II. FACE À LA NOUVELLE DONNE QUI SE DESSINE OUTRE-MER, LE PROJET DE LOI DE PROGRAMME, DONT LE BUDGET 2003 AVAIT POSÉ LES BASES, APPORTE DES RÉPONSES ÉQUILIBRÉES
A. LA NOUVELLE DONNE, QUI SE DESSINE ACTUELLEMENT DANS LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER, PLACE CELLES-CI À LA CROISÉE DES CHEMINS
L'outre-mer est à la croisée des chemins. A la gestion des handicaps traditionnels, s'ajoute celle de défis nouveaux, sur le plan institutionnel, social et économique :
- les enjeux de la décentralisation . La loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République tend, en effet, à reconnaître les collectivités d'outre-mer dans la diversité de leur statut, ce qui entraîne un traitement diversifié de chaque territoire ;
- la dégradation - avérée ou non - du climat social . La crise du tourisme et la multiplication des conflits sociaux témoignent de la concurrence de plus en plus vive que doivent subir les collectivités d'outre-mer de la part de leurs voisins directs, ce qui repose la question d'une meilleure intégration dans leur zone géographique ;
- la question du maintien en l'état des aides communautaires après 2006. A la suite du conseil européen de Séville, la Commission européenne est appelée à redéfinir les critères d'éligibilité à l'objectif 1 des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, dont font partie les départements d'outre-mer 6 ( * ) .
B. EN RÉPONSE, LE PROJET DE LOI DE PROGRAMME, PORTÉ PAR UN BUDGET AMBITIEUX, APPORTE DES SOLUTIONS ÉQUILIBRÉES
1. Un projet de loi de programme dans la continuité du budget 2003 pour l'outre-mer
Avant d'exposer l'économie générale des mesures pour l'emploi proposées par le présent projet de loi de programme, il convient de rappeler que ses bases ont été posées à l'occasion de l'adoption du budget 2003 de l'outre-mer.
En effet, le budget 2003 est articulé autour de deux axes :
- l'insertion des jeunes et des exclus : dans un souci de réadaptation et de consommation des crédits, le Gouvernement avait réparti les 477 millions d'euros consacrés à l'emploi entre les traditionnelles mesures d'insertion et le service militaire adapté, tout en annonçant des mesures nouvelles fortes, telles que le passeport-mobilité ;
- les prémisses d'un rééquilibrage entre le secteur marchand et non marchand. Dans un objectif de paix sociale, le Gouvernement avait préservé les contrats aidés du secteur non marchand, tout en se donnant les moyens d'une réorientation des crédits vers les emplois du secteur privé.
Les mesures proposées dans le présent projet de loi de programme visent à mettre en oeuvre ces deux priorités, notamment à travers son titre premier, sur lequel porte le présent avis.
2. Des réponses équilibrées au service d'un développement à long terme
Le projet de loi de programme pour l'outre-mer comporte 44 articles déclinés en six titres axés sur les priorités suivantes :
- encourager la création d'emplois, notamment en faveur des jeunes et des exclus (titre premier) ;
- favoriser la relance de l'investissement privé par la défiscalisation (titre II) ;
- améliorer les mesures en faveur du logement (titre III) ;
- renforcer les capacités financières des collectivités locales (titre IV) ;
- garantir la continuité territoriale entre l'outre-mer et la métropole (titre V) ;
- actualiser le droit de l'outre-mer (titre VI) 7 ( * ).
Votre commission s'est saisie pour avis du volet social de ce projet de loi de programme, c'est-à-dire des articles premier à 10 du titre premier 8 ( * ) relatif aux mesures en faveur de l'emploi.
Le volet social examiné s'articule autour de trois priorités.
a) Les mesures d'allégement du coût du travail
Sous ce chapitre, peuvent être regroupés les articles premier ( exonération de cotisations sociales patronales ), 2 ( exonération de cotisations sociales patronales des exploitants agricoles ), 3 ( exonération de cotisations sociales patronales des marins en début d'activité) et 4 ( régime du cumul et évaluation périodique des allégements, extension des exonérations à Saint-Pierre-et-Miquelon ).
Ils visent à renforcer la compétitivité des entreprises ultramarines, soumises à une vive concurrence de la part de leurs voisins.
