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PREMIÈRE PARTIE

LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE POUR 2005 :
LA POURSUITE DES EFFORTS ENGAGÉS

I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE PROGRESSION MAÎTRISÉE

A. UN BUDGET QUI TRADUIT UNE PRIORITÉ DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

1. La poursuite du rééquilibrage des dotations au sein du budget de l'éducation nationale

a) La part de l'enseignement scolaire au sein du budget du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Pour 2005, l'ensemble des crédits du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche destinés à l'enseignement scolaire atteint 56,598 milliards d'euros, ce qui représente, à périmètre constant1(*), une augmentation de 2,55 % par rapport à 2004.

Cette hausse significative des crédits, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques (l'ensemble du budget progresse de 1,8 %), traduit la priorité donnée par le Gouvernement dans le budget 2005 à l'éducation et à la recherche, deux secteurs qui seront l'an prochain au coeur de réformes destinées à préparer l'avenir. Le Premier ministre a en effet inscrit la discussion des lois d'orientation sur l'éducation et sur la recherche au programme de son « Contrat France 2005 ».

A ce titre, dans un souci louable de rééquilibrage des dotations au sein du secteur de l'éducation, on remarquera que l'effort est ciblé sur les crédits de la recherche et de l'enseignement supérieur, qui progressent respectivement de 4,7 et 3,0 % pour 2005 (s'établissant à 6,535 et 9,362 milliards d'euros), alors que la progression de l'ensemble du budget du ministère est de 2,8 %, à 72,495 milliards d'euros.

RÉPARTITION DES CRÉDITS AU SEIN DU BUDGET DU MINISTÈRE
DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET DE LA RECHERCHE

Afin de mettre cette évolution en perspective, on rappellera que, sur la période 1993-2005, le budget de l'enseignement scolaire a progressé, en euros constants, de 30 % (dont une hausse de 32 % des dépenses de rémunération, et une baisse de 66 % des dépenses en capital), alors que sur la même période le budget de l'Etat progressait de 14 %. Sa part dans le budget de l'État est passée de 17,3 % en 1993 à 19,7 % en 2005.

b) L'évolution des crédits par agrégat

Dans la présentation budgétaire telle qu'encore en vigueur pour le budget 2005, le budget de l'enseignement scolaire se répartit en quatre agrégats de volume inégal :

- l'agrégat 11 « Enseignement primaire public » représente 19 % de l'ensemble du budget et 34 % des effectifs ;

- l'agrégat 12 « Enseignement secondaire public » représente 42 % de l'ensemble du budget et 63 % des effectifs ;

- l'agrégat 13 « Établissements d'enseignement privés sous contrat » représente 12 % de l'ensemble du budget ; ils emploient, en 2003-2004, plus de 145 000 personnels (46 000 dans le 1er degré et 99 400 dans le 2nd degré) ;

- l'agrégat 31 « Administration et fonction support à l'enseignement » représente 27 % de l'ensemble du budget et 3 % des effectifs.

En raison de la modification des structures gouvernementales intervenue au printemps 2004, l'agrégat 14 « Jeunesse et vie associative », rattaché au budget de l'enseignement scolaire dans les deux précédents budgets, réintègre désormais le budget des sports et de la vie associative.

L'évolution des crédits inscrits au titre de ces différents agrégats, entre la loi de finances initiale pour 2004 et le projet de loi de finances pour 2005, est retracée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

Évolution 2005/2004

Enseignement primaire public

10 723,05

10 797,17

+ 0,69 %

Enseignement secondaire public

23 720,57

23 649,20

- 0,31 %

Établissements d'enseignement privé sous contrat

6 757,84

6 885,68

+ 1,89 %

Administration et fonction support à l'enseignement

14 191,82

15 266,53

+ 7,57 %*

hausse principalement due à l'augmentation du chapitre « pensions civiles », de 12 245 millions d'euros en LFI 2004 à 13 398 millions d'euros au PLF 2005

Il ressort une progression plus rapide des crédits consacrés aux établissements d'enseignement privés sous contrat, qui prend en compte, notamment, l'évolution des effectifs.

