Projet de loi de finances pour 2001 : Logement social

B. LES INCERTITUDES DE L'ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS

1. Les moyens en faveur du logement des plus démunis sont comptés

a) Des crédits budgétaires stables

L'effort budgétaire en faveur du logement des plus démunis s'articule autour de deux axes complémentaires :

- accroître l'offre de logements ;

- favoriser l'accès et le maintien dans le logement des personnes en voie d'exclusion.

Deux lignes budgétaires regroupent les crédits consacrés au logement des plus démunis :

- le chapitre 46-50 rassemble les crédits d'intervention : participation de l'Etat aux FSL et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté, subvention aux associations logeant les personnes en difficulté. Les crédits n'augmenteront pas en 2001 par rapport à 2000 où il s'élevaient à 720 millions de francs.

- l'article 65-80-60 regroupe les subventions d'investissement en faveur des opérations les plus sociales : réquisitions, logements d'urgence, démolitions, maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS). Les crédits baisseront en 2001 de 30 % à 205 millions de francs.

Concernant les aides à la pierre, il est toujours difficile, compte tenu de la " ligne fongible " d'apprécier l'évolution des crédits spécifiquement destinés aux PLA sociaux. Néanmoins, les données disponibles laissent entrevoir une certaine stabilité.

	PLA TS				PLA I			PLA LM PLA I
Années	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crédits disponibles (MF)	457,8	516,5	631,9	912,1	1.297,63	844,1	941,9	1.198,2	1.287,9
Objectif annoncé (en nombre de logements)	10.000	10.000	10.000	20.000	28.000	20.000	30.000	30.000	30.000
Montants de subvention consommés (MF)	358,2	408,2	426,4	782,0	1 160,5	735,7	719,4	816,8	959,0
Taux de consommation	78,2 %	79,0 %	67,4 %	85,7 %	89,4 %	87,2 %	76 %	68 %	74 %
Nombre de logements PLAI ou PLALM financés	6.334	7.016	6.908	11.078	15.481	11.419	11.783	15.568	14.780
Montant moyen de subvention (F)	56.554	58.188	61.731	70.591	74.964	non significatif (1)	60.871	56.824	Cf. tableau ci-dessous

(1) du fait de la réforme sur la TVA à 5,5% entrée en vigueur en septembre 1996

Répartition entre neuf et acquisition-amélioration
de la consommation de PLA LM et PLA I en 1999

Type de prêt (avec indication du taux de subvention dans le cas général, + si des dérogations sont possibles)	Crédits consommés en francs	Nombre de logements financés ^(2)	Nombre de logements agréés ^(1)	Montant moyen de subvention en francs (logements financés)
PLA-LM NEUFS 8% +	389.399.076	7.784	7.176	50.026
PLA-LM AC-AMEL 13% +	178.898.723	3.107	2.979	57.579
PLA-LM surch.fonc.	13.020.040
Total PLA LM	581.317.839	10.891	10.155	53.376
PLA-I NEUFS 20%	160.952.651	1.638	1.532	98.262
PLA-I AC-AMEL 20% +	210.339.675	2.251	2.234	93.443
PLA-I surch.fonc.	6.392.156
Total PLA d'intégration	377.684.482	3.889	3.766	97.116
S/T PLA LM et I NEUFS	550.351.727	9.422	8.708	58.411
S/T PLA LM et I AC-AMÉL	389.238.398	5.358	5.213	72.646
Total surch.fonc.	19.412.196
TOTAL PLA LM et I	959.002.321	14.780	13.921	64.885

(1) Des agréments peuvent être accordés sans que les crédits soient disponibles. Ceci doit permettre, en fin d'année, de lancer les programmes en particulier comportant une mixité de logements (ordinaires et très sociaux).

(2) Le montant total des crédits disponibles s'établissait à 1.287,9 millions de francs en 1999.

Votre commission observe une baisse de plus de 42 % des crédits relatifs à la résorption de l'habitat insalubre qui passeront de 79,4 millions de francs en 2000 à 45,8 millions de francs en 2001.

