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Projet de loi de finances pour 2001 : Energie

 

II. LA LIBÉRALISATION PROGRESSIVE DES MARCHÉS DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ

Au cours du sommet européen qui s'est tenu à Feira, au Portugal, les 19 et 20 juin derniers, les chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union ont demandé à la Commission de présenter, lors du sommet de Stockholm prévu en mars 2001, un rapport sur l'évolution du marché de l'énergie.

C'est dire que l'intégration des divers marchés nationaux au sein du marché unique de l'énergie est, plus que jamais, d'actualité. En France, les efforts se portent de façon plus spécifique sur la mise en oeuvre des directives sur les marchés de l'électricité et du gaz.

A. LE MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ

L'année qui s'achève a été marquée par l'entrée en vigueur de la loi 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. En modifiant le régime de production et en supprimant le monopole conféré à EDF en 1946, cette loi transforme substantiellement les conditions d'achat et de vente de courant, afin de constituer un véritable marché de l'électricité. Son entrée en vigueur nécessite de nombreux décrets d'application. Sa mise en oeuvre concrète passe par l'instauration d'une autorité indépendante, la Commission de régulation de l'électricité, et la constitution d'un réseau de transport d'électricité autonome par rapport à EDF.

1. La publication des décrets d'application de la loi du 10 février 2000

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée est parue au Journal officiel du 11 février 2000. Ce texte, qui transpose la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité a, pour le moment, reçu neuf décrets d'application qui concernent :

- l'autorisation d'exploiter des installations de production d'électricité (articles 7 et 9 de la loi) ;

- les conditions d'achat pour revente (article 22-IV) ;

- l'habilitation et l'assermentation des fonctionnaires et agents (articles 33 et 43 de la loi) ;

- la procédure de règlement des litiges devant la Commission de régulation de l'électricité (article 38 de la loi) ;

- l'organisation et le fonctionnement de l'Observatoire de la diversification des activités d'EDF (article 44-III de la loi) ;

- la composition du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz (l'article 53-6° de la loi) ;

- l'éligibilité des consommateurs d'électricité (l'article 22 de la loi) ;

- la nomination des membres de la Commission de régulation de l'électricité (article 28 de la loi) ;

- l'organisation de la Commission de régulation de l'électricité (article 30 de la loi).

Malgré la publication de ces textes, la Commission européenne a, le 28 juillet 2000, mis la France en demeure de transposer l'intégralité de la directive n° 96/92/CE précitée, estimant que l'obligation de résultat fixée par cette directive n'était pas atteinte.

Aussi la Commission des Affaires économiques souhaiterait-elle obtenir du Gouvernement des informations précises sur les raisons qui ont motivé la démarche de Bruxelles et sur les décisions prises par l'exécutif pour y répondre.

Elle désire également connaître les suites que le Gouvernement entend donner à une seconde mise en demeure adressée à notre pays par la Commission européenne, le 21 juin 2000. Bruxelles considère, en effet, que les dispositions de l'article 22-III-2 de la loi du 10 février 2000, qui institue un cadre contractuel de trois ans pour la conclusion des contrats d'achats d'électricité ne sont pas conformes à la directive.

La liste des autres décrets en préparation, dont la publication est toujours attendue, figure dans le tableau ci-dessous.

Liste des décrets prévus par la loi du 10 février 2000 non encore publies1(*)

Ces décrets concernent :

- la composition et le fonctionnement de l'Observatoire national du service public de l'électricité (article 3) ;

- la composition et le fonctionnement des observatoires régionaux du service public de l'électricité (article 3) ;

- la réglementation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution (article 4-I) ;

- la réglementation des tarifs de vente de l'électricité aux clients non éligibles (article 4-I) ;

- la réglementation des tarifs de cession de l'électricité aux distributeurs non nationalisés (article 4-I) ;

- la réglementation des tarifs du secours (article 4-I) ;

- les charges imputables aux missions de service public dans le domaine de la production et le fonctionnement du fonds du service public de la production ;

