Projet de loi de finances pour 2002 : Ville

IV. DANS L'ATTENTE DES PREMIERS RÉSULTATS DE LA POLITIQUE MENÉE, LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES HABITANTS DES QUARTIERS S'AGGRAVENT

A. DES QUARTIERS EN ATTENTE

1. Des difficultés concentrées

Les quartiers sensibles cumulent difficultés économiques et difficultés sociales.

La délégation interministérielle à la ville (DIV) a procédé, avec la collaboration de l'INSEE, au dépouillement des données fournies par le recensement général de 1999.

D'après cette enquête, les habitants des zones urbaines sensibles (ZUS) représentent 4,46 millions de personnes en 1999, en diminution de 5,7 % par rapport à 1990. La population diminue mais la proportion de jeunes y demeure fortement supérieure à la moyenne nationale puisque, dans ces zones, plus d'une personne sur trois a moins de 20 ans, contre une sur quatre ailleurs, alors même que moins d'une personne sur six a plus de soixante ans contre une sur cinq en moyenne nationale.

Les difficultés se concentrent sur plusieurs fronts.

L'accès à la formation reste inégal même si cette inégalité s'est réduite sur la décennie. En 1990, 52,8 % des jeunes en ZUS étaient en cours d'études contre 62,2 % aujourd'hui. L'écart avec la moyenne nationale était alors de dix points. Elle s'est réduite à cinq points en dix ans.

Pour autant, peut-on en conclure que la situation des jeunes est satisfaisante ? Le niveau de diplômés supérieurs reste deux fois inférieur à la moyenne nationale et le nombre de titulaires d'un baccalauréat ou plus représente 24 % dans ces zones contre 37% ailleurs. Dans ce domaine, l'écart qui n'était que de six points en 1990 s'est creusé pour atteindre 12 points.

Sans doute les difficultés sont-elles moins celles des jeunes que celles des populations des quartiers dans leur ensemble.

La première de ces difficultés est celle de l'emploi . Les populations des ZUS ont un taux global d'activité de cinq points inférieur à la moyenne nationale. La situation s'est même aggravée en dix ans puisque ce taux était de 69,5 % en 1990, il n'est plus que de 68 % en 1999 alors que dans le même temps le taux d'activité global a crû de deux points, passant de 71 % à 73 %.

L'inégalité devant l'emploi est aussi celle de l'inégalité devant la qualité de l'emploi, les titulaires de contrats dits « précaires » y sont plus nombreux qu'ailleurs.

La configuration des emplois

	Zones Urbaines Sensibles		Total national
	1990	1999	1990	1999
CDD	7,1	10,6	5,4	8,6
Intérim	2,3	3,6	1,1	1,9
Emplois aidés	2,3	4,5	1,5	2,4

(en %)

D'un point de vue global, le taux de chômage reste en 1999 deux fois plus élevé que la moyenne nationale, 25,4 % contre 12,8 %. La diminution du chômage intervenue depuis, et constatée pour la moyenne nationale, ne présume pas de la situation de l'emploi dans les quartiers.

A ce titre, une diminution moins rapide du chômage y alimente un sentiment de frustration à l'égard de la croissance dont ces habitants, notamment les jeunes, s'estiment privés.

Il s'agit là d'un élément susceptible d'expliquer le mal profond des quartiers : une violence endémique.

2. Une violence persistante

A l'occasion de cet avis budgétaire, votre rapporteur rappelle quelques éléments relatifs à l'évolution de la violence, qui constitue une difficulté supplémentaire auxquels nos concitoyens sont confrontés.

Parmi les tendances de la délinquance, il faut discerner plusieurs orientations.

La part des vols dans la délinquance est passée d'un tiers dans les années 1950 à près de deux tiers en 1998. La tendance à la baisse constatée en 1999 tient surtout à la diminution des cambriolages et, dans une moindre mesure, à celle des vols de véhicules. Mais les vols avec violence augmentent .

L'émergence des dégradations et destructions de biens , à la fois publics et privés, est le phénomène le plus marquant de ces dernières années . Stable dans les années 1980, les dégradations ont brutalement augmenté dans les années 1990. En 1999, les dégradations et destructions s'élevaient à un demi million, soit 14 % de l'ensemble des crimes et délits. Aujourd'hui, ce phénomène de violence gratuite se place au deuxième rang des délits les plus constatés.

