour cette année. Ambitieux, ce texte l'est indubitablement, ne serait-ce que parce qu'il affiche un objectif pour les cent premiers jours ! C'est pourquoi il paraît important de veiller à une programmation rigoureuse des travaux législatifs annoncés et, surtout, à sa mise en oeuvre effective. L'Union européenne doit se garder d'effets d'annonce sans suite. Au contraire doit-elle être en mesure de présenter rapidement des résultats concrets aux citoyens européens, dans un contexte d'euroscepticisme et de refondation de son action. À ce titre, le premier discours sur l'état de l'Union de la Présidente von der Leyen, traditionnellement prononcé au mois de septembre, devra permettre de dresser un premier bilan de l'action de la nouvelle Commission.

Par ailleurs, il faut veiller à ce que ce programme de travail soit conduit dans le respect du principe de subsidiarité et selon les modalités arrêtées dans la résolution européenne du Sénat de 2017 sur la simplification du droit européen.

À titre liminaire, le programme de la Commission souligne plusieurs éléments importants : l'indispensable transition écologique et numérique, le fonctionnement inclusif, l'affirmation des valeurs européennes, la nécessité d'une Union européenne forte et unie dans un monde incertain, marqué par des tensions et des conflits. Quand la Commission Juncker se voulait « politique », la Commission von der Leyen s'affirme « géopolitique ». Le programme de travail évoque naturellement un nouveau partenariat avec le Royaume-Uni, mais mentionne aussi deux points qui ne sont curieusement pas développés par la suite : le soutien à un droit d'initiative pour le Parlement européen - sans mention des parlements nationaux - et le recours accru à la prospective stratégique. Le 18 février dernier, M. Maro efèoviè a réitéré cet engagement en faveur du droit d'initiative devant la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, en précisant que cette procédure devrait être accompagnée d'un travail en amont avec ses services afin de prendre un certain nombre de précautions juridiques.

Le programme de travail comporte 43 actions réparties selon les six grandes ambitions définies dans les orientations politiques de Mme Ursula von der Leyen : le Pacte vert pour l'Europe (8 actions), l'Europe adaptée à l'ère du numérique (9), l'économie au service des personnes (6), l'Europe plus forte sur la scène internationale (7), la promotion de notre mode de vie européen (4) et un nouvel élan pour la démocratie européenne (9).

Au total, ces 43 actions devraient être mises en oeuvre à travers 96 initiatives, dont 29 initiatives de nature législative et 67 de nature non législative, selon un calendrier prévisionnel établi de façon trimestrielle. La Commission prend bien soin toutefois de préciser que ces informations restent indicatives.

Par ailleurs, le programme de travail présente également les révisions, évaluations et bilans de qualité auxquels la Commission envisage de procéder au cours de l'année, au titre du programme REFIT de simplification. 44 initiatives sont prévues dans ce cadre, dont 18 au titre du Pacte vert pour l'Europe et 15 au titre d'une Europe adaptée à l'ère du numérique. Il est possible de citer la révision du règlement sur les réseaux transeuropéens d'énergie, la révision de la directive sur les batteries, le bilan de qualité de la législation européenne sur les perturbateurs endocriniens, l'évaluation de la stratégie européenne pour le bien-être animal, le réexamen de la directive sur la réduction des coûts du haut débit, l'évaluation de la directive sur les services postaux, le bilan de qualité en matière de publication d'informations par les entreprises, l'évaluation du volet commercial des six accords d'association de l'Union européenne avec les pays euro-méditerranéens ou encore la révision de la directive sur la sécurité générale des produits.

La Commission dresse également la liste des 126 textes présentés par la Commission Juncker et considérés comme prioritaires, mais encore en attente, leur examen législatif restant en cours. Il s'agit en particulier des 56 textes relatifs au cadre financier pluriannuel 2021-2027, mais aussi, hors de cette catégorie, des propositions législatives concernant, par exemple, les paquets « asile ».

