Projet de loi de finances pour 2002 - Tome IX - Consommation et concurrence
TERRADE (Odette)
AVIS 89 - TOME IX (2001-2002) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Rapport au format Acrobat ( 242 Ko )Table des matières
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE IER -
LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES -
CHAPITRE II -
LA POLITIQUE DE LA CONSOMMATION- I. LE SOUTIEN AUX MOUVEMENTS CONSUMÉRISTES
- II. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
-
CHAPITRE III -
UNE POLITIQUE DE LA CONCURRENCE
EN COURS DE RÉFORME
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
CONSOMMATION ET CONCURRENCE
Par Mme Odette TERRADE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Gérard Larcher, président ; Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
11
)
(2001-2002)
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Si la concurrence est une affaire de marché et la consommation une
affaire privée, toutes deux présentent la singularité
d'appeler nécessairement un contrôle étatique efficace pour
assurer leur fonctionnement : contrôle des concentrations
d'entreprise et sanction des pratiques anticoncurrentielles ou
déloyales, d'une part ; contrôle de la qualité et de
la sécurité des produits et services proposés aux
consommateurs, d'autre part.
La problématique du contrôle s'est encore trouvée au coeur
de l'actualité cette année : les nouvelles alertes relatives
à l'encéphalite spongiforme bovine (ESB), qui ont conduit en
novembre 2000 à l'interdiction absolue des farines animales ;
les débats provoqués, durant l'été 2001, par les
arrachages sauvages de champs expérimentaux de cultures
génétiquement modifiées ; les rejets de projets de
fusions franco-françaises par la Commission européenne... Tout
ceci concourt à souligner l'importance, pour nos concitoyens, de
l'examen des crédits consacrés à la consommation et
à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 2002.
Cet examen porte, bien sûr, sur l'adéquation entre le volume de
ces crédits et les besoins à couvrir : 192 millions
d'euros -en hausse de 2,2 %- pour un champ de responsabilité
très large, relevant à la fois de la Direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF) et du secrétariat d'Etat aux PME,
au commerce, à l'artisanat et à la consommation. Mais cet examen
porte aussi sur la qualité de la politique nationale alimentée
par ces crédits, sur la dynamisation au sein de l'enveloppe
budgétaire et sur l'articulation des politiques nationale et
communautaire, particulièrement imbriquées en matière de
consommation et de concurrence.
Pour procéder à cet examen, votre rapporteur pour avis a choisi
de se placer du point de vue du consommateur, notamment du plus
vulnérable, dont la protection physique et économique lui semble
devoir être garantie à tout prix afin d'optimiser sa
sécurité et de prévenir son exclusion. A cet égard,
la prochaine introduction de l'euro fiduciaire et la montée en puissance
des nouvelles technologies -biotechnologies (OGM) et commerce
électronique- constituent de grands défis, sur lesquels votre
rapporteur pour avis s'engage à exercer toute sa vigilance.
CHAPITRE IER -
LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES
I. UN BUDGET MODESTE
Insérés parmi les crédits
consacrés au
budget « économie, finances et industrie », dont ils
ne représentent que 1,3 %, les crédits de la consommation et
de la concurrence sont regroupés au sein de
l'agrégat n° 17 relatif à la direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF).
Cet agrégat regroupe :
- les crédits de fonctionnement et d'équipement de la
direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF) ;
- les crédits d'intervention de la DGCCRF, qui comprennent les
subventions de fonctionnement à l'Institut national de la consommation
(INC), à l'Agence française de sécurité sanitaire
des aliments (AFFSA) et aux organismes de défense des consommateurs.
Associant les actions en matière de consommation et de concurrence, ces
crédits demeurent ainsi peu lisibles.
Le budget de la concurrence et de la consommation pour 2002
s'élève à 191,88 millions d'euros contre
187,74 millions d'euros en 2001, soit une augmentation de 2,2 %.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE
(en millions
d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
EVOLUTION (%) |
|
Dépenses ordinaires (DO), dont :
|
182,40
|
187,84
|
+2,98
|
|
Dépenses en capital
|
5,34 |
4,04 |
-24,35 |
|
Total (DO + CP) |
187,74 |
191,88 |
+2,2 |
|
Autorisations de programmes |
3,51 |
2,82 |
-19,66 |
Les dépenses ordinaires
s'élèvent
à 187,84 millions d'euros contre 182,40 millions d'euros en
2001, soit une progression de 2,98 %. Elles représentent la quasi
totalité du budget affecté à la consommation et à
la concurrence.
Les moyens des services sont en augmentation de 3 % par rapport à
2001 et atteignent 180,22 millions d'euros, soit 96 % des
dépenses ordinaires.
Ces dotations couvrent les dépenses de personnel (145,54 millions
d'euros) et de fonctionnement (34,68 millions d'euros) de la Direction
Générale de la Consommation, de la Concurrence et de la
Répression des Fraudes (DGCCRF), des services déconcentrés
et de la commission de la sécurité des consommateurs (CSC), ainsi
que les subventions de fonctionnement de l'Institut national de la consommation
(INC) et de l'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments (AFSSA).
L'INC bénéficie pour 2002 d'une subvention de fonctionnement de
3,81 millions d'euros, comme en 2001 et en 2000. L'AFSSA
bénéficie, quant à elle, d'une nouvelle augmentation de sa
subvention de fonctionnement qui s'élève, pour 2002, à
3,12 millions d'euros contre 2,79 millions d'euros en 2001. Cette
subvention vient compléter celle du ministère de l'agriculture,
qui s'élève à 33,26 millions d'euros pour 2002.
Les crédits d'intervention
, qui sont pour l'essentiel
affectés aux organisations de consommateurs, s'élèvent
pour 2002 à 7,62 millions d'euros, pratiquement comme en 2001 et
2000.
Les dépenses en capital
. Les crédits de paiement
s'élèvent à 4 millions d'euros contre
5,34 millions d'euros en 2001. Les autorisations de programme sont
ramenées de 3,5 à 2,8 millions d'euros.
Votre rapporteur pour avis se félicite de la poursuite de la
progression des crédits affectés à la Direction
générale de la concurrence et de la consommation et de la
répression des fraudes, qui illustre le souci des pouvoirs publics de
préserver les moyens de cette politique, dont les ambitions avaient
fortement pâti, ces dernières années, d'un
désengagement marqué de l'Etat. Elle se félicite, en
particulier, de la création de 27 nouveaux emplois de
catégorie A à la DGCCRF, dont 22 visent à renforcer
les actions de lutte contre les encéphalopathies spongiformes
subaiguës transmissibles (ESST), après la création de
12 postes en 2001 rompant avec la suppression de 55 postes
budgétaires entre 1997 et 2000. La priorité accordée
à la sécurité des consommateurs et la
réactivité en cas de crise impliquent que l'on donne à
cette administration les moyens de remplir ses missions.
II. UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE
A. LES MISSIONS ET LES MOYENS DE LA DGCCRF
Sous la
responsabilité du Ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie et des secrétaires d'Etat qui en dépendent, la
Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la
Répression des Fraudes (DGCCRF) a la mission de réguler et
contrôler les marchés pour assurer leur bon fonctionnement, au
bénéfice de tous les acteurs économiques :
particuliers, entreprises, collectivités publiques.
On peut regrouper les missions de la DGCCRF en trois catégories :
celles relatives à la concurrence, celles relatives à la
sécurité des consommateurs et enfin les missions visant à
garantir la qualité et la loyauté des produits et des services.
En matière de concurrence
, la direction générale
favorise le libre jeu de la concurrence et veille notamment au bon
équilibre des relations entre producteurs et consommateurs afin
de :
- lutter contre les pratiques anticoncurrentielles (ententes, abus de
position dominante) ;
- contrôler les concentrations d'entreprises (dont la notification
à la DGCCRF a été rendue obligatoire par la loi sur les
nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001,
au-delà de certains seuils) ;
- sanctionner les pratiques restrictives de concurrence (pratiques
discriminatoires, reventes à perte, non-respect des délais de
paiement...) et les violations de la réglementation économique
(concurrence déloyale : contrefaçons, soldes...) ;
- contrôler le respect des règles de concurrence concernant
les marchés publics ou les délégations de service public,
en apportant notamment une assistance importante aux différentes
collectivités publiques.
En ce qui concerne la sécurité des consommateurs
, la
direction générale élabore et réalise des plans de
surveillance par produits et des programmes de contrôle en entreprise
afin de vérifier la sécurité des prestations de service et
des produits alimentaires ou industriels.
Elle suit au niveau européen les indices de dangerosité des
produits qui lui sont communiqués par les autorités des Etats
membres de l'Union européenne et collabore, avec les ministères
chargés de l'agriculture et de la santé, aux opérations
conjointes menées en matière de sécurité
alimentaire (ESB, OGM, listéria...). Elle participe à toutes les
opérations de sécurité domestique.
En matière de qualité et de loyauté des produits et
services
-protection économique du consommateur-, la direction
générale effectue des contrôles en entreprise et au stade
de la distribution et traite les plaintes qui lui sont transmises. Ces actions
peuvent conduire à des prélèvements qui sont ensuite
analysés par les laboratoires de la direction générale ou
des laboratoires agréés. Elles visent à
prévenir :
- les tromperies et falsifications sur les produits (règles et
signes de qualité) ;
- les pratiques de vente préjudiciables au consommateur
(publicité mensongère, faux rabais, ventes liées) ;
- l'absence d'affichage des prix, de facturation ou d'information du
consommateur.
La DGCCRF dispose, pour remplir sa mission, d'implantations dans toute la
France, à proximité des usagers, consommateurs, entreprises et
élus. Elle emploie 3.735 agents, répartis entre
l'administration centrale à Paris, 101 directions
départementales et plusieurs unités spécialisées.
En effet, la DGCCRF est implantée au chef lieu de chaque
département métropolitain et d'outre-mer. Elle dispose, en outre,
de 16 secteurs et de 8 antennes infra-départementales, ainsi
que de 8 laboratoires interrégionaux d'analyse et de recherche
(Bordeaux, Lille, Marseille, Massy, Montpellier, Rennes, Saint-Denis de la
Réunion, Strasbourg, lequel est spécialisé dans les
organismes génétiquement modifiés et nécessite donc
des investissements importants afin d'attirer les compétences et
d'acquérir du matériel). Plusieurs antennes ayant
été fermées pour des raisons d'économies en 2000 et
2001, les contrôles sont désormais réalisés à
partir du chef lieu de département. La construction d'un neuvième
laboratoire en région lyonnaise est à l'étude.
B. LA DGCCRF EN COURS DE RÉFORME
La
DGCCRF s'est engagée dans une opération de modernisation de ses
structures et de son fonctionnement, initiée par une
réorganisation de l'administration centrale en 1998.
Les principaux objectifs de cette réorganisation étaient, d'une
part, de rationaliser et de simplifier les structures et, d'autre part,
d'adapter la DGCCRF aux évolutions économiques.
Depuis 1999, la DGCCRF a notamment poursuivi la mise en réseau
informatique de ses services déconcentrés et de son
administration centrale et le déploiement de son système
informatisé de gestion des enquêtes.
Cette réorganisation a permis à la DGCCRF d'appréhender
les dossiers de manière plus globale et plus dynamique. La direction
générale a ainsi gagné en efficacité, en
rapidité et en réactivité.
Les nombreuses crises récentes dans le domaine alimentaire impliquent de
nouvelles adaptations dans le mode de fonctionnement des services ainsi que le
strict respect des impératifs du Code de procédure pénale.
Le premier acte de cette
prochaine réforme d'ensemble de la
DGCCRF
a consisté en l'adoption de l'article 81 de la loi sur
les nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001,
qui a conféré aux agents de la DGCCRF une compétence
territoriale nationale pour l'accomplissement de leurs missions essentielles
(relevant du livre IV du code de commerce et du livre II du code de
la consommation). Cet élargissement de la compétence territoriale
exige une organisation permettant d'éviter des interventions successives
ou concomitantes auprès d'une même entreprise.
Le deuxième acte sera l'adoption de plusieurs textes dont le conseil
d'Etat vient d'être saisi et dont les points principaux sont les
suivants :
Création de trois services à compétence nationale
(SCN) :
- SCN d'enquêtes de concurrence, de consommation et de
répression des fraudes ;
- SCN des laboratoires ;
- SCN de l'école de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes.
Création de huit directions de région à
compétence territoriale élargie pour ce qui concerne les
enquêtes de concurrence et de vins et spiritueux.
Confirmation du rôle de cellule de base des direction
départementales, cadres d'intervention privilégiés de la
DGCCRF, et du rôle de coordination et d'animation des directions de
région.
Autorisation aux stagiaires des écoles de participer, au titre de
leur formation pratique, à des enquêtes sur le terrain, et
à des spécialistes de la direction générale
d'intervenir comme agents assistants des enquêteurs territorialement
compétents, pour celles des missions non couvertes par la
compétence territoriale nationale.
Cette réforme aura naturellement des conséquences sur
l'organisation de l'administration centrale, à commencer par la
disparition prévisible d'un de ses bureaux (sur les 26 qu'elle compte).
Enfin, pour compléter la réforme, une actualisation de
l'instruction générale sur le contentieux est en cours et un
projet d'instruction générale aux services sera finalisé
et diffusé après publication des textes portant réforme de
la DGCCRF.
Votre rapporteur pour avis souhaite que ces nouveaux textes contribuent, en
la modernisant, à simplifier et rendre encore plus efficace
l'administration de la DGCCRF à l'égard des usagers.
Depuis plusieurs années, la DGCCRF développe,
par ailleurs,
une politique d'ouverture vers d'autres directions
du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie,
d'autres services
ministériels et organismes publics et vers ses homologues
étrangers
.
Des protocoles ou plans d'action communs ont ainsi été mis en
place au cours des dernières années avec la direction
générale des impôts (DGI), la direction
générale de la comptabilité publique (DGCP), la direction
générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et la
direction générale de l'industrie, des technologies de
l'information et des postes ( DIGITIP), visant essentiellement à
renforcer la coopération dans l'ensemble des domaines touchant à
la protection des consommateurs.
Dans ses domaines de compétence, la DGCCRF entretient des relations
étroites (souvent formalisées par des protocoles) avec les autres
ministères, tels l'Agriculture, la Santé, la Justice ou la
Jeunesse et les Sports ainsi qu'avec certains organismes publics.
Le 24 septembre 1999, la DGCCRF, la Direction Générale de
l'Alimentation (DGAL) et la Direction Générale de la Santé
(DGS) ont signé un protocole qui fixe les modalités de
coopération entre les trois administrations chargées de veiller
à la sécurité en matière d'alimentation humaine et
animale. Les mêmes administrations ont signé, le
27 septembre 1999, un protocole spécifique définissant
leurs relations avec l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments (AFSSA).
Un protocole de coopération a été également
signé le 1
er
décembre 1999 entre la DGCCRF
et l'Agence française de sécurité sanitaire des produits
de santé (AFSSAPS).
Votre commission encourage le développement de ces
coopérations, tout particulièrement en matière de
sécurité alimentaire, où la réactivité face
aux crises et l'efficacité des contrôles dépendent
très largement de la bonne coordination entre les administrations.
CHAPITRE II -
LA POLITIQUE DE LA CONSOMMATION
Les pouvoirs publics poursuivent leur politique de la consommation soit directement, grâce aux services de la DGCCRF, soit indirectement, grâce au concours des mouvements consuméristes.
I. LE SOUTIEN AUX MOUVEMENTS CONSUMÉRISTES
Le soutien aux mouvements consuméristes prend la forme d'un soutien aux associations agréées de consommateurs et à l'Institut National de la Consommation.
A. LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS : DES RELAIS INDISPENSABLES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Les associations constituent des relais indispensables de la politique de protection des consommateurs. Par leurs actions de formation, de conseil et d'information, elles sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics. Elles jouent, en outre, un rôle de médiation des conflits.
1. Un mouvement associatif dynamique
Parmi
ces associations, les associations agréées au sens des
articles L.421-1 et suivants du code de la consommation
1(
*
)
jouent un rôle essentiel. Leur agrément
leur permet en effet :
- d'intervenir devant les juridictions civiles pour soutenir la demande en
réparation d'un consommateur lésé ;
- de se porter partie civile, s'il y a atteinte à
l'intérêt collectif des consommateurs ;
- de représenter plusieurs plaignants devant les tribunaux, dans le
cas d'un préjudice causé par un même professionnel ;
- de demander au juge civil la suppression des clauses abusives dans les
contrats qui sont proposés aux consommateurs ;
- de demander au tribunal civil ou pénal de faire cesser des
agissements illicites ou de supprimer des clauses illicites dans un contrat ou
dans une catégorie de contrats.
On recense au niveau national 18 associations agréées.
LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS
|
ADEIC-FEN |
Association d'éducation et d'information du consommateur de l'Education nationale |
|
AFOC |
Association FO Consommateur |
|
ALLDC |
Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs |
|
ASSECO-CFDT |
Association Etudes et consommation CFDT |
|
CGL |
Confédération générale du logement |
|
CNAFAL |
Conseil national des associations familiales laïques |
|
CNAFC |
Conseil national des associations familiales catholiques |
|
CNL |
Confédération nationale du logement |
|
CLCV |
Confédération logement et cadre de vie |
|
CSF |
Confédération syndicale des familles |
|
FF |
Familles de France |
|
FNAUT |
Fédération nationale des associations d'usagers des transports |
|
FR |
Familles rurales |
|
INDECOSA - CGT |
Association pour l'information et la défense des
consommateurs
|
|
ORGECO |
Organisation générale des consommateurs |
|
UFC - QUE CHOISIR |
Union fédérale des consommateurs - Que choisir ? |
|
UFCS |
Union féminine civique et sociale |
|
UNAF |
Union nationale des associations familiales |
Ces
associations assurent deux catégories de missions :
- l'aide aux consommateurs par des actions d'information et de soutien
dans le règlement des litiges ;
- la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs
publics ou des professionnels.
La concertation entre les pouvoirs publics et les associations de consommateurs
est, en particulier, institutionnalisée au sein du Conseil national de
la consommation (CNC).
Les associations agréées participent également à de
multiples instances nationales telles que la Commission de la
sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses
abusives, le Conseil national du crédit. Elles sont
représentées à la Commission nationale d'équipement
commercial, au Comité national de l'euro et dans de nombreuses autres
instances.
Au niveau local, les associations agréées sont
représentées dans une vingtaine d'instances
départementales telles que les Commissions de surendettement, les
Commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), les
Commissions de conciliation des loyers, etc.
Ainsi associées aux politiques mises en oeuvre par les pouvoirs publics,
aussi bien en matière de sécurité domestique que de lutte
contre le surendettement ou de certification des produits industriels et des
services, ces associations ont une charge de travail considérable et un
rôle social important, qui justifient le soutien des pouvoirs publics.
Votre rapporteur estime, à ce propos, que ce rôle
mériterait d'être pleinement reconnu à travers la
création d'un « statut d'élu social » qui
permettrait aux membres de ces associations d'exercer leurs différentes
fonctions dans de meilleures conditions et de bénéficier de
formations.
Un tel statut ne manquerait pas d'attirer de jeunes actifs vers l'action
associative, en renfort des retraités, qui représentent
aujourd'hui la plus grande part des militants associatifs.
2. Un financement public qui se stabilise
Les
subventions de l'Etat aux associations de consommateurs inscrites dans le
projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à
7,62 millions d'euros (50 millions de francs),
comme en 2001 et
2000.
Votre rapporteur pour avis s'était félicitée, l'an
passé, de la stabilisation des subventions aux associations,
après une longue période de réduction des aides aux
organisations consuméristes. Votre rapporteur constate cependant que la
reconduction à l'identique en 2002 du budget 2001 représente une
baisse en termes réels et que le niveau des crédits
affectés aux associations est encore en deçà de qu'il
était en 1990 où ils s'élevaient à
10,67 millions d'euros (70 millions de francs).
Votre rapporteur pour avis insiste en outre pour que les crédits
affectés à ces subventions ne fassent pas l'objet cette
année, comme trop souvent ces dernières années, de mesures
de régulation budgétaire.
Ces mesures de régulation, qui frappent le budget des associations sans
qu'elles puissent s'y préparer ont, en effet, ces dernières
années, été fréquentes. Encore en 2001,
0,76 millions d'euros ont ainsi fait l'objet d'une régulation
budgétaire.
Dans ce secteur, comme dans d'autres, les associations, avec peu de moyens,
prolongent et démultiplient l'action de l'Etat. C'est pourquoi, il est
de mauvaise politique de rechercher dans les subventions qui leur sont
destinées une source d'économie budgétaire. Compte tenu
des montants en jeu, leur éventuelle contribution à la
réduction des déficits publics ne peut être significative.
En revanche, la suppression de quelques dizaines de milliers de francs de
subventions interrompt des actions que seules ces associations assurent.
