TITRE
V
DISPOSITIONS RELATIVES AUX PAYS
Ce titre V, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du président de sa commission des Affaires économiques avec l'accord du Gouvernement, vise à simplifier les règles de création et de fonctionnement des pays, afin de rendre à ces derniers leur vocation d'espaces de projet et d'éviter qu'en constituant une structure de gestion des politiques publiques, ils ne deviennent un nouvel échelon de collectivité territoriale.
Article 20 (nouveau)
(art. 22 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire)
Simplification de la création et
du fonctionnement des pays
Cet article tend à réécrire l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, afin de simplifier la création et le fonctionnement des pays.
Les pays ont été conçus comme des structures souples destinées à fédérer autour d'un projet de développement commun les communes et les établissements publics de coopération intercommunale situés sur un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale.
Créés par l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, ils ont connu un succès rapide : la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) avait lancé dès 1995 une expérimentation portant sur la définition de 42 pays ; à la fin de 1997, 250 projets étaient recensés.
En compliquant les règles relatives à la création et au fonctionnement des pays, la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a malheureusement freiné leur développement. A la fin de l'année 2002, près de 60 % des communes, soit environ 25 % de la population faisaient partie d'un pays, même si les disparités régionales étaient fortes. Mais, sur les 300 démarches recensées, seuls 55 périmètres définitifs et 175 périmètres d'étude étaient arrêtés.
Les élus locaux souhaitant s'engager dans une telle démarche sont en effet soumis à un « parcours du combattant » scandé par des phases de délibérations et consultations multiples. Ce souci de large association, qui comporte d'évidentes vertus démocratiques, a pour contrepartie des inerties, des risques de blocage institutionnel et même de contentieux.
Les réunions irrégulières des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) et la recomposition tardive des commissions départementales de coopération intercommunale après les élections municipales ont, en outre, rallongé les délais. Dans certaines régions, il aura fallu attendre le premier trimestre 2002 pour que la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire se prononce sur des périmètres d'étude proposés depuis deux ans !
Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement, sur proposition de M. Patrick Ollier, président de sa commission des Affaires économiques, tend à renouer avec l'esprit de 1995 en simplifiant la création et le fonctionnement des pays.
La rédaction proposée pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 est d'une bien plus grande concision que le texte actuel. Cette concision, qui peut s'avérer sources d'interrogations, témoigne de la volonté de rendre aux pays leur vocation d'espaces de projets et de laisser aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la liberté de coordonner leurs actions.
Les deux premiers paragraphes donnent la définition du pays .
Aux termes du premier paragraphe ( I ), lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent ont vocation à se regrouper en pays.
Les innovations par rapport au droit actuel consistent, d'une part, dans l'indication du territoire pertinent pour l'élaboration d'un projet de développement, soit un bassin de vie ou d'emploi, d'autre part, dans la précision selon laquelle les pays ont vocation à regrouper les communes et les seuls établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Actuellement, tous les groupements de communes peuvent former un pays.
Le deuxième paragraphe ( II ) précise, d'une part, que le pays exprime la communauté d'intérêts économiques et sociaux de ses membres, d'autre part, qu'il constitue le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.
Le troisième paragraphe ( III ) conserve l'obligation de définir un projet de pays , et non plus une « charte de pays », et d'associer les représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs à son élaboration, au sein d'un conseil de développement .
En revanche, contrairement au texte issu de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, la définition du contenu du projet de pays et l'organisation du conseil de développement sont laissés à l'initiative des élus locaux 34 ( * ) .
Votre commission des Lois salue cette simplification et cet assouplissement des contraintes pesant sur les collectivités territoriales. Que penser en effet de la rédaction actuelle de l'article 22 de la loi du 4 février 1995 issue de la loi du 25 juin 1999 selon laquelle la charte de pays « exprime le projet commun de développement durable du territoire selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme "Actions 21" qui sont la traduction locale des engagements internationaux finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro des 1 er et 15 juin 1992 et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre » ?
Le maintien de l'obligation de créer un conseil de développement et l'assouplissement notable de ses modalités de fonctionnement offrent une solution équilibrée.
La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale avait initialement envisagé de supprimer cette obligation. Cependant, force est de constater que l'élaboration d'un projet pertinent de développement à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi implique d'y associer les représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Le projet de loi ne précise pas si le conseil de développement sera dissout une fois le projet de pays élaboré. Il appartiendra donc aux élus locaux d'en décider.
Le quatrième paragraphe ( IV ) vise à assurer la cohérence des périmètres des pays avec ceux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des parcs naturels régionaux et des schémas de cohérence territoriale.
