INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les concours de l'Etat aux collectivités locales
s'élèveront à 56 milliards d'euros en 2002, soit
368 milliards de francs, dont plus d'un tiers destinés à des
compensations au titre de la fiscalité locale.
Ainsi que l'avait annoncé le Gouvernement, les dotations de l'Etat
inclues dans l'enveloppe « normée »
évolueront dans les conditions d'application du « contrat de
croissance et de solidarité » en 2001, c'est-à-dire
selon une indexation prenant en compte 33 % de la fraction de la
croissance du produit intérieur brut.
L'examen du présent projet de loi de finances est marqué par les
très fortes interrogations concernant l'avenir du système de
financement local. Les trois dernières années se
caractérisent à la fois par une recentralisation progressive des
ressources des collectivités territoriales et
l'accélération de la réflexion sur l'avenir du
système de financement local qui apparaît, à bien des
égards, « à bout de souffle »
1(
*
)
.
Au-delà de ce problème crucial des finances locales, ce sont les
perspectives ouvertes à un approfondissement de la
décentralisation qui sont en débat. Les réflexions de la
mission sénatoriale d'information, présidée par notre
collègue Jean-Paul Delevoye, ont, sur le rapport
(n° 447, 1999-2000) de notre collègue Michel Mercier,
dressé un bilan exhaustif et formulé 56 propositions
destinées à améliorer les conditions d'exercice des
compétences locales. Peu après, la commission pour l'avenir de la
décentralisation, présidée par notre collègue
Pierre Mauroy, a elle aussi formulé diverses propositions pour
«
refonder l'action publique locale
».
I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : UNE RÉFORME À PETITS PAS
L'augmentation des crédits de l'administration territoriale, destinée à poursuivre la modernisation des préfectures, ne doit pas faire oublier la nécessité d'engager une politique de déconcentration plus ambitieuse.
A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS
Les
crédits consacrés à l'administration territoriale
s'élèveront à
1,1 milliard d'euros
(7,2
milliards de francs) en 2002, soit une progression de 2,4 % par rapport
à 2001. Ils représenteront 7,2 % de l'ensemble des
crédits du ministère de l'intérieur (17,28 milliards
d'euros, soit 113,3 milliards de francs).
Les mesures catégorielles représenteront 14,96 millions
d'euros (98,1 millions de francs), contre 5,3 millions d'euros en
2001. 9,3 millions d'euros (61 millions de francs) seront consacrés
à la revalorisation du régime indemnitaire des agents des
préfectures et 1,1 million d'euros (7,35 millions de francs)
à la requalification des personnels administratifs et techniques.
Une provision de 4 millions d'euros est, par ailleurs, destinée
à faciliter la mise en oeuvre, dans les préfectures, de
l'aménagement et de la réduction du temps de travail, dont les
modalités font encore l'objet de négociations avec les
organisations syndicales.
B. LA MODERNISATION DES PRÉFECTURES
1. Des effectifs stabilisés
a) Le corps préfectoral
Au
1
er
janvier 2001, le nombre total de préfets
s'élevait à
225
, pour un effectif budgétaire de
129. 109 d'entre eux étaient en poste territorial (soit moins de la
moitié), 61 étaient placés hors cadre
2(
*
)
, 3 en congé spécial, 38
en détachement, 10 en disponibilité, 1 hors cadres, 1 en
congé sans traitement.
Les sous-préfets étaient, quant à eux, au nombre de 558,
pour un effectif budgétaire de 453. 460 étaient en poste
territorial (soit environ 80 %), 28 hors cadre, 66 en détachement,
3 en disponibilité, 1 hors cadres.
b) Les services préfectoraux
Les
effectifs de l'administration territoriale inscrits dans le projet de loi de
finances pour 2002 s'élèvent à 30 084, contre
28 869 en 2001. Cette augmentation résulte de la prise en compte
des personnels contractuels rémunérés
précédemment sur les crédits de fonctionnement (personnels
relevant de la jurisprudence « Berkani »
3(
*
)
). Ceux-ci sont désormais
soumis à un statut de droit public, conformément aux dispositions
de l'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
L'analyse de la présence de l'administration sur le territoire fait
toutefois apparaître de fortes inégalités dans la
répartition des effectifs et des moyens de fonctionnement.