C'est en particulier le
cas des centres techniques régionaux de la
consommation (CTRC)
. Ces centres assurent des permanences permettant
d'aider les particuliers à résoudre leurs difficultés
relatives à la consommation. Alors que le passage à l'euro va
susciter de nouveaux sujets d'intervention pour eux, les CTRC ont appris en
septembre 2001 que le budget qui leur serait consacré en 2001 serait
amputé de 36 % par rapport aux crédits ouverts en 2000. Le
Gouvernement justifie cette mesure par les réserves importantes
constituées, selon lui, par certains CTRC.
Si l'existence de ces réserves était avérée, elle
ne saurait justifier une telle amputation budgétaire, qui conduit
plusieurs CTRC à cesser leur activité (émissions
télévisées...), voire à licencier, comme l'envisage
le CTRC d'Ile-de-France, ou même fermer.
Il ne faut pas oublier
l'importance de la dimension de proximité dans
la politique de consommation.
Votre rapporteur pour avis estime que
l'échelon régional, où se situent les CTRC,
représente un niveau pertinent pour l'efficacité et
l'adéquation aux besoins d'information, de formation et de soutien
juridique des consommateurs, et souhaite attirer l'attention du Gouvernement
sur le sort des 70 salariés employés sur l'ensemble du
territoire par les CTRC et souvent extrêmement qualifiés en droit
de la consommation.
Elle souhaite que le Gouvernement engage une concertation avec les CTRC sur
cette question budgétaire. Si des économies budgétaires
doivent être réalisées, elles ne devraient pas se faire sur
de petites sommes qui priveraient pourtant le mouvement consumériste
d'un outil indispensable.
Votre rapporteur pour avis souligne également les difficultés
qu'entraînent les retards dans les versements des subventions aux
associations.
Depuis plusieurs années, l'administration verse un
premier acompte de 50% des subventions en février, pour ne verser le
reste qu'au mois de novembre ou décembre
.
Cette année encore, les associations n'avaient en octobre, ni
touché la seconde moitié de leur subvention, ni même eu
connaissance de la répartition du restant des subventions. Ces pratiques
conduisent à faire vivre les associations la quasi totalité de
l'année avec 50 % de leur subvention sans avoir jamais la certitude
de pouvoir toucher le reste
. Or, les critères d'attribution de
subventions, détaillés ci-après, sont connus dès
juin et permettent le calcul mathématique de la subvention. Les
considérations administratives qui pourraient expliquer le retard des
versements ne doivent pas l'emporter sur l'urgence de l'action de terrain.
Il serait de ce point de vue souhaitable d'étendre la pratique des
contrats d'objectifs triennaux aux associations de consommateurs. En
échange d'un engagement sur des objectifs précis, les
associations obtiendraient ainsi l'assurance de pouvoir engager une action sur
le long terme.
La Confédération Logement et cadre de vie a déjà
signé une telle convention triennale en matière
d'environnement ; une nouvelle convention, relative au secteur du logement
est en cours d'élaboration, mais le manque d'allant du ministère
de l'économie sur ce type de convention est regrettable.
Un tel
système de contractualisation serait un facteur essentiel de
dynamisation du mouvement consumériste, même au sein d'une
enveloppe budgétaire stable.
3. La répartition des subventions
Les
subventions accordées au mouvement consumériste en 2001 se
répartissent de la façon suivante :
- 3,48 millions d'euros sont destinés aux organisations
nationales de consommateurs ;
- 2,04 millions d'euros d'euros sont destinés aux associations
locales de consommateurs ;
- 1,45 million d'euros est destiné aux CTRC, à
l'échelon régional.
Au plan national, les subventions aux organisations nationales de consommateurs
ont été ces dernières années réparties de la
façon suivante :
(en euros)
|
ASSOCIATIONS 2( * ) |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
ADEIC
|
57 017,91
|
50 567,40
|
45 739,13
|
39 119,64
|
48 035,16
|
68 329,48
|
79 562,07
|
101 120,20
|
(*)
L'ANC n'a pas demandé le renouvellement de son agrémen,t qui a
expiré le 3 avril 1997
(**) L'agrément de la FNAUT a expiré le 29 juin 1998,
puis été rétabli le 2 décembre 1999
Ces subventions sont réparties en fonction des critères
suivants :
- implantation locale et activité des associations dans les
départements. Cette présence sur le terrain est
déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des
organisations nationales, puisque 80 % des crédits aux organismes
nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées
localement ;
- participation aux travaux du conseil national de la consommation ;
- participation aux travaux de normalisation et de certification.
Le quatrième critère -relatif à la publication de revues-
a été supprimé.
Votre commission souligne que la stagnation des subventions devrait conduire
les pouvoirs publics à
valoriser des associations qui effectuent des
efforts de coordination avec les autres associations
. Il importe, en effet,
compte tenu du nombre des associations de consommateurs -qui fait certainement
la richesse du mouvement consumériste-, de développer les actions
communes et la pratique du mandatement dans les différentes commissions
où les associations de consommateurs sont représentées.
Votre commission estime également que la France a besoin, dans un
contexte marqué par la multiplication des incidents mettant en cause la
sécurité des consommateurs, d'un mouvement consumériste
fort. Elle engage en conséquence les associations de consommateurs
à développer leurs activités et à renforcer leurs
actions d'information et de prévention à l'attention de tous les
publics et, en particulier, des plus défavorisés.
B. L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION : UN ÉTABLISSEMENT QUI ATTEND DE SA TUTELLE LES MOYENS DE SON REDRESSEMENT
Créé par la loi de finances pour 1966, l'Institut
national de la consommation (INC), désormais établissement public
national à caractère industriel et commercial, a
été conçu par le législateur pour être un
organisme pluridisciplinaire de services aux consommateurs et à leurs
organisations.
L'INC est, en effet, à la fois un centre d'essais comparatifs, un centre
d'information et de documentation sur la consommation et un organisme
d'études et de formation à destination du mouvement
consumériste.
Bien que l'INC ne soit plus l'unique référence des consommateurs,
il dispose d'un capital de notoriété important avec son magazine
«
60 millions de consommateurs
» et demeure le
seul centre d'essais et de documentation à la disposition des
associations de défense des consommateurs.
1. La poursuite de la réforme de l'Institut national de la consommation
Comme
votre commission le souligne depuis plusieurs années, l'INC traverse une
crise financière grave et, plus encore, une crise d'adaptation de ses
missions à un environnement qui a considérablement
évolué depuis sa création.
Cette situation, qui perdure depuis 1994, date de l'adoption par le Conseil
d'administration d'un premier plan de redressement, commence à recevoir
une solution, qui doit être appuyée
.
Conformément aux préconisations du rapport de M. Robert
Rochefort, directeur du CREDOC, et de celui de l'Inspection des finances, il a
été procédé en 2001 à la redéfinition
des missions et des structures de l'INC. Trente cinq ans après la
création de l'établissement, un
décret, paru le
4 avril 2001
, a réformé l'INC avec un objectif
double : clarifier ses missions et renforcer l'efficacité de ses
structures.
Le décret précise les trois missions assignées à
l'INC
:
- fournir un appui technique aux organisations de consommateurs selon une
contractualisation et un cahier des charges annuel résultant d'une
concertation ;
- regrouper, produire, analyser et diffuser des informations,
études, enquêtes et essais ;
- mettre en oeuvre des actions de formation et d'éducation sur les
questions de consommation.
Ces missions, qui attestent la double vocation de l'INC à l'égard
des associations de consommateurs comme du public, doivent être à
la base d'un nouveau projet d'établissement avec une logique
d'objectifs, qui prendra la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens. Cette
contractualisation vise à responsabiliser les partenaires.
Le décret modifie également la composition du Conseil
d'administration
de l'Institut national de la consommation afin d'en
accroître l'efficacité. Il comprend désormais
16 membres -sans suppléants-, rééligibles une seule
fois : sept représentants des consommateurs, deux
représentants de l'Etat, deux représentants du personnel de l'INC
et cinq personnalités qualifiées. Il se trouve ainsi
resserré et assure un meilleur équilibre dans la
représentation de ses composantes.
Enfin, il clarifie la fonction des différents organes de
responsabilité et prévoit également une rationalisation de
la gestion
, passant par la tenue d'une comptabilité analytique
détaillée dont les modalités seront définies dans
le contrat d'objectifs.
Le décret n° 2001-300 du 4 avril 2001 a donc fait
le choix de maintenir l'activité éditoriale de l'INC
comme
moyen d'information du public. Les rapports cités
précédemment suggéraient de distinguer nettement dans les
structures et la comptabilité de l'organisme, ce qui relevait de
l'activité éditoriale à caractère commercial, de ce
qui avait trait à l'aide permanente accordée au réseau des
organisations de consommateurs et au pôle de réalisation d'essais
comparatifs.
Ces rapports constataient, en effet, que la situation précaire de l'INC
tenait largement à la concurrence faite à sa revue « 60
millions de consommateurs » par la presse généraliste
ou spécialisée, et surtout par la revue éditée par
l'Union française des consommateurs -l'UFC-, « Que
choisir ? ». Cette concurrence s'est encore traduite en 2000 par
un recul de la diffusion, qui était de 127.200 exemplaires pour les
ventes totales (abonnements et kiosque) contre 170.000 en 1992 pour les seules
ventes en kiosque.
Outre les difficultés liées à la viabilité
économique de la revue
, les rapports précités
mettaient également l'accent sur le
risque juridique encouru par
l'INC du fait de son activité éditoriale
, alors que les
règles de concurrence proscrivent les aides aux entreprises susceptibles
de fausser celle-ci. Ce risque juridique s'est concrétisé en
décembre 2000 sous la forme d'une décision du Conseil de la
concurrence, saisi par l'UFC et la CLCV. Certes, cette décision a
été infirmée par la Cour d'Appel de Paris, mais l'issue du
pourvoi en cassation est incertaine, et il ne faut pas exclure un recours
à l'échelon européen sur le fondement de l'article 92 du
traité de Rome.
Tirant les conséquences d'une situation dans laquelle l'activité
éditoriale est déficitaire et insuffisamment
professionnalisée, et des risques juridiques encourus, ces rapports
préconisaient donc une filialisation de l'activité commerciale.
Cette solution n'a pas été retenue. Alors que l'essentiel du
déficit de l'établissement est imputable à la revue, la
question reste entière de savoir dans quelle mesure la revue
« 60 millions de consommateurs » participe d'un
service public et peut être financée par la subvention publique.
Enfin, les rapports précités préconisaient
de
contractualiser les relations de l'INC avec l'Etat et avec les mouvements de
défense des consommateurs.
Se fondant sur l'expérience des contrats de plan des entreprises
publiques, ces rapports estimaient qu'un contrat d'objectifs pluriannuel serait
de nature à « clarifier » les relations entre l'INC
et la tutelle. Il était proposé également que le contrat
qui lierait l'INC et les associations de consommateurs définisse les
services que celui-ci peut leur apporter.
Un contrat d'objectifs et de moyens est en cours de négociation entre
l'INC et sa tutelle
, mais sa finalisation a été
retardée par la vacance du poste de Président du conseil
d'administration pendant six mois. Les associations de consommateurs
n'ayant pu s'accorder sur une candidature unique d'un de leurs membres, le
Secrétaire d'Etat aux PME, au commerce, à l'artisanat et à
la consommation a finalement proposé la candidature d'une
personnalité qualifiée. Depuis octobre 2001, l'INC a donc
reçu une impulsion nouvelle imprimée par son nouveau
président, M. Christian Babusiaux et par sa directrice, Mme
Maïté Errecart.
Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux l'aboutissement du dialogue
entre l'INC et sa tutelle
, afin que l'établissement puisse
redémarrer sur des bases claires et solides définies dans ce
contrat d'objectifs et de moyens.
2. Un budget qui stagne
En 2000,
l'INC a dégagé un résultat comptable négatif de
0,76million d'euros -5 millions de francs- sur un budget de 12,96 millions
d'euros -85 millions de francs-. Ce déficit illustre la
fragilité du redressement financier opéré ces
dernières années (excédents de 0,78 millions d'euros
en 1997 puis de 0,41 millions d'euros en 1999). L'INC a souffert en 2000
de la baisse de ses ressources financières : malgré la
stabilité de la subvention publique, l'établissement a
enregistré une baisse des ventes des publications, en particulier en
kiosque -suivant en cela la tendance générale des ventes de
magazines- et de moindres encaissements au titre des prestations de services.
Le déficit qui en a résulté s'est trouvé
majoré du fait de provisions importantes pour risques, eu égard
aux procédures en cours.
La crise financière de l'INC n'est donc pas
dépassée.
Au cours des années 1993 à 1995, l'INC avait, en effet, connu une
crise financière sévère qui s'était traduite par un
déficit cumulé de près de 8,23 millions d'euros
-54 millions de francs-. Ces difficultés étaient
liées pour l'essentiel à la chute des ventes en kiosque de la
revue (-58 % entre 1988 et 1995 et -42,5 % entre 1993 et 1994), ainsi
qu'à la baisse des abonnements.
Dans le même temps, le montant de la subvention de l'Etat avait connu une
évolution « en accordéon » avec une tendance
fortement marquée à la baisse. La baisse de près de
30 % de la subvention de l'Etat en 1993 et en 1994, intervenant en
même temps que la baisse des ressources propres de l'Institut, n'avait
fait qu'amplifier la crise financière.
Le retour à l'équilibre, de 1996 à 1998, n'a
été obtenu qu'au prix d'une réduction sévère
des dépenses et de la mise en oeuvre d'un plan social, en 1995, qui a
ramené les effectifs de 120 à 80.
Ce retour à l'équilibre était cependant
précaire. Le déficit enregistré en 2000 et celui qui
s'annonce pour 2001 épuisent les réserves de
l'établissement et ne laissent aucune marge de sécurité en
cas de nouvelle baisse des ventes du mensuel.
L'INC a accompli de gros efforts de rationalisation depuis sa crise
financière de 1993-1994. L'établissement se trouve aujourd'hui
démotivé par le manque de perspectives, par son trop faible
dimensionnement et par l'appauvrissement de son savoir-faire.
La signature du contrat d'objectifs et de moyens devra donc trouver son
expression dans le montant correspondant de subvention alloué à
l'INC. La reconduction en 2002 de la dotation 2001 de 3,81 millions
d'euros ne répond pas aux besoins de cet établissement.
A en croire les estimations de la direction de l'INC,
une augmentation de
1,37 millions d'euros de la subvention initialement prévue serait
de nature à permettre à l'INC de mener la politique
d'investissement que chacun juge nécessaire au regard de l'extension du
champ de la consommation
(services, santé, environnement, nouvelles
technologies, services publics, secteurs nouvellement ouverts à la
concurrence...) et de la nécessité d'une diffusion de
l'information sur divers médias (presse, télévision,
radio, Internet...).
En outre, une dotation exceptionnelle devrait, en complément, servir
à la relance du titre « 60 millions de
consommateurs » en finançant des campagnes d'abonnement -le
coût de conquête d'abonnés s'évalue à
12 euros par abonné-. C'est à ce prix qu'une spirale
vertueuse pourra être enclenchée et redonner à l'INC les
moyens d'atteindre les objectifs convenus avec l'Etat.
Ce prix doit être rapporté à la situation des agences
sanitaires (AFSSA, INVS, Etablissement du sang...), qui partagent avec l'INC la
préoccupation de la sécurité des citoyens- consommateurs
et qui ne consomment leur budget qu'à hauteur des quatre
cinquièmes, accumulant le plus souvent des fonds de roulement et
affichant des postes vacants
. Votre rapporteur pour avis estime que la
rationalité budgétaire devrait conduire à dégager
la marge de manoeuvre qui permettrait de remettre l'INC sur les rails
.
II. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Les crédits affectés à la DGCCRF et aux associations concourant à un même objectif : la protection du consommateur. Parmi les priorités de cette politique, il faut relever cette année : la sécurité alimentaire, la protection des consommateurs en situation de fragilité, et enfin la protection des consommateurs face aux défis que constituent les nouvelles technologies.
A. LA SÉCURITÉ DES PRODUITS ET DES ALIMENTS : UNE NÉCESSITÉ VITALE POUR LES CONSOMMATEURS RECONNUE PAR LES POUVOIRS PUBLICS
La crise de l'ESB qu'a traversée la France a laissé des traces durables, entamant la confiance des consommateurs, que l'industrialisation alimentaire de masse avait éloignés de la confrontation au risque inhérent au vivant. Restaurer cette confiance prendra du temps et exige de la part du Gouvernement une grande transparence et une extrême rigueur dans les contrôles. La traçabilité devient un impératif primordial pour les distributeurs, tout autant que l'étiquetage qui fournit l'information et assure le droit au choix.
1. La mobilisation forte de la DGCCRF
Si
l'année 2000 n'a pas été marquée par des crises
alimentaires aussi fortes qu'en 1999 -hormis quelques bouffées
épidémiques de listériose et les nouveaux
développements de la crise de l'ESB-, les préoccupations des
consommateurs se sont affirmées et la DGCCRF a répondu par une
très forte mobilisation.
Les contrôles s'intègrent dans des programmations nationales ou
régionales, ciblées par exemple sur des denrées
spécifiqu
es, sur leurs ingrédients ou sur des conditions
particulières de commercialisation (par exemple contrôle sur les
marchés de plein air). En parallèle sont organisés des
plans de surveillance renouvelés annuellement, dont l'objectif est
d'apprécier à une large échelle la qualité
sanitaire des produits visés. La DGCCRF programme ainsi chaque
année une série de plans de surveillance visant divers
contaminants susceptibles d'altérer les denrées alimentaires, les
résidus de pesticides dans les fruits et légumes, les
céréales, la contamination des denrées par listeria
monocytogènes...
A ces actions s'ajoute le
travail permanent des directions
départementales à l'égard des entreprises
implantées dans leur ressort territorial
, qui font l'objet de
contrôles approfondis sur sites. Il s'agit non seulement de
vérifier la qualité finale des produits alimentaires
destinés à l`alimentation humaine ou animale, mais aussi
d'apprécier les conditions dans lesquelles ils sont fabriqués. A
ce stade, les enquêteurs vérifient les produits, mais aussi les
ingrédients utilisés pour leur fabrication, les produits de
nettoyage utilisés dans les installations, les matériaux
employés pour l'emballage des produits alimentaires. Les relations avec
les entreprises permettent également de les alerter sur les
défaillances de leur système de production et de les mettre en
demeure d'améliorer la maîtrise des risques identifiés lors
du contrôle. Pour optimiser les contrôles, la DGCCRF a
développé des
réseaux spécialisés
d'enquêteurs
où sont partagées les expériences,
développé des formations spécifiques et initié des
enquêtes. Sans être exhaustif, citons le réseau de
sécurité microbiologique des aliments, ceux consacrés aux
eaux embouteillées, à l'alimentation animale, aux
compléments alimentaires, aux matériaux d'emballage des
denrées alimentaires, etc. La
publication des résultats des
contrôles
est un élément de nature à restaurer
la confiance des consommateurs, qui jusqu'à présent n'avaient
souvent accès qu'à des informations communiquées en
situation de crise.
En 2000, la DGCCRF a multiplié les contrôles et les mesures de
précaution, essentiellement pour prévenir
l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).
Les mesures de précaution qui ont été prises constituent
une étape majeure dans la prévention du risque d'ESB.
La France a lancé au deuxième semestre 2000 une campagne de
dépistage de l'ESB visant les animaux malades et abattus d'urgence dans
le grand Ouest de la France. Ces tests, qui ont permis d'étudier la
prévalence de la maladie chez certaines catégories d'animaux
à risque, ont eu pour effet d'accroître le nombre de cas
décelés d'ESB. L'opinion a été informée avec
transparence.
La liste des matériaux à risque spécifié (M.R.S.) a
été renforcée : la rate, le thymus et les intestins de
tous les bovins ont été retirés de la chaîne
alimentaire et la mesure a été appliquée aux produits
introduits ou importés.
Enfin,
l'interdiction générale des farines animales dans
l'alimentation de tous les animaux de consommation
restera le fait marquant
de l'année 2000.
L'arrêté du 14 novembre 2000, pris dans un contexte d'affrontement
sur ce sujet au sein de l'Union européenne, a finalement conduit cette
dernière à adopter à son tour une mesure d'interdiction
des farines au niveau communautaire.
La DGCCRF a été fortement sollicitée et mobilisée
dans cette affaire, tant dans la conception du dispositif que, bien entendu,
dans son contrôle. La rapidité de la mise en oeuvre étant
une exigence absolue, les services ont dû vérifier le retrait
effectif des farines ou des aliments en contenant, chez les fabricants et les
distributeurs. Les contrôles ont été menés avec une
grande célérité, comme il se devait pour assurer
l'efficacité de la mesure.