De même, les crédits relatifs à lutte contre le saturnisme baisseront de 20 % passant de 75 millions de francs en 2000 à 60 millions de francs en 2001.

b) Les fonds de solidarité pour le logement (FSL)

L'effort en faveur du fonds de solidarité pour le logement devrait s'élever à 538 millions de francs en 2001 contre 548 millions de francs en 2000.

En contrepartie, la contribution de l'Etat au fonds national de l'aide au logement pour l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées devrait augmenter de 10 millions de francs pour atteindre 180 millions de francs en 2001.

Dépenses du FSL depuis 1999

(en millions de francs)

Années	1994	1995	1996	1997	1998	1999 (prévis.)
Aides au maintien	337,7	336,8	339,9	338,6	366,6	458
Aides à l'accès	247,0	321,2	382,3	401,5	446,6	545
Paiement de garanties	17,4	22,4	30,4	36,8	40,2	49
Aides aux copropriétaires	0	0	0	0	0	12
ASLL (1)	148,0	171,0	202,4	209,5	255,0	308
Gestion locative		8,4	10,6	13,2	14,3
Subventions aux associat.	15,9	20,1	30,2	37,3	37,4	20
Fonctionnement	72,2	80,2	98,7	108,1	132,6	154
Divers			4,9	3,9	1,1
Dépenses totales	846,1	965,6	1.099,7	1.148,9	1.293,8	1.546
dont aides et prestations (2)	766,2	880,4	996,1	1.036,9	1.160,1	1.392

(1) accompagnement social lié au logement.

(2) aides = total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses.

Nombre de ménages aidés

Années	1997 (98 dpts)	1998 (98 dpts)	Evolution de 97 à 98
Nombre de ménages aidés au maintien (1)	52.334	61.159	+ 16,8 %
Nombre de ménages aidés à l'installation (2)	120.908	131.542	+ 8,8 %
Nombre de ménages ayant obtenu un accord de garantie (3)	41.475	41.688	+ 0,5 %
. dont nombre de ménages ayant obtenu à la fois un accord de garantie et une aide à l'installation (4)	30.678	26.960	- 12,1 %
Nombre de ménages aidés à l'accès de façon inconnue (5)	4.709	5.121	+ 8,7 %
Nombre de ménages aidés à l'accès ( 6) (6) = (2) + (3) - (4)+ (5), (4) étant les doubles comptes	136.414	151.391	+ 10,9 %
Nombre total de ménages aidés au maintien ou à l'accès (exécutions de garantie exclues) (7) (7) = (1)+ (6)	188.748	212.550	+ 12,6 %
Nombre de ménages ayant bénéficiés d'un accompagnement social lié au logement (ASLL) = (8)	55.499	52.174	- 6,0 %
dont nombre de ménages pour lesquels une aide au maintien ou à l'accès s'accompagne d'une mesure d'ASLL individuel = (9)	28.411	31.820	+ 11,9 %
Nombre total de ménages aidés par les FSL (au maintien ou à l'accès et/ou par ASLL) : (10) (10) = (7) + (8) - (9)	215.836	232.904	+ 7,9 %

2. Les orientations du Gouvernement en faveur du logement des plus démunis

a) La mise en oeuvre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions

La mise en oeuvre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a nécessité plusieurs modifications dans le fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement.

•  Le décret du 22 octobre 1999 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux fonds de solidarité pour le logement.

La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, qui a créé les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées et les fonds de solidarité pour le logement, a été modifiée par la loi du 29 juillet 1998 (articles 30 et suivants mise en oeuvre du droit au logement).

Le décret du 22 octobre 1999 explicite les dispositions de la loi, le décret précédent du 7 septembre 1990 étant abrogé.

•  Le plan comptable des fonds de solidarité pour le logement

Le FSL doivent dorénavant modifier leurs règles comptables pour les aligner sur le plan comptable général suite à plusieurs arrêtés ministériels récents.