La densité moyenne des agents en préfecture, hors Paris,
s'élève ainsi à 5,3 pour 10 000 habitants. Cette
moyenne recouvre des écarts sensibles selon les départements,
puisque la densité va de 3,8 dans le Pas-de-Calais, 3,9 dans le
Finistère, 4,2 dans le Nord, à 14,9 en Lozère, 14,7 en
Corse-du-Sud et 13,8 en Haute-Corse.
D'une manière générale, et souvent en raison de
tâches incompressibles, les départements les moins peuplés
présentent une densité d'agents plus élevée que la
moyenne nationale, alors que celle-ci est plus faible dans les
départements les plus peuplés.
Ces inégalités se retrouvent dans la répartition des
crédits de fonctionnement entre préfectures. Pour une moyenne
métropolitaine de 24 francs par habitant (hors Paris), les
dotations s'élèvent à 16 francs dans le Pas-de-Calais, 17
francs dans le Nord, 18 dans le Morbihan et la Vendée, mais à
81 francs en Corse-du-Sud, 68 francs en Lozère, 56 francs en
Haute-Corse.
2. Une réforme progressive
Entre
1988 et 1993, les préfectures et les sous-préfectures ont fait
l'objet d'un plan de modernisation, essentiellement axé autour de
l'amélioration de l'accueil du public. Prolongé jusqu'en 1995, ce
plan a permis la rénovation des halls d'accueil et le
développement des équipements, en particulier informatiques.
Les
Assises nationales des préfectures
, organisées le 23
novembre 2000 à Lyon, au terme d'une large consultation, ont
débouché sur l'élaboration d'un
plan pluriannuel
d'action
.
Ce plan a essentiellement pour objet de donner aux préfectures une plus
grande liberté d'organisation, en échange d'un contrôle
plus rigoureux de leurs résultats, et une autorité plus
affirmée dans la coordination des services déconcentrés de
l'Etat.
La modernisation des préfectures s'articule autour de la
rénovation de leur patrimoine immobilier, du développement des
nouvelles technologies de l'information et de la globalisation des
crédits déconcentrés.
a) La rénovation du patrimoine immobilier
Les Assises nationales des préfectures ont réaffirmé la nécessité d'améliorer les conditions d'accueil des usagers. Le ministère de l'intérieur a donc engagé, pour la période 2001-2003, un programme d'investissement de 475 millions de francs pour la rénovation, l'extension ou la construction de nouveaux équipements. Celui-ci s'appuiera sur les résultats d'un audit du patrimoine immobilier des préfectures, qui seront connus à la fin de l'année.
b) Un recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication
Les
préfectures ont accompli des efforts importants (114 millions de francs
en 1998, 122 millions de francs en 1999, 112 millions de francs en 2000), sur
leurs crédits déconcentrés
4(
*
)
, pour
l'équipement
informatique.
Le taux d'équipement est désormais de
0,88 poste informatique par agent administratif. Selon les indications
communiquées à votre rapporteur, la mise en réseau des
locaux des préfectures serait désormais achevée et les
besoins de câblage satisfaits.
Les préfectures constituent ainsi le pivot de la mise en réseau
informatique des services de l'Etat au niveau local, via les
systèmes
d'information territoriaux (SIT)
, ouverts dans tous les départements
métropolitains et en cours de généralisation dans les
départements d'outre-mer.
Mais, au-delà de l'ouverture formelle de ces systèmes, leur
succès se mesurera à l'usage régulier qui en sera fait.
Aussi une circulaire interministérielle du 28 août 2001
invite-t-elle les préfets à développer leur utilisation
entre services de l'Etat et à recourir davantage aux nouvelles
technologies de l'information dans leurs relations avec les
collectivités territoriales. Une évaluation des conditions
concrètes d'application de cet outil sera réalisée au
cours de l'automne 2002.
Pour améliorer l'accueil du public, 71 préfectures ont, au
1
er
août 2001, créé des
sites
internet
, proposant pour la plupart des services de mise en ligne de
formulaires administratifs. Ces sites doivent constituer un
« portail » vers ceux des autres administrations, de niveau
national ou déconcentré.
Le ministère s'est également engagé dans le
développement des
téléprocédures,
afin de
réduire les déplacements inutiles aux guichets des
préfectures et des sous-préfectures. La
télétransmission des demandes de cartes grises par les
concessionnaires de voitures est progressivement étendue aux
constructeurs étrangers depuis le mois de juin 2001. Elle est
actuellement en cours d'expérimentation pour les réseaux de
concessionnaires et les gros vendeurs du marché des véhicules
d'occasion.