Les violences contre les personnes ont, elles aussi, fortement augmenté au cours de cette décennie, moins pour les homicides que pour les vols avec violences, les coups et blessures et, la presse s'en est fait l'écho, les viols notamment collectifs.

Enfin, le nombre d' infractions relatives à l'usage de stupéfiant a véritablement explosé . De quelques cas sanctionnés à la fin des années 1960, les infractions se sont élevées à plus de 100.000 en 1999. Sur la décennie, les chiffres relatifs à cette délinquance ont quasiment doublé. Cette évolution n'est pas sans lien sur l'évolution des conditions de vie dans les cités où une certaine économie parallèle a pu, par endroits, se développer.

Sans doute les évaluations citées ici sont-elles grandement minorées puisque les statistiques disponibles sont rares et imprécises. Une étude de l'Institut des hautes études en sécurité intérieure et de l'INSEE soulignait l'écart croissant entre les infractions vécues et les infractions réellement enregistrées.

Le sentiment d'inutilité d'une plainte mais aussi la crainte croissante de représailles instaurent un climat d'impunité favorable à l'extension de la délinquance.

L'enquête IHESI/INSEE

Catégories d'infractions	Le réel vécu		La déclaration aux services répressifs		L'enregistrement par les services répressifs		Rapport délinquance constatée/ insécurité vécue
	Nombre de faits survenus	Taux d'incidence (1)	Nombre de déclarés	Taux de déclaration	Nombre de faits enregistrés	Taux d'enregistrement
Cambriolages de résidences principales	899.000	3,8 %	564.000	62,74 %	370.000	65,60 %	41,16 %
Vols de véhicules	771.000	3,3 %	695.000	90,14 %	639.000	91,94 %	82,88 %
Dégradations de véhicules	3.576.000	13,2 %	1.121.000	31,35 %	559.000	49,87 %	15,63 %
Menaces	4.167.000	6,1 %	683.000	16,39 %	63.000	9,22 %	1,51 %
Injures	2.886.000	4,3 %	236.000	8,18 %	25.000	10,59 %	0,87 %

(1) Le taux d'incidence est calculé par rapport aux ménages pour les atteintes aux biens (cambriolages, vols de véhicules, dégradations de véhicules) et par rapport aux individus de 15 ans et plus pour les atteintes aux personnes (menaces, injures).

Enfin, votre rapporteur souligne tout particulièrement l'inanité d'une politique de prévention qui viserait à dresser une sorte de « cordon sanitaire » autours des quartiers victimes de cette violence endémique. En effet, la diffusion de cette violence est un phénomène incontesté. Alors qu'ils demeuraient confinés dans les quartiers, victimes de leur déshérence, les délinquants parfois multirécidivistes, très souvent non punis, ont porté la violence sur des zones plus vastes.

Après les transports urbains, les groupes scolaires, les centres commerciaux, la violence gagne les artères de centre-ville, les stations de vacances, voire les espaces semi-ruraux, où la violence n'était jusqu'alors pas ou peu constatée.

L'organisation des services publics sociaux face à la violence : l'exemple de la Caisse nationale d'allocations familiales

Les Caisses d'Allocations Familiales doivent s'organiser face à la violence croissante à laquelle sont confrontés quotidiennement les agents et les usagers. La lettre circulaire du 26 octobre 2001, intitulé « Prévention et suivi des agressions des agents en contact avec le public » précise les mesures mises en oeuvre pour lutter contre la violence :

1. La mise en place d'une réflexion préalable au sein de l'organisme a pour objet d'éviter de réagir en situation de crise, de manière disproportionnée. A cette fin, la CNAF préconise une analyse locale des agressions dont ont pu être victimes les salariés, en particulier ceux isolés géographiquement, et ceux qui sont plus exposés, au titre de leurs missions. La CNAF rappelle à ce titre que toute agression doit faire systématiquement l'objet d'une plainte .

2. La mise en place de mesures de prévention :

p our les postes concernés par les risques d'agression (amélioration de l'accueil, présence continue de personnels dans les lieux d'accueil, organisation de ce dernier en plusieurs niveaux, régulation des flux du public, etc.) ;

pour la formation des salariés appelés à réagir en cas d'agression (amélioration de la formation dans le cadre du « livret d'accueil », apprentissage de la gestion des conflits et par la formation de l'encadrement gestionnaire de la maintenance et des achats, etc.) ;

pour l'adaptation des locaux en prenant en compte la localisation du centre, la taille des locaux, le confort des salles d'attentes, des possibilités « d'évacuation des personnels pour se soustraire rapidement aux agresseurs » , la modulation des couleurs et des lumières des locaux , le recours à la vidéo-surveillance, etc.) ;

3. La mise en place d'une procédure pour la prise en charge des victimes :

La CNAF préconise une action en trois temps :

Au moment de l'agression, la CNAF propose des mesures susceptibles d'entourer la victime (gestes, paroles, affections, « laisser la victime exprimer ses émotions » ).