Coût du travail (équivalent SMIC)
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Madagascar |
Cuba |
Ile Maurice |
DOM |
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34 € |
14 € |
220 € |
2000 € |
Source : rapport de M Jean-Paul Virapoullé
remis au Premier ministre le 12 mars 2003
Les exonérations de charges sociales en faveur des entreprises (article premier)
Afin de ne pas pénaliser les entreprises de 10 salariés au plus, le mécanisme dégressif introduit par la loi d'orientation du 13 décembre 2000 sera supprimé. Désormais, lorsqu'elles viennent à franchir ce seuil, ces entreprises continueront de bénéficier d'une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale pour l'ensemble des rémunérations jusqu'à 1,3 fois le SMIC mais l'exonération ne sera alors logiquement consentie que dans la limite de 10 salariés. La mesure est étendue aux entreprises du BTP de moins de 50 salariés (le taux d'exonération étant réduit de 50 % uniquement pour celles dont l'effectif dépasse ce seuil) ainsi qu'aux entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial desservant l'outre-mer.
Pour certains secteurs, l'allégement des exonérations de cotisations patronales est accentué, quel que soit l'effectif de l'entreprise :
- de 1,3 à 1,4 SMIC pour les entreprises des secteurs dits « exposés » 9 ( * ) ;
- de 1,3 à 1,5 SMIC pour les entreprises du secteur de l'hôtellerie, du tourisme et de la restauration de tourisme classée.
Ces mesures, très attendues, avaient été annoncées par le Gouvernement lors de l'examen du budget de l'outre-mer pour 2003.
Beaucoup plus volontaristes que celles de la loi d'orientation, elles ont vocation à relancer les emplois marchands par une politique de l'offre que votre commission n'a eu cesse d'appeler de ses voeux dans ses avis budgétaires passés. Au demeurant, elles ont reçu un accueil globalement favorable des élus de l'outre-mer ainsi que des syndicats.
La part consacrée aux mesures d'exonération de charges sociales est la plus importante du volet social (37,5 millions d'euros en année pleine).
Les exonérations de charges sociales en faveur des exploitants agricoles (article 2)
Parallèlement, les exploitants agricoles dont la superficie des terrains dépasse les 40 hectares conserveront cette exonération, dans la limite de 40 hectares, pendant une période de cinq ans, à partir du moment où l'exploitant souhaite diversifier sa production ou mettre en valeur des terres incultes ou sous-exploitées.
Cet article, qui vient combler les lacunes de la loi d'orientation, témoigne de la volonté du Gouvernement de soutenir le secteur agricole qui, dans les départements d'outre-mer (DOM), occupe une place essentielle.
Les exonérations de charges sociales en faveur des marins créateurs ou repreneurs d'une entreprise (article 3)
Les marins qui souhaitent créer ou reprendre leur entreprise bénéficieront d'une exonération totale de charges sociales pendant 24 mois. Là encore, le projet de loi de programme complète la loi d'orientation, qui s'était contentée de mettre en place une telle mesure en faveur des employeurs et travailleurs indépendants.
L'ensemble de ces exonérations ne sont pas cumulables avec d'autres exonérations totales ou partielles de charges sociales. En outre, elles feront l'objet d'une évaluation triennale qui conditionnera leur maintien.
De manière novatrice, alors que la commission des comptes créée par la loi d'orientation ne prévoyait qu'un suivi statistique des allégements de charges, l'évaluation périodique des mesures ci-dessus permettra de garantir l'efficacité des mesures proposées grâce à une réorientation éventuelle des taux d'exonération en fonction de leurs résultats, notamment en termes d'emplois (article 4) .
b) Les mesures en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes
Ce chapitre organise, de manière inédite, l'insertion des jeunes ultramarins dans le secteur marchand. Il conforte le succès du service militaire adapté auprès des jeunes, en lui donnant une base légale (article 5) . Plus spécifiquement, il prévoit des mesures d'insertion professionnelle pour les jeunes diplômés (article 8) et les jeunes Mahorais (article 9). Enfin, facilitant la transition intergénérationnelle au sein de l'entreprise, il renforce l'attractivité du congé-solidarité (article 10).