L'action de la direction générale en matière de
sécurité alimentaire est aujourd'hui devenue une mission
pérenne
. Pour accroître la réactivité et
l'efficacité en cas de risque, potentiel ou avéré, la
DGCCRF a renforcé son dispositif de gestion des alertes avec la
création au sein d'un bureau unique, le bureau «
sécurité », d'une unité d'alerte
, qui doit
assurer les échanges dans le cadre de la gestion des alertes et
participer à la définition des actions à mener pour
écarter le risque.
La
coopération interministérielle et interdirectionnelle
est particulièrement nécessaire dans le domaine de la
sécurité alimentaire : expertise commune, interventions
coordonnées ou conjointes, échanges d'informations. 2000 a
été une année de mise en oeuvre et de mise à
l'épreuve des protocoles de coopération qui unissent la DGCCRF et
la Direction Générale des Douanes (DGDDI), la Direction
Générale de la Santé (DGS), la Direction
Générale de l'Alimentation (DGAL), mais aussi l'Agence
Française de Sécurité Sanitaire des Aliments (AFSSA).
La sécurité alimentaire a fait l'objet d'une communication
forte auprès du public
. Dans un contexte de grande
sensibilité de l'opinion au sujet de la sécurité
alimentaire, le gouvernement a organisé plusieurs manifestations au
cours du 2ème semestre 2000 dans le cadre des Etats
Généraux de l'Alimentation (EGA), auxquels la DGCCRF a
naturellement contribué.
Enfin, par le biais de l'ordonnance d'août 2001 transposant une directive
communautaire,
les pouvoirs des administrations chargées du
contrôle alimentaire ont été renforcés par l'ajout
au code de la consommation de dispositions préventives de police
administrative
, pouvant aller en cas de besoin jusqu'à la fermeture
d'un établissement, ainsi que par un régime de
sanctions
pénales
en cas de non-respect des dispositions applicables en la
matière. Ces mesures de prévention et de contrôle ont pour
but de prévenir les risques pour la santé publique, d'assurer la
loyauté des transactions commerciales et de protéger les
intérêts des consommateurs.
Par ailleurs,
la coopération communautaire en matière
de contrôle s'est développée en 2000.
L'Office
alimentaire et vétérinaire, qui dépend de la direction
générale de la Santé et de la protection du consommateur
à la Commission, a pour mission de contrôler la mise en
application dans la Communauté de la législation, notamment dans
le domaine de la sécurité des aliments. Pour ce faire, ses agents
interviennent régulièrement dans les Etats membres pour
vérifier l'efficacité des systèmes de contrôle mis
en place.
En 2000, six inspections ont été menées en
France
; depuis le début de cette année, trois
inspections, pour lesquelles la DGCCRF est mobilisée, ont
été ou vont être menées. Les conclusions de ces
missions sont rendues publiques. Par ailleurs, une évolution se dessine
dans la réglementation communautaire pour promouvoir une démarche
harmonisée dans le domaine du contrôle, notamment pour
l'élaboration des programmes de contrôle. Ceux-ci viseront certes
à dépister les produits susceptibles de présenter des
risques pour la santé des consommateurs, mais aussi à identifier
tout manquement à la législation alimentaire. De même, pour
éviter que les enquêtes ne soient entravées par
l'impossibilité de recueillir les informations nécessaires dans
un autre Etat, des procédures d'assistance administrative vont
être proposées.
On s'oriente à moyen terme vers un
réseau européen du contrôle alimentaire
, qui devrait
permettre d'éviter notamment que les produits importés de pays
tiers n'entrent sur le territoire communautaire par la porte d'entrée la
moins vigilante.
2. Des avancées juridiques communautaires en préparation en matière de sécurité et de traçabilité
La
Commission a réorganisé les services concernés par la
santé humaine alimentaire, en séparant les services
chargés respectivement de l'élaboration des textes
législatifs, de la consultation scientifique et de contrôle et en
améliorant la transparence et la diffusion de l'information. Il s'en est
suivi une profonde restructuration de la Direction Générale
Santé et Consommation, chargée non seulement de la politique des
consommateurs, mais aussi de la protection de leur santé.
Plusieurs dispositions représentant des avancées majeures pour la
traçabilité et la sécurité son en cours de
négociation :
a) en ce qui concerne la traçabilité
L'approche européenne, exprimée à travers le Livre blanc
du 12 janvier 2000 sur la sécurité alimentaire, englobe toute la
chaîne de production, « de la fourche à la
fourchette ». Une telle ambition passe par une amélioration de
la traçabilité et donc de l'étiquetage, afin d'informer le
consommateur, tant sur la nature, la composition et les
spécificités d'une denrée alimentaire que sur son mode de
fabrication, son origine ou ses qualités nutritionnelles.
Ainsi,
la Commission européenne a proposé le 6 septembre 2001
une modification de la directive 2000/13 sur l'étiquetage des
denrées alimentaires
. Cette proposition tend à abolir la
règle des 25 %, selon laquelle les étiquettes ne sont pas
tenues de mentionner la composition individuelle des ingrédients
composés qui représentent moins de 25 % de l'ensemble du
produit final. Elle établit également une liste des
ingrédients susceptibles de provoquer des allergies ou des
intolérances. Elle donne enfin une définition précise du
terme « viande » -muscle rattaché au squelette-
,permettant de clarifier l'étiquetage des produits à base de
viande (charcuterie, plats cuisinés, conserves de viande...).
Votre rapporteur pour avis se félicite de la plus grande
précision de l'étiquetage qui résulterait d'une telle
disposition. Elle attire toutefois l'attention sur le danger de l'excès
d'information, qui nuirait à la lisibilité de l'étiquette.
Pour être efficace, l'information doit être non seulement
disponible mais aussi claire, précise et compréhensible.
En matière d'étiquetage, il convient d'évoquer deux acquis
majeurs. L'un concerne la viande bovine : le règlement
n° 1760/2000 a récemment instauré un
système
réglementaire d'étiquetage de la viande bovine
,
composé de mentions obligatoires et de mentions volontaires
encadrées, et un système de traçabilité. Les
mentions obligatoires sont applicables à tous les stades de
transformation des viandes bovines, des abattoirs à la remise au
consommateur final.
Votre rapporteur pour avis regrette, sur ce point, que
certaines dispositions françaises, particulièrement importantes
pour le consommateur, ne soient plus obligatoires (indication de la
catégorie et de la race de l'animal).
L'autre concerne le poisson : en vertu du
nouveau règlement de
base sur l'organisation commune de marché dans le secteur des produits
de la pêche et de l'aquaculture
, tous les produits de la mer
proposés à la vente au détail au consommateur final
devront comporter, dès le 1
er
janvier 2002, la
dénomination commerciale de l'espèce, la méthode de
capture ou de production (pêche en eau douce, en mer ou en aquaculture)
et la zone de production du poisson (Atlantique Nord ou Sud, mer du Nord,
Méditerranée...). La traçabilité instaurée
tout au long de la chaîne de commercialisation devra être
assurée par un étiquetage ou un emballage du produit ou par tout
document commercial, comprenant au minimum le nom scientifique du produit, son
classement tarifaire et, le cas échéant, le numéro
d'agrément sanitaire de l'entreprise. En cas d'importation,
l'importateur communautaire répondra de l'exactitude des informations
contenues sur l'étiquette ou mentionnées dans le document
commercial d'accompagnement.
b)
en ce qui concerne la sécurité
En application du Livre blanc sur la sécurité alimentaire
cité plus haut, la Commission propose, avant la fin de 2001, la
création d'une autorité alimentaire européenne et un
nouveau cadre juridique concernant, notamment, l'hygiène des
denrées alimentaires.
L'Autorité alimentaire européenne
Cette autorité alimentaire européenne sera fondée sur les
principes du niveau le plus élevé d'indépendance,
d'excellence scientifique et de transparence. L'Autorité devrait
être indépendante des intérêts industriels et
politiques, être soumise à un contrôle public rigoureux,
être une référence scientifique reconnue et travailler en
étroite collaboration avec les organismes scientifiques nationaux.
Les tâches de l'Autorité consisteraient essentiellement
à évaluer et à faire connaître les risques
. La
gestion des risques, y compris la législation et les contrôles,
doit rester de la compétence des institutions européennes, qui
sont responsables devant le public européen. A ce propos, le
Sénat a adopté en juin 2001 une résolution sur la
sécurité alimentaire, rapportée au nom de votre commission
par M. Jean Bizet, qui insiste pour
que l'Autorité Alimentaire
européenne ne soit pas investie de la responsabilité de gestion
des risques et, en particulier, du système d'alerte rapide.
Le Conseil d'administration de l'Autorité, nommé pour cinq ans,
sera composé de conseillers issus de différentes agences
alimentaires nationales ainsi que de représentants de la Commission, du
Parlement européen et des différentes professions
concernées.
Il est prévu que les tâches de l'Autorité
comprendront :
-
l'évaluation des risques
fondée sur des avis
scientifiques concernant toutes les questions ayant un impact direct ou
indirect sur la santé et la sécurité des consommateurs, en
rapport avec la consommation de denrées alimentaires. Elle couvrira donc
la production primaire de denrées alimentaires (aspects agricoles et
vétérinaires), les processus industriels, le stockage, la
distribution et le commerce de détail. L'Autorité s'occupera
également des questions de santé et de bien-être des
animaux et prendra en considération les évaluations de risques
dans d'autres domaines, notamment les secteurs de l'environnement et de la
chimie, lorsque celles-ci interagissent avec les évaluations de risques
relatives à l'alimentation ;
-
la récolte et l'analyse de l'information
: le Livre blanc
estime qu'il est urgent de trouver et d'exploiter les informations actuellement
disponibles dans la Communauté et le monde entier sur les questions de
sécurité alimentaire. L'Autorité aura un rôle
préventif à jouer en élaborant et en mettant en oeuvre des
programmes de surveillance et de contrôle de la sécurité
alimentaire. Elle devra établir un réseau de contacts avec des
agences similaires, des laboratoires et des groupes de consommateurs dans
l'ensemble de l'Union européenne et les pays tiers ;
-
la communication
: l'Autorité devra prendre des
dispositions particulières pour informer toutes les parties
intéressées de ses conclusions, en ce qui concerne non seulement
les avis scientifiques, mais aussi les résultats de ses programmes de
surveillance et de contrôle. L'Autorité doit devenir le premier
point de contact où adresser automatiquement les demandes d'informations
scientifiques sur la sécurité alimentaire et les questions de
nutrition ou signaler les problèmes constatés. Une
Autorité bien visible faisant preuve de résolution en
matière de sécurité alimentaire constituera un
élément clé du rétablissement et du maintien de la
confiance des consommateurs européens.
Le budget de départ de l'Autorité avoisinera 40 millions
d'euros, pour 250 employés, puis passera à 70 millions
d'euros environ, pour 330 salariés. La question pendante du siège
de l'Autorité devrait être résolue prochainement et
autoriser sa mise en route rapide, comme le souhaite votre rapporteur pour
avis.
Dans la perspective d'une protection toujours plus grande du consommateur,
votre rapporteur pour avis exercera sa vigilance sur les modalités de
mise en place de l'Autorité alimentaire européenne et sur son
mode de fonctionnement.
La refonte de la législation communautaire, notamment par la
proposition de règlement sur l'hygiène des denrées
alimentaires
Les propositions de la Commission visent à rendre chaque acteur
composant la chaîne alimentaire responsable au premier chef de la
sécurité alimentaire. Elles tendent aussi à fusionner,
harmoniser et simplifier les prescriptions détaillées dans 17
directives concernant l'hygiène des aliments.
La
proposition de règlement relatif à l'hygiène des
denrées alimentaires
actualise les dispositions de la directive
n° 93/43/CEE du Conseil du 14 juin 1993 relative à
l'hygiène des denrées alimentaires, en étendant leur
application à tous les stades de la chaîne de production et de
distribution,
y compris à celui de la production primaire.
La réforme de la législation européenne sur
l'hygiène alimentaire prévoit d'abroger les prescriptions
détaillées qui figurent dans les directives sectorielles en
vigueur pour les denrées animales, les exploitants devant
désormais définir eux-mêmes les mesures de
sécurité sanitaire à respecter, comme c'est
déjà le cas pour les denrées végétales.
A cet effet, elle prévoit
la mise en oeuvre du système HACCP
(Hazard Analysis Critical Control Point), selon lequel les entreprises
alimentaires -à l'exception toutefois des producteurs primaires- doivent
elles-mêmes identifier les dangers et les points critiques de leur mode
de production et mettre en oeuvre les moyens de les prévenir. Les
mesures préventives prises dans ce cadre doivent être
consignées dans un registre des autocontrôles.
Des guides de bonnes pratiques d'hygiène pourront néanmoins
être élaborés par les fédérations
professionnelles pour guider les entreprises dans cette démarche.
Parallèlement, ce texte devrait servir de fondement à
l'élaboration
d'objectifs de sûreté alimentaire
(OSA)
, destinés à orienter les professionnels sur les
résultats à atteindre dans ce domaine. Dans l'attente de leur
élaboration, les critères définis dans les directives
sectorielles restent en vigueur.
Par ailleurs, la proposition de règlement participe au renforcement de
la
traçabilité
des denrées alimentaires à
travers deux types de dispositions. Elle soumet, d'une part, l'ensemble des
entreprises du secteur alimentaire à une obligation d'enregistrement
auprès de l'autorité compétente, le numéro
attribué à cette occasion devant accompagner le produit
jusqu'à destination. Elle impose, d'autre part, aux opérateurs de
garantir l'efficacité des procédures de retrait du marché
en cas de risque pour la santé des consommateurs.
Enfin, elle autorise une
certaine flexibilité dans l'application de
ces règles en faveur des petits établissements
, notamment
ceux situés dans des régions soumises à des
contraintes
géographiques
particulières, ainsi que pour la
fabrication
de produits traditionnels
, sous réserve que la mise en oeuvre des
objectifs de sûreté alimentaire ne soit pas menacée.
Le caractère prégnant des préoccupations de
sécurité alimentaire ne doit pas, pour autant, occulter
l'avancée majeure que représente, du point de vue de la
protection des consommateurs,
l'accord intervenu sur la réforme de la
directive 92/59 relative à la sécurité
générale des produits
. Cet accord, largement
préparé sous présidence française, permettra
d'instaurer au plan communautaire une exigence générale de
sécurité pour tout produit placé sur le marché ou
mis à la disposition des consommateurs.
Les principales modifications de la directive 92/59, applicable sous
deux ans, portent sur :
- une clarification des produits visés par les règles
relatives à la sécurité générale des
produits ; à l'avenir, celles-ci s'appliqueront à l'ensemble
des produits de consommation, y compris les produits
« migrant » du secteur professionnel vers le marché
grand public et les produits utilisés ou mis à la disposition des
consommateurs par des prestataires de services, tels que les instituts de
beauté, les hôtels, etc... ;
- une meilleure définition et un renforcement des
responsabilités des producteurs et des distributeurs, y compris la
responsabilité de rappeler des produits dangereux, le cas
échéant ;
- une transparence accrue, qui impose aux producteurs et aux distributeurs
d'informer les autorités et de collaborer avec elles si des produits se
révèlent dangereux ; elle donne également aux
consommateurs le droit de savoir quels produits sont dangereux et quelles
mesures ont été prises ;
- une surveillance plus active du marché et une meilleure
collaboration entre les autorités nationales de contrôle, y
compris l'établissement d'un réseau européen de
sécurité des produits ;
- des critères plus stricts en matière d'évaluation
de la sécurité des produits ;
- des règles simplifiées permettant d'intervenir rapidement
au niveau communautaire pour retirer les produits dangereux du marché et
des règles de fonctionnement renforcées pour le système
communautaire d'alerte rapide.
Votre rapporteur pour avis se félicite de ce pas important en vue
d'une sécurité accrue de l'environnement de consommation, qu'elle
souhaite élargir au champ des services. Elle appelle de ses voeux la
transposition rapide de cette directive par les autorités
françaises.
3. Des insuffisances persistantes à pallier rapidement
Les
progrès développés ci-dessus sont loin d'assurer
l'entière sécurité des consommateurs.
Instance consultative placée sous une triple tutelle
ministérielle, le Conseil National de l'Alimentation (CNA)
représente toute la « chaîne alimentaire »
(agriculteurs, transformateurs, industriels, artisans, restaurateurs,
distributeurs) et la société civile (consommateurs, usagers). En
cette qualité, il a rendu récemment deux avis, très
éclairants, qui mettent au jour la
nécessité de
nouvelles mesures pour permettre l'effectivité du principe de
précaution et de la traçabilité.
Le principe de précaution
Le Conseil national de l'alimentation (CNA) estime, tout d'abord, qu'il
convient de définir le principe de précaution et d'en
prévoir une définition spécifique au domaine alimentaire.
La définition posée par la loi Barnier du 2 février
1995, qui se fonde principalement sur le caractère irréversible
des atteintes à l'environnement, paraît insuffisante.
Le CNA s'accorde à réserver l'application du principe de
précaution à « un risque susceptible de
générer un danger dont l'aléa peut être
apprécié par une hypothèse sérieuse, appuyée
sur une information pertinente, quoique non vérifiée
scientifiquement ».
Le CNA estime, en outre, que la mise en oeuvre du principe de précaution
relève avant tout de la compétence et de la responsabilité
de l'Etat mais que l'efficacité d'une politique fondée sur ce
principe ne doit pas seulement reposer sur l'Etat. Celui-ci, en effet, ne peut
pas avoir une connaissance exhaustive de la diversité des processus de
production, de transformation, de transport des denrées alimentaires.
Les entreprises ont donc un rôle à jouer.
Certes, les entreprises ne doivent pas être confrontées à
l'obligation de prendre seules des mesures au-delà de leurs obligations
générales de sécurité résultant des textes
en vigueur, car elles ne disposent souvent pas de l'expertise scientifique
nécessaire.
Il faut en revanche
créer pour les entreprises un devoir
d'alerte
. Selon le CNA, ceci suppose de leur ouvrir, par des moyens
à déterminer, la possibilité de demander un avis à
l'AFSSA.
Enfin, le CNA appelle de ses voeux une « réflexion sur les
modes alternatifs d'indemnisation » des consommateurs dans
l'impossibilité d'engager la responsabilité collective d'une
entreprise. Il évoque la création d'un fonds de garantie, une
assurance de type « catastrophes naturelles », une
responsabilité collective des filières ou bien encore une
assurance directe obligatoire.
La traçabilité
Si de nombreuses améliorations sont en cours, notamment dans les
entreprises, le Conseil constate que,
sauf dans la filière bovine, la
traçabilité est encore très partielle
et reste en
général une stratégie d'entreprise plutôt qu'une
stratégie collective.
Il dénonce le peu d'initiatives collectives structurantes au sein des
filières au regard du développement de très nombreux
outils par des entreprises souvent spécialisées dans
l'échange de données informatisées et l'existence de
standards internationaux. En outre, les nouveaux systèmes de transfert
d'informations laissent entrevoir des possibilités immenses en ce qui
concerne le développement de l'information sur les denrées
alimentaires. Au-delà des informations strictement relatives à la
sécurité des aliments, des informations relatives, par exemple,
aux particularités éthiques ou environnementales des modes de
production peuvent être acheminées. Au plan réglementaire,
la possibilité plus large, ouverte par la loi d'orientation agricole de
1999, de prévoir des dispositions par décret, n'a pas encore
été utilisée depuis deux ans.
Les principes mêmes de la fixation des règles de
traçabilité n'ont pas encore été
établis
, notamment sur le point de savoir ce qui relève de la
responsabilité de l'Etat, de celle des filières et de celle des
entreprises.
C'est pourquoi le Conseil estime que
plusieurs décrets, mis à
l'étude dès l'adoption de la loi d'orientation agricole,
devraient être rapidement publiés
, notamment en ce qui
concerne la filière bovine et les organismes génétiquement
modifiés. D'autres décrets devraient être
préparés dans les domaines et selon les modalités qui
résultent des analyses ci-dessous.
Le Conseil appelle à une clarification du concept de
« traçabilité », invoqué sans
discernement.
En matière de sécurité des aliments, les exigences des
consommateurs sont très fortes. La
traçabilité à
finalité sanitaire
, qui permet des mesures de gestion des risques a
posteriori en permettant le retrait ciblé de produits non-conformes, est
donc un outil nécessaire.
En matière d'information sur la qualité des denrées
alimentaires, et notamment des modes de production des produits, les attentes
consuméristes sont aussi réelles. Pour permettre de donner une
information loyale aux consommateurs, la mise en oeuvre d'une
traçabilité à finalité informative
est
souhaitable.
Cependant, le Conseil considère que la traçabilité doit
rester au service d'intentions viables pour les filières et
d'informations attendues par les consommateurs. Ainsi,
le Conseil demande de
ne pas laisser croire que la traçabilité permettrait d'acheminer
toute l'information relative à un produit.
