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N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Par M. Philippe RICHERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 24) (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE POUR 2005 : LA POURSUITE DES EFFORTS ENGAGÉS 7

I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE PROGRESSION MAÎTRISÉE 7

A. UN BUDGET QUI TRADUIT UNE PRIORITÉ DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT 7

1. La poursuite du rééquilibrage des dotations au sein du budget de l'éducation nationale 7

a) La part de l'enseignement scolaire au sein du budget du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche 7

b) L'évolution des crédits par agrégat 8

2. L'évolution des crédits par catégories de dépenses : quelques capacités d'action dégagées dans des marges de manoeuvre très limitées 10

a) La prépondérance des dépenses de personnel : la croissance rapide des charges de pensions 11

b) Les dépenses d'intervention : un effort réel mais encore insuffisant en faveur de l'aide sociale aux familles 11

c) Un effort significatif, mais d'ampleur limitée, en matière de dépenses d'investissement 15

B. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES : VERS UNE ACTION PUBLIQUE PLUS LISIBLE ET PLUS EFFICACE 15

1. Des expérimentations de grande ampleur au budget 2005 : une préfiguration de la future architecture budgétaire 16

2. Vers le développement d'une culture de la performance ? 18

a) La stratégie ministérielle de réforme 18

b) Le projet annuel de performance : un outil au service d'une meilleure évaluation de l'action publique 20

3. Une première traduction au budget pour 2005 : des moyens recentrés pour une efficacité accrue de l'administration 21

a) Le resserrement des effectifs administratifs, une contribution à la réforme de l'État 21

b) Des moyens renforcés pour une action modernisée, en vue de la mise en oeuvre de la LOLF 22

C. LE DEUXIÈME ACTE DE LA DÉCENTRALISATION, ENTRE FANTASMES ET RÉALITÉ : QUEL IMPACT FINANCIER POUR LES NOUVEAUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ? 23

1. La traduction de la loi du 13 août 2004 dans le projet de loi de finances pour 2005 23

2. Le transfert des personnels TOS : des inquiétudes fondées ? 25

a) Rappel : le calendrier du transfert et les personnels concernés 25

b) Quel impact financier réel pour les collectivités territoriales ? Une estimation du coût global du transfert 27

c) Des inquiétudes liées au volant important de personnels sous contrats aidés 27

II. LE SOUCI D'UNE GESTION PLUS RIGOUREUSE DES EMPLOIS 29

A. DES MESURES SUBSTANTIELLES DE REVALORISATION DE LA SITUATION DES PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE 29

1. Des mesures catégorielles de forte ampleur 29

a) Les mesures concernant les personnels non enseignants 30

b) Les mesures de pyramidage en faveur des personnels enseignants 31

c) La situation des maîtres du privé : des questions en voie de résolution 31

2. Un impératif : renforcer l'attractivité du métier d'enseignant 33

a) La constitution d'une provision spécifique pour 2005 33

b) L'annonce plus précoce du nombre et de la répartition des postes ouverts aux concours de recrutement 34

B. UNE GESTION PLUS PERTINENTE ET RIGOUREUSE DES MOYENS D'ENSEIGNEMENT 36

1. L'ajustement des emplois à la démographie scolaire 36

a) La poursuite du redéploiement du 1er degré vers le 2nd degré 36

b) Corriger des tendances passées désajustées 37

2. Des mesures concrètes et volontaristes destinées à optimiser l'emploi de la ressource enseignante dans le 2nd degré 40

a) Mieux gérer les remplacements 40

b) Lever le tabou des « surnombres disciplinaires » 42

c) Rationaliser l'offre de formation : des limites à prendre en compte 44

C. LA CONSOLIDATION DU DISPOSITIF D'ASSISTANTS D'ÉDUCATION 45

1. Les dispositions inscrites au projet de budget pour 2005 45

a) La mise en extinction progressive du dispositif des emplois jeunes 45

b) La poursuite de la montée en puissance des effectifs d'assistants d'éducation 46

2. L'ancrage des assistants d'éducation dans les établissements scolaires, conformément aux orientations de la loi portant création de leur statut 47

a) Un recentrage sur les fonctions les plus essentielles 47

b) Le profil des assistants d'éducation : le respect des engagements pris au moment de la création de leur statut 48

DEUXIÈME PARTIE UNE PÉRIODE CHARNIÈRE QUI NE CÈDE PAS À L'ATTENTISME 50

I. UN BUDGET RECENTRÉ SUR DES PRIORITÉS ESSENTIELLES : DES PREMIÈRES RÉPONSES À UN BESOIN DE REPÈRES CLAIRS ET STABLES 50

A. DES ACTIONS RESSERRÉES AUTOUR D'OBJECTIFS PÉDAGOGIQUES PRIORITAIRES 50

1. Un incontournable : la maîtrise de la langue française 51

a) Le début de l'école primaire, une étape cruciale dans la scolarité 51

b) Un accent sur la maîtrise de la langue française au collège 53

2. Adapter l'école aux enjeux de demain : des intentions qui restent à approfondir 54

a) Améliorer l'enseignement des langues étrangères : un défi pour l'école à l'heure de l'Europe 55

b) Le développement des nouvelles technologies 57

c) Instiller dans l'école les préoccupations du monde contemporain, sans diluer les missions de l'école 59

3. Adapter l'école à l'accueil des élèves handicapés 61

B. L'ÉCOLE, PREMIER RENDEZ-VOUS AVEC LA RÉPUBLIQUE 64

1. La réaffirmation du principe de laïcité à l'école, contre la montée des communautarismes 64

a) La mise en oeuvre de la loi du 15 mars 2004 64

b) Les dispositifs d'accompagnement 66

2. Lutter plus efficacement contre les violences scolaires 66

a) La violence scolaire : une réalité complexe et préoccupante 67

b) Rétablir l'autorité de la sanction : un renforcement du partenariat école - justice - police 68

c) Une politique qui ne peut être que globale : des lacunes encore grandes de la part de l'institution scolaire 69

II. DANS LA PERSPECTIVE DE LA LOI D'ORIENTATION SUR L'ÉCOLE : SE DONNER LA CAPACITÉ DE « FAIRE RÉUSSIR TOUS LES ÉLÈVES » 73

A. LES PRINCIPAUX APPORTS DU RAPPORT THÉLOT : DONNER UNE FINALITÉ CLAIRE ET LISIBLE À LA SCOLARITÉ OBLIGATOIRE 73

1. La définition partagée du « socle commun des indispensables » 74

2. L'insistance sur la notion de « maîtrise effective » des savoirs : un suivi plus individualisé des élèves 75

a) Une progression plus adaptée aux rythmes et besoins des élèves 75

b) Les conséquences sur les contours du métier d'enseignant 76

B. ASSURER UNE MEILLEURE ALLOCATION DES MOYENS PAR UNE PLUS GRANDE RESPONSABILISATION DES ACTEURS DU SYTÈME ÉDUCATIF 78

1. Développer une logique de contractualisation avec les établissements 78

a) Une autonomie aujourd'hui privée de portée réelle 78

b) Vers une logique de contrat mise au service de la réussite des élèves 79

c) Une politique à la fois plus ambitieuse et maîtrisée de différenciation des moyens 80

2. Le rôle clé du chef d'établissement 81

EXAMEN EN COMMISSION 84

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Alors que le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a retenu « la réforme pour la réussite de l'école » comme l'une des priorités de l'action du Gouvernement pour 2005, le présent projet de loi de finances contribue à affirmer la place primordiale que notre pays accorde à son système éducatif.

Le budget de l'enseignement scolaire s'établit à 56,59 milliards d'euros pour 2005, soit une progression de 2,55 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004. Il mobilise près de 20 % du budget de l'Etat, dont la progression est limitée à 1,8 %.

Toutefois, le projet de loi de finances pour 2005 ne se limite pas à présenter une augmentation quantitative de sa section enseignement scolaire, certes notable, mais ne constituant pas une source de satisfaction en soi. En effet, la hausse constante des moyens de l'éducation n'a pas servi, par le passé, l'objectif d'efficacité, tant dans la gestion du système scolaire que dans l'amélioration des résultats des élèves.

Un an avant l'entrée en application de la loi organique relative aux lois de finances, axée sur les principes de responsabilisation des gestionnaires et d'évaluation des performances obtenues au regard des objectifs fixés, l'administration scolaire est appelée à adapter et moderniser son appareil de gestion. Le budget pour 2005 poursuit les efforts engagés depuis deux ans pour instiller plus de rigueur dans l'utilisation des moyens et des emplois. Le premier poste de dépenses de l'Etat ne saurait être plus longtemps tenu à l'écart de l'objectif de maîtrise des finances publiques.

Sur ces bases assainies dans un souci de bonne gestion, l'action de l'Ecole est recentrée sur des priorités clarifiées.

Alors qu'un projet de loi d'orientation sur l'Ecole rénovant les objectifs et méthodes de la loi du 10 juillet 1989 sera présenté, dans quelques mois, devant le Parlement, pour entrer en application à la rentrée 2006, le budget de l'enseignement scolaire pour 2005 ne transforme pas cette période de transition en phase d'attentisme : il prolonge les grandes orientations tracées depuis 2002, qui servent à stabiliser les repères sur lesquels nous souhaitons refonder notre Ecole, pour qu'elle soit plus juste et plus efficace.

Ces priorités constituent un socle incontournable : maîtrise de la langue française, adaptation de la formation des futurs citoyens aux exigences de la société contemporaine, scolarisation des enfants handicapés et réaffirmation des valeurs républicaines et civiques de l'Ecole. Premier rendez-vous avec l'apprentissage de la citoyenneté et du vivre-ensemble, l'Ecole n'est pas un lieu comme les autres. Les débats qui ont eu lieu cette année au Parlement, à l'occasion du vote de la loi sur la laïcité à l'Ecole, ont constitué un « temps fort » qui a permis de mettre en évidence notre attachement à une Ecole qui soit celle du respect, de la tolérance, mais aussi de la confrontation à la règle et aux limites de la vie en commun.

A cette période charnière, alors que le Gouvernement est entré dans la « phase active » de préparation du projet de loi qui définira les objectifs de notre Ecole à un horizon de quinze ans, ce rapport pour avis sera également l'occasion d'apporter une contribution à la réflexion en cours, après la remise au Premier ministre, le 12 octobre dernier, du rapport de la commission nationale du débat sur l'avenir de l'Ecole, présidée par M. Claude Thélot, associant trois sénateurs de notre commission.

Dans le prolongement des efforts poursuivis dans le présent projet de loi de finances pour moderniser la gestion du système éducatif et resserrer l'Ecole sur des priorités mises au service de la réussite de tous les élèves, votre rapporteur pour avis insistera notamment sur la nécessité de donner plus de souplesse aux établissements scolaires et de renforcer le rôle clé du chef d'établissement, alors que le pilotage de proximité apparaît le plus adapté pour apporter des réponses efficaces aux problèmes que rencontre l'Ecole.

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