Dans les jours qui suivent les CAF sont invitées à s'assurer du dépôt de plainte et à se constituer partie civile. Les caisses devront prendre en charge les frais de procédure.

Enfin, la CNAF énumère des mesures susceptibles de gérer le stress post traumatique.

Approuvant les mesures prises par la CNAF, votre rapporteur formule néanmoins deux observations. La mise en place de telles procédures s'avère in fine coûteuse ; l'organisation des locaux n'est plus fonction du confort des usagers mais de la prévention de la violence. Il est déplorable que certaines CAF doivent être « bunkerisées ».

La mise en oeuvre d'une telle procédure, à l'instar des maisons médicalisées, laisse à penser que les lieux de services publics sont à protéger par défaut, car l'Etat est incapable d'éliminer la violence en dehors de ces lieux.

Face à ce constat alarmant, votre rapporteur ne peut que constater la carence de l'action publique.

Lors du congrès de Villepinte ^{14( * )} , le Gouvernement avait proposé la mise en place de contrats locaux de sécurité (CLS) comme une réponse « tout terrain » opposée à la recrudescence de la délinquance. Or, après les diagnostics réalisés préalablement à la conclusion de ces contrats, peu de résultats tangents sont constatés, notamment au niveau du déploiement des moyens.

Le Gouvernement présente une doctrine paradoxale en matière de sécurité : il exige des collectivités locales un effort financier toujours accru mais exprime sa défiance à l'égard des dispositifs ponctuels, et notamment les services de police municipale que celles-ci souhaiteraient déployer pour assurer la sécurité dans les villes.

La répartition des adjoints de sécurité souligne par ailleurs l'impuissance publique face à la diffusion de la violence. Votre rapporteur déplore que les recrutements, d'ailleurs difficiles, ne soient pas à la hauteur des annonces et traduisent des carences de la formation des forces de l'ordre.

Après les tentatives de réorganisation territoriale (fermeture de commissariats, extension des zones de gendarmerie), votre rapporteur déplore que le Gouvernement traite de la violence comme d'un phénomène localisé aux villes aux difficultés alors qu'il s'est globalisé.

La violence exige la mobilisation de moyens croissants et non une simple redistribution entre zones.

Sans doute le présent rapport n'est-il pas le cadre d'une analyse détaillée des crédits relatifs à la police et à la justice mais votre rapporteur observe néanmoins que les efforts menés dans le cadre de la politique de la ville ne sauraient porter de fruits tant qu'une carence de grande ampleur demeure dans la lutte contre l'insécurité .

En revanche, votre commission des Affaires sociales ne saurait se désintéresser d'une question qui, après avoir fait des quartiers des zones de non-droit, les transforment en zones de non-soins.

B. ZONES DE NON-DROIT, ZONES DE NON-SOINS ?

1. Les professionnels de santé : une cible désignée

Depuis plusieurs mois, les représentants des professions de santé ont attiré l'attention des pouvoirs publics sur les difficultés rencontrées quotidiennement aussi bien par les médecins que par les auxiliaires médicaux amenés à exercer dans les quartiers.

Une première étude a été réalisée en 1995 dans l'Isère, à la demande du Conseil de l'Ordre des médecins de ce département.

Certes les résultats révélés par cette enquête sont parcellaires mais ils sont à bien des égards éclairants. Selon cette étude, 60 % des médecins agressés étaient des généralistes. Les incidents ont eu lieu à 62,5 % dans leur cabinet médical.

Même si ces formes ne sauraient être banalisées, les agressions verbales ont jusqu'ici largement prédominé. Elles représentent 48,4 % des cas contre 13,8 % pour les agressions physiques.