Elle permet uniquement de
faire suivre, d'un stade de la filière à un autre, une
information prédéfinie. Les informations à acheminer,
dès lors qu'aucune obligation réglementaire n'existe
déjà, doivent donc être débattues au sein de chaque
filière et entre tous les maillons qui la constituent. Le Conseil estime
que les pouvoirs publics devraient considérer cette négociation
comme un préalable à chaque décret qu'ils seront
amenés à prendre et qui concerne la traçabilité
dans les filières agroalimentaires. Les membres du Conseil estiment
qu'une réelle structuration des filières agricoles et
alimentaires, par exemple de la filière poisson, est indispensable pour
l'expression d'intérêts collectifs négociés relatifs
à la traçabilité.
Enfin, le CNA met en garde contre une utilisation dévoyée de
la traçabilité.
La traçabilité doit être
construite comme un outil de confiance pour le consommateur et non comme un
instrument de marketing. Le Conseil demande à cet égard aux
pouvoirs publics de veiller à ce que la réglementation sur la
publicité trompeuse soit scrupuleusement appliquée. Une
traçabilité ne doit évidemment pas être
mentionnée si elle n'est pas assurée. Mais, en outre, ni la
publicité, ni certaines mentions valorisantes, ne doivent donner
à penser que des produits ont été obtenus dans des
conditions notablement différentes d'autres produits de la même
famille, au seul motif que leur traçabilité serait
assurée.
Votre rapporteur pour avis souligne l'intérêt de ces
contributions du CNA. Elle est préoccupée par les lacunes et les
imprécisions qu'il relève, tant dans l'application du principe de
précaution que dans la mise en oeuvre de la traçabilité.
Elle invite le Gouvernement à s'inspirer des suggestions du Conseil,
qu'elle estime innovantes et constructives pour une meilleure
sécurité des consommateurs.
4. Conforter la situation des Marchés d'intérêt national, maillon essentiel de la sécurité alimentaire
Les
Marchés d'intérêt national (MIN), services publics dont
l'activité s'étend sur la France entière, sont des
marchés de gros agro-alimentaires, des parcs logistiques et des
plate-formes multimodales à vocation régionale, nationale et
internationale au service de tous les professionnels. En assurant
l'approvisionnement de tous les types de professionnels de l'alimentaire
-notamment-, les MIN assurent une
mission spécifique dans la mise en
oeuvre de la traçabilité et des contrôles
-assurés sur place par la DGCCRF, la Direction des douanes et les
services vétérinaires- pour garantir la sécurité
tout au long de la chaîne alimentaire.
Ils ont consenti à cette fin des
investissements importants
,
inclus dans l'enveloppe des 68 millions d'euros qu'ils ont globalement investis
en 2000. Les obligations réglementaires en matière de produits
carnés les y ont contraints ; l'entrée en vigueur prochaine des
exigences de traçabilité pour les produits de la mer et de
l'aquaculture commande également des adaptations du secteur marée
; enfin, l'exigence de qualité pourrait s'imposer, dans un avenir
proche, sur la commercialisation des fruits et légumes, au vu des
études menées par la Commission européenne sur les
résidus de pesticides.
Une
réflexion sur la qualité
s'est engagée au sein
des MIN ; elle pourrait aboutir à une démarche collective de
certification ou de qualification HACCP (Hazard Analysis Critical Control
Point), qui présenterait l'avantage de permettre aux MIN de se
positionner comme un circuit de commercialisation sécurisé,
offrant toutes les garanties aux consommateurs.
Ces démarches, pour être menées avec plus de
sérénité, gagneraient à être
complétées par des
évolutions du cadre
législatif et foncier
, dont la responsabilité repose sur les
pouvoirs publics. Il conviendrait, en effet, de sécuriser le cadre
juridique de l'exercice de l'activité des MIN. Ce cadre a
été fixé par l'ordonnance 67-808 du 22 septembre 1967
-codifiée depuis par l'ordonnance 2000-912 du 18 septembre 2000- et par
le décret n°68-659 du 10 juillet 1968 portant organisation
générale des marchés d'intérêt national. Les
lois de décentralisation du début des années 1980 n'ont
pas intégré la modification de ce cadre, si bien que des
contradictions gênantes existent entre ces deux sources de droit et que
les MIN se trouvent fréquemment en situation d'infraction au droit.
Le statut juridique des MIN s'inscrit dans une ambiguïté
fondamentale : les MIN sont partagés entre la dimension de service
public de leur activité -animation du territoire, approvisionnement du
commerce de proximité, sédentaire ou forain- et sa gestion
privée. Ils doivent marier le financement privé au contrôle
public de la domanialité.
C'est dans cette optique que le gouvernement a prévu, dans le projet
de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
déposé au Sénat le 30 mai dernier, de permettre aux
opérateurs de détenir des droits réels sur les immeubles
qu'ils occupent
. Ainsi, l'article 31 ouvre la possibilité de
reconnaître aux entreprises des droits réels sur l'emprise du
marché d'intérêt national de Paris-Rungis, en fonction de
leurs efforts en matière d'investissement. Le présent article
déroge donc à la fois aux dispositions de la loi n° 88-13 du
5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation et de la loi
n° 94-631 du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droits
réels sur le domaine public de l'Etat. D'ores et déjà, les
multiples collectivités publiques propriétaires ont consenti
à se priver, pour un temps limité, de l'usage de leurs parcelles,
dans le cadre de la convention de 1964 signée avec l'Etat et reprise
dans la convention de 1967 mettant à disposition de la SEMMARIS,
société gestionnaire du marché, lesdits terrains.
Les nouveaux titres d'occupation conféreront à leurs
titulaires un droit réel dont l'attribution sera subordonnée
à un effort d'investissement correspondant.
Ils seront
délivrés par la société gestionnaire, après
avis du préfet, ce qui permettra une souplesse de gestion
nécessaire à la vie du marché. Ils seront, en outre,
cessibles, transmissibles et pourront faire l'objet d'un nantissement ou d'une
hypothèque ; ils ouvriront également la possibilité de
recourir au crédit-bail, ce mode de financement étant cependant
strictement réservé aux équipements et aménagements
exclusivement affectés à l'activité des opérateurs.
Ces dispositions permettront ainsi aux opérateurs du marché, non
seulement de valoriser leurs investissements, mais également de disposer
d'une garantie suffisante pour obtenir les concours bancaires souhaités
et nécessaires.
En contrepartie de ces avantages, il est prévu de transformer par
voie réglementaire les actuels périmètres de
protection
-périmètres interdisant les implantations de
grossistes-
entourant le marché de Rungis
en deux étapes,
pour rendre la réglementation conforme au droit européen en
supprimant les distorsions de concurrence, ce qui permettra d'éteindre
les contentieux en cours. En effet, certains sites illégaux avaient
été commis par la puissance de tutelle du MIN ; plusieurs
grossistes ont ainsi pu gagner des recours devant le Conseil d'Etat.
Ainsi, seraient réunies, en faveur du développement du
marché d'intérêt national de Paris-Rungis, les conditions
nécessaires permettant de satisfaire, à la « respiration
» souhaitable des entreprises dans la vie économique d'aujourd'hui,
sans méconnaître ni les intérêts du consommateur, ni
l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de
distribution.
Votre rapporteur pour avis souhaite que ces dispositions soient prises
rapidement et s'inquiète en conséquence de la non-inscription
à l'ordre du jour prévisionnel du Sénat de l'examen du
projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier. Elle rappelle l'importance d'une clarification juridique de
l'activité des MIN, dont le rôle en matière de
sécurité alimentaire a été souligné.
B. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS EN SITUATION DE FRAGILITÉ
La poursuite de la progression de la consommation a quelque peu occulté la persistance de l'exclusion sociale d'une frange de la population française. Ces situations de détresse demeurent et votre rapporteur pour avis y est particulièrement sensible. C'est pourquoi la politique de la consommation doit continuer à protéger les consommateurs en situation de fragilité.
1. La mise en oeuvre de la réforme du dispositif de lutte contre le surendettement
La mise
en oeuvre de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions, qui a réformé la procédure de
traitement des situations de surendettement, tente de répondre, sur ce
point, aux préoccupations de votre commission et de son rapporteur pour
avis.
Les dernières statistiques annuelles disponibles confirment la poursuite
de la croissance du nombre de ménages en situation de surendettement,
même si elles attestent du ralentissement conjoncturel de cette
croissance.
En 2000, les commissions de surendettement ont été saisies de
148.408 demandes d'ouverture de la phase amiable de la procédure,
chiffre en augmentation de 4,2 % par rapport à l'année
précédente.
De 1994 à 2000, le nombre de dossiers
déposés devant la Commission de surendettement est passé
de 68.608 à 148.408 soit une croissance de 115 %.
Les dossiers traités par les commissions de surendettement
révèlent que l'origine du surendettement a évolué
depuis quelques années. Si le surendettement avait, il y a quelques
années, essentiellement pour cause un recours immodéré au
crédit, l'impossibilité pour les ménages de faire face
à leurs dettes a désormais souvent pour origine une perte brutale
de revenus.
La réforme du 29 juillet 1998, entrée en vigueur en
février 1999 a renforcé l'efficacité du dispositif
tout en tendant à prévenir l'exclusion.
L'efficacité de la procédure de gestion du
surendettement s'est trouvée améliorée sur plusieurs
points :
- la composition de la commission a été renforcée par
la présence du directeur départemental des services fiscaux. Sa
présence permet d'améliorer le traitement coordonné des
dettes publiques même ci celles-ci restent en dehors du champ de
compétence de la commission ;
- de nouvelles garanties sont accordées au surendetté.
Désormais, sur sa demande, il peut être entendu par la commission
et obtenir, de plein droit, la vérification judiciaire des
créances qu'il conteste ;
- la durée maximale du rééchelonnement des
créances est portée de 5 à 8 ans, ce qui permet de
desserrer les contraintes de remboursement à la charge du
surendetté et d'augmenter le taux de succès des plans ;
- les sommes correspondant aux échéances reportées ou
rééchelonnées dans le cadre de mesures recommandées
porteront intérêt à un taux qui ne peut être
supérieur au taux d'intérêt légal.
Les mesures destinées à prévenir l'exclusion
La saisine d'urgence du juge pour obtenir la suspension des poursuites a
été rendue possible puisqu'elle peut désormais intervenir
sur l'initiative du président de la commission, du
délégué de ce dernier, du représentant local de la
Banque de France ou du débiteur.
En outre, la loi prévoit des mesures exceptionnelles pour apporter une
solution aux situations de surendettement sans issue, notamment par effacement
des dettes autres que fiscales ou parafiscales à la suite d'un moratoire
d'une durée maximale de trois ans.
Enfin, le montant des ressources devant demeurer à la disposition des
ménages dans le cadre d'un plan de remboursement, conventionnel ou
résultant de mesures recommandées, est harmonisé par
référence à la quotité saisissable du salaire telle
qu'elle résulte de l'article L-145-2 du code du travail. Cette part de
ressources ne peut être inférieure au revenu minimum d'insertion
dont disposerait le ménage. L'application uniforme de cette disposition
a pu générer des difficultés, notamment du fait des
différences de mode de vie et de coût de la vie en milieux urbain
et rural.
2. La prévention du surendettement
Votre
commission insiste à nouveau sur la nécessité de mettre en
place des actions de prévention du surendettement en direction des
publics en situation de fragilité.
Dans ce domaine, il lui apparaît notamment utile d'attirer l'attention
des pouvoirs publics sur la nécessité de
mieux encadrer le
recours aux crédits renouvelables.
L'examen des dossiers de surendettement fait, en effet, apparaître
combien les comptes renouvelables sont, pour les personnes en
difficulté, un facteur de risques. Ces consommateurs ont parfois du mal
à saisir les caractéristiques et les conséquences
financières de ces crédits de trésorerie, alors même
que ceux-ci peuvent être obtenus très rapidement sur un simple
appel téléphonique.
Votre Commission des Affaires économiques partage le point de vue des
associations de consommateurs qui réclament une amélioration de
l'information sur le fonctionnement des crédits renouvelables. Elle
souhaite également que la reconduction annuelle de ce type de
crédit ainsi que l'ouverture de nouvelles tranches de crédit
fassent l'objet d'une approbation formelle du consommateur et soient l'occasion
d'une information détaillée des clients sur les
conséquences financières des choix effectués et sur la
possibilité de refuser ces nouveaux crédits.
Dans cette perspective, votre commission se félicite de l'adoption -l'an
passé- par le Conseil national de la Consommation (CNC) d'un avis sur la
publicité en matière de crédits à la consommation
et de crédits renouvelables et de
l'étude remise par la Banque
de France en octobre 2001 relative aux causes et mécanismes du
surendettement
.
Il est, en effet, indispensable que les professionnels et les consommateurs
s'accordent sur la nécessité de mieux informer les
détenteurs de crédits renouvelables, sans toutefois porter
atteinte à leur droit à la citoyenneté et à la
dépense.
Votre rapporteur pour avis engage le Gouvernement à poursuivre la
réflexion -également engagée à l'échelon
communautaire- sur les moyens de renforcer la protection du consommateur en
cette matière. Elle salue le soutien apporté par le Gouvernement
à l'amendement retenu par le Parlement en deuxième lecture du
projet de loi portant mesures urgentes de réforme à
caractère économique et financier, dont l'objet tend à
aménager le délai de forclusion
de deux ans actuellement
prévu par l'article L. 311-37 du code de la consommation pour
toute action intentée devant le tribunal d'instance
en cas de litiges
nés de l'application des dispositions législatives et
réglementaires encadrant le crédit à la consommation.
Aux termes de cet amendement, ce délai de forclusion ne s'applique
qu'aux seules actions en paiement afin de permettre à l'emprunteur de
bénéficier du régime de droit commun de la prescription,
dont les délais sont beaucoup plus longs en cas de contestation de la
régularité du contrat de prêt.
C. LES NOUVEAUX DÉFIS
La politique de protection du consommateur se trouve cette année, au niveau européen comme au niveau national, devant trois défis majeurs : le développement des aliments comprenant des organismes dont le patrimoine génétique a été modifié, l'essor du commerce électronique et l'introduction prochaine de l'euro fiduciaire.
1. Les OGM
Le développement rapide de l'utilisation des organismes génétiquement modifiés (OGM) suscite autant d'engouement de la part des industriels que de craintes de la part des consommateurs. Devant ces considérations contradictoires, les pouvoirs publics s'efforcent de définir un cadre législatif qui, sans freiner le développement d'une technologie aux applications de plus en plus nombreuses, assure aux consommateurs une protection maximale.
a) Des applications de plus en plus larges mais strictement encadrées
Un
organisme génétiquement modifié est un organisme (une
plante, un animal, une bactérie, un virus) dans lequel on a introduit
artificiellement un ou plusieurs gènes, soit inconnus de l'espèce
à laquelle appartient cet organisme, soit appartenant à
l'espèce mais ayant subi plusieurs manipulations
génétiques. Une fois introduits dans un individu, ces
gènes -résistance aux pesticides, tolérance aux
herbicides...- seront transmis à sa descendance.
La
directive 90/220 du 23 avril 1990
soumet toute
dissémination à l'examen d'un dossier scientifique. Cette
directive prévoit la prise en compte de l'effet des OGM sur
l'environnement et la santé publique (toxicité, allergie,
compétition, envahissement). Il y a trois niveaux d'utilisation :
- A : milieu confiné
- B : dissémination en milieu non confiné à
des fins d'expérimentation ;
- C : mise sur le marché.
Cette directive a été modifiée par la directive
2001/18/CE du 12 mars 2001
et doit être transposée
dans l'ordre juridique interne avant le 17 octobre 2002.
Elle
renforce les garanties en matière d'environnement et de santé
publique
. Elle prévoit notamment :
- un examen obligatoire par les comités scientifiques
européens des dossiers de demande de mise sur le marché, ainsi
que de toute objection à ces demandes ;
- une rationalisation des procédures selon le niveau de
risque ;
- l'éventuelle consultation d'un comité
d'éthique ;
- la limitation dans le temps -pour une durée maximale de dix ans-
des autorisations de mise sur le marché ;
- un renforcement des dispositions relatives à l'étiquetage
des produits, ainsi que des mesures visant à en assurer la
traçabilité ;
- un suivi systématique, après toute mise sur le
marché, par un dispositif de biovigilance.
Cette directive comporte aussi des dispositions tendant à assurer une
plus grande transparence des décisions relatives aux essais d'OGM.
En France, plusieurs commissions d'experts sont mobilisées :
La CGG : Commission du génie génétique, qui
examine la manière dont a été modifié l'organisme
et classe l'OGM en fonction du risque qu'il peut engendrer. En fonction de
cette classification, des contraintes de confinement seront imposées
proportionnellement aux risques encourus.
La CGB : Commission du génie biomoléculaire, qui
évalue le risque de la dissémination de l'OGM dans
l'environnement et ses conséquences éventuelles sur la
santé publique.
L'AFSSA : Agence française de sécurité sanitaire des
aliments, qui étudie les risques liés à la consommation
des produits OGM ou issus d'OGM.
La Commission de biovigilance examine, quant à elle, les effets de la
dissémination des OGM après l'autorisation de mise sur le
marché.
Ces commissions ne donnent que des avis. Ce sont les pouvoirs publics qui
prennent la décision finale de la dissémination des OGM.
L'autorisation de mise sur le marché est donnée au niveau
européen
. Une entreprise fait sa demande auprès d'un pays de
la Communauté européenne. Ce pays examine la demande en
sollicitant l'avis de ses différents comités scientifiques. Il
transmet ses conclusions (acceptation ou refus) à la communauté
européenne, qui interroge les autres Etats membres. Ce n'est qu'en
dernier recours que la commission prend une décision et fait
éventuellement appel à un vote du Conseil des Ministres
européens. Dans le cas d'une acceptation, le pays dans lequel la demande
a été déposée prend ensuite un arrêté
(dans le cas de la France) donnant l'autorisation de mise sur le marché.
L'entreprise peut ensuite vendre son produit dans tous les Etats membres de
l'Union européenne.
Actuellement, la France a adopté un moratoire sur le colza et la
betterave interdisant la mise sur le marché de tout colza et betterave
OGM, même s'il est autorisé au niveau communautaire. De
même, à sa demande, le Conseil des ministres de l'environnement de
juin 1999 a
suspendu les autorisations de mises sur le marché de
toutes plantes transgéniques
.
Plusieurs variétés de maïs, autorisées
antérieurement, telles que le maïs MON810, résistant aux
insectes, et le maïs T25, tolérant à un herbicide, peuvent
toutefois être cultivées et commercialisées. En 2000, la
culture de maïs génétiquement modifié autorisé
à la mise sur le marché s'est étendue sur un peu plus de
34 hectares, surface qui doit être comparée avec les quelques
3 millions d'hectares de maïs cultivés en France.
Lors de la clôture des états généraux de
l'alimentation en décembre 2000, le ministre de l'agriculture et de
la pêche a indiqué que
le moratoire sur les autorisations d'OGM
ne pourrait être levé que lorsqu'une traçabilité
complète des OGM aurait effectivement été mise en
place
, ce qui suppose l'adoption de règles européennes
claires.
b) Des contraintes d'étiquetages spécifiques à renforcer
Les
aliments contenant des OGM sont, en outre, soumis à une obligation
d'étiquetage spécifique.
La différence fondamentale entre un organisme
génétiquement modifié et le même organisme
« classique » est la présence dans le premier d'un
peu d'ADN supplémentaire (le ou les gènes provenant d'une autre
espèce) et d'une ou plusieurs protéines supplémentaires
(fabriquées à partir des nouveaux gènes). Ces gènes
et protéines ne sont pas présents dans l'organisme que nous
consommons habituellement. Par conséquent, le législateur
prévoit aujourd'hui l'étiquetage des aliments dès que
ceux-ci diffèrent en composition de l'aliment
« non-OGM », c'est-à-dire que dès que
l'aliment contient des morceaux de l'ADN transgénique.
La Commission européenne a adopté, en juillet 2001, un
projet de règlement sur l'étiquetage et la
traçabilité des OGM
, visant à renforcer les
dispositions actuellement en vigueur.
Ce projet prévoit de rendre obligatoire l'étiquetage des aliments
issus d'OGM, même si, à l'issue de leur processus de fabrication,
ils ne contiennent plus d'ADN ou de protéine génétiquement
modifiée, comme c'est le cas pour certaines huiles raffinées.
A la différence de la réglementation actuelle, il s'appliquera
aussi à l'alimentation animale
.
S'agissant de la traçabilité, ce projet de règlement
prévoit la transmission, tout au long de la chaîne commerciale,
des informations relatives à la présence d'OGM, et leur
conservation pour une durée minimale de cinq ans.
Votre
rapporteur pour avis souhaite qu'un accord permette l'adoption rapide de ce
règlement puis sa transposition en droit interne pour éclairer au
plus vite le choix des consommateurs
.