En outre, ce tableau traduit la tendance engagée depuis 2003, consistant à un rééquilibrage progressif des crédits entre le 1er et le 2nd degrés, en faveur de l'école, globalement moins bien dotée, et sur laquelle sont ciblées les priorités éducatives du ministère : l'apprentissage de la lecture au cours préparatoire, l'accueil des élèves handicapés.

Comme le montrent les graphiques suivants, si la France se situe légèrement en dessous de la moyenne pour le 2nd degré, la dépense moyenne par élève du 2nd degré est bien supérieure au niveau constaté dans la plupart des autres pays de l'OCDE, alors que les résultats des collégiens, selon les enquêtes internationales PISA, ne se situent que dans la moyenne.

Source : Brochure « L'Etat de l'école », édition 2004

2. L'évolution des crédits par catégories de dépenses : quelques capacités d'action dégagées dans des marges de manoeuvre très limitées 

Si le projet de loi de finances pour 2005 prolonge les tendances générales qui caractérisent le budget de l'éducation nationale, il traduit néanmoins, dans la part réduite -moins de 5 %- destinée aux dépenses d'intervention et d'investissement, une volonté de mettre en oeuvre une politique ciblée autour de quelques priorités essentielles, concrètes et urgentes, que votre rapporteur ne peut que partager : l'accueil des élèves handicapés dans les établissements d'enseignement privés, la revalorisation des aides sociales aux familles, la construction d'établissements dans les collectivités d'outre mer, la réhabilitation des locaux de l'administration.

a) La prépondérance des dépenses de personnel : la croissance rapide des charges de pensions

Les dépenses de personnels représentent plus de 95,3 % de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire, ce qui contraint très fortement les marges de manoeuvre dont bénéficie le ministère pour la mise en oeuvre de sa politique éducative.

Pour 2005, l'évolution de ces dépenses se caractérise par :

- d'un côté, la progression rapide des dépenses de pensions, qui représentent près du quart (24 %) de l'ensemble du budget : elles atteignent 13,398 milliards d'euros pour 2005, soit une hausse de 9,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ; pour l'enseignement privé, cela se traduit notamment par l'augmentation de la contribution de l'État au régime temporaire de retraite des maîtres des établissements de l'enseignement privé (RETREP)2(*), à hauteur de 33,5 millions d'euros ;

- de l'autre, une évolution relativement contenue des dépenses de rémunération (+ 0,4 % pour l'enseignement public et + 2,2 % pour l'enseignement privé), en raison notamment de la réduction des effectifs pour 2005 (à hauteur de 4 460 emplois).

En outre, la progression de ces crédits prend en compte :

- l'incidence de la revalorisation de 0,5 % du point fonction publique au 1er janvier 2004 (185,79 millions d'euros) ; néanmoins, aucune mesure nouvelle n'est prévue pour une revalorisation en 2005 ;

- l'incidence de la création de la contribution solidarité autonomie, en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, pour un montant de 92,45 millions d'euros.

b) Les dépenses d'intervention : un effort réel mais encore insuffisant en faveur de l'aide sociale aux familles

Les crédits d'intervention représentent moins de 3 % de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire. Ils représentent 7 562 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une progression, à périmètre constant3(*), de 1 % par rapport à 2004.

Votre rapporteur retrace les principales évolutions concernant les différentes catégories de ces dépenses pour 2005.

* Les crédits alloués aux établissements d'enseignement privés sous contrat avec l'État

Ces dépenses, regroupées au sein d'un même agrégat, recouvrent la rémunération des personnels enseignants et les subventions de fonctionnement de l'Etat. Elles progressent de 1,89 %, après une hausse de 2,24 % en 2004.

Cette hausse se justifie notamment par une revalorisation du forfait externat de 8,19 millions d'euros, qui se justifie, à parts égales :

- par l'abondement des moyens liés à l'accueil et à l'intégration des élèves handicapés, afin de permettre, notamment, le recrutement d'auxiliaires de vie scolaire chargés de l'accompagnement des enfants handicapés, de la même façon que dans l'enseignement public ;

- par l'évolution des dotations de personnels, afin de prendre pour partie en compte l'augmentation des effectifs, notamment dans le 1er degré.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS SCOLARISÉS
DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT PRIVÉS SOUS CONTRAT