Le service militaire adapté (SMA) est étendu à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, à l'exception des Terres australes et antarctiques françaises, et les conditions de mise en oeuvre de la formation qu'il dispense, précisées (article 5). Par cette reconnaissance juridique, le SMA aura les moyens de conforter son succès grandissant auprès de la jeunesse ultramarine.
Les modalités d'exécution du contrat d'accès à l'emploi sont rénovées, afin d'en faire un outil privilégié d'insertion professionnelle dans le secteur marchand. D'une part, il devient une voie de sortie pour les titulaires de contrats emploi-jeunes, au terme de leur contrat. D'autre part, il a vocation à être un moyen de retour à l'activité pour les titulaires du RMI : transformés en contrats à durée indéterminée (CDI) pour ces populations, ils font, en outre, l'objet d'un allégement de charges sociales renforcé et étendu de 24 à 30 mois. Leurs titulaires disposent de garanties supplémentaires, comme le maintien de leur ancienne protection sociale complémentaire et, sous certaines conditions, le cumul du revenu d'activité avec l'allocation de retour à l'activité. (article 7) .
Les jeunes chômeurs diplômés de niveau bac + 2 des départements d'outre-mer (DOM) et de Saint-Pierre-et-Miquelon âgés de 18 à 30 ans , embauchés par une entreprise de moins de 20 salariés, donneront lieu, pour l'entreprise qui les embauchera en contrat à durée indéterminée, à une aide de l'Etat de 292 euros par mois, cumulable avec les exonérations de charges sociales prévues à l'article premier (article 8). C'est l'une des spécificités de ce dispositif, la plupart des autres mesures d'insertion professionnelle des jeunes reposant le plus souvent sur des contrats de travail à durée déterminée (CES, CEC, CIE, emplois-jeunes...) et correspondant la plupart du temps à des emplois dont la qualification est inférieure au niveau de formation du jeune.
A Mayotte, un dispositif particulier favorisera l'insertion professionnelle des jeunes chômeurs de 16 à 25 ans dans le secteur marchand . Une prime sera versée au plus pendant trois ans à l'employeur qui les embauchera en contrat à durée indéterminée et, qui éventuellement, leur dispensera une formation (article 9) ;
Le congé-solidarité est aménagé afin d'alléger les contraintes qui limitent son efficacité : ainsi, l'entreprise voit ses obligations réduites (par exemple, suppression de la condition de réduction de temps de travail, possibilité d'embauche de deux jeunes à temps partiel plutôt qu'un à temps complet) et les modalités d'exécution de la convention du congé-solidarité assouplies (article 10) .
c) La simplification des formalités administratives des entreprises
Limité par la loi d'orientation aux entreprises de moins de 11 salariés, le recours au titre de travail simplifié (TTS), véritable outil de simplification administrative pour les employeurs qui embauchent, est étendu dans l'espace, à Saint-Pierre-et-Miquelon, et, dans le temps, au-delà des 100 jours de travail par an pour devenir un contrat à durée indéterminée. Les titulaires d'un tel contrat se verront logiquement appliquer le régime de droit commun des congés payés. La mesure devrait permettre de renforcer la transparence des emplois occasionnels et clandestins (article 6 ).
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* *
Sous réserve des amendements qu'elle vous propose et qui tendent à clarifier, à préciser et à assouplir les dispositifs proposés, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption du volet social du présent projet de loi de programme pour l'outre-mer.
* 6 Voir le rapport de notre excellent collègue, Jean-Paul Virapoullé, sénateur de la Réunion, remis au Premier ministre le 12 mars 2003.
* 7 Au titre IV, votre commission s'est saisie, au I de l'article 43 (habilitations), du 1°b), c) et d), du 4°b), du 5°a) et du 6°b) ; à l'article 44 (ratifications), des 1° à 4° et 7° du I et du 1° du III. Ces dispositions font l'objet des commentaires d'articles ci-après.
* 8 Les articles 11 et 12 sont examinés par notre excellent collègue, M. Victor Reux, au nom de la commission des Affaires culturelles.
* 9 Industrie, restauration, à l'exception de la restauration de tourisme classée, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, pêche, nouvelles technologies de l'information et de la communication, cultures marines, aquaculture, agriculture.