Dès à présent, une réflexion est menée au
niveau national avec les professionnels pour mettre en oeuvre une obligation de
traçabilité des OGM végétaux et de leurs produits
dérivés dans le cadre des dispositions législatives du
code rural et du code de la consommation introduites par la loi d'orientation
agricole n°99-594 du 9 juillet 1999. Ainsi, deux décrets sont
attendus :
- un décret relatif à la traçabilité des
produits végétaux génétiquement modifiés et
de leurs produits dérivés destinés à l'alimentation
humaine et animale : les professionnels devront dans le cas d'utilisation de
ces produits tenir un registre d'entrée et sortie et indiquer à
chaque transaction commerciale la présence d'OGM ou de produits
dérivés d'OGM dans les documents accompagnant les
marchandises ;
- un décret relatif à la surveillance biologique des
végétaux génétiquement modifiés ; la
vente de semences ou plants génétiquement modifiés ainsi
que leur mise en culture devront faire l'objet de déclarations par les
professionnels, ceci afin d'identifier toutes les parcelles cultivées
avec des OGM.
Votre rapporteur pour avis regrette le retard pris dans l'application de la
loi d'orientation agricole sur un volet très sensible pour les
consommateurs.
c) Des débats à suivre
Le débat sur la mise en place de
filières
séparées
Une étude relative à la pertinence économique et la
faisabilité d'une filière « sans OGM »,
réalisée conjointement par l'INRA, la FNSEA et le
ministère de l'agriculture et de la pêche a été
rendue publique le 30 novembre 2000.
Se fondant sur l'aspiration des consommateurs à disposer d'une
information sur la présence d'OGM dans les denrées alimentaires,
cette étude plaide en faveur :
- de la mise en place de filières séparées pour
préserver la liberté de choix des consommateurs ;
- de la définition d'un seuil de présence fortuite pour
départager les deux filières ;
- de l'instauration d'une signalisation plus claire des produits
OGM ;
- d'un partage des surcoûts entre l'amont et l'aval de la
filière ;
- de la poursuite de la recherche et de l'expérimentation sur les
OGM.
Le débat sur les essais en plein champ
L'année 2001 a été marquée par des
arrachages
sauvages de champs expérimentaux de cultures génétiquement
modifiées
, notamment à l'appel de la
Confédération paysanne, qui dénonce les risques de
contamination que représentent ces essais pour les cultures
avoisinantes.
Un avis rendu le 23 juillet 2001 par l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) confirme la lente
dissémination des OGM dans l'environnement
à partir de
parcelles expérimentales. Il révèle, en effet, que des
traces de contamination -de l'ordre de 0,1 %- ont été
décelées sur 41 % des échantillons analysés de
maïs classé non OGM.
L'AFSSA note que cette dissémination provient également pour
partie de l'importation de semences contaminées.
Les essais d'OGM sont soumis à des contraintes variables selon qu'ils
concernent des cultures réalisées exclusivement pour la recherche
ou des cultures bénéficiant déjà d'une autorisation
de mise sur le marché:
- les essais ayant une finalité de recherche et
développement (opérations dites « partie B »)
sont soumis à une autorisation du ministre de l'Agriculture,
après avis de la commission du génie biomoléculaire et
accord du ministre de l'Environnement. Ils doivent respecter des contraintes
renforcées ;
- les essais concernant des cultures pour lesquelles une autorisation de
mise sur le marché a été délivrée, qui
servent à réaliser des tests de distinction,
d'homogénéité ou de stabilité, doivent seulement
respecter les mesures prévues par l'autorisation de mise sur le
marché telles qu'une distance d'isolement ou la présence d'une
barrière pollinique.
Les sites expérimentaux font l'objet de contrôles
systématiques par les agents de la protection des végétaux
qui peuvent, en cas de non-conformité, prendre des mesures de police
sanitaire pouvant aller jusqu'à la destruction. La commercialisation de
leurs récoltes est, en outre, interdite.
Il est désormais question de distinguer les essais entrepris dans
l'intérêt général, à l'instar des essais
visant à évaluer les bénéfices et les risques
associés à telle culture génétiquement
modifiée, des essais poursuivis à seule fin d'amélioration
de la productivité.
Votre rapporteur pour avis souligne la nécessité qu'il y a
à poursuivre la recherche, ne serait-ce que pour faire la preuve de
l'éventuelle dangerosité des OGM.
2. Les transactions électroniques
La dématérialisation des transactions est une des caractéristiques les plus marquantes du commerce de ces dernières années. D'abord grâce aux cartes bancaires, puis avec le paiement en ligne via Internet, les consommateurs règlent leur achat pas voie électronique. Or, la remise en cause de la sécurité de ce mode de paiement a conduit les pouvoirs publics à réagir.
a) La sécurité des cartes bancaires
Avec
près de 38 millions de cartes bancaires en circulation (leur nombre
a presque doublé au cours des dix dernières années), plus
de 2,9 milliards de transactions (soit près de 100 chaque seconde)
et plus de un milliard de retraits auprès des distributeurs automatiques
(soit plus de 30 par seconde), les cartes bancaires sont définitivement
entrées dans la vie quotidienne de nos concitoyens.
Or, depuis le début de l'année 2000, plusieurs faits sont
venus ébranler la confiance accordée jusque là à la
sécurité du système des cartes bancaires :
contrefaçon de cartes bancaires, publication de clés de
« cryptage » des cartes à puce...
Le
mécanisme de sécurité, utilisé depuis dix à
quinze ans, présente donc une incontestable
vulnérabilité
.
En réaction, le Groupement des cartes bancaires (GCB) a tenu des propos
rassurants, vantant la sécurité de son système depuis la
généralisation, à partir de 1993, des cartes à
puce. La conviction du groupement s'appuie bien évidemment sur des
chiffres de fraude bien plus favorables qu'il y plusieurs années ou
largement inférieurs à ceux qui sont constatés dans
d'autres pays.
Sur les 130 milliards d'euros de paiements effectués en France par
cartes bancaires en 1999, le montant de la fraude s'est élevé
à 27 millions d'euros, soit un taux de 0,02 %.
L'évolution de ce
taux de fraude
au cours des dernières
années témoigne des progrès accomplis : il atteignait
0,27 % en 1987, 0,123 % en 1990 et 0,04 % en 1993.
Le taux de fraude est identique en ce qui concerne les retraits
effectués auprès des distributeurs automatiques de billets :
la fraude s'élève à 9 millions d'euros pour des
retraits totaux d'un montant de 58 milliards d'euros.
Ces chiffres ont été contestés, tant en ce qui concerne la
définition donnée à la fraude qu'en ce qui concerne
l'étendue exacte de celle-ci.
En premier lieu, la contestation a porté sur la signification
réelle de ces chiffres car le GCB n'entend, par fraude, que
«
le préjudice financier à la charge des banques
résultant de l'utilisation frauduleuse de cartes perdues, volées,
non parvenues ou contrefaites
».
Cette définition restrictive exclut donc par exemple, le
préjudice subi par les commerçants ou prestataires de services.
En effet, en cas de commande par téléphone,
télécopie ou Internet, assortie d'un numéro de cartes qui
se révélerait volé, l'opération est annulée
par la banque à la demande du possesseur de la carte au détriment
du commerçant. Il convient de noter que ces cas de fraude sont
appelés à se multiplier avec le développement du commerce
électronique. Les paiements en ligne sont à l'origine de
50 % à 60 % des réclamations sur les paiements alors
qu'ils ne représentent qu'à peine 2 % de l'utilisation des
cartes bancaires. Néanmoins, force est de reconnaître qu'en
l'espèce, c'est davantage la sécurisation des paiements en ligne
qui est en cause que la sécurité des cartes bancaires stricto
sensu.
En second lieu, le GCB a dû compléter ses chiffres en
intégrant, dans la mesure de la fraude, ce qui concerne l'utilisation de
cartes bancaires françaises à l'étranger et l'utilisation
de cartes étrangères en France. Dans ces domaines, les taux de
fraude annoncés sont près de 25 fois supérieurs à
ceux indiqués ci-dessus. Le Groupement souligne que cette fraude
élevée s'explique vraisemblablement par le fait que, pour ce type
de paiements, il n'est pas fait utilisation de la puce intégrée
sur les cartes françaises, mais de la seule piste magnétique,
beaucoup moins sûre.
Vanter la sécurité du dispositif et, dans le même temps,
annoncer un plan de 45 millions d'euros pour la «
mise en
place de toutes les mesures nécessaires pour renforcer la
sécurité du système CB dans les meilleurs délais et
les meilleures conditions possibles
» n'a pas contribué
à rassurer les consommateurs.
Le Secrétariat d'État aux PME, au commerce et à
l'artisanat, en charge également de la consommation, s'est
opportunément saisi du dossier.
Des avancées législatives sont attendues dans le cadre du
projet de loi sur la sécurité quotidienne
, en cours d'examen
par le Parlement, qui prévoit plusieurs mesures favorables aux
consommateurs : l'abaissement progressif de 400 à 150 euros de
la franchise en cas de perte ou de vol d'une carte bancaire, l'obligation de
porter à au moins 48 heures le délai de déclaration
de la disparition de la carte, et le non-engagement de la responsabilité
du détenteur de la carte quand celle-ci a été
utilisée sans présentation physique ou sans identification
électronique (mais seulement sur le fondement du code confidentiel).
b) Le développement spectaculaire du commerce électronique
Les
pratiques de consommation ont été marquées ces
dernières années par les premiers développements du
commerce électronique. Cette nouvelle forme de commerce, si elle offre
aux consommateurs de nouvelles opportunités, suscite également
des inquiétudes pour la protection des consommateurs.
Les chiffres clés liés au commerce électronique sont
éloquents : Internet suscite un véritable engouement
à travers le monde, quels que soient les indicateurs utilisés,
qu'il s'agisse du nombre d'utilisateurs ou même du commerce
électronique lié à l'achat de marchandises par le
consommateur.
Le nombre d'utilisateurs d'internet croît rapidement à travers le
monde, atteignant fin 2000, selon les sources, entre 300 et 400 millions de
personnes, soit 100 millions de plus en un an. Les Etats-Unis dominent
toujours, abritant 41 % des utilisateurs, mais le marché
américain, proche de la saturation, devrait connaître une relative
stagnation des accès à Internet, alors que le nombre
d'utilisateurs s'accroîtra encore significativement en Europe, ainsi
d'ailleurs qu'en Asie et, dans une moindre mesure, en Amérique latine..
Si les « cyber-consommateurs », qui commercent via
Internet, ne représentent qu'une minorité parmi les internautes;
leur nombre progresse de manière spectaculaire.
L'Union européenne, forte de ses 370 millions d'habitants, ne
compte que 44 millions d'utilisateurs d'Internet, soit 12 % de la
population totale, contre 150 millions d'utilisateurs aux Etats-Unis (55 %
de la population totale).
D'un pays à l'autre, le nombre d'utilisateurs d'Internet est très
variable : le Royaume-Uni et l'Allemagne font à peu près jeu
égal, avec 20 millions d'internautes, devançant l'Italie (13,4
millions) et la France (9 millions).
Ces deux dernières années, l'ensemble des indicateurs disponibles
montrent que la France intègre peu à peu le commerce
électronique.
En avril 2001, un français sur cinq est connecté à
l'internet à domicile,
contre un sur douze en octobre 1999. La
progression en dix-huit mois est notable.
En outre, les ventes en ligne aux consommateurs français ont
triplé entre 1999 et 2000, comme elles l'avaient fait entre 1998 et
1999, et passent de 200 millions d'euros à 685 millions
d'euros
. Cette hausse spectaculaire s'explique notamment par le
développement des ventes sur Internet dans le secteur des voyages, de
l'informatique et du multimédia, des produits alimentaires et de
l'électroménager.
Le nombre de sites marchands a doublé dans la même période,
passant de 600 à 1.150, avec une répartition par secteurs
proportionnelle au développement des ventes.
Il est à noter que les ventes en ligne ne représentent encore
qu'une très faible part du commerce de détail (0,2 %), mais
que les grands distributeurs et les « vépécistes » font
le pari de la vente en ligne pour les années qui viennent ; ils y
consacrent désormais des budgets conséquents, comme en
témoignent la mise en place de sites marchands effectuée par la
FNAC (FNAC Direct), CORA (Houra.fr) ou CARREFOUR.
Une des raisons de ce faible développement des achats en ligne est
l'insuffisante attention portée jusqu'alors aux services
après-vente (délais de livraison, service client...). Une autre
tient à un certain manque de confiance des consommateurs. Ainsi, 55%
d'entre eux déclarent ne pas avoir confiance et ne pas être
disposés à réaliser des achats sur internet. Sur ce plan,
les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle moteur en favorisant la
sécurisation des paiements et la protection des données
personnelles sur le réseau.
c) Une réglementation qui se met progressivement en place
En
matière d'achats de biens et de services à distance, notamment
par Internet,
l'ordonnance n° 2001-741 du
23 août 2001 transpose la directive européenne 1997/7
sur la vente à distance
, qui permettra aux consommateurs de
bénéficier d'une protection plus importante
. Les dispositions
applicables actuellement aux biens engloberont les services,
sauf les
services financiers et les contrats conclus pour la construction et la vente de
biens immobiliers. L'information précontractuelle du consommateur se
voit considérablement renforcée.
Les obligations du
fournisseur se durcissent
: il doit exécuter sa commande dans
le délai de trente jours à partir du jour suivant celui où
le consommateur a transmis sa commande. Le délai de rétractation
de sept jours est confirmé et étendu aux services. Par exemple,
un consommateur qui voudrait revenir sur un achat effectué par
correspondance pourra le faire dans la semaine suivant l'achat. Il pourra ainsi
renvoyer le produit et être remboursé. L'ordonnance prévoit
aussi l'interdiction de la prospection par automate d'appel ou de
télécopieurs si le consommateur n'a pas donné son
consentement.
Au cours de l'année 2001, s'est également poursuivie
la
négociation de la proposition de directive relative à la
commercialisation à distance des services financiers.
La directive cadre de 97/7/CE du 20 mai 1997 relative aux contrats
négociés à distance n'est pas applicable aux services
financiers. Cette exclusion a été acceptée par l'ensemble
des pays membres dans la perspective de l'adoption d'une directive
spécifique, mieux adaptée aux particularités des services
financiers, notamment en matière de droit de rétractation.
La proposition de directive a pour objet d'imposer aux professionnels la
communication d'informations aux consommateurs préalablement à la
signature du contrat et institue un droit de rétractation
postérieurement à la conclusion du contrat. Les autres
dispositions de la proposition sont, pour l'essentiel, inspirées de la
directive 97/7 et permettent d'accroître la protection du consommateur
dans divers domaines (possibilité d'annulation et de remboursement d'un
paiement en cas d'utilisation frauduleuse de cartes de crédit,
interdiction de la vente forcée, limitation des abus en matière
de démarchage financier, mise en oeuvre de règlements
extrajudiciaires des différends).
Le Gouvernement a, en outre, déposé le 14 juin 2001
un projet de loi sur la société de l'information
transposant,
notamment, la directive communautaire 2000-31 et dont certaines dispositions
visent à protéger le consommateur, en clarifiant les contraintes
juridiques liées à la transaction électronique.
Ce projet de loi vise notamment à :
- sécuriser les échanges électroniques dans un cadre
juridique plus transparent (identification de toute personne ou entreprise
exerçant une activité commerciale en ligne, réglementation
de la publicité en ligne protégeant des abus, extension de la
valeur de la signature électronique, protection des contrats) ;
- garantir la confidentialité des échanges
(libéralisation de l'usage de la cryptologie ; définition
des moyens évitant l'usage de la cryptologie à des fins
délictueuses - « cybercriminalité »-).
Votre rapporteur pour avis souhaite que ce projet de loi soit discuté
le plus rapidement possible -d'autant plus que la directive visée
devrait être transposée avant que ne débute l'année
2002- afin d'offrir aux consommateurs un cadre juridique approprié
à leurs transactions électroniques.
Elle salue, en outre, la
création d'une cellule de veille au sein de la DGCCRF, dite
« centre de surveillance » du commerce électronique,
qui contribuera à l'amélioration de la sécurité des
transactions électroniques.
3. L'introduction de l'euro fiduciaire
La mise
en circulation de billets et pièces en euros au
1
er
janvier 2002 fournit l'occasion de développer
un marché intérieur véritable de la consommation en Europe
en facilitant les relations commerciales.
La Commission européenne estime que,
si cette occasion n'est pas
saisie, les citoyens auront l'impression que le projet essentiel de l'Union
Européenne -le marché intérieur- ne les concerne pas dans
leur vie quotidienne et se résume à un projet conçu pour
servir les intérêts des entreprises.
Afin de favoriser le succès de l'opération, le Gouvernement a mis
en place :
- des
observatoires départementaux de l'euro
. En 2001, ils
assument une fonction pédagogique et participent, au plan local (donc au
plus près des consommateurs), à toutes les actions de
sensibilisation des publics à l'euro. A ce titre, ils constituent des
relais permettant de faire connaître les initiatives multiples des
chambres consulaires, travailleurs sociaux, associations de consommateurs,
associations de mal-voyants...
En leur sein, ils mettent en place une instance de conciliation pour
régler à l'amiable les petits litiges susceptibles de
naître de l'utilisation concrète de l'euro ;
- une
observation des prix
: ciblée sur les produits de
consommation sensibles, elle permet d'assurer une vigilance dissuasive et de
faire jouer la concurrence afin d'éviter toute poussée
inflationniste à l'occasion du passage à l'euro. Elle vise
à communiquer aux acteurs économiques l'idée que la
liberté des prix est une responsabilité partagée.
Concrètement,
l'observation des prix permet d'évaluer la
pratique du double affichage des prix et le respect du taux de conversion de
l'euro
. Il apparaît aujourd'hui que le double affichage ne rencontre
de réelles difficultés qu'auprès des restaurateurs et des
marchés forains. Globalement, les erreurs de conversion ont disparu.
Quelques hausses de prix inexpliquées subsistent -notamment chez les
coiffeurs-, mais l'appréhension d'une hausse générale des
prix sous le prétexte de la conversion en euros ou de son anticipation
-en raison de l'accord de stabilité des prix, conclu entre distributeurs
et industriels du 1
er
novembre 2001 au
1
er
avril 2002-, semble injustifiée. La DGCCRF
explique que la concurrence, et les contrôles renforcés qu'elle
mènera, seront les meilleurs remparts contre une hausse des prix. Il ne
faut pas occulter pourtant le risque, à prix constant, d'une baisse de
la qualité ou d'ajustements des quantités par le biais du
conditionnement.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement fasse tout pour
éviter une perte de pouvoir d'achat des consommateurs et l'exclusion des
plus vulnérables d'entre eux à l'occasion du passage à la
monnaie unique.
CHAPITRE III -
UNE POLITIQUE DE LA CONCURRENCE
EN COURS DE
RÉFORME
I. UN CONTRÔLE DES CONCENTRATIONS TRÈS SOLLICITÉ ET RIGOUREUX
1. Les interventions croissantes des autorités nationales de la concurrence en amont et en aval de l'important mouvement de concentration
A
l'échelle nationale, l'année 2000 a été
marquée par la poursuite du mouvement de concentration des entreprises
à un rythme soutenu, par une coopération étroite des
autorités françaises avec la Commission européenne et par
la confirmation du rôle croissant joué par le Conseil d'Etat dans
le droit de la concurrence.
L'année 2000 a également été marquée
par la préparation, puis par la discussion parlementaire de la loi sur
les nouvelles régulations économiques (NRE), qui prévoit
une réforme une réforme profonde du contrôle des
concentrations.
En 2000, 324 concentrations ont été examinées, et
53 ont fait l'objet d'un examen approfondi. Parmi ces dernières,
30 ont donné lieu à une procédure formelle.
Le ministre a saisi pour avis le conseil de la concurrence de
huit opérations. Une de ces saisines a débouché sur
une interdiction
: le ministre a considéré,
malgré un avis positif du Conseil de la concurrence, que l'acquisition
par la société Sara Lee, qui détient notamment la marque
de cirages « Kiwi », de la marque de cirages
« Baranne », créerait une position dominante au
profit de Sara Lee, qui aurait détenu plus de 80 % de parts de
marché, sans qu'aucun concurrent, actuel ou potentiel, ne soit en mesure
de venir rééquilibrer cette puissance de marché.
Deux opérations ont donné lieu à des autorisations
soumises à conditions. Une opération a été
autorisée sans conditions. Deux opérations ont été
abandonnées à la suite de la saisine. Sept opérations ont
été autorisées, sans qu'il ait été besoin de
saisir le Conseil de la concurrence, sous réserve de l'exécution
par les parties d'engagements de nature à rétablir une
concurrence effective sur les marchés concernés. Ces engagements
sont en général structurels, et complétés, le cas
échéant, par des engagements comportementaux. Les
engagements
structurels
ont consisté en des cessions d'actifs (magasins,
dépôts, filiales...). Ont également été
souscrits des engagements de recomposition du capital de la nouvelle
entité, pour supprimer tout lien structurel entre une entreprise et ses
clients, par exemple. Les
engagements comportementaux
ont
consisté, par exemple, en des dispositions visant à éviter
des subventions croisées entre activités, ou à encadrer
les transferts d'information entre entreprises. Ces engagements, surtout
lorsqu'ils sont souscrits lors de la phase initiale d'examen d'une
concentration, sont particulièrement utiles car ils permettent à
la fois de préserver la concurrence tout en permettant aux entreprises
de bénéficier d'une autorisation dans un délai très
bref de deux mois.