(France métropolitaine + DOM) En milliers d'élèves

 

2002

2003

2004

2005

2006

1er degré

(évolution)

884,3

(-0,3)

895,5

(+11,2)

906,0

(+10,5)

917,1

(+11,1)

922,2

(+5,1)

2nd degré

(évolution)

1 122,5

(+3,5)

1 126,3

(+3,8)

1 128,7

(+2,4)

1 126,4

(-2,3)

1 124,6

(-1,8)

* Les contributions de l'État aux dépenses d'éducation des collectivités d'outre-mer 

Le projet de loi de finances pour 2005 traduit un effort de rattrapage destiné à accompagner l'évolution des effectifs scolarisés dans les collectivités d'outre mer, notamment en faveur de Mayotte (ajustement des dotations à hauteur de 360 000 euros) et de la Polynésie française (à hauteur de 160 000 euros). Cela concerne, en outre, la dotation transports scolaires allouée aux collectivités d'outre mer (pour 300 000 euros).

* Les crédits d'aide sociale aux familles

Concernant cette dernière catégorie de dépenses, votre rapporteur se félicite que le projet de loi de finances pour 2005 traduise un effort en faveur des crédits destinés aux bourses et secours d'études, tout en continuant de déplorer le niveau beaucoup trop modeste des aides accordées aux familles. Ces crédits font l'objet d'une mesure nouvelle de 5,32 millions d'euros, répartie comme suit :

- 3,97 millions d'euros au titre de la revalorisation de 1,7 %, à compter de la rentrée 2005, du montant de la part de bourses nationales d'études de lycée et des primes associées (primes d'entrée en classes de 2nde, 1re et Terminale4(*), primes spécifiques destinées aux élèves de l'enseignement technologique et professionnel5(*), prime à l'internat6(*)...) ;

- 1,35 million d'euros au titre de l'extension du dispositif de fonds social aux lycéens des établissements d'enseignement privés sous contrat ; on rappellera que les fonds sociaux sont destinés à apporter une aide exceptionnelle pour les familles connaissant des difficultés pour assumer les dépenses de scolarité et de vie scolaire ; il en existe de 3 types : le fonds social collégien créé en 1995, le fonds social lycéen créé en 1991 et le fonds social pour les cantines créé en 1997 ; seul le fonds social lycéen n'avait pas encore été étendu à l'enseignement privé.

Le bénéfice de cette mesure nouvelle est néanmoins à nuancer, dans la mesure où le chapitre 43-71 destiné aux Bourses et secours d'études fait l'objet, en parallèle, d'une réduction de crédits équivalent de 5 millions d'euros7(*). Comme s'en alerte chaque année votre rapporteur, cette mesure récurrente vise à corriger les effets d'une sous-consommation des crédits et de l'existence d'importants reliquats de fonds sociaux dans les établissements.

Malgré les progrès réalisés ces dernières années pour réduire le volume de ces reliquats, le montant des crédits de fonds sociaux non consommés reste conséquent, comme le retrace le tableau ci-dessous.

SITUATION DES RELIQUATS DE FONDS SOCIAUX DANS LES EPLE

(en millions d'euros)

 

Reliquat 1999
Taux de remontée
95 %

Reliquat 2000
Taux de remontée 78,5 %

Reliquat 2002
Taux de remontée
85,4 %

Collèges

39,56

32,13

17,47

Lycées

26,58

21,95

13,13

Cantines (collège + lycée)

28,11

28,38

16,24

Source : Ministère de l'éducation nationale

Cette situation est d'autant plus paradoxale et choquante qu'elle se fait au détriment des élèves et des familles : comme le déplore la Cour des comptes dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la « Gestion du système éducatif », les procédures d'attribution des fonds sociaux, au sein des établissements, « sont souvent imprécises et rarement formalisées » ; de fait, la politique d'aide sociale est très inégale d'un établissement à l'autre, le pourcentage de familles bénéficiaires variant de 1 à 30 %.

C'est aux familles, en outre, de faire la démarche pour obtenir ces aides. Aussi, sans contester l'importance des fonds sociaux, votre rapporteur préconise une « remise à plat » du système d'aides sociales scolaires, notamment par un rééquilibrage des dotations en faveur des crédits de bourse, dont l'octroi est, à l'inverse, systématique.