- les charges imputables aux missions de service public dans le domaine de la distribution, et le fonctionnement du fonds de péréquation de l'électricité (article 5-II) ;

- la procédure d'appel d'offres pour la construction d'installations de production d'électricité (article 8) ;

- la liste des informations dont la confidentialité doit être préservée en matière de contrat passé à la suite d'un appel d'offres (article 8) ;

- la procédure d'extension des accords collectifs dans les industries électriques et gazières, la composition et le fonctionnement de la Commission supérieure nationale des personnels des industries électriques et gazières (article 45) ;

- les mesures d'application du statut du personnel des industries électriques et gazières (article 45) ;

- les règles comptables applicables à EDF pour les prestations invalidité, vieillesse et décès (article 46) ;

- la définition des " coûts échoués " et des conditions de fonctionnement du fonds destiné à la compensation de ces coûts ;

- la fixation des limites de puissance par catégorie d'installations pouvant bénéficier de l'obligation d'achat (article10) ;

- l'approbation du cahier des charges type de concession du réseau public de transport (article 12) ;

- la liste des activités qu'un agent du gestionnaire du réseau public de transport ne peut exercer ainsi que la durée de cette interdiction (article 13) ;

- la liste des informations dont la confidentialité doit être préservée par le gestionnaire du réseau de transport et les gestionnaires de réseaux de distribution (articles 16 et 20) ;

- les conditions d'intervention des collectivités locales chez les consommateurs desservis en basse tension en matière de maîtrise de la demande d'électricité (article 17) ;

- les procédures applicables aux lignes directes (article 24) ;

-  la réglementation de la tarification spéciale " produit de première nécessité " de l'article 43-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988) ;

- les modalités d'attribution de l'aide aux personnes en situation de précarité (articles 43-5 et 43-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988) ;

- la détermination des obligations imposées aux producteurs qui bénéficient de l'obligation d'achat ;

- les prescriptions techniques générales de conception et de fonctionnement pour le raccordement au réseau public de transport et aux réseaux publics de distribution) (articles 14 et 18) ;

- les modalités de publication des délégations et subdélégations (article 53-4°).

Quatre décrets seront pris en tant que de besoin. Ils concernent :

- la réglementation des plafonds de prix pour la fourniture d'électricité aux clients éligibles dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental (article 4-I) ;

- l'harmonisation des cahiers des charges de concession de distribution d'électricité (articles 17 de la loi et L.2224-31 du code général des collectivités territoriales) ;

- la procédure d'établissement des contrats et protocoles en matière d'accès aux réseaux (article 23) ;

- l'objet d'Electricité de France (article 44).

2. La mise en oeuvre d'un véritable marché de l'électricité

Au fil de la publication des premiers décrets d'application, trois mesures principales sont entrées dans les faits au cours de l'année 2000. Il s'agit de la reconnaissance de l'éligibilité des consommateurs, de la constitution de la Commission de régulation de l'électricité (CRE) et de la mise en oeuvre du réseau de transport d'électricité (RTE).

a) L'éligibilité des clients importants

Un décret du 29 mai 2000 a fixé le seuil d'éligibilité par site à 16 gigawatt-heures, soit un niveau inférieur à celui initialement évoqué par le secrétaire d'Etat chargé de l'énergie au cours de la discussion du projet de loi portant transposition de la directive 96/92/CE précitée. Le choix de ce seuil rendra 1.200 clients éligibles soit un tiers de plus que si le niveau de 20 gigawatts-heures avait été retenu (seuls 800 clients environ auraient été éligibles dans ce cas). Actuellement, 28 % du marché français (calculé en termes de consommation) est ouvert à la concurrence.

Désormais, les 1.200 clients éligibles ont la faculté de s'approvisionner directement sur le marché. Du fait de la libéralisation, EDF aurait perdu, au premier semestre 2000, treize clients importants dont la consommation totale cumulée avoisinerait les 5.500 gigawatts-heures par an. Ces clients se seraient tournés vers RWE, Enron, HEW, Bayernwerk, Endesa et la SNET pour diversifier leurs fournitures. Au mois de septembre 2000, seuls 21 gros clients auraient quitté EDF2(*).