Le programme de travail indique aussi que seront retirées, d'ici juillet prochain, 32 propositions législatives, dont 15 relèvent de l'orientation politique correspondant au Pacte vert pour l'Europe. Ces retraits sont motivés par l'obsolescence : c'est le cas d'une proposition de règlement de 2014 prévoyant une interdiction de la pêche au filet dérivant ou encore d'une proposition de décision du Conseil de 2009 relative à la conclusion d'un accord avec la Corée du Sud sur certains aspects des services aériens, dont les dispositions ont finalement été intégrées dans d'autres textes. Ces retraits sont également motivés par l'absence de perspective d'accord ; tel est le cas, par exemple, de deux propositions de directive de 2013, la première relative à la mise sur le marché des denrées alimentaires obtenues à partir d'animaux clonés, et la seconde sur le cadre juridique de l'Union régissant les infractions douanières et les sanctions qui y sont applicables.

Enfin, la Commission envisage d'abroger deux textes en vigueur dont les dispositions sont devenues obsolètes : un règlement de 1970 instaurant une comptabilité des dépenses afférentes aux infrastructures de transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, et un autre de 1986 relatif à la suppression de certaines redevances postales de présentation à la douane.

La Commission a un programme de travail extrêmement ambitieux, qui comporte de nombreuses initiatives. Les principales d'entre-elles sont évoquées ci-après.

Le Pacte vert pour l'Europe comporte de nombreuses propositions, dont certaines ont déjà été présentées, par exemple la communication de nature transversale, en décembre 2019. La majorité des propositions sur la transition climatique et la protection de l'environnement sont non législatives. C'est le cas : du pacte européen pour le climat, dont l'objectif est de mobiliser les collectivités territoriales, les entreprises et la société civile ; du plan d'investissement du Pacte vert, lui aussi déjà présenté par la Commission et qui ambitionne de financer des investissements durables au cours des dix ans à venir, en lien avec InvestEU, à hauteur de 1 000 milliards d'euros ; des contributions de la Commission à la COP 26, qui doit se tenir à Glasgow ; de la stratégie « De la ferme à la table » sur la durabilité des systèmes alimentaires ; des textes sur la décarbonation de l'énergie ; ou encore de la stratégie européenne en faveur de la biodiversité à l'horizon 2030. Autant d'initiatives non législatives. En revanche, parmi les propositions législatives les plus emblématiques, figurent la fixation de l'objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 et la proposition de règlement, présentée en janvier, instituant le Fonds pour une transition juste, destiné à accompagner les régions et secteurs les plus touchés par la transition climatique.

Sur l'objectif d'une Europe adaptée à l'ère du numérique, la part des propositions législatives est plus importante, puisqu'il s'agit d'adapter ou de modifier des directives et règlements, par exemple sur les services numériques, sur la sécurité des réseaux et des systèmes d'information, sur les chargeurs universels pour appareils portables, sur l'itinérance ou encore sur les redevances aéroportuaires. Ces initiatives interviendront pour renforcer l'intelligence artificielle et la cybersécurité et aussi pour améliorer les services numériques aux consommateurs. Les initiatives non législatives, toutefois, ne manqueront pas, également sur l'intelligence artificielle, avec en particulier une stratégie européenne en matière de données, qui vient d'être présentée par M. Thierry Breton, mais aussi au titre de la nouvelle stratégie industrielle pour l'Europe, par exemple en faveur des PME, et de la recherche. Globalement, ces diverses actions devraient contribuer à renforcer le marché unique numérique.

Les propositions de nature législative permettront également de donner un contenu concret à l'objectif d'une économie au service des personnes, notamment en matière sociale puisque la Commission annonce pour la fin de l'année un texte sur un régime européen de réassurance chômage, qui devrait soutenir un objectif de reconversion professionnelle. Il est prévu aussi d'approfondir l'Union des marchés de capitaux, par un réexamen de la réglementation applicable aux entreprises d'investissement et aux opérateurs de marché, et d'achever l'Union bancaire, avec un réexamen de la législation relative aux exigences de fonds propres. Enfin, le guichet unique douanier annoncé devrait renforcer la protection des frontières et simplifier les procédures administratives pour les entreprises. D'autres sujets seront abordés en 2020, mais de façon plus prospective, par exemple le renforcement de la garantie pour la jeunesse, le réexamen du cadre de gouvernance économique, la lutte contre le blanchiment de capitaux, la fiscalité des entreprises pour le XXIe siècle ou encore un plan d'action sur l'Union douanière.