Deux opérations examinées avaient été
renvoyées aux autorités françaises par la Commission
européenne
, sur le fondement de l'article 9 du règlement
sur les concentrations, pour ce qui concerne leurs aspects locaux
(TotalFinaElf et Carrefour/Promodès).
Ces opérations ont
donné lieu à des autorisations, sous réserve de
l'exécution d'engagements de la part des parties.
L'année 2000 a également été marquée
par un nombre croissant d'opérations pour lesquelles les entreprises
viennent consulter la DGCCRF très en amont de leur projet, avant
même la signature des actes
. Dans quelques rares cas, ces discussions
ont conduit les entreprises à renoncer à l'opération,
devant l'ampleur des problèmes soulevés et le coût
prévisible des remèdes. Plus souvent, ces discussions ont
permis aux parties de faire évoluer leur projet au fur et à
mesure que progressait l'analyse concurrentielle. Cette pratique
présente
l'avantage pour les entreprises d'un gain de
sécurité juridique et d'un gain de temps
: le projet
définitif, qui prend alors en compte les éventuelles
difficultés de concurrence, peut être accepté par la suite
en deux mois ou moins ; elle permet, en outre, une valorisation plus fine
des actifs acquis ou cédés, puisque les accords définitifs
anticipent sur les éventuelles modifications de périmètre
imposées par les règles de concurrence. La prise en compte des
impératifs de concurrence par les parties, dès le montage initial
de l'opération, leur a ainsi permis, après un travail important
tant de la part des entreprises que de l'administration, de mener, dans la
plupart des cas, les projets jusqu'à leur terme.
Enfin, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur trois décisions du
ministre en matière de concentrations. Il a confirmé la
légalité de deux d'entre elles (Coca-Cola/Orangina, sur un
recours de Pernod-Ricard, et Opéra, la centrale d'achat commune aux
distributeurs Casino et Cora). il a annulé la troisième car le
vendeur, que le ministre avait considéré comme n'étant
plus concerné par la procédure de contrôle, n'avait pas
été informé de la saisine du Conseil de la concurrence
(Koramik/Wienerberger).
Dans son arrêt Opéra, le Conseil d'Etat a notamment
précisé la notion de concentration dans le cas, souvent
délicat, de la création d'une entreprise commune.
2. Une convergence confirmée entre les analyses concurrentielles françaises et communautaires des concentrations
Les
autorités nationales et communautaires de la concurrence régulent
les marchés afin d'assurer le maintien d'une économie
concurrentielle garantissant aux consommateurs un choix suffisant de produits
à des prix compétitifs.
Le processus de concentration des entreprises et de globalisation de
l'économie s'est encore amplifié durant l'année 2000,
en Europe,
avec des opérations de grande ampleur, qualifiées
de « mégafusions », notamment dans les secteurs des
télécommunications, de l'information et de la communication
(AOL/Time Warner, Vivendi/Canal +Seagram), de l'énergie
(Total/Fina/Elf ; Framatome/Siemens/Cogéma), de la chimie (Astra
Zeneca/Novartis ; Industri Kapital/Dyno) ou encore de
l'aéronautique (General Electric/Honeywell).
Même si la progression se ralentit quelque peu d'une année
à l'autre, le nombre de dossiers notifiés (344 en 2000) et le
nombre de décisions rendues par la Commission européenne (336) en
vertu du règlement 4064/89 du 21 décembre 1989 sur les
concentrations -lequel confie à la Commission européenne la
compétence sur les concentrations d'entreprises de
« dimensionnement communautaire »- a connu une nouvelle
augmentation en 2000, soit une
progression des opérations
notifiées de 18 % par rapport à 1999
(contre 24 %
entre 1998 et 1999). Depuis 1997, le nombre d'opérations
notifiées à Bruxelles a été multiplié par
trois. La même tendance se dessine pour 2001.
Les télécommunications, la chimie, l'information et la
communication, et l'énergie constituent les secteurs économiques
les plus concernés par le mouvement de concentration
. La France a
été impliquée dans 63 affaires de concentration en 2000,
14 d'entre elles étant même des opérations
« franco-françaises », comme l'opération
Schneider/Legrand. Les pays les plus impliqués conjointement avec la
France sont le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie et les Etats-Unis.
Sur 344 dossiers de notification déposés en 2000,
20 ont fait l'objet d'une enquête approfondie, 13 ont
finalement été autorisés sous conditions et deux
opérations ont été interdites (MCI Worldcom/Sprint et
Volvo/Scania). En 2001, trois opérations ont déjà
fait l'objet d'une interdiction (SCA/Metsa Tissue ; General Electric
Honeywell et Schneider/Legrand). Les notifications sont parfois retirées
avant la décision d'interdiction (Industri Kapital/Perstorp ;
CGC/Partest/BCP/Sairgroup ; Time Warner/EMI ; Aker
Maritime/Kvaerner ; Microfost/Liberty ; Media/Telewest...).
La commission a ouvert autant d'enquêtes approfondies qu'en 1999 et le
nombre de retraits en vue d'éviter une interdiction est également
le même qu'en 1999. La même tendance se confirme en 2001, mais le
nombre d'interdictions est en hausse.
Globalement, depuis
septembre 1990, la Commission a interdit 16 fusions sur
1.850 dossiers ; si l'on y ajoute des dossiers finalement
retirés, le taux de rejet atteint environ 2 %, et ne progresse pas
en dépit de la vague de concentrations
.
Parmi les opérations de concentrations importantes examinées en
2000, on peut citer la fusion entre TotalFina et Elf Aquitaine,
autorisée en février 2000 sous réserve d'engagements
destinés à restaurer des conditions de concurrence effectives
dans le secteur de la vente au détail de carburants et de fioul
domestique par une ouverture substantielle de la logistique
pétrolière. TotalFina s'est engagé à
éliminer les effets de la fusion sur le marché de la vente de
carburants sur autoroutes en cédant 70 stations-service, ce qui a
permis l'arrivée de nouveaux entrants, dont un opérateur de la
grande distribution, et a entraîné des baisses de prix du
carburant pour les consommateurs à proximité de ces stations
nouvellement reprises.
Dans de très nombreux cas, et de façon systématique
lors des phases d'enquête approfondie, les autorités
françaises de concurrence sont intervenues auprès des services de
la Commission
, en vertu du principe communautaire de liaison étroite
et constante entre la Commission et les Etats membres, afin de confronter leurs
définitions des marchés, leurs analyses concurrentielles et afin
de donner leur position sur le projet de décision de la Commission et,
notamment, sur les engagements proposés par les parties à une
opération afin de remédier aux problèmes de concurrence.
Elles ont systématiquement participé aux auditions
organisées par la Commission à la demande des tiers et ont
assisté aux réunions du comité consultatif sur les
concentrations.
En 2000, la Commission a renvoyé pour examen aux autorités
nationales cinq affaires de concentration. L'une d'entre elle
(Carrefour/Promodès) concernait les autorités françaises
qui ont demandé et obtenu le renvoi de l'examen de
99 marchés locaux. La Commission a autorisé, sous condition,
les autres aspects de la concentration. Après avoir examiné les
marchés locaux susceptibles de soulever des problèmes
concurrentiels, le ministre chargé de l'économie, par un
arrêté du 5 juillet 2000 et après avis du Conseil
de la Concurrence, a autorisé l'opération, sous réserve
d'engagements souscrits par la société Carrefour. En 2001, aucune
demande similaire de renvoi n'a été faite jusqu'à ce jour.
Avec l'adoption de la loi sur les nouvelles régulations
économiques, le 15 mai 2001, le contrôle national des
concentrations se met au diapason du régime de contrôle
communautaire en ce qui concerne la procédure et l'analyse
concurrentielle suivie par la Commission. Le contrôle national et le
contrôle communautaire devraient mutuellement y gagner.
Votre rapporteur pour avis tient toutefois à rappeler que le premier
objectif des règles relatives à la concurrence doit être
d'éviter que le consommateur ne soit lésé
. Elle
s'interroge sur l'application de cet objectif en Europe, dont des
autorités de concurrence semblent surtout chercher à
ménager les concurrents locaux des compagnies demandant leur fusion,
comme l'atteste le rejet des fusions Scheider-Legrand ou, plus
récemment, Tetra Laval-Sidel.
Elle observe qu'aux Etats-Unis, de pratiques monopolistes, quoique
susceptibles de heurter des concurrents, peuvent rester légales tant
qu'elles n'ont pas d'effets négatifs sur les consommateurs et que leur
taille permet, au contraire, des réductions de coûts et des effets
d'échelle à l'avantage des consommateurs
. La protection des
consommateurs devrait donc primer sur tout autre critère
d'appréciation dans l'examen européen des concentrations. Ceci
préserverait, en outre, la capacité d'entreprises
européennes de grande taille -et n'abusant pas de leur position
dominante- à affronter la mondialisation.
II. LA POURSUITE DE LA LUTTE CONTRE LES PRATIQUES ANTICONCURRENTIELLES
Pendant l'année 2000, la DGCCRF a poursuivi sa mission de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, que ce soit en matière d'ententes ou d'abus de position dominante, mais aussi sa politique d'information et d'avertissement des opérateurs afin de les convaincre du caractère nuisible de leurs comportements anticoncurrentiels pour le consommateur et l'économie en général.
1. Des contrôles renforcés à l'échelon national comme communautaire
En 2000,
les services de la DGCCRF
ont détecté 319 indices de
pratiques anticoncurrentielles et lancé 246 enquêtes. Le
ministre de l'économie, maintenant sa politique de ciblage sur les
affaires importantes ou soulevant des questions nouvelles de concurrence, a
transmis 19 dossiers au Conseil de la concurrence sur la base de
l'article L.462-5 du code de commerce. Des secteurs très divers
sont concernés par ces saisines : outre les marchés publics,
les secteurs des transports, de l'agro-alimentaire ou encore des carburants.
Deux de ces saisines ont pour objet d'inviter le Conseil de la concurrence
à se prononcer sur le respect ou non d'injonctions prononcées
dans de précédents décisions.
En ce qui concerne les pratiques anticoncurrentielles,
la Commission
européenne
, quant à elle, a ouvert, en 2000, 36 nouveaux
dossiers d'infraction présumées ou constatées dans le
domaine de la concurrence. A la date du 31 décembre 2000,
67 dossiers d'infraction étaient en cours d'instruction par la
Direction générale de la concurrence. Il convient
également d'observer au cours de l'année 2000 une baisse du
nombre de notifications. Il est probable que l'on puisse imputer une partie de
cette baisse au nouveau règlement d'exemption par catégorie sur
les accords verticaux, qui a fixé une présomption de
légalité pour les accords verticaux conclus entre des entreprises
détenant moins de 30 % de parts de marché et
bénéficiant d'une dispense de notification.
En ce qui concerne les
domaines d'activité
, le nombre de cas
nouveaux dans le secteur des télécommunications s'est
élevé à dix en 2000, contre onze en 1999. La tendance
observée en 1999 à une diminution sensible du nombre d'affaires
nouvelles dans le domaine des transports et, inversement, à
l'introduction de nouveaux cas dans le secteur des assurances sociales s'est
confirmée en 2000.
En 2000, la Commission a infligé des
amendes
s'élevant
à 199,5 millions d'euros, soit une
augmentation de 77,6 %
par rapport à 1999
, la décision la plus importante ayant
concerné cinq producteurs de lysine, produit utilisé dans
l'alimentation animale, qui se sont vus infliger 110 millions d'euros
au total.
Les ententes injustifiées (cartels)
La Commission européenne a fait porter ses efforts contre des ententes
sur les prix et sur les entraves aux échanges. Elle les a lourdement
sanctionnées. L'affaire du
cartel de la lysine
,
sanctionnée fortement en 2000, a été suivie par deux
autres condamnations de cartels en 2001 : celui des électrodes en
graphite (juillet 2001) et celui du gluconate de sodium
(octobre 2001). Open Nederland a été sanctionnée en
2000 pour entrave aux exportations de voitures neuves provenant d'autres Etats
membres. Volkswagen a été condamné une seconde fois en
2001 pour entrave aux échanges intracommunautaires.
Les autorités françaises ont dans toutes ces affaires soutenu la
Commission européenne. Les ententes injustifiées, notamment sur
les prix, comptent, en effet, parmi les infractions les plus graves au droit de
la concurrence. Les entraves aux échanges intracommunautaires,
particulièrement fréquentes dans le secteur automobile,
constituent, au regard du droit communautaire, des infractions également
très graves.
Les abus de position dominante
Le
13 décembre 2000, la Commission a
« réadopté » deux décisions,
après une annulation de la Cour de Justice pour des raisons de
procédure, imposant une amende de 10 à 20 millions
d'euros respectivement à la société belge Solvay et
à la société britannique Imperial Chemicals Industries
(ICI), pour avoir commis un abus de position dominante sur le
marché
du carbonate de soude.
L'entreprise française
Michelin
a été
condamnée en 2001 pour abus de position dominante sur le marché
du pneu poids lourds, notamment parce que Michelin avait mis en place en France
un système de rabais de fidélité qui avait pour effet de
dissuader les revendeurs de produits Michelin de revendre également des
produits concurrents. L'amende a été relativement modeste, compte
tenu notamment de la collaboration de l'entreprise à la procédure.
Les autorités françaises n'ont pas eu d'objections majeures
vis-à-vis de ces deux décisions de la Commission. D'une
façon générale, les autorités françaises
sont vigilantes à l'égard des comportements abusifs des
entreprises qui détiennent un fort pouvoir de marché.
Quelques décisions novatrices intéressantes
La Commission a adopté des décisions intéressantes et
novatrices au cours de l'année 2001. Il s'agit tout d'abord des
décisions DSD et Eco Emballages dans le secteur des
déchets
ménagers,
qui abordent la nouvelle problématique
« environnement/concurrence ». On peut également
relever l'affaire Deutsche Post qui a permis de faire application de la notion
de position dominante à un opérateur disposant d'un
domaine
réservé.
2. Des avancées jurisprudentielles
Sur le
fond, des décisions importantes intervenues après des saisines
ministérielles ont permis de compléter la jurisprudence en
matière d'entente et en matière d'abus de domination.
En matière d'ententes
, le Conseil de la concurrence a
prononcé des sanctions dans plusieurs affaires de marchés publics
engagées par le ministre de l'économie. Dans une
décision 00-D-20 du 17 mai 2000 relative à des
pratiques relevées lors de marchés d'électrification
rurale dans la Somme, et confirmée par la Cour d'Appel de paris, il a
réaffirmé sa condamnation du recours au groupement d'entreprises
formé dans le seul but de restreindre la concurrence lors de la
passation de
marchés publics
. Quatre chauffagistes ont
été condamnés lourdement pour s'être réparti
des marchés passés par des offices d'HLM de Normandie et de
Bretagne. Une entente sur les prix conclue dans le cadre du Syndicat du
désamiantage et de la décontamination -GETAP a également
été condamnée.
Dans une décision 00-D-28 du 19 septembre 2000, le Conseil de
la concurrence a sanctionné, après une enquête
administrative réalisée par la DGCCRF, plusieurs
banques
pour entente anticoncurrentielle dans le secteur du crédit immobilier
aux particuliers.
S'agissant des abus de position dominante
, la Cour de cassation a
consacré la notion d'infrastructure essentielle dans un arrêt du
25 janvier 2000, confirmant les décisions du Conseil de la
concurrence et de la Cour d'appel de Paris condamnant la société
Héli-Inter Assistance, détentrice du monopole d'exploitation
d'une hélistation, qui avait établi des prix d'accès
discriminatoires et non transparents à cette infrastructure. La
notion d'infrastructure ou de facilité essentielle
recouvre des
situations où une installation est la propriété d'un
opérateur et où un autre opérateur ne peut disposer
d'installation ou d'équipement substituable à ceux auxquels il
demande accès, ni les recréer à un coût et dans des
délais raisonnables. Une décision intéressante du Conseil
de la concurrence en matière d'abus de position dominante, tant par la
définition du marché que par les pratiques d'éviction du
marché relevées, est intervenue le 3 mai 2000 à
la suite d'une saisine du ministre dans le secteur des briques
plâtrières.
III. UN DROIT DE LA CONCURRENCE MODERNISÉ
1. Les avancées nationales : nouveau code des marchés publics et loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE)
Un code réformé des marchés
publics
qui améliorera le fonctionnement de la concurrence
Un certain nombre de dispositions issues de la réforme du code des
marchés publics, contenue dans le décret n° 2001-210 du
7 mars 2001, devraient faciliter le jeu et le respect des
règles de la concurrence notamment en visant à limiter les
ententes.
Il s'agit tout d'abord des
règles relatives aux groupements
d'entreprises
: le nouveau code réaffirme le principe de la
liberté de groupement, mais rappelle également le respect des
règles relatives à la liberté des prix et à la
concurrence. Les groupements, qui peuvent favoriser l'accès des PME
à la commande publique, constituent en même temps l'un des
supports privilégiés des ententes dans les marchés
publics.
C'est pourquoi deux nouvelles mesures ont été prévues :
l'interdiction de modifier la composition du groupement entre la remise des
candidatures et la remise des offres, ainsi que la possibilité
d'interdire la présentation par une entreprise d'offres à
plusieurs titres. Ces dispositions visent à restreindre la
possibilité de voir circuler des informations entre les
différents offreurs et donc à freiner l'incitation aux ententes.
Les dispositions relatives à
l'allotissement
sont
également de nature à améliorer le fonctionnement de la
concurrence et donc l'efficacité de la commande publique.
Il en est ainsi de l'interdiction pour les entreprises de présenter des
offres variables selon le nombre de lots. Cette mesure garantit aux
entreprises, quelle que soit leur taille, une égalité de
traitement lors de l'examen de leurs offres. Elle est aussi de nature à
accroître, à terme, la concurrence et à diversifier
l'offre.
Il en est également ainsi de l'interdiction des marchés
d'entreprise de travaux publics (METP), marchés associant construction
d'un ouvrage et exploitation d'un service. Cette mesure favorise l'accès
des PME à la commande publique, les METP n'étant accessibles
qu'aux grandes entreprises.
Enfin, il convient de signaler, au titre de l'amélioration de la
concurrence, le
nouveau mode de computation des seuils
permettant de
déterminer la procédure applicable. Il ne sera désormais
plus possible pour une collectivité de raisonner par fournisseur et de
fractionner ainsi ses achats pour échapper aux règles de mise en
concurrence.
La modernisation du droit de la concurrence par la loi
sur les
nouvelles régulations économiques
Au terme de treize ans d'application du droit de la concurrence fondé
sur l'ordonnance du 1
er
décembre 1986, il est
apparu nécessaire de le moderniser pour assurer une meilleure
régulation de la concurrence.
La loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles
régulations économiques comporte des dispositions relatives au
droit de la concurrence qui modifient substantiellement le Livre IV du code du
commerce. L'objectif de la réforme est de systématiser le
contrôle des concentrations, de renforcer la lutte contre les pratiques
anticoncurrentielles -qui affectent le fonctionnement du marché- et les
pratiques commerciales restrictives de concurrence- qui restreignent celle-ci
sans affecter le marché-, c'est-à-dire qui affectent simplement
la relation contractuelle entre le fournisseur et le distributeur :
-
poursuivre efficacement les pratiques anticoncurrentielles
dans
le respect des droits de la défense, et les sanctionner
sévèrement : pour assurer le respect des droits de la
défense, la procédure devant le Conseil de la concurrence
sépare clairement les phases d'instruction, dont la
responsabilité incombe désormais au rapporteur
général (saisine d'office, désignation des rapporteurs,
recours à des experts, utilisation des pouvoirs de visite et de saisie,
notification des griefs et du rapport...) et la phase de jugement, qui
relève de la formation collégiale du Conseil. Le rapporteur
général est aussi l'initiateur d'une procédure innovante :
la transaction, qui permet, lorsque les entreprises en cause ne contestent pas
la réalité des griefs et s'engagent à modifier leurs
comportements, de statuer suivant une procédure
accélérée. Le plafond des sanctions est alors
réduit de moitié.
La loi institue également un dispositif de
clémence
,
inspiré du droit communautaire et des Etats-Unis, en prenant en compte
une double réalité : l'intention de certaines entreprises de
sortir d'une entente à laquelle elles étaient jusque là
parties et l'apport à la manifestation de la vérité que
permet une telle intention. Pour que le mécanisme de la clémence
fonctionne, le texte garantit une exonération partielle ou totale de la
sanction, proportionnée à l'apport de l'entreprise à
l'établissement de l'infraction.