Conformément à un phénomène observé dans toute l'Europe, l'ouverture du marché aux clients éligibles a indéniablement eu une incidence sur les prix en France puisque ceux-ci ont poursuivi leur baisse de 5 % pour les tarifs applicables aux entreprises et de 2 % pour ceux concernant les ménages.

On notera, en outre, qu'afin de pallier les incertitudes résultant du régime transitoire qui prévaut entre la publication de la loi du 10 février 2000 précitée et la parution de ses nombreux décrets d'application, la Commission de régulation de l'électricité a rédigé une Communication sur l'état d'ouverture du marché, destinée à dissiper d'éventuels motifs d'incompréhension ou d'interrogation des clients éligibles quant au nouveau fonctionnement du marché. La CRE souligne notamment, dans ce document, qu'il serait inexact de déduire " que seule la parution du dernier décret d'application " réaliserait l'ouverture du marché, puisqu'une fois le délai fixé pour la transposition expiré, la directive a une incidence directe dans chacun des Etats. Votre rapporteur pour avis croit utile de souligner ce point, et de rappeler que la directive 96/92/CE produit bel et bien, depuis le 20 février 1999, des effets directs, même en l'absence de toute mesure nationale de transposition. Au demeurant, la Commission des Affaires économiques insiste pour que l'ensemble des décrets d'application de la loi du 10 février 2000 soient publiés dans les meilleurs délais.

b) Les nouvelles institutions du marché
(1) La Commission de régulation de l'électricité

Les six membres de la Commission de régulation de l'électricité ayant été désignés à la fin de l'hiver 2000, la CRE s'est immédiatement mise au travail, ainsi qu'en témoigne le Rapport annuel qu'elle a publié depuis lors.

Au cours de sa première année de fonctionnement, la commission a disposé de 55 emplois -y compris les commissaires- et de 22 millions de francs de crédits de personnel, conformément aux instructions des ministres compétents. L'intervention du Gouvernement était nécessaire car si la dernière loi de finances rectificative avait prévu 30 millions de francs de crédits de fonctionnement, elle ne comprenait aucun crédit de personnel. Au vu de l'expérience tirée de ce premier exercice, la CRE estime dans son rapport annuel précité que :

" [...] si le nombre d'emplois et le volume de crédits étaient globalement adaptés à ses besoins pour cette année, la structure des emplois était en revanche inappropriée, ne tenant pas suffisamment compte de la nécessité de disposer de la capacité de recruter des experts (issus de l'administration ou recrutés parmi les entreprises du secteur privé) de haut niveau pour lui permettre d'exercer convenablement ses compétences. Surtout, la Commission a constaté que le complexe mécanisme mis en place ne respectait qu'imparfaitement son indépendance, en soumettant les décisions de recrutement du Président à une appréciation d'opportunité par les services du ministère. Des embauches ont dû être retardées et le fonctionnement des services s'en est trouvé perturbé ". Aussi, la Commission escompte-t-elle que le " rapide règlement de ces difficultés lui permettra dès l'automne de trouver de meilleurs conditions de fonctionnement, avant que la loi de finances pour 2001 n'établisse entièrement les conditions légales de son fonctionnement ".

Concrètement, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 80 emplois budgétaires et porte, en outre, la dotation budgétaire de la CRE à 60 millions de francs. On peut se demander si ces crédits seront suffisants pour permettre à la CRE d'effectuer sa mission dans de bonnes conditions. Il convient, en effet, de rappeler que, dans un rapport de préfiguration destiné au Ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie établi au début 2000, le Président de la CRE estimait qu'à moyen terme, le nombre d'emplois nécessaires au bon fonctionnement de la commission s'élèverait à 150 environ3(*). En outre, pour l'exercice 2000-2001, la CRE considère qu'il lui faudrait environ 112 collaborateurs : le projet de loi de finances 2001 est donc bien loin du compte en termes purement budgétaires. Il convient de souligner, en outre, que la CRE se trouve dans l'obligation de recruter du personnel hautement qualifié pour mener sa mission à bien. Que l'on songe, par exemple, à la vérification du respect du principe de séparation comptable des activités de production et de distribution de courant chez les opérateurs intégrés. A titre de comparaison, on rappellera que le régulateur britannique de l'énergie emploie 450 personnes, le régulateur espagnol 150 collaborateurs et qu'en France, l'Autorité de régulation des télécommunications et le Conseil supérieur de l'audiovisuel disposent respectivement de 150 et de 210 emplois budgétaires.