En effet, les besoins existent, compte tenu du faible montant des bourses accordées aux familles les plus modestes.

Pour la rentrée 2004, le montant de la part de bourse de lycée est fixé à 40,02 euros, et reste stable par rapport à l'année 2003-2004. En moyenne, un lycéen perçoit l'équivalent de 9 parts, soit 360 euros par an.

Les effectifs de lycéens boursiers, en baisse constante depuis plusieurs années, sont de 559 903 pour l'année 2003-2004, soit 25 % du total des effectifs (- 6,5 % par rapport à 2000-2001). On relèvera, à ce titre, que les plafonds de ressources ouvrant droit à une bourse nationale d'études de lycée ont été augmentés de 1,8 % pour 2004-2005, par rapport au barème en vigueur pour 2003-20048(*), soit du niveau de l'inflation.

Quant aux bourses de collège, leurs taux ont fait l'objet d'une augmentation équivalente à la rentrée 2004, imputée au précédent budget. Elles bénéficient à plus de 778 000 élèves en 2003-2004, soit 23,5 % des collégiens, qui perçoivent, selon le cas, 57,03, 182,79 ou 293,58 euros par an.

c) Un effort significatif, mais d'ampleur limitée, en matière de dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement, en crédits de paiement (CP), représentent moins du dixième de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire. Elles recouvrent :

- les dépenses directes d'investissements exécutés par l'État (47,80 millions d'euros inscrits au Titre V), qui progressent de 19,7 % par rapport aux dotations ouvertes en loi de finances initiales pour 2004 ;

- les subventions d'investissement accordées par l'État (22,7 millions d'euros, inscrits au Titre VI), en augmentation de 7,9 %.

On observe néanmoins, en parallèle, une diminution des autorisations de programme (AP) de 36 % au Titre V et 43 % au Titre VI.

Pour 2005, les moyens sont prioritairement concentrés sur :

- la construction d'établissements scolaires dans les collectivités d'outre mer, pour l'accueil d'une population scolaire en forte croissance, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, ou dans les départements d'outre-mer, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions ;

- l'accélération de la remise à niveau du patrimoine immobilier de l'État, principalement au sein de l'administration centrale, dans les établissements d'enseignement à la charge de l'État et notamment au Cnefei9(*), et dans les établissements publics.

* 1 Hors transfert des crédits « jeunesse et vie associative » (0,142 milliard € pour 2004) vers le budget du ministère des Sports et de la Jeunesse, et des crédits de prestations familiales aux CAF (0,216 milliard €).

* 2 Mis en place en 1984, le RETREP permet aux maîtres du privé de bénéficier, comme leurs homologues du public, d'une retraite à taux plein avant d'avoir rempli les conditions fixées par le régime général.

* 3 En effet, ces crédits sont concernés par deux mesures de changement de périmètre : le transfert de 103,33 millions d'euros de crédits au budget du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, résultant de la modification des structures gouvernementales intervenue en 2004 et le transfert de 69,91 millions d'euros de crédits de rémunération des contrats emplois solidarité et contrats emplois consolidés (CES-CEC) vers le Titre III (chapitre 37-81).

* 4 Tous les élèves boursiers qui accèdent aux classes concernées en bénéficient. D'un montant de 213,43 euros, elles sont versées en une seule fois avec le premier terme de la bourse.

* 5 Deux parts supplémentaires sont allouées aux boursiers qui suivent un enseignement technologique et professionnel ; ils peuvent en outre bénéficier d'une prime d'équipement, d'un montant de 336 €, et d'une prime à la qualification, d'un montant de 428,55 €.

* 6 Depuis la rentrée 2001, cette prime d'un montant forfaitaire annuel de 231 € en 2004 est attribuée automatiquement à tout élève boursier interne, dans le cadre du Plan de relance de l'internat.

* 7 Au total, 569,53 millions d'euros sont demandés pour 2005, dont 71,80 millions au titre des fonds sociaux.

* 8 Voir note de service n° 2004-107 du 29 juin 2004 (BOEN n° 27 du 8 juillet 2004).

* 9 Centre national d'études et de formation pour l'enfance inadaptée de Suresnes.

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