Motifs de l'agression

Pathologie psychiatrique	27,7 %
Toxicomanie	27,3 %
Non satisfaction d'une exigence	21,2 %
Autres	23,5 %

Source : Étude du Conseil de l'ordre de l'Isère

Cette étude est particulièrement inquiétante en ce qu'elle révèle que 8,2 % de la population médicale globale a été victime d'au moins une agression mais ces statistiques sont sous-estimées, en l'absence de déclaration systématique, sauf dans des cas particuliers, notamment, les cas de vols d'ordonnance et de produits médicaux.

La situation empirant, le Conseil national de l'ordre des médecins a mis en place un Observatoire national de la sécurité, afin de mesurer l'ampleur du phénomène et les conséquences pour la sécurité sanitaire de la population que ce phénomène engendre.

Plusieurs raisons sont avancées pour expliquer la croissance de la violence. La première est générale ; il s'agit du contexte de violence des quartiers. Les services médicaux ne bénéficient pas d'un traitement particulier à ce titre. La seconde est propre aux professionnels ; il s'agit de l'extension de la toxicomanie. Les médecins sont en effet les seuls à disposer des moyens susceptibles de soulager un toxicomane en situation de dépendance douloureuse : formulaires d'ordonnance et médicaments.

Les difficultés sont encore accrues pour une partie des médecins, ceux exerçant de manière itinérante, en service d'appel d'urgence (SOS Médecins, etc.). Se rendant au domicile des patients, parfois de nuit, ces médecins que votre rapporteur a entendus déclarent qu'ils « allaient aux extrémités de ce qu'ils peuvent faire » mais que certains commençaient à refuser des déplacements jugés trop dangereux.

Gardes non assurées, quartiers où les services d'urgences ne peuvent plus se rendre sans risquer d'être agressés, les zones de non droit deviennent des zones de non soins.

2. Une première réponse timide des pouvoirs publics

La persistance de ces zones de non-droit devenant zones de non-soins est simplement inacceptable. Votre rapporteur rappelle à ce titre que les professions de santé sont contraints à un devoir d'assistance médicale par l'article L. 223-6 du code pénal. L'article 9 du code de déontologie professionnelle impose la sanction d'un médecin qui aurait refusé de se déplacer. Les pouvoirs publics ne peuvent en toute bonne foi exiger des professions de santé dans leur ensemble qu'elle remplissent leur devoir d'assistance sans pour autant mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour assurer leur protection.

Le rapport remis par l'Igas au ministre de l'emploi et de la solidarité le 6 novembre dernier corrobore l'analyse de votre rapporteur.

Afin d'apporter une première réponse, le Gouvernement a, en marge du Comité interministériel des villes du 1 ^er octobre dernier, annoncé la mise en oeuvre de trois mesures.

Le fonds de revitalisation économique , dont les crédits peinent à être utilisés, sera mis à contribution pour sécuriser les pharmacies et les cabinets : alarmes, rideaux de fer, sas de sécurité ou systèmes de vidéosurveillance. Ces crédits pourront être par ailleurs utilisés pour compenser les surcoûts lié aux dégradations et aux vols.

Certes, tel n'est pas l'objet initial de ce fonds mais son utilisation est par ailleurs si peu efficace que votre rapporteur se félicite que le dispositif trouve, un peu par hasard, une utilité.

Le ministère de la ville et la caisse nationale d'assurance maladie vont financer de manière conjointe des « maisons médicales » où les professionnels de santé pourront être rassemblés, afin de rompre l'isolement des médecins de quartier et inciter l'ensemble des professionnels de santé à se réimplanter.

Recrutés par le truchement de contrats emplois consolidés, ou par le biais du dispositif des adultes-relais, « des médiateurs santé » pourraient voir le jour afin d'accompagner les médecins dans les cités.

Là encore, si l'efficacité globale du dispositif des adultes-relais est incertaine, ils pourraient trouver dans ces médiateurs santé une utilité bienvenue.

Sans doute ces réponses ne sont que des pis-aller à une situation qui appellerait un effort de plus grande ampleur. Votre rapporteur ne peut que déplorer que, pour exercer, les professions de santé doivent se retrancher derrière de véritables « châteaux-forts ».

Sans doute ce dispositif mériterait-il d'être amélioré notamment concernant l'indemnisation des professionnels victimes d'une dégradation de leur véhicule durant une visite.

Sans doute la véritable réponse à cette question, comme à bien d'autres, réside dans la mise en oeuvre d'une politique globale et ambitieuse de sécurité que le Gouvernement ne se décide par ailleurs pas assumer.

*

* *

Votre commission a émis un avis de sagesse à l'adoption du projet de budget pour la ville pour 2002.