D'autre part, il apparaît que le démarrage de la CRE a été contrarié par un retard dans les délégations de crédits. C'est ainsi que tous les collaborateurs de la CRE n'auraient pas reçu l'intégralité de leurs rémunérations en l'an 2000. Il est indispensable de mettre un terme aussi rapidement que possible à ce dysfonctionnement.

Ces difficultés matérielles n'ont cependant pas empêché la CRE d'avoir eu une intense activité :

- en publiant son règlement intérieur ;

- en statuant sur les propositions de nomination du directeur du GRT ;

- en émettant un avis sur le mouvement tarifaire d'avril 2000 et sur le projet de décret relatif à l'éligibilité des consommateurs ;

- en publiant une communication sur l'état d'ouverture du marché ;

- en rendant publique une recommandation sur la dissociation comptable des activités des opérateurs intégrés intervenant sur le marché de l'électricité (12 juillet 2000) ;

- en lançant une consultation publique sur les principes de tarification de l'accés au réseau de transport.

On notera enfin que la CRE a ouvert un site Internet afin de faire connaître ses missions et ses travaux (www.cre.fr).

(2) Le réseau de transport d'électricité (RTE)

Aux termes de l'article 12 de la loi du 10 février 2000 précitée, le RTE est indépendant, sur le plan de la gestion, des autres services d'Electricité de France. Il exerce ses missions dans le cadre d'un cahier des charges-type de concession, approuvé par décret en Conseil d'Etat après avis de la CRE.

Le directeur du RTE a été nommé par le Secrétaire d'Etat à l'industrie le 4 mai 2000, tandis que le RTE lui même a été constitué au sein d'EDF, le 1er juillet suivant. Désormais, les effectifs affectés au RTE avoisinent 7.500 personnes dont :

- 1.500 agents chargés de l'exploitation et du développement du système électrique ;

- 5.000 agents employés à l'entretien des infrastructures ;

- 800 agents affectés à des unités locales, qui fournissent des prestations en matière de comptabilité, de télécommunications, d'informatiques et d'achats.

Le budget du réseau de transport d'électricité, dont les recettes proviendront pour une part de la tarification de l'utilisation des réseaux publics de transports et, pour une autre part, de la fourniture de prestations aux producteurs et aux gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité avoisinerait 24 milliards de francs par an.

Votre Commission des Affaires économiques note avec intérêt que la Commission de régulation de l'électricité est intervenue auprès du RTE afin qu'il améliore les conditions d'utilisation du réseau public en :

doublant la plage de tolérance au-delà de laquelle les écarts de consommation sont facturés aux consommateurs (de 5 % à 10 %) ;

permettant à des consommateurs de se regrouper afin de mutualiser leurs écarts individuels à la hausse ou à la baisse (cette mesure bénéficie aux groupes industriels disposant de plusieurs sites éligibles et aux entreprises) ;

créant des " responsables d'équilibre ", intermédiaires entre les consommateurs et le RTE auquel ils garantissent le règlement financier des écarts (selon la CRE, cette mesure facilitera l'accès des PME éligibles au marché en diminuant les coûts individuels de gestion des écarts) ;

prévoyant une baisse significative du tarif applicable au-delà de la plage de tolérance 10 % ;

- intensifiant les travaux devant conduire au remplacement du barême tarifaire par un " marché d'ajustement " ouvert à tous les fournisseurs auxquels le RTE achètera l'électricité destinée au comblement des écarts. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le montant exact des charges figurant au compte de résultat du GRT sera fonction d'une part des achats occasionnés par les pertes observées sur le réseau de transport et, d'autre part, des charges de rémunération du capital, déterminés après que la dissociation comptable du RTE par rapport à EDF, actuellement en cours, aura été menée à bien. L'ensemble de ces éléments permettront d'établir le coût effectif du réseau de transport qui servira de base au système de tarification de son utilisation.