La loi organise également un renforcement des pouvoirs d'enquête
des agents de la DGCCRF en vue de faciliter la constatation d'infractions en
train de se commettre et leur confère une compétence territoriale
nationale.
Enfin, le plafond des sanctions est relevé de 5 % à
10 % du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise (ou le
groupe auquel elle appartient si ses comptes sont consolidés) au niveau
mondial, et non plus seulement en France.
-
systématiser le contrôle des concentrations
et le
rendre plus transparent
: le dispositif est complètement
refondu pour établir des règles procédurales
homogènes et claires et suivre l'évolution des marchés et
des législations des autres pays et de l'Union européenne. Les
principes du contrôle restent identiques : le critère demeure
celui de l'atteinte à la concurrence (notamment par création ou
renforcement d'une position dominante) et les pouvoirs ministériels sont
inchangés (autorisation simple, avec engagements, sous conditions, ou
interdiction, le cas échéant après avis du Conseil de la
concurrence).
Les grandes innovations sont d'ordre procédural
: la notification
devient obligatoire, préalable à l'opération et suspensive
(avec possibilité de dérogation) au-delà de seuils
désormais définis uniquement en chiffres d'affaires (chiffre
d'affaires mondial de 150 millions d'euros pour l'ensemble des entreprises en
cause, au moins deux entreprises réalisant en France un chiffre
d'affaires supérieur à 15 millions d'euros). Ceci évite la
difficulté, inhérente aux seuils en parts de marché, de
définir, préalablement à la notification, des
marchés pertinents.
Les délais d'examen en première phase sont raccourcis de deux
mois à cinq semaines, sous réserve que le dossier de notification
soit complet : pour plus de sécurité, les entreprises pourront
venir présenter leur opération à la DGCCRF avant la
notification. En revanche, en cas d'engagements proposés par les
entreprises, ce délai pourra être repoussé à trois
semaines après réception de ces engagements, afin de mieux les
étudier.
La deuxième phase, qui implique la saisine du Conseil de la concurrence,
est, elle aussi, enserrée dans des délais qui précisent le
temps imparti à chacun des intervenants, y compris en cas de proposition
d'engagements.
La réforme s'appliquera aux opérations irrévocablement
engagées après la publication du décret d'application et
donnera lieu à l'établissement de lignes directrices dans un
proche avenir.
-
prévenir et sanctionner les pratiques commerciales
restrictives de concurrence :
le législateur a
créé une Commission d'examen des pratiques commerciales, instance
de dialogue entre les différents maillons de la chaîne, du
producteur au distributeur, et à laquelle participeront également
des parlementaires, des magistrats, des fonctionnaires et des
personnalités qualifiées. Elle rendra des avis et des
recommandations, ainsi qu'un rapport -public- au gouvernement et au parlement
et pourra ainsi promouvoir de bonnes pratiques.
La loi définit plus précisément les pratiques
discriminatoires et abusives, comme les procédés visant à
obtenir des avantages, notamment financiers, sans contrepartie aucune ou
manifestement disproportionnée, comme la participation des fournisseurs
aux acquisitions réalisées par les distributeurs. Afin de mieux
traiter les abus contractuels qui n'affectent pas le fonctionnement du
marché,
le fait, pour un opérateur, d'abuser de la relation de
dépendance dans laquelle il tient son partenaire engagera sa
responsabilité.
Le législateur a aussi mis un frein à
des pratiques anormales, telles le bénéfice rétroactif
d'avantages non prévus initialement ou le paiement d'un droit
d'accès au référencement avant toute commande :
désormais, de telles clauses sont nulles de plein droit.
Le ministre de l'économie, qui avait déjà un pouvoir
d'action devant le juge civil ou commercial, peut demander la nullité
des clauses ou contrats illicites, la répétition de l'indu, et,
novation du texte, le prononcé d'une amende civile d'un maximum de 2
millions d'euros.
Enfin la loi sur les nouvelles régulations économiques a
été l'occasion de transposer en droit français la
directive 2000/35/CE du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de
paiement dans les transactions commerciales
. Elle prévoit notamment
que, dans le silence du contrat, le délai de paiement ne pourra
excéder 30 jours et que des pénalités de retard, dont le
taux d'intérêt sera égal au taux de la banque centrale
européenne majoré de 7 points de pourcentage, s'appliqueront sans
mise en demeure préalable.
Votre rapporteur pour avis se félicite de ces diverses
avancées juridiques, qui ne manqueront pas d'améliorer la
régulation de la concurrence, y compris pour la commande publique
(qui représente 9 % du PIB).
Elle attire cependant l'attention
sur la charge accrue de travail qui en résultera pour le Conseil
national de la Concurrence et pour la DGCCRF et appelle le Gouvernement
à renforcer leurs moyens respectifs
, faute de quoi
l'efficacité du CNC et de la DGCCRF se trouverait entamée.
2. La révision en cours des règlements communautaires
Il
s'agit de deux chantiers importants relatifs aux concentrations et aux
pratiques concurrentielles. Avant de les évoquer, plusieurs autres
avancées du droit communautaire de la concurrence doivent être
relevées :
Les nouveaux règlements d'exemption en matière d'accords
horizontaux
Après l'adoption le 22 décembre 1999 d'un règlement
général d'exemption concernant les accord verticaux entre
distributeurs et fournisseurs, la Commission européenne a adopté
le 29 novembre 2000 de nouveaux textes en matière d'accords entre
entreprises concurrentes, dénommés accords horizontaux. Il s'agit
de deux règlements d'exemption concernant les accords de
spécialisation et les accords de recherche développement, et de
lignes directrices relatives à différents types d'accords de
coopération entre entreprises. Ces règlements sont directement
applicables en France.
Les communications de la Commission interprétant le droit des
concentrations communautaires
Une nouvelle procédure simplifiée d'examen des dossiers de
notification des opérations de fusions a été mise en place
en septembre 2000 à la suite de l'adoption d'une communication de la
Commission, précédée d'une large consultation des Etats
membres. La Commission peut dès lors prendre des décisions en
forme simplifiée dans les affaires ne soulevant pas a priori de
problèmes de concurrence. De même, la Commission a entrepris de
synthétiser dans une communication adoptée en décembre
2000 sa pratique en matière d'engagements.
Les règlements d'exemption relatifs aux aides d'Etat
La Commission a adopté en décembre 2000, dans un souci
d'accroître la transparence pour les entreprises et d'alléger les
procédures, trois règlements d'exemption par catégorie
pour les aides d'Etat en faveur des PME, les aides à la formation et les
aides de
minimis
3(
*
)
. Ces
catégories d'aides, régies précédemment par de
simples lignes directrices, sont désormais dispensées de
notification préalable à la Commission et pourront être
directement accordées par les États membres, davantage
impliqués dans le suivi des aides d'Etat que par le passé.
L'encadrement des aides d'Etat en matière d'environnement
En matière d'aides d'Etat, la Commission a adopté en
décembre 2000 un nouvel encadrement des aides d'Etat en matière
d'environnement visant à clarifier l'application du principe
« pollueur-payeur », à renforcer le caractère
incitatif des aides en faveur de l'environnement et à prévoir un
dispositif spécifique pour les aides aux énergies renouvelables.
La révision du règlement sur les concentrations :
réticence française à un abaissement des seuils de
compétence
Après avoir remis un rapport au Conseil des ministres en
juillet 2000, conformément au règlement sur les
concentrations, la Commission européenne a entamé un processus de
révision du règlement. Elle prévoit l'élaboration
d'un Livre vert à l'automne 2001 et a consulté les Etats
membres sur les points qui feront l'objet d'une révision. A cette fin,
elle a transmis un
premier document d'orientation en juillet 2001
qui donne un aperçu de l'ampleur de la révision.
Celle-ci porterait principalement sur la baisse des seuils permettant de
définir la compétence de la Commission afin de résoudre
les inconvénients de la multinotification dans plusieurs Etats membres,
sur les procédures de renvoi entre autorités de la concurrence
nationales et communautaire (articles 9 et 22) et sur les délais de
dépôt des engagements susceptibles de remédier aux
problèmes de concurrence nés de l'opération.
La France -comme plusieurs autres Etats membre- s'oppose à une baisse
des seuils de compétence de la Commission car elle se refuse à
voir les contrôles nationaux des concentrations marginalisés.
Le Livre vert, une fois la consultation achevée, deviendra un Livre
blanc contenant des propositions de la Commission. Celles-ci seront ensuite
soumises au Conseil des ministres de l'Union européenne en vue d'une
discussion au cours de l'année 2002, et d'une adoption à la
majorité qualifiée.
La réforme du règlement n° 17 relatif aux
pratiques anti-concurrentielles : soutien français à cette
modernisation de la procédure
Le règlement du Conseil n° 17 est un texte de
procédure, qui contient les règles d'application des articles 81
et 82 du traité. Il date de 1962 et la Commission a engagé son
adaptation aux réalités économiques contemporaines.
La Commission a engagé en 1999 une consultation sur un Livre Blanc en
vue de réformer le règlement du Conseil n° 17 de 1962,
qui organise un contrôle administratif (sur la base de notifications) et
centralisé des restrictions de concurrence. Ce contrôle consiste
à accorder a priori des dérogations à l'interdiction des
ententes lorsque leur bilan économique est positif. Il a montré
ses limites car il s'avère très lourd, bureaucratique,
coûteux et inefficace pour traiter des restrictions les plus
néfastes à la concurrence. En effet, les décisions
importantes de la Commission n'ont pas été adoptées sur la
base de notifications préalables, mais à la suite de plaintes ou
d'enquêtes lancées à son initiative. La Commission propose
de remplacer le système de notification préalable par un
système décentralisé, très proche dans son principe
du système français. Il reposerait sur le contrôle a
posteriori des pratiques : leur conformité à
l'article 81§3 serait constatée a posteriori par les tribunaux
et les autorités nationales chargées d'appliquer le droit de la
concurrence.
La France estime que cette décentralisation de la procédure
est imposée par le principe de bonne administration
: d'une
part, la Commission est encombrée de notifications, le plus souvent
inutiles ; d'autre part, la dissémination d'une culture de la
concurrence en Europe crée les conditions d'une application
décentralisée du droit communautaire de la concurrence, passant
par une application complète des articles 81 et 82 du Traité
par les juridictions et autorités nationales de la concurrence.
Une plus grande efficacité, en termes de protection de la concurrence,
en est attendue au bénéfice des consommateurs du marché
intérieur. Pour les entreprises, un tel système aura l'avantage
de supprimer une contrainte bureaucratique, mais impliquera une
responsabilisation accrue. Elles devront, en effet, plus souvent évaluer
elles-mêmes leurs accords. Pour les projets posant des questions
nouvelles et complexes, il sera possible que la Commission rende un avis. La
décentralisation ne doit pas signifier, en effet, une renationalisation
de la politique nationale de la concurrence.
La Commission a transmis une proposition de règlement au Conseil fin
septembre 2000
. Certains aspects de la proposition de la Commission
paraissent aller au-delà d'une simple réforme de la
procédure, et notamment l'article 3, qui préconise une
application exclusive du droit communautaire pour les affaires qui affectent
les échanges entre les Etats membres. Du point de vue des
autorités françaises, cette disposition est de nature à
remettre en cause certains équilibres institutionnels de la politique
nationale de la concurrence, ce qui ne paraît pas nécessaire.
Aujourd'hui, il est possible d'appliquer parallèlement ou
alternativement le droit national de la concurrence et/ou le droit
communautaire. C'est le principe de la primauté du droit communautaire
qui règle les éventuels conflits entre les deux droits. Cela
signifie concrètement qu'une autorité nationale peut faire
application de son droit interne, avec l'autonomie décisionnelle que
cela implique, à une affaire qui affecterait les échanges entre
les Etats membres. Pourquoi recourir au droit national dans de tels cas ?
Parce que, par exemple,
le droit national comporte des dispositions plus
sévères que le droit communautaire, qui assurent une protection
plus efficace de la concurrence, ou des jurisprudences qui répondent de
façon efficace aux problèmes spécifiques du marché
national.
Demain, si l'article 3 devait être retenu -il l'a déjà
été par le Parlement européen le
6 septembre 2001-, toutes les affaires qui seraient susceptibles
d'affecter le commerce entre les Etats membres se verraient appliquer le droit
communautaire de la concurrence de façon exclusive. Dans un
marché de plus en plus intégré, notamment avec
l'introduction de l'euro et du commerce électronique, il y a fort
à parier que le droit communautaire deviendrait quasiment le seul droit
de la concurrence applicable dans l'Union et que le droit national se
réduirait à une peau de chagrin. Il resterait cantonné aux
affaires d'importance locale ou régionale. Ainsi, le droit national
perdrait une grande partie de sa portée et l'autorité nationale
serait privée de moyens d'action adéquats pour lutter contre
certaines pratiques. La législation française de concurrence
sanctionne par exemple l'abus de dépendances économique,
législation qui protège tout particulièrement les PME,
mais qui n'a pas d'équivalent en droit communautaire.
Votre
rapporteur pour avis invite donc le Gouvernement à refuser cet
article 3, afin d'éviter l'harmonisation forcée du droit et
de la politique de concurrence en Europe, qui semble prématurée.
Elle soutient, en revanche, la décentralisation de la
procédure
, car elle estime que la défense des consommateurs
gagnerait à être assurée par les autorités
françaises et que la cohérence juridique s'en trouverait accrue,
le droit boursier et le droit des sociétés restant, pour l'heure,
du domaine national.
Enfin, elle ne cache pas son intérêt pour les suggestions dont
s'est récemment fait l'écho la presse de renforcer
l'efficacité de la politique de la concurrence
en :
- séparant les fonctions d'instruction des dossiers et de décision
- dotant la Commission d'un pouvoir d'instruction et d'enquête
- attribuant le pouvoir de décision à une instance
européenne nouvelle, qui gagnerait en légitimité à
être un collège des présidents des autorités de
concurrence nationales. La cohérence entre les politiques nationale et
européenne serait ainsi confortée.
IV. LA POLITIQUE DE LIBERALISATION DES MONOPOLES PUBLICS
La
poursuite du processus de libéralisation de industries de réseau
anciennement sous monopole public constitue un des principaux axes de la
politique de la concurrence menée par les pouvoirs publics sous
l'impulsion de la Commission Européenne.
Pour la Commission Européenne, l'ouverture des secteurs liés
à la société de l'information ou à la production et
distribution de l'énergie constituent des facteurs déterminants
de la compétitivité de l'industrie européenne et, par voie
de conséquence, du dynamisme du marché unique. Cette politique
vise dans cette perspective à un développement de l'innovation
technique et à la création de nouveaux emplois stables et
durables.
Votre rapporteur pour avis estime que cet objectif ne peut être
atteint que dans le respect des compétences des services
d'intérêt économique général et de leur
rôle pour la promotion de la cohésion sociale et territoriale.
Elle insiste sur la nécessité d'une libéralisation
maîtrisée et graduelle des marchés de l'énergie,
c'est-à-dire assurant l'égalité d'accès des usagers
comme la sécurité des réseaux. Elle approuve donc la
démarche du Gouvernement, qui a obtenu au Conseil Européen de
Stockholm fin mars 2001 que la date butoir de 2005 fixée par la
Commission européenne pour la libéralisation des marchés
de l'énergie ne soit pas retenue, estimant que la libéralisation
n'est pas une fin en soi et ne doit pas compromettre la qualité du
service.
En mars 2001, la Commission Européenne a présenté
au Parlement européen un projet de directive visant l'ouverture totale
des marchés du gaz et de l'électricité à la
concurrence d'ici 2005
tout en voulant protéger les
intérêts des consommateurs. Ce projet repose sur un calendrier en
trois étapes :
- au 1
er
janvier 2003, toutes les entreprises doivent
disposer de la liberté de choix du fournisseur
d'électricité ;
- au 1
er
janvier 2004, toutes les entreprises doivent
bénéficier de la liberté de choix pour le fournisseur de
gaz ;
- en 2005, enfin, il est prévu que tous les consommateurs
européens « sans exception » pourront choisir leurs
fournisseurs d'électricité et de gaz, au sein d'un vrai
marché intérieur européen.
Afin d'assurer une véritable concurrence, la Commission préconise
un accès non-discriminatoire des consommateurs et des producteurs
concurrents aux réseaux de transmission et de distribution de gaz et
d'électricité. A cet effet, elle propose que la gestion des
réseaux de transmission et de distribution d'électricité
et de gaz soit juridiquement séparée des actes de production et
de vente.
En outre, chaque Etat membre devra disposer d'un
« régulateur » national, indépendant de
l'administration, qui aura pour rôle de fixer en particulier les tarifs
et les conditions d'accès aux réseaux de transmission de gaz et
d'électricité, de prévenir toute distorsion de concurrence
et d'assurer la transparence du marché.
Afin d'éviter que l'ouverture des marchés de gaz et
d'électricité ne se fasse aux dépens du consommateur, la
Commission veillera à ce que soit assuré l'équilibre entre
l'offre et la demande et à lancer, si nécessaire, des offres
publiques pour la création de nouvelles capacités de production
de gaz et d'électricité. Elle souligne que la notion de service
public implique en « droit à l'énergie pour
tous » et elle indique que les précédentes mesures de
libéralisation dans le domaine de l'énergie ont
entraîné une baisse des prix d'environ 20 % chez les Etats
membres.
1. Le secteur du gaz naturel
Le
Gouvernement a adopté, le 17 mai 2000, un projet de loi de
modernisation du service public du gaz et de développement des
entreprises gazières
transposant la directive marché
intérieur du 22 juin 1998.
Ce projet de loi définit , tout d'abord, le contenu du service public du
gaz, ses missions, les clients qui en bénéficient, les
opérateurs qui en sont chargés ainsi que les modalités de
son financement. Il prévoit une ouverture maîtrisée du
marché du gaz naturel à la concurrence qui repose sur la
définition des « clients éligibles », le
contrôle des conditions d'accès au réseau et la
préservation des contrats d'approvisionnement à long terme,
lorsque celle-ci est justifiée.
Afin d'assurer la qualité de la fourniture de gaz et la
sécurité des approvisionnements, le texte précité
dispose que des autorisations seront délivrées aux fournisseurs
de gaz par le ministre chargé de l'énergie et que les pouvoirs
publics pourront assurer la diversification des approvisionnements, pour
éviter toute dépendance excessive par rapport à un
fournisseur.
La régulation transparente du marché du gaz suppose, selon le
même projet de loi :
- que le Gouvernement déterminera les choix des politiques
énergétiques et les missions de service public sous le
contrôle du Parlement ;
- qu'une commission de régulation commune à
l'électricité et au gaz sera chargée d'assurer le respect
des règles de concurrence sur le marché;
- que les collectivités locales concédantes de la
distribution joueront pleinement leur rôle.
Malgré le souhait de votre Commission des Affaires économiques
que la directive gaz -dont le délai-limite de transposition était
fixé au 10 août 2000- soit transposée à
temps, le Gouvernement a choisi en avril 2001 de reporter encore la
discussion du projet de loi de transposition de la directive gaz.
Cette décision lui a valu une sanction annoncée par la Commission
Européenne, laquelle a saisi la Cour de Justice de Luxembourg contre la
France pour non-transposition. La décision de la Cour exigeant un
à deux ans, la transposition par la France de la directive pourrait
finalement n'avoir lieu qu'après les élections de 2002. Votre
Commission déplore que des considérations électorales
handicapent l'achèvement du marché intérieur du gaz et la
création de conditions de concurrence équitables.
A titre personnel, votre rapporteur pour avis espère que ce répit
sera mis à profit pour affiner le dispositif mis au point par la
France : d'une part, elle souhaite distinguer l'ouverture du marché
du gaz à la concurrence de la privatisation éventuelle de Gaz de
France. D'autre part, elle souhaite que la propriété des
réseaux de transport de gaz reste entre les mains de l'Etat et ne soit
pas transférée à l'entreprise pour sauvegarder la
sécurité d'approvisionnement.
2. Le secteur de l'électricité
Le
processus de libéralisation des monopoles nationaux s'est traduit en
2000 dans le secteur de l'électricité par la transposition de la
directive du 16 décembre 1996 relative au marché
intérieur de l'électricité
et ainsi par l'ouverture du
marché de l'électricité français à la
concurrence.
Fruit de neuf années de négociations, qui ont permis aux
partisans du maintien de l'obligation de service public -au premier rang
desquels votre Haute Assemblée, par la voix de sa commission des
affaires économiques- de corriger les propositions très
libérales initialement émises par la Commission, la directive du
19 décembre 1996 se veut un texte de compromis.