Depuis la fin de l'année 2000, quatre départements pilotes
(Deux-Sèvres, Rhône, Yvelines, Saône-et-Loire) ont
été retenus pour expérimenter la transmission
« dématérialisée » des actes des
collectivités locales soumis au contrôle de
légalité. Les conditions de l'extension de cette
téléprocédure à d'autres départements
devraient être examinées à la fin de l'année.
Des réflexions sont également en cours sur le
développement des téléprocédures pour la
délivrance de certificats de non-gage
5(
*
)
(par internet ou par l'installation
de bornes devant les bâtiments administratifs), l'inscription à
l'examen du permis de conduire
6(
*
)
ou encore le
télépaiement des cartes grises émises dans le cadre de la
télétransmission effectuée par les concessionnaires.
c) Une extension de l'expérience de globalisation des crédits
Quatre nouvelles préfectures
, celles du
Calvados, de
l'Oise, de la Haute-Vienne et de l'Yonne, s'engageront en 2002 dans
l'expérience de globalisation, pour trois ans, de leurs moyens de
fonctionnement.
Lancée en 2000 dans quatre départements (Doubs, Finistère,
Isère, Seine-Maritime), cette expérience avait été
étendue à dix autres préfectures en 2001 (Charente
Maritime, Eure, Eure-et-Loir, Maine-et-Loire, Haut-Rhin, Somme, Var, Vosges,
Territoire de Belfort, Seine-Saint-Denis).
Les préfets concernés bénéficient, en début
d'année, d'une délégation de l'ensemble des crédits
de personnel, de fonctionnement et de travaux d'entretien dans une
enveloppe
globale fongible
. Ils peuvent modifier l'affectation des crédits en
cours d'exercice. Leur dotation fait l'objet d'une indexation garantie et les
crédits non consommés
sont
reconduits
automatiquement
d'une année sur l'autre.
Le ministère a mis en place un dispositif, complexe, d'aide à la
gestion et d'évaluation, baptisé INDIGO, qui comporte de nombreux
indicateurs d'activité, de qualité ou de performance,
établis chaque année par l'administration centrale. Les premiers
résultats, qui ne concernent que le quatrième trimestre 2000,
figurent dans le « bleu » du ministère de
l'intérieur.
Cette expérience s'inscrit pleinement dans la nouvelle logique
budgétaire mise en oeuvre par la
loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de
finances
. Toutefois, nombre de questions doivent êtres
résolues avant de pouvoir envisager sa généralisation.
Celle-ci suppose notamment la résorption des inégalités
entre préfectures et une affectation plus longue des préfets dans
un même poste, afin de donner corps à la gestion pluriannuelle et
au dialogue social qu'elle suppose. D'autre part, une incertitude demeure sur
le sort des crédits provisionnés à l'issue de la
période d'expérimentation de trois ans.
Au delà de la nécessaire modernisation des préfectures, il
convient d'engager une politique de déconcentration plus ambitieuse.
C. LA NÉCESSITÉ D'ENGAGER UNE POLITIQUE DE DÉCONCENTRATION PLUS AMBITIEUSE
Les
services déconcentrés de l'Etat revêtent une importance
stratégique indéniable. Avant 1982, la déconcentration
avait constitué un correctif technique et un palliatif à
l'absence de décentralisation.
Depuis cette date, elle est apparue tantôt comme le complément
indispensable de la décentralisation, tantôt comme un instrument
au service du maintien du pouvoir central. Pourtant, elle a eu du mal à
se traduire dans les faits.
a) Une mise en oeuvre laborieuse
Le
rapport établi par notre collègue Michel Mercier, au nom de la
mission d'information sur la décentralisation, présidée
par notre collègue Jean-Paul Delevoye, a souligné la
mise en
oeuvre laborieuse
du processus de déconcentration administrative.
Sous la précédente législature, ce processus avait
pourtant constitué un axe important de la réforme de l'Etat, le
préfet devant s'affirmer comme le véritable titulaire d'une
compétence de droit commun et les services déconcentrés
ayant vocation à être les
« opérateurs » des politiques publiques.
Le préfet a ainsi été reconnu, par un décret
n° 97-34 du 15 janvier 1997, comme autorité de droit commun
pour prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le
champ de compétences des administrations civiles de l'Etat. Vingt six
décrets des 19 et 24 décembre 1997 ont, par ailleurs,
déconcentré environ six cents procédures,
représentant chaque année plusieurs milliers d'actes.
Les efforts ont également porté sur une déconcentration
accrue de la gestion des personnels et de la procédure de mise à
disposition des fonctionnaires
(décret n° 97-695 du
31 mai 1997)
; la déconcentration des crédits
d'intervention et l'engagement dans la voie de la globalisation des
crédits, par une réduction du nombre d'articles
budgétaires et la réforme du contrôle financier local
(décret n° 96-629 du 16 juillet 1996)
; le
renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine
immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une
procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de
l'Etat dans son département
(décret n° 97-142 du
13 février 1997)
; la simplification des
régimes d'autorisation et de déclaration administrative
préalable
(décret n° 97-503 du
21 mai 1997)
.
En dépit de ces progrès notables, le chantier de la
déconcentration reste très largement
inachevé.
b) Un chantier inachevé
Le
rapport précité de la mission d'information sur la
décentralisation a mis en évidence que les
pouvoirs des
préfets
s'exerçaient sur un périmètre
limité, des pans entiers de l'action publique et de nombreux satellites
de l'Etat échappant traditionnellement à leur autorité.
La déconcentration de la
gestion des personnels
est encore
incomplète, en dépit de l'extension provisoire de
l'expérience de globalisation des moyens de fonctionnement des
préfectures. Les
crédits d'investissement
demeurent trop
souvent gérés au niveau central, même si le décret
n° 99-896 du 20 octobre 1999 a inversé la règle
traditionnelle en matière d'investissements publics en faisant du
maintien du pouvoir de décision central l'exception.
Enfin, comme l'a noté l'Inspection générale de
l'administration, la déconcentration de la
politique
immobilière
de l'Etat est trop souvent mise en échec par
l'insuffisante information des préfets par les administrations centrales
et par la multiplication des initiatives ministérielles dans ce domaine.
La mission d'information a également souligné les
limites de
l'effort de restructuration
des administrations de l'Etat, entrepris depuis
la décentralisation, constat dont témoigne la coexistence de plus
d'une vingtaine de services déconcentrés dans chaque
département. A ce jour, le seul regroupement significatif a
concerné celui des directions du travail et de l'emploi avec
l'administration de la formation professionnelle.
Le comité interministériel à la réforme de l'Etat
du 13 juillet 1999, estimant qu'une démarche tendant à
une recomposition fonctionnelle des services se heurtait à des
rigidités statutaires et rencontrait de nombreux obstacles sur le plan
structurel, a
renoncé à cette réorganisation
,
préférant explorer d'autres voies.
Ainsi est expérimentée la formule du
projet territorial
de
l'Etat dans le département, qui doit constituer «
une
démarche collective associant tous les services
déconcentrés de l'Etat dans le but d'élaborer une
stratégie commune et de définir une organisation
optimale
». Les décrets n° 99-895 et
n° 99-896 du 20 octobre 1999 ont, par ailleurs,
confié aux préfets compétence pour fixer l'organisation
des services déconcentrés placés sous leur autorité.
La
délégation interservices
a été
créée, afin de regrouper les parties de services
concernées par une compétence, par exemple la gestion de l'eau,
dont la mise en oeuvre est partagée entre plusieurs administrations
déconcentrées. Le délégué interservices a
autorité fonctionnelle sur les services dans le domaine de
compétences de la délégation. Il dispose de la
qualité d'ordonnateur secondaire et peut recevoir
délégation de signature du préfet.
Cette dernière initiative, qui répond aux préconisations
de la mission d'information du Sénat, doit être saluée.
Elle reste cependant en deçà de solutions plus ambitieuses.
c) Des propositions plus ambitieuses
A
l'occasion du
débat d'orientation générale sur la
nouvelle étape de la décentralisation
, organisé le 17
janvier 2001 à l'Assemblée nationale, le Premier ministre a fait
de la déconcentration l'une des six priorités de son
Gouvernement. Toutefois, les pistes évoquées dans sa
déclaration ne font que reprendre des mesures dont l'application est en
cours.
La
mission sénatoriale d'information
a, quant à elle,
avancé plusieurs propositions pour une
modernisation effective
de
l'administration territoriale de l'Etat. Elle a ainsi jugé
nécessaire de parfaire les partages des services correspondant aux
transferts de compétences aux collectivités locales
(
proposition n° 5
). Elle s'est prononcée contre la
superposition des services déconcentrés, car il n'est pas
nécessaire qu'à chaque niveau de collectivité
décentralisée corresponde un niveau déconcentré de
l'Etat, et pour le regroupement de certains d'entre eux (
proposition n°
6
).
La mission a, en outre, jugé nécessaire de renforcer
l'autorité des préfets sur les services
déconcentrés, plaidé pour le développement de
l'« interministérialité » de terrain et pour
une généralisation des « pôles de
compétences » autour des préfets (
proposition
n° 7
). Elle a, enfin, suggéré d'instituer une
coordination interministérielle placée auprès du Premier
ministre, à laquelle les préfets seraient rattachés
(
proposition n° 8
).
En tout état de cause, les réflexions sur l'approfondissement de
la décentralisation, qui devraient marquer la prochaine
législature, ne pourront ignorer la nécessité d'adapter
l'organisation territoriale de l'Etat.
PROJET
DE LOI DE FINANCES POUR 2002
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales
(en millions d'euros)
|
|
2001 LFI |
2002 PLF |
Évolution
|
|
I. DOTATIONS SOUS ENVELOPPE |
|
|
|
|
1-1. Dotation globale de fonctionnement |
17.708 |
18.535 |
4,67 |
|
dont : Majorations exceptionnelles de la DSU et de la DSR |
152 |
145 |
-4,61 |
|
Majoration de la dotation d'intercommunalité |
183 |
309 |
68,85 |
|
Majoration exceptionnelle pour le recensement de la population |
0 |
0 |
|
|
1-2. Dotation spéciale instituteurs |
330 |
294 |
-10,91 |
|
1-3. Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle |
579 |
547 |
-5,53 |
|
1-4. Fonds national de péréquation |
131 |
107 |
-18,32 |
|
1-5. Dotation élu local |
43 |
45 |
4,65 |
|
1-6. Dotation globale d'équipement (AP) |
850 |
865 |
1,76 |
|
1-7. Dotation régionale d'équipement scolaire (AP) |
552 |
562 |
1,81 |
|
1-8. Dotation départementale d'équipement des collèges (AP) |
274 |
279 |
1,82 |
|
1-9. Dotation générale de décentralisation (1) |
4.256 |
4.390 |
3,15 |
|
1-10. Dotation générale de décentralisation Corse (1) |
219 |
232 |
5,94 |
|
1-11. Dotation de décentralisation formation professionnelle |
1.256 |
1.307 |
4,06 |
|
1-12. Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI) |
1.708 |
1.544 |
-9,60 |
|
TOTAL I |
27.908 |
28.706 |
2,86 |
|
II. DOTATIONS HORS ENVELOPPE |
|
|
|
|
2-1. Compensation de la suppression de la part des salaires dans les bases de la taxe professionnelle |
5.389 |
7.804 |
44,81 |
|
2-2. Compensation de la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux |
809 |
842 |
4,08 |
|
2-3. Compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation |
927 |
977 |
5,39 |
|
2-4. Fonds de compensation pour la TVA |
3.583 |
3.605 |
0,61 |
|
2-5. Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation |
317 |
317 |
0 |
|
2-6. Subventions et comptes spéciaux du Trésor |
2.510 |
3.337 |
32,95 |
|
2-7. Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs |
10.377 |
10.384 |
0,07 |
|
dont : Réduction pour embauche et investissement (DCTP) |
48 |
101 |
110,42 |
|
Contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties |
112 |
100 |
-10,71 |
|
Compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale |
1.946 |
1.918 |
-1,44 |
|
Contrepartie de divers dégrèvements législatifs |
8.271 |
8.265 |
-0,07 |
|
TOTAL II |
23.912 |
27.267 |
14,03 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
51.820 |
55.973 |
8,01 |
|
III. FISCALITÉ TRANSFÉRÉE (POUR MÉMOIRE) |
5.755 |
5.980 |
3,91 |
(1) Dont crédits relatifs à la Culture.