II. L'INSTITUTION D'UNE CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE : DES INTERROGATIONS NOMBREUSES
A. LES MISSIONS ET L'ORGANISATION DE LA CAISSE : UN BESOIN DE PRÉCISIONS
1. Les missions de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
a) Les dispositions prévues par l'article 7
L' article 7 du présent projet de loi institue une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
Alors que le texte initial du projet de loi se bornait à indiquer que cette caisse avait pour mission « de contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées », l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement précisant les missions de la caisse , qui seraient les suivantes :
- « contribuer au financement d'actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire » ;
- « financer la prestation de compensation personnalisée ainsi qu'une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie et du coût de la médicalisation des services » ;
- « financer des actions de modernisation de l'aide à domicile ainsi que des dépenses de formation des personnels soignants et des personnels d'accompagnement ».
Les dispositions relatives au statut de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, initialement prévues à cet article, sont désormais fixées par l' article 7 bis .
b) Un dispositif imprécis
Le texte actuel de l' article 7 apparaît insatisfaisant à plusieurs égards et témoigne de la difficulté d'apporter des modifications à ce projet de loi en l'absence de vision claire de l'avenir.
On peut au demeurant se demander si la création d'un nouvel établissement public était, à ce stade, réellement nécessaire. Votre commission des finances a formulé de nombreuses remarques à ce sujet, plusieurs commissaires estimant qu'un tel dispositif était ambigu et prématuré et qu'une inscription au budget de l'Etat des nouveaux crédits consacrés à ces actions aurait été plus satisfaisante. Si la volonté de sanctuariser ces crédits apparaît évidente, on peut se demander si le dispositif retenu assure réellement une sécurité absolue. Toutefois, votre rapporteur pour avis ne proposera pas de modification sur ce dispositif.
Le dispositif prévu par l' article 7 du présent projet de loi est tout d'abord insatisfaisant en raison des imprécisions rédactionnelles.
Il l'est également dans la mesure où une certaine confusion peut apparaître s'agissant de la prestation de compensation du handicap. La rédaction actuelle donnerait à penser que la caisse serait amenée à financer intégralement ce dispositif, ce qui ne devrait pas être le cas : elle contribuerait seulement à son financement. La prestation de compensation n'est pas entièrement nouvelle, puisqu'elle se fonde sur l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), actuellement prise en charge par les départements.
De plus, une référence explicite à la prestation de compensation du handicap prévue par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées soulève une difficulté dans la mesure où ce projet de loi n'est pas encore adopté définitivement par le Parlement.
On remarquera également que l'expression « contribuer au financement d'actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire » couvre déjà les autres dispositions de cet article, par ailleurs décrites de façon bien plus précise et satisfaisante aux articles 9 et 10 du présent projet de loi.
En outre, votre rapporteur pour avis observe que l'actuelle définition des missions n'a qu'une vocation temporaire, puisque l'exposé des motifs du présent projet de loi indique expressément qu'un projet de loi ultérieur complètera les missions de la caisse. Certaines de ces missions futures ont d'ores et déjà été esquissées par le Premier ministre dans la lettre de mission qu'il a adressée à MM. Raoul Briet et Pierre Jamet, ainsi qu'il a été précédemment rappelé.
c) La nécessité de prévoir une enveloppe fermée
Se pose en outre la question de savoir si la caisse constitue « une enveloppe fermée », c'est-à-dire si la caisse ne contribue au financement de ses missions que dans la limite de ses ressources.
Cette question est importante et il conviendrait de le préciser pour instaurer une sorte de « garde-fou » en cas de dérive des dépenses, dont les prévisions sont, pour l'heure, très incertaines.
Aussi, votre rapporteur pour avis vous proposera-t-il un amendement modifiant la rédaction retenue, afin d'aboutir à une rédaction plus satisfaisante des missions de la caisse et de préciser qu'elle ne contribue au financement des missions qui lui sont dévolues que dans la limite des ressources qui lui sont affectées.