Deux ans après l'entrée en vigueur de la directive
(le 19 février 1999), la part du marché ouverte
à la concurrence doit être au moins égale à la
consommation communautaire moyenne des clients de plus de 40 Gwh par an
(environ 25 à 26 % du marché européen, soit
400 sites éligibles en France). Trois ans après 1997 (2000),
ce seuil est abaissé à 20 Gwh (environ 28 % du
marché, soit 800 sites éligibles en France) et six ans plus
tard (2003) à 9 Gwh (plus de 30 % du marché, soit
3.000 sites en France). La Commission est chargée d'examiner la
possibilité d'une nouvelle ouverture du marché neuf ans (2006)
après l'entrée en vigueur de la directive. Elle prévoit,
en outre, que les Etats pourront bénéficier d'un régime
transitoire afin de faire face aux
« coûts
échoués »
correspondant aux engagements ou aux
garanties d'exploitation accordées avant l'entrée en vigueur de
la directive, lesquels risquent de n'être pas honorés, à
cause de ce texte.
Chaque Etat membre est tenu d'atteindre les résultats que prescrit la
directive, selon les modalités qu'il souhaite. Les critères qui
permettent de définir les clients
« éligibles » sont laissés à son
appréciation (hormis pour les consommateurs de plus de 100 Gwh par
an, qui sont automatiquement éligibles, dès le
19 février 1999). De même, le mode de régulation
est laissé à l'appréciation des Etats, la directive
prenant acte de la diversité des modèles nationaux en la
matière et n'imposant que l'existence d'une autorité
indépendante des parties pour régler les litiges.
La directive du 19 décembre 1996 prévoit que les Etats membres
désignent ou demandent aux entreprises propriétaires de
réseaux de désigner un gestionnaire du réseau de transport
(GRT) qui doit s'abstenir de toute discrimination entre les utilisateurs, en
particulier si ce gestionnaire dépend d'un opérateur ayant des
activités de production. C'est pourquoi ce GRT doit être
indépendant -au moins sur le plan de la gestion- des autres
activités non liées au réseau de transport, s'il reste
intégré au sein d'une entreprise qui produit de
l'électricité.
La directive institue au profit des Etats un droit d'accès à la
comptabilité des entreprises de production, de transport et de
distribution et prévoit l'établissement de comptes
séparés entre les diverses branches d'activité afin
d'éviter les discriminations, les subventions croisées, et les
distorsions de concurrence.
La transposition de la directive est effective depuis plus d'un an, la
loi
n° 2000-108 relative à la modernisation et au
développement du service public de l'électricité
étant entrée en vigueur le 10 février
dernier
.
4(
*
)
La Commission de
régulation de l'électricité estime qu'en juin 2001,
sur 1.300 sites éligibles, environ 71 ont choisi un
opérateur concurrent d'EDF. Les volumes concernés
représentent 8 % du marché ouvert. Les clients
éligibles les plus importants ont pu bénéficier d'une
baisse significative de leurs coûts d'approvisionnement
énergétique (15 % voire plus).
Votre commission des affaires économiques et son rapporteur,
M. Henri Revol
5(
*
)
, ont, tout en souscrivant
aux objectifs de la directive, regretté, lors de l'examen de ce projet
de loi, une transposition a minima de la directive, sans réelle vision
stratégique.
Votre commission a estimé que la directive était
interprétée stricto sensu, contrairement à la
stratégie adoptée par les plus importants de nos partenaires.
Elle a considéré que le degré d'ouverture du marché
proposé et le statut du GRT proposé reflétait une attitude
protectionniste. Elle a également jugé que le projet de loi
transmis au Sénat comportait des mesures de nature à entraver les
échanges d'électricité, dans un esprit totalement
contraire à la directive ainsi que des mesures anti-économiques
telles que l'institution d'une taxation des autoproducteurs
d'électricité.
Votre rapporteur pour avis estime quant à elle, à titre
personnel, que ces dispositions ont ouvert la voie à une
« marchandisation » de l'électricité et
à la banalisation d'un bien de « première
nécessité » et, donc, essentiel à la vie
quotidienne des usagers-citoyens.
Elle relève notamment que de graves crises électriques sont
intervenues récemment aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en
Suède, ce qui atteste des dangers d'une libéralisation mal
maîtrisée. Ainsi, la Californie, Etat le plus peuplé et le
plus riche des Etat-Unis, précurseur dans l'ouverture de son secteur
électrique à la concurrence, a connu de fréquentes
ruptures d'approvisionnement, de fortes augmentations de prix et la faillite
des deux principaux distributeurs de l'Etat. Dans son rapport
d'activité 2000, la Commission de Régulation de
l'Electricité analyse cette crise : faute d'avoir pris en compte
l'adéquation entre l'offre et la demande d'électricité et
faute d'avoir investi suffisamment en moyens de production et en
infrastructures de réseau de transport, le mode d'ouverture du
marché électrique californien a produit des effets opposés
aux objectifs recherchés -baisse des tarifs et amélioration de la
qualité de service au consommateur final-. Votre Rapporteur pour avis
s'en inquiète et demeure vigilante.
3. L'ouverture du marché des services postaux
Le
mouvement d'ouverture du marché des services postaux, engagé
à l'initiative des instances européennes, s'était traduit
en 1999 par la transposition en droit français de la directive du 15
décembre 1997 d'harmonisation du secteur postal, au sein de la
loi
n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire.
Le texte de transposition a abrogé tout d'abord le
périmètre traditionnel du monopole de La Poste. Le
service
universel postal
est défini au nouvel article L. 1 du Code des
Postes et Télécommunications. Il garantit, à tous les
usagers, « de manière permanente et sur l'ensemble du territoire
», en application des principes de continuité et
d'égalité, des services postaux «répondant à
des normes de qualité déterminées », à des
« prix abordables » pour tous les utilisateurs.
Le service universel ainsi défini est fondé sur le service public
postal actuel, garant de la cohésion sociale et de l'aménagement
du territoire, et présentant deux types d'assurances pour
l'usager : d'une part, en terme d'accessibilité aux services
(densité des points de contacts, nombre de jours de distribution, tarifs
abordables), et de qualité de service et, d'autre part, en terme
d'étendue de l'offre de prestations, lettres et colis, envois
recommandés et à valeur déclarée.
Ce service universel postal comprend les envois postaux d'un poids
inférieur ou égal à 2 kg, les colis postaux jusqu'à
20 kg, les envois recommandés, les envois à valeur
déclarée.
Le service universel postal fait partie intégrante du service public des
envois postaux, qui comprend également le service public du transport et
de la distribution de la presse.
La Poste est désignée comme le prestataire du service universel.
Elle est, en conséquence, soumise aux dispositions de l'article 14 de la
directive relative à la comptabilité analytique des prestataires
du service universel postal : comptabilités distinctes des
secteurs réservés et non réservés d'une part et des
services faisant ou non partie du service universel d'autre part; règles
de répartition des coûts, notamment communs, entre services
réservés et non réservés; notification à la
Commission européenne et vérification des systèmes de
comptabilité analytique employés.
Le décret
n° 2001-122 du 8 février 2001 relatif au cahier des
charges de La Poste prévoit la mise en place d'une telle
comptabilité analytique pour la Poste.
Pour financer ses obligations de service universel, le texte attribue à
La Poste, comme services réservés : les services nationaux et
transfrontières d'envoi de correspondance, y compris le publipostage,
d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le prix est
inférieur à cinq fois le tarif applicable à un envoi de
correspondance du premier échelon de poids de la catégorie
normalisée la plus rapide.
Le montant du chiffre d'affaires des services réservés
s'élèverait, en conséquence, à environ 44,9
milliards de francs (soit les trois-quarts du chiffre d'affaires courrier) ; le
courrier transporté par La Poste concerné par l'ouverture
à la concurrence représenterait 1,3 milliard de francs, soit 2,2
% du chiffre d'affaire total des envois postaux, compte tenu des
activités déjà soumises à la concurrence.
Votre commission observe que le « choc concurrentiel » subi par La
Poste reste limité et souligne que l'opérateur doit maintenant se
préparer à celui -beaucoup plus sérieux- envisagé
pour 2003. Depuis la publication du rapport d'information, rédigé
par le Président Gérard Larcher «
Sauver la
Poste : devoir politique, impératif économique
6(
*
)
», en octobre 1997, votre commission ne
cesse de réclamer la discussion d'une grande loi d'orientation
postale
, qui assure l'avenir de La Poste et tienne compte de
l'évolution du secteur et du droit communautaire.
Votre rapporteur pour avis estime, quant à elle, que la mise en
oeuvre de cette directive est lourde de danger pour l'avenir du service public
de la Poste, qu'elle souhaite voir garanti.
Le Gouvernement, dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financer déposé au printemps,
annonçait des garanties concernant le service public postal, mais ce
projet n'est pas inscrit à l'ordre du jour prévisionnel du
Sénat.
La transposition de la directive n° 97/67/CE du 15
décembre 1997 relative à la libéralisation du secteur
postal devrait être achevée par les articles 3 et 4 de ce projet
de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financer
(DDOEF), déposé au Sénat le 30 mai 2001.
Les dispositions contenues dans le DDOEF traduisent la volonté du
Gouvernement de garantir durablement les acquis du service public postal, tout
en fournissant aux acteurs du secteur des bases objectives et transparentes
pour exercer leurs activités.
Sans reprendre l'ensemble des définitions de la directive mais dans un
souci de lisibilité du texte, le projet de loi définit les envois
postaux (article L.1). Il est précisé que le ministre
chargé des postes prépare et met en oeuvre la
réglementation des activités postales, notamment les
règles d'exécution du service universel, et en contrôle
l'application (articles L.4 et L.4-1).
Le système d'autorisation permettra aux prestataires de services en
concurrence de disposer d'un cadre d'exercice de leur activité clair et
durable, fondé sur des procédures transparentes non
discriminatoires, proportionnées et reposant sur des critères
objectifs ; il apportera également aux consommateurs des garanties
sur les modalités de prestation de ces services (articles L.5 et L.5-1).
Le non respect des obligations des prestataires de services ou la fourniture
par eux de renseignements erronés seront sanctionnés.
Les dispositions pénales sont actualisées pour être mises
en conformité avec le nouveau code pénal (articles L.17 et 18).
L'article L.20 renforce le contrôle du respect du domaine
réservé à La Poste. Les nouvelles modalités
pratiques de ce contrôle permettront de poursuivre de manière
efficace les atteintes aux domaines d'activités exclusivement
réservés à La Poste.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète de la négociation
communautaire en cours pour la révision du périmètre des
services réservés.
La Commission européenne a, en effet, proposé le 30 mai 2000 des
mesures visant à ouvrir à la concurrence, d'ici à 2003, un
pan important du marché des services postaux. Sur la base de nouvelles
propositions qui seraient discutées avant la fin 2004, une autre partie
du marché serait également ouverte à la concurrence d'ici
à 2007. Cette approche par étapes pour l'achèvement du
marché intérieur des services postaux maintiendra les garanties
existantes afin d'assurer un service postal universel dans toute l'Union.
Ces propositions ont été présentées à la
demande du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 qui a
invité la Commission à accélérer la
libéralisation des services. La Commission propose en particulier
d'étendre l'éventail des services que les États membres
doivent ouvrir à la concurrence aux lettres de plus de 50 grammes (la
limite de poids actuelle est de 350 grammes), aux lettres de moins de 50
grammes dont le prix représente au moins deux fois et demie le
coût d'une lettre ordinaire (la limite de prix actuelle est de cinq fois
le coût d'une lettre ordinaire), à tout le courrier sortant
destiné aux autres États membres et à tout le courrier
exprès. La proposition présentée aurait eu pour effet
d'ouvrir quelque 20 % du marché postal de l'Union européenne
à la concurrence, contre 3 % en vertu de la directive postale en vigueur.
La proposition visait à faire en sorte que l'ouverture du marché,
prévue en 2003, fût suffisante pour générer la
concurrence sans nuire au service universel ni à l'équilibre
financier des prestataires du service universel. Pour y parvenir, l'ouverture
du marché proposée touchait tous les segments du marché
postal (par la réduction des limites de poids et de prix pour les
services pouvant être réservés), mais concernait en
particulier les segments déjà ouverts, de fait, à la
concurrence (c'est-à-dire le courrier transfrontière sortant).
Sur la base de cette proposition, les États membres auraient pu encore
maintenir un domaine réservé représentant, en moyenne, 50
% des recettes que les prestataires du service universel tirent des services
postaux. Actuellement, une moyenne de 70 % de leurs recettes proviennent des
services réservés. Toutefois, comme certains États membres
ont déjà ouvert à la concurrence une part de leur
marché postal plus grande que ce que propose la Commission, l'impact de
cette proposition sur l'ouverture du marché devait varier d'un
État membre à l'autre.
Enfin, la proposition améliorait la clarté et la
sécurité juridiques du cadre réglementaire existant, en
définissant clairement les services spéciaux, qui ne peuvent
être réservés, et en imposant l'application des principes
de transparence et de non-discrimination aux tarifs spéciaux.
Une étape ultérieure était proposée pour ouvrir
davantage le marché postal à la concurrence. Cette étape
aurait pris effet le 1er janvier 2007. Des propositions précises
devaient être présentées par la Commission avant le
31 décembre 2005, à l'issue d'un réexamen du secteur
axé sur le maintien du service universel dans un cadre concurrentiel.
Le Parlement européen s'est prononcé en séance
plénière le 11 décembre 2000 sur la proposition de
directive, adoptée dans le cadre de la procédure de
codécision
et a
adopté une série
d'amendements demandant notamment
:
- la suppression de la notion de
services spéciaux
;
- la fixation de nouvelles limites, plus larges, de poids et de prix des
services réservés à
150 grammes et quatre fois
le tarif de base ;
- la
suppression
de l'étape de libéralisation de
2007
tout en demandant à la Commission européenne de
présenter une
évaluation
de l'état du secteur
postal avant le 31 décembre 2003 ;
- le report au 31 décembre 2004 de la
date limite de
transposition
de la nouvelle directive ;
- la prise en compte des
différences géographiques
et
du coût, variable, du service universel selon les configurations
géographiques de chaque Etat membre ;
- la mise en valeur du principe
d'adaptation
du service universel
aux évolutions technologiques.
Le Sénat a, quant à lui, adopté, le
14 décembre dernier, une résolution sur la proposition de
directive de le Commission, estimant que le processus de
libéralisation engagé devait, au travers
du service universel
postal
institué par l'Union européenne, garantir la
pérennité des principes du service public postal, notamment la
péréquation tarifaire et l'adaptabilité des
missions ; le Sénat jugeait que cette pérennité ne
saurait être garantie si
la viabilité économique de La
Poste, opérateur public du service public, n'était pas
assurée
, notamment par
des réformes de structure.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que votre commission considérait
que, si elle était retenue en l'état, la proposition de directive
de la Commission pourrait menacer l'équilibre financier de La Poste, car
celle-ci supporte encore, en propre,
le coût de missions
d'intérêt général ne pouvant plus être
financées par les seuls revenus de ses activités
. C'est dans
ce contexte, que la résolution du Sénat demandait au Conseil,
que :
- les services réservés aux prestataires de service
universel englobent les envois de correspondance intérieure et les
envois de correspondance transfrontière sortante qui sont soit d'un
poids inférieur à 150 grammes, soit d'un prix
inférieur à trois fois le tarif public applicable à un
envoi de correspondance du premier échelon de poids de la
catégorie la plus rapide ;
- les services spéciaux soient clairement définis comme des
services à haute valeur ajoutée n'interdisant d'aucune
façon l'adaptabilité du service universel et son possible
élargissement à des prestations tendant à se banaliser au
fur et à mesure de l'évolution du secteur postal.
Une nouvelle proposition a été présentée par la
Commission le 21 mars 2001, ne retenant qu'une partie des amendements
votés par les députés européens, la Commission
rejetant les amendements les plus importants (portant sur les services
spéciaux, le périmètre du domaine réservé et
le calendrier de révision de la directive).
Le
Conseil européen « Télécom » du
15 octobre dernier a finalement abouti à un accord politique
.
L'accord porte sur
une libéralisation en trois
étapes
: 2003, 2006 et l'« étape
décisive » en 2009. Pour ce qui est de
l'
« étape décisive »
, la Commission
procèdera à une étude prospective destinée à
évaluer, pour chaque Etat membre, les incidences de l'achèvement
du marché intérieur des services postaux sur le service
universel. Sur la base des conclusions de cette étude,
la Commission
présentera, avant le 31 décembre 2006, un rapport au
Parlement européen et au Conseil assorti d'une proposition confirmant,
le cas échéant, la date de 2009 pour
« l'achèvement » (selon les termes du relevé
de conclusions du Conseil, c'est-à-dire la libéralisation totale)
du marché intérieur des services postaux, ou
«
définissant une autre étape
»
à la lumière des conclusions de l'étude
.
L'échéancier de libéralisation -repris ci-après-
prévoit une décision du Parlement européen et du Conseil,
conformément à la procédure de codécision, avant la
fin de 2007 pour confirmer «
l'étape
décisive
» de libéralisation.
CALENDRIER DE LA LIBÉRALISATION POSTALE
|
|
Courrier ordinaire |
Publipostage |
Courrier transfrontalière sortant |
|
01/01/2003 |
Services
réservés :
|
Services
réservés :
|
Services
réservés :
|
|
01/01/2006 |
Services
réservés :
|
Services
réservés :
|
Services
réservés :
|
|
30/06/2006 |
Etude prospective de la Commission (évaluation des incidences que l'achèvement du marché intérieur des services postaux pourrait avoir sur le service universel dans chaque Etat membre) |
||
|
31/12/2007 |
Décision du Parlement européen et du Conseil confirmant l'étape décisive |
||
|
01/01/2009 |
Etape décisive |
||
(*) Dans
les cas où cela est nécessaire pour assurer la prestation du
service universel, par exemple, quand certaines activités postales ont
déjà été libéralisées ou à
cause des caractéristiques spécifiques propres aux services
postaux dans un Etat membre.
Cette position commune appelle deux commentaires.
Dans le court terme, une large enveloppe de services réservés
est préservée, comme le demandait la délégation
française, ce dont se réjouit, à titre personnel, votre
rapporteur pour avis.
Votre commission souligne toutefois que ce
« répit » dans le rythme de la libéralisation
ne vaut que s'il est utilisé pour engager une modernisation du cadre
d'activité postal.
Dans le moyen terme, et c'est une différence de taille par rapport
à la proposition initiale de la Commission,
l'horizon de la
libéralisation totale est désormais clairement
affiché
, même si les négociations ont finalement permis
d'exclure toute automaticité. Votre rapporteur pour avis
s'inquiète de cet affichage, qui menace, à ses yeux, la survie du
service public postal de qualité, dont le rôle est essentiel pour
l'aménagement du territoire. Il convient de ne pas remettre en cause les
principes qui fondent le service public postal, et en particulier
l'égalité d'accès des usagers, la
péréquation tarifaire, la qualité et la continuité
des services ainsi que la maîtrise nationale des réseaux postaux.
La proposition de directive doit encore être soumise en deuxième
lecture au Parlement européen.
*
* *
Alors
que son rapporteur pour avis lui proposait un avis favorable, la Commission des
Affaires économiques, qui a examiné ce rapport le mercredi 14
novembre 2001, a émis un avis défavorable à l'adoption des
crédits consacrés à la consommation et à la
concurrence, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.
1
Pour être agréée,
une
association nationale doit justifier d'une année d'existence, d'une
activité effective et publique dans le domaine de la consommation, ainsi
que de 10.000 adhérents.
2
ADEIC : Association de Défense, d'Education et
d'Information du Consommateur
AFOC : Association FO Consommateur
ALLDC : Association Léo Lagrange pour la Défense des
Consommateurs
ANC : Association des Nouveaux Consommateurs
ASSECO-CFDT : Association Etudes et Consommation CFDT
CGL : Confédération Générale du Logement
CNAFAL : Conseil National des Associations Familiales Laïques
CNAFC : Confédération Nationale des Associations Familiales
Catholiques
CNAPFS : Comité National des Associations Populaires Familiales
Syndicales
CNL : Confédération Nationale du Logement
CSCV : Confédération Syndicale du Cadre de Vie
CSF : Confédération syndicale des Familles
FF : Familles de France
FR : Familles rurales
FNAUT : Fédération Nationale des Usagers des Transports
INDECOSA-CGT : Association pour l'Information et la Défense des
Consommateurs Salariés CGT
ORGECO : Organisation Générale des Consommateurs
UFC - QUE CHOISIR : Union Fédérale des Consommateurs - Que
Choisir
UFCS : Union Féminine Civique et Sociale
UNAF : Union Nationale des Associations familiales
3
Les minimis représentent les seuils en deçà
desquels la Commission n'exerce pas de contrôle sur les aides d'Etat.
4
Loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à
la modernisation et au développement du service public de
l'électricité parue au JO n° 35 du 11 février 2000.
5
Rapport n°502 (1998-1999) de M. Henri Revol au nom de la
Commission des Affaires économiques.
6
Sénat n° 42, 1996-1997.