Il précise ainsi, dans son premier alinéa , que le périmètre du pays doit respecter les limites des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre . Cela signifie que le préfet pourra refuser, à l'avenir -l'article 21 du projet de loi tend en effet à valider les périmètres définitifs définis avant l'entrée en vigueur de ses dispositions-, de publier le périmètre du pays en cas de chevauchement. Réciproquement, il devra subordonner la création d'un établissement public de coopération intercommunale à la mise en cohérence de son périmètre avec celui d'un pays préexistant 35 ( * ) .
Aux termes du deuxième alinéa , lorsque le périmètre d'un pays inclut des communes situées dans un parc naturel régional , le projet de pays doit être compatible avec la charte de ce parc. L'organisme de gestion du parc assure alors la cohérence et la coordination des actions menées au titre du pays sur le territoire commun 36 ( * ) .
Si l'identité des périmètres n'est donc plus interdite, la primauté du parc naturel régional est consacrée. Aucun pouvoir de coercition, impliquant une quelconque forme de tutelle sur les collectivités territoriales, n'étant toutefois reconnu à son organisme de gestion, cette disposition ne semble pas encourir le risque d'une censure du Conseil constitutionnel.
Rappelons que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, qui devrait être prochainement soumis au Parlement réuni en Congrès, inscrit dans la Constitution le principe de l' interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre mais ouvre à la loi, en cas de compétences croisées entre collectivités, la possibilité d'autoriser l'une d'entre elles à organiser les modalités de leur action commune et de jouer ainsi un rôle de chef de file .
Enfin, aux termes du dernier alinéa du IV, lorsque le périmètre d'un projet de pays recouvre en tout ou en partie celui d'un schéma de cohérence territoriale approuvé, le projet de pays tient compte du projet d'aménagement et de développement durable de ce schéma. Réciproquement, lorsque le projet de pays a déjà été arrêté, le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale doit en tenir compte.
L'article L. 122-3 du code de l'urbanisme précise déjà que le projet de périmètre d'un schéma de cohérence territoriale doit tenir compte des pays.
Dans sa rédaction actuelle l'article 22 de la loi du 4 février 1995 dispose, quant à lui, que : « lorsqu'un pays comprend des territoires soumis à une forte pression urbaine et n'est pas situé en tout ou partie à l'intérieur d'un périmètre d'un schéma de cohérence territoriale, les communes membres de ce pays peuvent selon les modalités prévues au III de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme décider que la charte des pays comprendra tout ou partie des dispositions prévues à l'article L. 122-1 du même code en vue de préserver et requalifier le patrimoine naturel, paysager et culturel et de conforter les espaces agricoles et forestiers. Dans ce cas, les dispositions de la charte de pays sont soumises à enquête publique avant leur approbation et les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les orientations fondamentales de la charte . »
Le présent article opère, une fois encore, une heureuse simplification.
Les paragraphes V et VI assouplissent sensiblement la procédure de création des pays . Celle-ci est en effet particulièrement complexe actuellement.
Il convient, en premier lieu, de définir un périmètre d'étude du pays. Ce périmètre est arrêté par le représentant de l'Etat dans la région lorsque les communes appartiennent à la même région ou conjointement par les représentants de l'Etat dans les régions concernées dans le cas contraire. Ces arrêtés interviennent après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, ainsi que des préfets des départements concernés et des conseils généraux et régionaux concernés. Ces avis sont réputés favorables s'ils ne sont pas rendus dans un délai de trois mois.
Après que le préfet a arrêté le périmètre d'étude du pays, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique élaborent, en association avec les départements et les régions intéressé et avec le conseil de développement, une charte de pays .
Enfin, lorsque la charte de pays a été adoptée, le préfet arrête le périmètre définitif du pays selon la même procédure que le périmètre provisoire.
En comparaison, la procédure prévue par les V et VI du texte proposé par le présent article apparaît d'une grande simplicité.
Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés approuvent à la fois le projet de pays et son périmètre . Est ainsi supprimée l'obligation de définir un périmètre d'étude , qui visait à permettre à d'autres communes et groupements de s'associer au projet au cours de la procédure.
Rappelons qu'aux termes du IV, le conseil de développement doit être associé à l'élaboration du projet de pays.
Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés demandent ensuite aux représentants de l'Etat dans les régions concernées de soumettre le projet de pays et son périmètre, pour avis , aux commissions départementales de la coopération intercommunale et aux conseils régionaux concernés, qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer.
Sont ainsi supprimés l' avis conforme de la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire et l' avis simple des départements .
Enfin, au vu du projet présenté et des avis formulés, les représentants de l'Etat dans les régions concernées vérifient que le pays peut être formé et en publient le périmètre par arrêté.