•  La limitation des frais de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement

Prévue également par une disposition de la loi du 29 juillet 1998, elle va faire l'objet d'un décret, qui doit paraître au second semestre 2000. Le projet de décret fixe un montant de frais de fonctionnement maximum par dossier aidé par le fonds de solidarité et par dossier examiné. Cette formalisation de la limitation des frais tient compte des coûts réels supportés par les gestionnaires des fonds dans leur activité à la fois administrative et comptable et financière, et a été établie à la suite d'un important travail d'analyse mené avec la Caisse nationale des allocations familiales (les CAF intervenant dans la gestion de 80 FSL).

b) L'incidence du projet de loi " Solidarité et Renouvellement Urbains " (SRU)

•  L'instauration d'un prélèvement sur les ressources fiscales d'une commune lorsque le nombre de logements sociaux y est inférieur à 20 % du nombre de résidences principales.

Les dispositions de l'article 25 du projet de loi précisent les obligations de ces communes pour réaliser des logements locatifs sociaux, les dépenses exposées dans ce cadre étant déductibles du prélèvement.

En cas de " carence " persistante, l'Etat pourra se substituer à la commune pour réaliser des programmes de logements sociaux.

Le Sénat s'est opposé à cette disposition lors de la discussion du projet de loi " SRU ". Il a estimé qu'elle constituait une atteinte au principe de libre administration des collectivités locales qui ne réglerait pas le problème du manque de logements. On peut rappeler que le Sénat avait proposé une alternative prévoyant un renforcement de la solidarité urbaine au niveau de l'agglomération ainsi que des engagements en faveur de l'accession sociale à la propriété.

•  Le régime d'intervention des FSL dans les copropriétés va évoluer dans le cadre de la loi SRU.

Cette dernière prévoit l'intervention obligatoire du FSL pour les dettes de charges collectives pour les copropriétaires d'ensembles immobiliers faisant l'objet d'un plan de sauvegarde et l'intervention facultative pour les dettes d'emprunts pour ces mêmes propriétaires. Pour les logements situés en OPAH, le projet de loi conserve la possibilité d'intervention facultative du FSL pour les dettes de charges collectives et les dettes d'emprunts.

•  Les dispositions visant à renforcer la qualité du logement

La loi SRU va introduire la notion de " logement décent " lequel sera défini réglementairement. Aussi, les FSL ne pourront-ils octroyer des aides que pour les " logements décents ".

La loi SRU modifie les procédures relatives à l'insalubrité et au péril. Ces dernières seront assouplies et les pouvoirs du préfet renforcés, dans le souci d'une plus grande opérationnalité de la procédure. Le principe de la suspension du paiement du loyer est affirmé, ainsi que l'obligation faite aux propriétaires de reloger les occupants ^{4 ( * )} .

c) Le plan de résidences sociales et d'hébergement d'urgence en Ile-de-France

• Les résidences sociales

Le secrétaire d'Etat au logement, M. Louis Besson, a lancé en octobre 1999 un plan de création de résidences sociales en région Ile-de-France permettant le développement d'une offre nouvelle de 10.000 logements à l'horizon 2003.

Ce plan a pour objectif premier de résorber les hôtels meublés dangereux et insalubres. Mais il a aussi une vocation plus large de répondre aux besoins de toute personne éprouvant des difficultés pour accéder à un logement ordinaire.

Pour l'année 2000, 51 résidences auront été mises en service ou programmées.

• L'hébergement d'urgence

Partant du constat que trop de structures d'hébergement d'urgence sont installées dans des conditions précaires et que les capacités d'accueil pérennes demeurent insuffisantes, le plan d'hébergement d'urgence en région Ile-de-France se fixe comme objectif la poursuite de l'humanisation des structures et l'accroissement des capacités globales d'accueil là où cela s'avère nécessaire.

La mise en oeuvre du dispositif d'hébergement d'urgence a connu quelques retards et fin août 2000 seuls 153 places sur Paris et un logement avaient été financés.

* ³ Décret n° 99-794 du 14 septembre 1999.

* ⁴ Voir notamment avis du Sénat n° 306 présenté au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis.