Projet de loi de finances pour 2002 : Formation professionnelle

III. UNE POLITIQUE DE FORMATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI EN FRICHE

Chaque année, près de 800.000 demandeurs d'emploi accèdent à des actions de formation professionnelle.

Mais, alors que la formation des demandeurs d'emploi devrait constituer la composante majeure des politiques actives de lutte contre le chômage dans une perspective de retour durable à l'emploi, celle-ci reste encore très imparfaite.

Le Gouvernement est d'ailleurs le premier à formuler un tel constat :

« Il faut constater que la formation des demandeurs d'emploi souffre aujourd'hui de nombreuses limites.

« Tout d'abord le paysage est complexe et peu lisible pour celui qui, au chômage, souhaite suivre une formation ; l'accès aux financements, l'accès à l'information, à l'insertion, à l'offre de formation restent difficiles (...)

« En dehors des formations offertes par l'AFPA (plus de 70.000 personnes par an) la plupart des formations ne débouchent sur aucune qualification ou certification ; d'ailleurs lorsque c'est le cas, il ne s'agit même pas d'un critère de mesure de l'efficacité de ces actions (...).

« L'éclatement des structures d'information et d'orientation et la faiblesse des moyens consacrés à l'aide à la construction du projet et au choix d'une formation sont des obstacles tout aussi importants à lever que la diversité des dispositifs de formation eux-mêmes (...).

« Malgré les progrès accomplis par les méthodes d'évaluation, le contrôle de la qualité de l'offre et de la pertinence des actions conduites au regard du public et de l'objectif professionnel est encore insuffisant (...).

« Les conditions juridiques de la relation entre les organismes de formation et les commanditaires publics résultent d'une circulaire de 1974. Ce cadre n'a pas été réactualisé, il en est ainsi en particulier de la notion « d'heure-stagiaire » qui enferme la commande publique et empêche une approche plus dynamique et plus efficace au bout du compte.

« Le statut du stagiaire de la formation professionnelle qui est le statut réservé aux demandeurs d'emploi en formation nécessiterait un réexamen (...).

« Un phénomène préoccupant se développe : à côté de ces stagiaires rémunérés apparaît une population de plus en plus importante, celle des stagiaires non rémunérés. » ^{25( * )}

Or, malgré ce diagnostic sévère, l'action du Gouvernement en la matière a surtout pris la forme, là encore, d'un désengagement budgétaire.

On observe en effet depuis 1997 une tendance à la baisse de la dépense finale de formation en faveur des demandeurs d'emploi.

Part des dépenses en faveur des demandeurs d'emploi
dans la dépense finale de formation professionnelle

1997	1998	1999 ^(1)
20 %	18,2 %	16,8 %

⁽¹⁾ provisoire Source : DARES

Si cette tendance s'explique en partie par la baisse du chômage, elle tient aussi à une politique délibérée de retrait de l'Etat. Le projet de budget pour 2002 témoigne avec force de la poursuite d'une telle tendance.

A. UNE POLITIQUE DE RÉMUNÉRATION DES STAGIAIRES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE FRAGILISÉE

1. Un paysage bouleversé par la nouvelle convention d'assurance chômage

Jusqu'à présent, l'Etat contribuait au financement des rémunérations des demandeurs d'emploi en formation selon un double mécanisme.

Pour les chômeurs relevant du régime de solidarité, l'Etat assure une rémunération au titre du livre IX du code du travail. Il s'agit principalement des rémunérations des stagiaires de l'AFPA et de celles, financées par le programme national de formation professionnelle, des chômeurs suivant des formations agréées par l'Etat.

Pour les chômeurs relevant du régime d'assurance, l'Etat intervient, en complément de l'UNEDIC, en participant au financement de l'allocation formation reclassement (AFR).

L'Allocation Formation Reclassement

L'Allocation Formation Reclassement (AFR) a été instituée par un accord des partenaires sociaux en date du 30 décembre 1987. Financée conjointement par l'Etat et l'UNEDIC, elle a vocation à assurer la rémunération des chômeurs bénéficiaires de l'allocation unique dégressive (AUD) et entrant en formation.

L'AFR, dont le montant est égal à l'AUD et qui n'est pas dégressive, est servie à titre de rémunération au maximum pendant la durée des droits à l'assurance chômage restant à courir après l'entrée en stage. Si la durée de la formation excède la durée des droits à l'assurance chômage, une allocation de formation de fin de stage, de même nature et de même montant, est versée jusqu'à la fin de la formation.

Un avenant à la convention financière du 2 juillet 1997 prévoit que l'Etat prend en charge 41 % des dépenses de l'AFR, alors que les dispositions antérieures aboutissaient à un taux de prise en charge d'environ 80 %.

Le montant des prestations versées au titre de l'AFR s'est élevé à 969 millions d'euros en 1997, 859 millions d'euros en 1998, 789 millions d'euros en 1999 et à 757 millions d'euros en 2000.

La convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001 a supprimé les nouvelles entrées en AFR à compter du 1 ^er juillet 2001.

En 1998, ce furent ainsi quelque 400.000 demandeurs d'emploi qui bénéficièrent d'une rémunération au titre du régime public et 190.000 autres qui bénéficièrent de l'AFR.

La rémunération des demandeurs d'emploi constituait alors, dans ce cadre, l'un des trois principaux postes du budget de la formation aux côtés des formations en alternance et des dotations de décentralisation.

Crédits budgétaires de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle

(en millions d'euros)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002
Programme national de formation professionnelle	141	141	153	156
Jeunes Etat	2	2	2	2
Stagiaires AFPA	137	153	153	153
AFR	414	387	229	38
TOTAL	694	683	537	349

C'est ce paysage, au demeurant fort complexe et peu lisible, qui a été bouleversé par la nouvelle convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001.

La formation y est désormais considérée, dans le cadre du projet d'action personnalisée (PAP), comme le vecteur principal de retour à l'emploi. Cela entraîne alors deux conséquences.

D'une part, les demandeurs d'emplois continuent à bénéficier de l'allocation de retour à l'emploi (ARE) durant les périodes de formation. En conséquence, l'AFR est supprimée à compter du 1 ^er juillet 2001. L'UNEDIC prend ainsi à sa charge la totalité de la rémunération des demandeurs d'emploi indemnisés en formation.

D'autre part, est instituée une nouvelle aide, financée par l'UNEDIC, à la formation des demandeurs d'emploi indemnisés qui suivent une action de formation prescrite par l'ANPE dans le cadre du PAP. Cette aide doit permettre la prise en charge des frais de formation, des frais de dossier et d'inscription et des frais de transport et d'hébergement restant à la charge du salarié privé d'emploi. Elle vise soit les actions de formation sélectionnées en fonction des débouchés qu'elles offrent sur le marché de l'emploi, soit les actions de formation dont la réalisation constitue un préalable à l'embauche.

Cette convention vise en définitive à lever les obstacles encore existants à l'entrée en formation des demandeurs d'emploi.

2. L'absence de compensation budgétaire à la disparition de l'AFR

Cette transformation du paysage de la formation des demandeurs d'emploi n'est pas sans conséquence budgétaire pour l'Etat car elle se traduit par l'extinction progressive de sa participation au financement de l'AFR.

Versement de l'Etat à l'UNEDIC au titre de l'AFR

(en millions d'euros)

LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002
414	387	229	38

En 2002, seuls 38 millions d'euros de dotations budgétaires à ce titre sont inscrits dans le projet de loi de finances : 15 sont destinés à rémunérer les demandeurs d'emploi dont l'entrée en stage a été décidée avant le 1 ^er juillet 2001 et qui par conséquent bénéficient encore de l'AFR, 23 sont destinés à financer la future allocation de fin de formation.

Au total, la suppression de l'AFR se traduit par un « gain » budgétaire de l'ordre de 380 millions d'euros (soit près de 2,5 milliards de francs) en année pleine.

On aurait alors pu imaginer que le Gouvernement en profite pour redéployer au moins une partie de ces économies budgétaires afin de favoriser la formation des demandeurs d'emploi, et tout particulièrement ceux relevant du régime de solidarité, qui reste largement imparfaite.

Or, le projet de budget pour 2002 se contente simplement de prévoir deux mesures nouvelles en faveur de la formation des demandeurs d'emploi.

D'une part, il prévoit une revalorisation des barèmes forfaitaires de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle . La dotation arrêtée pour 2002 à ce titre est de 21 millions d'euros.

La revalorisation des barèmes de rémunération
des stagiaires de la formation professionnelle

Les demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage qui sont stagiaires de la formation professionnelle sont actuellement rémunérés en fonction d'un système extrêmement complexe, comptant pas moins de dix barèmes différents (dont huit forfaitaires). Ces barèmes sont eux-mêmes fonction de critère d'activité professionnelle antérieure, de situation personnelle (handicap, âge, détention) ou familiale (parent isolé ou femme seule). Les rémunérations s'échelonnent ainsi de 11 % du SMIC à 1,8 SMIC.

Ce système souffre aujourd'hui de trois limites :

- une extrême complexité ;

- une très forte distorsion des barèmes ;

- l'absence de revalorisation depuis 1993.

Le programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, présenté le 18 juillet dernier, a prévu la simplification et la revalorisation des barèmes sur deux ans. Le nombre de barèmes forfaitaires sera ainsi réduit de moitié et les rémunérations des demandeurs d'emplois qu ne sont plus indemnisés seront ainsi portés de 2.000 à 2.600 francs par mois en 2002, puis à 3.200 francs en 2003.

D'autre part, la perspective de mise en place d'une allocation de fin de formation (AFF) aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leur droit à indemnisation par le régime d'assurance sans avoir achevé leur formation se traduit par l'inscription de 23 millions d'euros de crédits à ce titre.

Ces mesures nouvelles sont à apprécier différemment.

Votre commission estime notamment que la revalorisation des barèmes est tout à fait appropriée même si elle considère qu'elle aurait dû s'accompagner d'une simplification accrue du dispositif.

Elle observe ainsi qu'elle devrait notamment contribuer à prévenir les abandons de formation en cours de stage qui se sont multipliés ces dernières années. On estime en effet que 15 à 20 % des stagiaires n'achèvent pas leurs parcours de formation, souvent pour reprendre un emploi non qualifié, voire un emploi intérimaire. Ces ruptures, fondée sur une démarche à très court terme, semblent dangereuses car elles risquent d'entraver l'employabilité à venir de ces personnes faute de qualification reconnue. Dès lors, une revalorisation des barèmes semble de nature à renforcer l'attractivité des formations sans pour autant atteindre un niveau tel qu'elle désinciterait au retour à l'emploi.

Votre commission ne méconnaît certes pas qu'une telle revalorisation aura mécaniquement des répercussions financières sur les régions, même si elles devraient être relativement modestes, car les régions alignent leurs barèmes de rémunération sur ceux de l'Etat.

Elle se félicite tout de même que le Gouvernement ait retenu une telle mesure. Il est vrai qu'il en avait largement les moyens budgétaires compte tenu de l'extinction de l'AFR.

Mais, à l'évidence, le compte n'y est pas.

Votre commission ne peut alors que constater que les craintes qu'elle avait exprimées l'an passé sont devenues une réalité.

« Il reste qu'à partir du 1 ^er juillet 2001, la nature de la participation de l'Etat au financement de la formation des chômeurs n'est ni définie, ni budgétée (...).

« Dans ces conditions, votre commission exprime la crainte que cette incertitude budgétaire ne reflète qu'une volonté de désengagement de la part de l'Etat laissant la charge de la formation des demandeurs d'emploi aux seuls partenaires sociaux ». ^{26( * )} .

Le désengagement budgétaire de l'Etat du financement de la formation des demandeurs d'emploi peut se chiffrer, pour la seule AFR, à 335 millions d'euros (2,2 milliards de francs) par an.

Votre commission considère un tel désengagement comme inacceptable au moment où la formation des demandeurs d'emploi devrait constituer une priorité nationale. Elle estime pour sa part que les marges de manoeuvre budgétaires existantes auraient utilement pu être redéployées dans le cadre d'une réforme d'ensemble de la politique de formation des demandeurs d'emplois.

Celle-ci reste en effet segmentée entre deux logiques contradictoires.

D'un côté, on privilégie une politique d'incitation à l'entrée rapide en formation des demandeurs d'emplois indemnisés. C'était la logique de l'AFR. C'est désormais la logique de la nouvelle convention d'assurance chômage.

De l'autre, la politique suivie à l'égard des demandeurs d'emploi non indemnisés s'est largement restreinte à la formation des chômeurs de longue durée, pour lesquels l'entrée en formation n'est préconisée qu'après un an de chômage : c'est la logique des stages d'insertion et de formation ou celle des CQA.

Mais, entre ces deux logiques, il n'existe toujours pas de passerelle.

Votre commission regrette alors que le Gouvernement n'ait en définitive choisi, dans un nouveau réflexe de frilosité budgétaire, de déserter le champ de la formation des demandeurs d'emploi, laissant celui-ci à la charge des partenaires sociaux, plutôt que d'engager une réforme en profondeur du régime de rémunération.

3. Un risque important de blocage

Ce manque d'ambition est d'autant plus regrettable que le système de formation des demandeurs d'emplois apparaît globalement fragilisé par la mise en oeuvre, pour l'instant chaotique, du volet formation de la convention d`assurance chômage.

Pour le moment, l'aide à la formation des demandeurs d'emploi n'est toujours pas distribuée par l'UNEDIC, tandis que le taux d'accès à la formation des demandeurs d'emploi sur prescription de l'ANPE n'a pas augmenté.

Les blocages sont de deux ordres, chacun étant peu ou prou imputable à l'action du Gouvernement.

D'une part, la mise en oeuvre du volet formation de la convention d'assurance chômage passe par la conclusion préalable d'une convention tripartite entre l'Etat, l'UNEDIC et l'association des régions de France.

Cette convention doit établir le cadre des relations entre les trois financeurs potentiels des formations accessibles aux demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance chômage. Elle doit notamment déterminer les missions respectives de l'Etat, de l'UNEDIC, et des régions en matière d'identification des besoins de qualification, de mise en place des dispositifs de formation, de prise en charge des coûts et de suivi et d'évaluation des actions.

Or, cette convention n'est toujours pas signée alors même qu'elle devra être ultérieurement déclinée dans chaque région. Elle ne pourra vraisemblablement pas être mise en oeuvre avant la fin du premier trimestre 2002.

Votre commission ne peut que regretter les retards accumulés par la conclusion de cette convention. Certes elle ne méconnaît pas les difficultés liées à cette négociation. Mais elle observe cependant que la convention d'assurance chômage, conclue le 19 octobre 2000 et agréée le 4 décembre 2000, impliquait dès l'origine une telle convention d'application.

Le second point de blocage est tout aussi préoccupant. Il tient au retard très préjudiciable de publication du décret instituant l'AFF.

La convention d'assurance chômage ayant supprimé l'AFR et l'allocation de formation de fin de stage (AFFS) qui avait vocation à lui succéder, il est en effet nécessaire de mettre en place une nouvelle allocation de fin de formation (AFF) destinée à assurer la rémunération des demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à indemnisation par le régime d'assurance chômage sans avoir terminé leur formation. Cette allocation, en garantissant un revenu de remplacement vise alors à leur permettre de poursuivre la formation en cours. L'article 3 de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, instituait une telle AFF, mais renvoyait à un décret en Conseil d'Etat la définition du régime de cette allocation.

Mais ce décret, pourtant successivement annoncé pour septembre, puis pour octobre, n'est toujours pas publié. Votre commission craint d'ailleurs qu'il ne le soit pas avant la fin de l'année.

Cette situation est inacceptable car elle entrave sérieusement l'accès à la formation des demandeurs d'emploi. En l'absence d'AFF, l'ANPE hésite, en effet, à prescrire des formations longues pour lesquelles elle ne sait si les stagiaires seront rémunérés jusqu'au bout. Cela conduit alors soit à reporter les entrées en formation au détriment d'un retour rapide à l'emploi, soit à refuser toute formation longue même s'il peut pourtant exister de durables pénuries de main-d'oeuvre dans certaines professions. On peut penser ici notamment aux infirmières et aux assistantes sociales.

Le projet de budget prévoit certes l'inscription de crédits à hauteur de 23 millions d'euros.

Il reste que le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur pour avis paraît tout spécialement restrictif dans sa version provisoire.

Jusqu'à présent, l'ensemble des demandeurs d'emploi titulaires de l'AFR pouvaient bénéficier, à l'extinction de leur droit à indemnisation, de l'AFFS si leur formation n'était pas achevée. L'AFFS était alors versée jusqu'à la fin de la formation entreprise.

L'AFF en revanche ne pourrait bénéficier qu'aux chômeurs n'ayant droit qu'à un maximum de sept mois d'indemnisation et pour une durée limitée à quatre mois, même si des « dérogations exceptionnelles », dont on ne connaît d'ailleurs pas la nature, pourraient être éventuellement envisagées.

Dans sa version provisoire, la nouvelle AFF se situerait donc doublement en retrait par rapport à l'AFFS :

- elle ne bénéficierait pas à tous les demandeurs d'emploi ;

- elle ne garantirait pas l'indemnisation pendant toute la durée de la formation.

Votre commission ne peut bien évidemment pas s'associer à la rédaction actuellement envisagée. Il lui paraît pour le moins paradoxal que le nouveau régime soit bien moins favorable que l'ancien alors même que le Gouvernement bénéficie de marges de manoeuvre budgétaires substantielles liées à la suppression de l'AFR.

Elle souligne en outre que le dispositif envisagé ne répond pas à l'intention initiale du législateur telle qu'exprimée dans les travaux préparatoires de la loi du 17 juillet 2001 précitée.

Au total, les retards enregistrés, pour une large partie liés aux hésitations du Gouvernement, vont se traduire par un report de près d'un an de la mise en oeuvre du volet formation de la nouvelle assurance chômage, au détriment d'un retour rapide à l'emploi des chômeurs.

B. UNE ADAPTATION DE L'AFPA AU POINT MORT

1. La réorientation délicate de l'activité de l'AFPA vers les demandeurs d'emploi

Le contrat de progrès 1999-2003 conclu entre l'Etat et l'AFPA a pour principal objectif de recentrer l'activité de l'AFPA vers la formation des demandeurs d'emploi, dans le cadre d'un nouveau partenariat avec l'AFPA.

L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Créée en 1949, l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est une association de la loi de 1901 à gestion paritaire (Etat, partenaires sociaux) chargée d'une mission de service public par délégation du ministre du travail.

Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux côtés de l'ANPE et des services déconcentrés de l'Etat, pour permettre à des personnes engagées dans la vie active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994, les relations de l'AFPA avec l'Etat sont régies par un « contrat de progrès ». Le contrat signé pour la période 1999-2003 précise que la mission centrale de l'AFPA est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.

L'AFPA est gérée par deux organes délibérants, l'assemblée générale et le Bureau. Mais, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 1997, « le président élu » par l'assemblée générale a toujours été choisi au sein du collège des représentants de l'administration ; le ministère du travail, chargé de la tutelle de l'AFPA, désigne en fait le directeur général et le fait ensuite agréer par « l'assemblée générale ».

L'AFPA emploie 11.400 salariés, dont 4.700 formateurs et 700 psychologues du travail, répartis sur 265 sites de formation et en 192 services d'orientation. Elle gère également 144 lieux de restauration et 17.200 lits pour assurer l'accueil des stagiaires. Elle propose environ 500 types de formations pour 300 métiers.

Le budget de l'AFPA en 2002 devrait être de 958 millions d'euros.

L'exercice 2000 a ainsi marqué la deuxième année d'exécution du contrat de progrès. En 2000, parmi les 145.000 personnes ayant suivi une formation à l'AFPA, près de 92.000 étaient des demandeurs d'emploi.

Un bref examen rétrospectif souligne cependant les difficultés rencontrées par l'AFPA dans la réorientation de son activité.

Part des demandeurs d'emploi dans les entrées en formation à l'AFPA ⁽¹⁾

	1997	1998	1999	2000
Nombre d'entrées en stage	159.300	161.120	149.200	145.259
Nombre de demandeurs d'emploi	102.440	103.820	95.200	91.700
Proportion des demandeurs d'emploi	64,3 %	64,4 %	63,9 %	63,3 %

⁽¹⁾ Hors enseignement à distance.

Certes, l'activité d'orientation de l'AFPA s'est encore recentrée sur les demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE.

En 2000, l'AFPA a accueilli 194.000 personnes dans le cadre du « service d'appui à l'élaboration d'un projet professionnel » (dit S2) dont 100.000 environ adressés par l'ANPE. L'objectif fixé est donc atteint.

Il semble néanmoins difficile à l'avenir d'atteindre un objectif de 80 % des entrées dans le programme S2 réservé aux demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE.

Activité d'orientation de l'AFPA en 2000

(en nombre d'entrées)

Services	Commande publique et FSE	Actions déconcentrées de l'Etat	Collectivités territoriales	CIF	Marché privé	Total 2000	Evolution sur un an
Diagnostic des besoins	67.311	139	24	366	55	67.895	- 18,9 %
Construction et validation d'un parcours de formation (S2)	190.837	667	122	1.551	883	194.060	+ 6,3 %
Evaluation des compétences et des acquis professionnels (ECAP)	18.806	495	17	499	496	20313	+ 28 %
Suivi et soutien des stagiaires en formation	44.737	243	108	53	189	45.330	- 5,4 %
Accompagnement vers et dans l'emploi	45.296	628	124	26	40	46.114	+ 1,2 %
Services spécifiques	27.370	15.061	6.116	511	45.187	94.245	- 7,5 %
Total	394.357	17.233	6.511	3.006	46.850	467.957	- 2,0 %

Source : AFPA

De même, l'activité de formation de l'AFPA s'est elle aussi concentrée sur la commande publique et sur la formation des demandeurs d'emploi.

Désormais, la moitié des demandeurs d'emploi entrés en formation le sont dans le cadre d'une relation organisée avec l'ANPE. On reste cependant en deçà de l'objectif fixé à 65 %.

Activité de formation de l'AFPA en 2000

	Entrées	Evolution sur un an
Etat (commande publique) et FSE	73.095	- 2,0 %
Hors commande publique dont :	72.164	- 3,0 %
Etat	10.439	- 15,7 %
Collectivités territoriales	8.157	- 0,9 %
Entreprises	53.568	- 0,4 %
Total	145.259	- 2,5 %
Enseignement à distance	20.838	+ 41,2 %
Total général	166.097	+ 1,4 %

Source : AFPA

Ces résultats en demi-teinte dans un contexte de ralentissement de l'activité globale de l'AFPA ne doivent cependant pas masquer l'ampleur des évolutions déjà accomplies par l'AFPA depuis quelques années.

Il reste que l'évolution du contexte dans lequel intervient l'AFPA exige désormais un nouvel élan dans son adaptation.

2. Une indispensable révision du contrat de progrès

En 2002, la subvention de fonctionnement de l'Etat à l'AFPA -qui représente les trois quarts des recettes de l'association- devrait augmenter de 2,3 %, soit un rythme près de deux fois moindre à celui enregistré en 2001.

Subvention de fonctionnement de l'Etat à l'AFPA

(en millions d'euros)

LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002
610	629	661	689	704

Cette évolution s'inscrit, comme l'an passé, dans le cadre du déroulement normal du contrat de progrès.

Elle n'appellerait donc pas d'observation particulière si l'exécution du contrat de progrès pouvait encore faire l'objet d'un tel déroulement normal.

Or, le contexte dans lequel a été conclu le contrat de progrès a si profondément évolué qu'il tend aujourd'hui à rendre celui-ci obsolète.

Les objectifs du contrat de progrès 1999-2003

Le deuxième contrat de progrès, conclu pour la période 1999-2003, doit être l'occasion de poursuivre et de renforcer les avancées du premier contrat : ainsi en est-il de la modernisation de la gestion de l'AFPA, de la démarche engagée de déconcentration interne et de répartition régionale de ses moyens, de l'évolution de son dispositif de formation et de la gestion de ses ressources humaines, en vue d'accroître la performance globale et l'efficacité de l'association.

Il exprime par ailleurs des inflexions dont la finalité est de mieux situer l'AFPA dans sa mission de service public. Cet objectif général doit conduire l'association à progresser dans quatre directions :

• centrer sa mission, en complémentarité avec celle dévolue à l'ANPE, sur les services apportés aux demandeurs d'emploi en vue de leur retour dans l'emploi. Pour cela l'AFPA devra agir de façon à :

- organiser avec l'ANPE un dispositif intégré d'appui personnalisé aux demandeurs d'emploi jeunes et adultes pour la construction de leur projet professionnel, dans lequel l'AFPA veillera à la bonne adéquation du recours à la formation, que celle-ci se déroule à l'AFPA ou dans un autre organisme,

- permettre aux demandeurs d'emploi adultes, dans la perspective de la formation tout au long de la vie, d'acquérir ou de développer une qualification certifiée, adaptée aux évolutions des activités économiques, des métiers, des techniques et des organisations, en leur proposant un ensemble de prestations articulées en fonction de leurs besoins et leurs capacités,

• ancrer plus fortement son activité dans les objectifs et les priorités des politiques publiques pour la formation professionnelle et l'emploi. L'AFPA contribuera, par l'ensemble de son activité, à la réalisation des objectifs définis par le plan national d'action pour l'emploi et notamment son volet de prévention et, en particulier, la promotion de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes ;

• renforcer ses liens avec les deux autres composantes du service public de l'emploi, les services déconcentrés de l'Etat et l'ANPE, à la fois pour l'accès au dispositif qualifiant de l'AFPA, et pour mettre en complémentarité les services en faveur de l'accès à l'emploi des demandeurs d'emploi ;

• affirmer et clarifier ses modes de relations avec les partenaires du service public de l'emploi que sont les régions et les branches professionnelles, et travailler plus étroitement avec les entreprises au plus près du terrain, en complémentarité et en cohérence avec sa mission centrale de qualification des demandeurs d'emploi.

Source : préambule du contrat de progrès.

L'année 2002 devrait en effet transformer en profondeur les conditions d'intervention de l'AFPA à deux égards.

En premier lieu, le volet formation de la convention d'assurance chômage devrait enfin être pleinement applicable l'an prochain.

Dans ce cadre, la mise en oeuvre généralisée du PAP impliquera une adaptation de l'action du service public de l'emploi. Or, le PAP repose avant tout sur des actions d'orientation, d'évaluation des compétences et de formation qui relèvent à l'évidence du champ d'intervention traditionnel et des compétences de l'AFPA.

Cela impose notamment à l'AFPA de restructurer son offre de formation pour l'adapter aux nouvelles exigences posées par la convention.

Mais, pour l'heure, il semble qu'aucune réflexion approfondie n'ait été menée sur le positionnement de l'AFPA dans ce nouveau paysage de prise en charge des demandeurs d'emploi. Cette modernisation doit principalement viser le développement de formations courtes et « sur-mesure » dans la perspective d'un retour rapide à l'emploi. On rappellera à ce propos que la durée moyenne des formations proposées par l'AFPA était de 764 heures en 2000, en augmentation de 10 heures par rapport à 1999. Cette modernisation exige également une réactivité accrue aux évolutions du marché du travail pour mieux prendre en compte les besoins de formation qui apparaissent à l'échelle territoriale.

En second lieu, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité devrait être également applicable courant 2002. Or, celui-ci comporte d'importantes dispositions qui ne manqueront pas d'influer fortement sur l'organisation et l'action de l'AFPA.

Ainsi, le projet de loi entend favoriser la contractualisation entre l'AFPA et les régions, de manière à assurer une meilleure adéquation entre l'offre de formation de l'AFPA et le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF) élaboré par la région. Il autorise donc les régions à arrêter les schémas régionaux de formation de l'AFPA.

Au total, ce devrait être environ 80 % de l'activité de l'AFPA qui sera à l'avenir définie à l'échelon régional.

Or, là encore, aucune implication n'est pour l'instant tirée de cette déconcentration de l'AFPA, au demeurant fort proche d'une régionalisation pure et simple.

Ces deux évolutions majeures rendent désormais nécessaire une révision rapide du contrat de progrès qui semble désormais en partie caduc. Mais, pour l'heure, le Gouvernement ne paraît pas pressé de redéfinir les orientations stratégiques de l'AFPA. Votre commission le regrette et craint que cette absence de pilotage n'entraîne en définitive une fragilisation de l'AFPA qui reste pourtant un instrument indispensable de notre politique de formation.

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La politique de formation des demandeurs d'emplois, qui relève pourtant en premier chef de la responsabilité de l'Etat au titre de la solidarité nationale, apparaît aujourd'hui en déshérence.

Le Gouvernement n'a pris la mesure de la nouvelle convention d'assurance chômage, ni pour réformer sa politique de rémunération des demandeurs d'emploi en formation, ni pour moderniser les conditions d'intervention de l'AFPA, au risque de retarder la mise en oeuvre du volet formation de cette convention et de mettre en péril l'avenir de l'AFPA.

En la matière, le projet de budget pour 2002 témoigne en définitive d'un immobilisme sans doute principalement motivé par la perspective d'économies budgétaires de court terme.