Votre commission des Lois approuve pleinement cette simplification de la procédure de création des pays. Elle vous soumet un amendement tendant à rétablir l'avis des conseils généraux concernés sur le projet de pays et son périmètre. Les départements apportent en effet une contribution essentielle au développement des bassins de vie et d'emploi que constituent les pays. Il n'est donc pas souhaitable de les écarter de la procédure. Celle-ci ne sera pas rallongée puisque cet avis, simple, devra être rendu dans le même délai que ceux des commissions départementales de la coopération intercommunale et des conseils régionaux concernés.
Le VII du texte proposé par le présent article laisse toute liberté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour définir les modalités d'organisation du pays . Il précise simplement qu'ils peuvent désigner un ou plusieurs « chefs de file » pour la mise en oeuvre de leur projet.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 de la loi du 4 février 1995 impose aux communes et aux groupements de communes qui constituent le pays, sauf si ce dernier est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre, soit de créer un groupement d'intérêt public de développement local , soit se constituer en syndicat mixte , pour pouvoir conclure un contrat particulier portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays.
Désormais, ils pourront soit recourir à un syndicat mixte, soit fonder une association, soit ne créer aucune structure. Il ne leur sera donc plus possible de créer des groupements d'intérêt public de développement local, puisque ces derniers seront privés de base légale. A titre transitoire, l' article 21 du présent projet de loi prévoit la prorogation pour une durée de deux ans des groupements d'intérêt public de développement local actuels.
Les pays ont en effet vocation à constituer des espaces de projets et de coordination des initiatives de leurs membres, et non à devenir des structures lourdes de gestion des politiques publiques susceptibles de se transformer en un nouvel échelon de collectivité territoriale .
Il conviendra néanmoins, en cas de recours à une structure associative, de prendre garde aux risques de gestion de fait.
Votre rapporteur pour avis se félicite, enfin, de la possibilité de désigner des collectivités ou des établissements « chefs de file » pour assurer la mise en oeuvre des projets de pays. Cette disposition reprend en effet des propositions qui étaient formulées de longue date par le Sénat et seront bientôt consacrées par la Constitution.
Il convient cependant de rappeler que, dans sa décision n° 94-358 du 26 janvier 1995 relative à la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, le Conseil constitutionnel avait indiqué que « le législateur ne saurait renvoyer à une convention conclue entre des collectivités territoriales le soin de désigner l'une d'entre elles comme chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant des autres sans définir les pouvoirs et les responsabilités afférents à cette fonction . »
Aussi, lors de l'examen de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Sénat avait-il adopté un article additionnel prévoyant la désignation d'une collectivité « chef de file » pour des actions communes menées par la voie conventionnelle par les collectivités et leurs groupements en matière d'aménagement du territoire et de développement économique.
La collectivité « chef de file » devait jouer un rôle de coordination de la programmation et de l'exécution de ces actions communes. Garante de la cohérence des objectifs communs aux différentes collectivités, elle n'aurait exercé en aucun cas un pouvoir de contrainte. Mais cet article additionnel fut écarté par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive du projet de loi après l'échec de la commission mixte paritaire.
La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a récemment confié aux régions un rôle de chef de file en matière d'aides directes aux entreprises mais elle n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel.
Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle deux amendements visant :
- d'une part, à supprimer la disposition, trop imprécise et susceptible d'encourir la censure du Conseil constitutionnel, selon laquelle les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent désigner un chef de file pour mettre en oeuvre leurs projets ;
- d'autre part, à compléter le VIII afin de leur permettre de confier à un organisme intermédiaire, au sens du droit communautaire, la gestion et la mise en oeuvre de tout ou partie du contrat dont ils sont signataires.
En effet, le VIII du texte proposé par cet article pour l'article 22 de la loi du 4 février 1995, dispose que, pour mettre en oeuvre le projet qu'ils ont approuvés les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent conclure un contrat avec l'Etat, la région ou les départements concernés, par lequel ils s'engagent à coordonner leurs actions et à faire converger leurs moyens en vue de la réalisation du projet de pays.
Il précise également, comme le prévoit déjà le droit actuel, que l'Etat et les collectivités territoriales tiennent compte du projet de pays pour l' organisation des services publics .
La possibilité de conclure un « contrat particulier » portant sur les principes qui concourent au développement durable du pays, en application du contrat de plan Etat région, constitue indéniablement l'un des attraits des pays. Ce contrat doit en effet permettre aux élus de mieux défendre leurs projets en vue d'obtenir des soutiens financiers et d'obtenir des aides dans un cadre global et pluriannuel, plutôt qu'au coup par coup.
La contractualisation avec les pays ne devrait toutefois devenir effective que cette année. Seuls trois contrats avaient été signés au 31 mai 2002, mais plusieurs dizaines étaient en cours de négociation.
Contrairement, aux dispositions en vigueur, le présent article ne prévoit pas que la structure chargée du pays pourra conclure elle-même un contrat. La rédaction retenue autorise par ailleurs aussi bien la signature d'un contrat commun à tous les membres du pays que des contrats propres à chacun.