Il paraît assez logique que l'objectif d'une Europe plus forte sur la scène internationale soit surtout poursuivi au moyen d'initiatives non législatives. Plusieurs d'entre elles viseront ainsi : une stratégie globale pour l'Afrique, pour « approfondir le partenariat dans tous les domaines » ; la réforme, déjà en partie présentée, de la procédure d'élargissement, visant surtout les Balkans occidentaux après l'ajournement de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie ; la refonte du Partenariat oriental après 2020, « assorti d'un nouvel ensemble d'objectifs stratégiques à long terme » ; une initiative sur la réforme de l'OMC, annoncée pour la fin de l'année ; des plans d'action en faveur des droits de l'Homme et de la démocratie et pour l'égalité hommes-femmes. Une communication sur le renforcement de la souveraineté économique et financière de l'Europe est annoncée pour le troisième trimestre ; elle devrait rechercher l'accroissement du rôle international de l'euro et explorer la façon de neutraliser les sanctions extraterritoriales prises par des États tiers, un dispositif étant annoncé sur ce sujet en 2021. La principale initiative législative consistera en la conclusion de nouveaux accords de partenariat entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), appelés à remplacer l'accord de Cotonou.

La promotion de notre mode de vie européen donnera également lieu à de nombreuses initiatives non législatives, pour la promotion des compétences, de l'éducation et de l'inclusion, au travers, par exemple, de la mise en place d'un espace européen de l'éducation, et aussi pour des stratégies européennes en faveur de la lutte contre les abus sexuels commis contre les enfants et en vue de l'éradication de la traite des êtres humains. La protection de la santé donnera lieu à la présentation, en fin d'année, d'un plan européen de lutte contre le cancer et d'une stratégie pharmaceutique pour l'Europe. Les questions de migration et d'asile occupent naturellement une place importante dans ce programme de travail, avec, au mois de mars, un nouveau pacte sur la migration et l'asile, qui comportera à la fois des dispositions législatives et non législatives. Il s'agit de repartir sur de nouvelles bases après l'échec à réformer le règlement de Dublin, et de repenser la gouvernance de l'espace Schengen. Enfin, en matière de sécurité, une nouvelle stratégie pour l'Union de la sécurité est annoncée pour le deuxième trimestre, et une révision du mandat d'Europol recherchera à intensifier la coopération policière, après le départ du Royaume-Uni.

Enfin, de nombreuses initiatives, essentiellement non législatives, seront prises en faveur d'un nouvel élan pour la démocratie, dans des domaines variés : la protection des consommateurs ; les conséquences de l'évolution démographique, avec un livre vert sur le vieillissement prévu pour la fin de l'année ; l'égalité et la non-discrimination, concernant en particulier les personnes LGBTI et les Roms ; un plan d'action pour la démocratie européenne, également à la fin de l'année ; bien sûr, le fonctionnement de la Conférence sur l'avenir de l'Europe, qui a déjà donné lieu à une communication ; l'État de droit, avec la présentation du rapport annuel au troisième trimestre ; les droits fondamentaux, dont la défense et l'affirmation se traduiront par une nouvelle stratégie pour la mise en oeuvre de la Charte des droits fondamentaux, une autre stratégie en matière de droits des victimes et un rapport sur l'application du règlement général sur la protection des données. La Commission devrait également publier, au deuxième trimestre, une communication sur l'amélioration de la réglementation et son rapport annuel de prospective. Enfin, une initiative législative concernera des mesures contraignantes en matière de transparence des rémunérations à des fins d'égalité hommes-femmes.

À l'issue de cette présentation, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution européenne qui suit :