Projet de loi de finances pour 2002 : Culture

2. La maîtrise du processus de déconcentration

a) La poursuite de la déconcentration

Initiée au sein du ministère de la culture dès les années 1980 lorsque la croissance de ses moyens l'a contraint à s'adapter à une dimension qu'il n'avait pas jusque-là et à accroître le rôle des directions régionales des affaires culturelles, la déconcentration a bénéficié, au cours des derniers exercices d'une nouvelle impulsion.

En effet, conçue comme le corollaire de la décentralisation, la déconcentration est devenue un principe fondamental de l'organisation administrative de l'Etat. Le décret n° 97-1200 du 19 décembre 1997 a ainsi prévu que les décisions individuelles entrant dans les champs de compétences de l'Etat, à l'exception de celles concernant les agents publics, sont prises par le préfet.

Ainsi en 2002 , plus de 69 % des crédits disponibles (hors charges en personnel, dotations aux établissements publics et des services à compétence nationale) seront déconcentrés , contre 45,4 % en 1998.

Parmi les secteurs dans lesquels la déconcentration a pris toute son ampleur, figure le domaine de l'action culturelle (délégation au développement et à l'action territoriale) avec un taux de déconcentration qui dépasse les 90 %. Ce taux est encore supérieur dans le secteur du livre et de la lecture (91,2 %) ou pour les archives (90,8 %). Le secteur de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles pour sa part déconcentre plus de 78 % de ses crédits, suivi de près par la délégation aux arts plastiques (72 %).

Certains secteurs d'activité du ministère, compte tenu de leurs missions ou de leur organisation, connaissent un taux de déconcentration moindre mais qui est susceptible de progresser dans les années à venir. C'est le cas par exemple du cinéma ou des actions relevant de la direction des musées de France.

Le tableau ci-dessous indique le montant des crédits déconcentrés par titre pour 2002.

en euros (en francs)

TITRE		PLF	EP / SCN	CREDITS DECONCENTRABLES	CREDITS DECONCENTRES	% CREDITS DECONCENTRES/ DECONCENTRABLES
TITRE	III	694 594 366 (4 556 240 365)	612 473 864 (4 017 565 184)	82 120 502 (538 675 181)	32 055 167 (210 268 113)	39,03
TITRE	IV	820 496 434 (5 382 103 794)	9 677 276 (63 478 769)	810 819 158 (5 318 625 024)	590 728 731 (3 874 926 462)	72,86
TITRE	V	291 901 000 (1 914 745 043)	89 033 000 ( 584 018 196)	202 868 000 (1 330 726 847)	115 041 341 (754 621 731)	56,71
TITRE	VI	275 105 000 (1 804 570 505)	133 929 999 (878 523 210)	141 175 000 (926 047 295)	126 071 251 (826 973 194)	89,30
TITRE III PERSONNEL		551 616 433 (3 618 366 605)	0	0	0	0
TOTAL GENERAL		2 633 713 233 (17 276 026 312)	845 114 140 (5 543 585 359)	1 236 982 660 (8 114 074 347)	863 896 490 (5 666 789 500)	69,84

Au-delà de l'effort fait pour généraliser ce mode d'administration, le ministère a eu le souci de se doter d'instruments lui permettant d'assurer la cohérence de son action.

Le ministère s'est ainsi attaché à définir les missions et les moyens de ses services déconcentrés.

A cet effet, une circulaire relative aux relations entre l'administration centrale du ministère et les DRAC a été rédigée et publiée en septembre 2001. Il a également été procédé à la refonte du décret définissant le rôle et les missions des directeurs régionaux. Enfin, la publication en 2001 d'une directive nationale d'orientation (DNO), en lieu et place de la circulaire d'emploi des crédits déconcentrés en vigueur pour les précédents exercices, substitue une logique d'objectifs à une logique de moyens. Concentrée sur la définition d'objectifs précis et la hiérarchisation des priorités ministérielles, applicables sur l'ensemble du territoire, cet instrument laisse une réelle marge de manoeuvre aux services déconcentrés dans leur façon de les atteindre et de les adapter aux spécificités locales : les procédures de mise en oeuvre sont renvoyées à la responsabilité de l'échelon territorial, auquel il est demandé de s'engager sur des résultats. 2001 a été une année de transition puisque sa première édition n'est pas pluriannuelle. Des améliorations et des corrections seront apportées à la directive de 2002 à laquelle sera notamment ajouté un volet « évaluation ». Ce travail a abouti à l'élaboration, dès 2001, de lettres de mission fixant, en liaison avec les DRAC, les objectifs à atteindre sur trois ans.

Parallèlement, des outils d'évaluation ont été développés par le biais notamment de l'organisation de contacts plus fréquents entre l'administration centrale et les DRAC mais également d'un effort d'analyse des dépenses engagées à l'échelon régional à travers l'enrichissement de bases de données ou la refonte des bilans d'activité demandés aux DRAC.

Si ces initiatives vont dans le bon sens, votre rapporteur relèvera que leur efficacité est largement obérée par l'absence d'instruments efficaces permettant d'assurer un suivi des dépenses déconcentrées dans des délais satisfaisants.

Au-delà des difficultés que cela implique pour l'exercice d'un contrôle parlementaire efficace sur l'utilisation des crédits votés en loi de finances, il est incontestable que, conjuguée à l'extrême dispersion des subventions, cette carence rend problématique pour les services du ministère eux-mêmes, la gestion des crédits, le contrôle de leur pertinence et la remise en cause éventuelle d'actions engagées. Ainsi, lors de la préparation du projet de budget, les directions d'administration centrale n'ont qu'une vision très partielle de l'usage que les DRAC ont fait des crédits votés par la loi de finances de l'année en cours.

La mise en place d'un nouvel outil informatique Quadrille, qui ne concerne, notons-le, que les crédits du titre IV, devait contribuer à surmonter ces difficultés. Votre rapporteur constatera qu'annoncée pour 2001, sa mise en oeuvre est désormais prévue pour 2002.

Ce retard est regrettable car, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport précité, « en ce qui concerne les subventions accordées par les DRAC, en l'absence de mise en service de l'application informatique Quadrille (...) aucune analyse synthétique et chiffrée des subventions accordées ne peut être effectuée ».

Enfin, votre rapporteur relèvera que la nécessité pour l'administration centrale de se consacrer à un rôle d'impulsion et de pilotage est encore perçue de manière variable selon les directions. Si la direction en charge du spectacle vivant doit convaincre les professionnels des bienfaits de la déconcentration, la direction des musées de France, à l'inverse, semble réticente à prendre les mesures nécessaires pour laisser aux musées relevant de sa tutelle l'autonomie qu'implique cette nouvelle forme d'organisation administrative. Ainsi, au-delà de la création de services à compétence nationale, statut d'« autonomie tempérée », selon la Cour des comptes, dont sont désormais dotés les musées nationaux, cette direction s'oppose encore, pour des raisons que votre rapporteur ne peut comprendre, à doter des grandes institutions comme le musée d'Orsay du statut d'établissement public à l'image de ce qui a été fait pour le Louvre et Versailles.