On notera que le RTE a également ouvert un site internet (www.grte.edf.fr).

c) Vers la création d'une bourse française de l'électricité ?

Les mécanismes de marché connaissent un développement progressif dans le secteur de la vente et de l'achat d'électricité. C'est ainsi que deux bourses de l'électricité ont vu le jour en Allemagne, l'une à Leipzig (dans l'ancienne RDA) et l'autre à Francfort. Une troisième bourse devrait ouvrir à Hanovre d'ici à la fin de l'année.

De leur côté, les intervenants traditionnels des marchés de matières premières et les producteurs d'électricité ont entrepris de nombreux rapprochements :

- les groupes énergétiques allemand REW et suédois VATENFALL ont créé une société de négoce d'électricité, afin d'intervenir au jour le jour sur les marchés dérivés des marchés d'électricité européens ;

- les sociétés ITSECCO (détenue par des intérêts suédois et britanniques) et PBI POWERBROKER, (capital allemand), ont créé une filiale commune dénommée POWERITS qui traitera des contrats physiques et financiers sur le marché de l'électricité et du gaz naturel (Allemagne, Autriche, Suisse, Pays-Bas, Belgique, Pologne, Grande-Bretagne et pays scandinaves).

On note enfin que la filiale d'EDF London Electricity et la société britannique VIRGIN ont créé une filiale du nom de VIRGIN ENERGY, chargée de vendre de l'électricité et du gaz sur Internet.

Dans le domaine de la réflexion sur la constitution d'une bourse de l'électricité en France, les institutions chargées d'assurer la transparence du marché de l'électricité ne sont d'ailleurs pas en reste puisque dans son premier rapport annuel, la CRE constate que : " [...] qu'un tel instrument serait à la fois souhaitable pour les raisons décrites ci-dessus (concurrence, transparence, protection, efficacité du GRT), opportun pour prévenir la délocalisation vers des bourses étrangères de transactions portant sur le système électrique français, et même nécessaire compte tenu des orientations claires de la directive en faveur de la constitution du marché intérieur européen de l'électricité. Les modalités de création et de fonctionnement de ce marché devront ultérieurement être analysées au regard des dispositions législatives ou réglementaires applicables, notamment celles visant à plafonner la quantité d'électricité que les producteurs sont autorisés à acheter en vue d'une revente à des clients éligibles. Selon le niveau auquel il sera fixé, ce plafond peut conduire à limiter le " trading " ou négoce d'électricité, donc la capacité des clients éligibles à diversifier leurs fournisseurs. On notera que le plafond ne limite que l'achat pour revente, et ne s'applique ni à l'exportation ni à l'importation.

En tout état de cause, la création d'un indice des prix de l'électricité constituerait une initiative utile pour encourager la transparence et la concurrence entre producteurs, mais aussi pour permettre au régulateur et aux clients de disposer d'une référence fiable leur permettant d'indexer les prix de leurs contrats ou d'en apprécier le niveau. Un tel indice peut provenir du marché spot de l'électricité si celui-ci voit le jour, mais doit nécessairement reposer sur d'autres types de transactions, notamment les contrats bilatéraux "4(*).

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait connaître la position du Gouvernement à l'égard de la création d'une bourse de l'électricité en France, notre pays étant désormais le seul Etat de l'Union Européenne à ne pas disposer d'un tel outil.

* 1 Les articles de la loi auxquels les décrets se rapporteront sont mentionnés entre parenthèses.

* 2 Le Figaro, 5 octobre 2000.

* 3 Document cité dans le premier rapport annuel de la CRE, page 24.

* 4 Premier rapport annuel de la CRE, page 22.