Les pays offrent sans doute une structure souple aux communes qui ne sont pas encore prêtes à s'engager dans l'intercommunalité mais sont désireuses de coordonner leurs actions. Aussi est-il légitime que ces communes isolées puissent, elles aussi, signer un contrat au titre de la mise en oeuvre du pays.
Votre rapporteur pour avis rappelle cependant que les pays ont vocation à fédérer les établissements publics de coopération intercommunale, ces derniers constituant à leur tour la structure idoine de regroupement des communes. Dans ces conditions, il faudra veiller à ce que la possibilité offerte à des communes isolées de signer des contrats de pays ne constitue pas un frein au développement de l'intercommunalité.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .
Article 21 (nouveau)
Sort des pays existants
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement et avec l'accord de sa commission des Affaires économiques, vise à assurer la pérennité des pays déjà créés.
Le I dispose que les pays dont le périmètre définitif a été reconnu avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont réputés constitués dans les nouvelles conditions qu'elle institue.
Le II indique que les groupements d'intérêt public de développement local créés en application de l'article 25 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire sont prorogés pour une durée de deux ans à compter de la publication de la présente loi.
L'article 20 du projet de loi ayant supprimé la possibilité de créer des groupements d'intérêt public de développement local pour fédérer les membres du pays, il convient en effet de prévoir un dispositif transitoire.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 sans modification .
Article 22 (nouveau)
Coordination
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Affaires économiques avec l'accord du Gouvernement, comporte des mesures de coordination avec la réforme du régime juridique des pays.
Le I opère une coordination à l'article 2 de la loi du 4 février 1995.
Le II vise à changer une référence dans le III du B de l'article premier de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains selon lequel, lorsqu'un pays est inclus dans un schéma de cohérence territoriale, ses dispositions se substituent aux dispositions de l'urbanisme de la charte de pays à compter de l'approbation de ce schéma de cohérence territoriale.
Le III opère également une coordination à l'article 54 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, aux termes duquel, les comptes des groupements d'intérêt public de développement local sont gérés par un comptable public désigné par arrêté du ministre chargé du budget. Il remplace la référence à l'article 22 de la loi du 4 février 1995 par une référence à l'article 21 de l'actuel projet de loi.
Enfin, le IV réécrit l'article L. 333-4 du code de l'environnement, afin de prévoir qu'en cas de coïncidence, partielle ou totale, entre le périmètre d'un pays et celui d'un parc naturel régional, la compatibilité des documents et la cohérence des actions menées sur le territoire commun sont assurées dans les conditions prévues par le IV l'article 22 de la loi du 4 février 1995.
Ce paragraphe ne confie toutefois à l'organisme de gestion du parc naturel régional que la mission d'assurer la cohérence et la coordination des actions menées au titre du pays sur le territoire commun et non pas de veiller à la compatibilité des documents.
Votre commission des Lois vous soumet en conséquence un amendement tendant à harmoniser les deux rédactions en alignant celle du code de l'environnement sur celle de l'article 22 de la loi du 4 février 1995.
Elle vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié .
* 34 Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 de la loi du 4 février 1995 dispose qu'un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Le conseil de développement s'organise librement. Il est associé à l'élaboration de la charte de pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. Le conseil de développement est informé au moins une fois par an de l'avancement des actions engagées par les maîtres d'ouvrage pour la mise en oeuvre du projet de développement du pays et est associé à l'évaluation de la portée de ces actions.
* 35 Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 de la loi du 4 février 1995 dispose que « le pays doit respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Une commune membre d'un pays constaté à la date de la publication de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et d'un établissement public de coopération intercommunale peut concilier cette double appartenance si les missions qu'elle partage dans le pays ne recoupent pas les compétences de l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. Les modalités de cette double appartenance sont précisées par une convention entre la commune, le pays et l'établissement public de coopération intercommunale et des pays mentionnés au treizième alinéa de l'article 22 . »
* 36 Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 de la loi du 4 février 1995 indique qu' « il ne peut être reconnu de pays dont le périmètre coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional. Si le territoire du pays recouvre une partie du périmètre d'un parc naturel régional ou si le territoire d'un parc naturel régional recouvre une partie du territoire d'un pays et qu'il ne peut être procédé à l'harmonisation de périmètres, la reconnaissance de la dernière entité constituée nécessite la définition préalable, par convention passée entre les parties concernées, des missions respectives confiées aux organismes de gestion du parc naturel régional et du pays sur les parties communes. La charte du pays et les actions qui en procèdent doivent être, sur les parties communes, compatibles avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement définies par la charte du parc naturel régional en application de l'article L. 244-1 du code rural. »