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B. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DU TITRE VI

1. La participation de la France au Fonds Européen de Développement (FED)

Le protocole financier de l'Accord de Cotonou, qui met en place le IXème FED, le dote de 13,8 milliards d'euros.

2,24 milliards d'euros s'ajoutent à ce montant initial, au titre du transfert des reliquats non-engagés des FED précédents.

La contribution française au IXème FED, qui représente 24,3 % du Fonds, s'élève à 3,353 milliards d'euros. S'ajoutent à ce montant les engagements pris au titre des FED précédents. Le cumul des autorisations de programme correspondant aux contributions qui restent à appeler, s'élevait ainsi à 4 176 millions d'euros au 1er janvier 2004.

Cette contribution fait l'objet d'appels de crédits annuels, mis en paiement chaque trimestre et ajustés en fonction des paiements effectifs du Fonds.

Les crédits inscrits au chapitre 68-02 au titre de la participation de la France au Fonds européen de développement s'élèvent à 628 millions d'euros pour 2005, soit une augmentation de 11 %.

Cette nouvelle augmentation porte à 28 % la part de la contribution de la France au FED au sein des crédits de développement du ministère des Affaires étrangères et à 19 % la part de l'aide française qui emprunte le canal de l'Union européenne.

a) Un chapitre traditionnellement sous-doté

A l'instar d'autres charges relatives aux organismes multilatéraux, la contribution de la France au FED est sous-dotée de façon quasi-systématique en loi de finances initiale, obligeant à un abondement des crédits en loi de finances rectificative, comme l'illustre le tableau suivant :

En M€ courants

1999

2000

2001

200211(*)

2003

2004

2005

LFI

245

221

213

218,46

496

565

628

Exécution

268

361

443

360

54612(*)

657

70513(*)

Le « jaune » budgétaire, anticipant sur les reports de l'année 2004, établit la contribution de la France au FED à 694 millions d'euros, soit 66 millions d'euros de plus que la somme inscrite au « bleu ». Sur ce montant, 42 M€ sont inscrits au PLFR 2004, le solde étant avancé par la BEI

Si ce souci de sincérité budgétaire est louable et conforme aux montants qui sera déclaré au CAD, l'intégration des crédits de reports n'étant pas réalisée sur l'ensemble des lignes, elle représente plutôt une source de confusion et ce d'autant plus que le « jaune » est la seule référence disponible pour les crédits d'aide au développement du budget des différents ministères, le « bleu » ne remplissant qu'imparfaitement son rôle.

L'exercice de prévision des appels sur le FED est par nature un exercice relativement imprécis lié à la spécificité du FED, financé en marge du budget communautaire par des contributions des Etats membres dans le cadre d'un protocole financier. Cependant, les révisions des estimations de paiement effectuées en fin d'année par la Commission et la BEI ne suffisent pas à expliquer des écarts aussi importants entre les crédits inscrits en LFI et les montants exécutés.

L'accélération des décaissements du FED, confirmée cette année, devrait conduire à inscrire en loi de finances initiale des montants plus conformes au principe de sincérité budgétaire.

b) Une stratégie qui se précise

L'Union européenne et ses Etats membres pris dans un même ensemble sont le premier donateur dans le monde, apportant plus de la moitié du total de l'aide, soit plus de 30 milliards d'euros en 2003.

Après une période où l'incertitude sur les objectifs et les moyens paraissait dominer et se traduire par une efficacité relative sur le terrain, l'aide communautaire privilégie désormais deux axes stratégiques principaux : une action dans les secteurs de compétence communautaire où l'Union européenne peut renforcer la cohérence de l'aide au services des objectifs de développement du millénaire et un recours accru au soutien budgétaire et à des fonds spécialisés.

L'Union européenne a ainsi identifié six secteurs d'intervention prioritaire :

- les rapports entre commerce et développement ;

- l'intégration et la coopération régionales ;

- le soutien aux politiques macro-économiques et à l'accès aux services sociaux ;

- les transports ;

- la sécurité alimentaire et le développement rural ;

- le développement des capacités institutionnelles.

Les négociations se poursuivent pour le remplacement du système actuel des préférences commerciales non réciproques, à l'horizon du 1er janvier 2008, par des Accords de partenariat économique respectueux des règles de l'OMC. D'ores et déjà, l'Union européenne a fait des propositions de réformes, notamment dans le secteur du coton et du tabac, pour réformer le régime des aides à l'agriculture. D'autres sont à l'étude, notamment sur le sucre.

Le nouveau système généralisé des préférences SGP

Le nouveau système généralisé des préférences (SGP), dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er juillet 2005 pour une durée de trois ans, a été présenté par la Commission européenne le 20 octobre dernier. Il vise à favoriser l'accès au marché communautaire des produits exportés par les pays les plus pauvres. Dans ce nouveau système, le nombre de régimes passe de 5 à 3, le nombre de produits couverts est accru de 300 produits supplémentaires et la concentration sur les pays les plus pauvres devrait être plus importante. Un SGP additionnel est créé qui prévoit l'élimination des droits de douane sur 7 200 produits pour certains pays avec l'obligation du respect des principales conventions internationales.

L'aide budgétaire directe sur les crédits du FED a représenté près de 432 millions d'euros en 2003. Elle était destinée à six pays : le Bénin, le Tchad, le Mali, le Rwanda, la Tanzanie et la Zambie. Son développement figure au nombre des objectifs que s'est assigné Europeaid.

L'Union européenne a ainsi contribué au fonds Sida, Tuberculose, Paludisme à hauteur de 170 millions d'euros en 2003 après avoir annoncé loe triplement de sa contribution.

La contribution européenne sur crédits du FED à l'initiative Pays pauvres très endettés s'est élevée à 209 millions d'euros en 2003, sur un total attendu de 1,4 milliard d'euros.

La Commission a proposé la mobilisation du milliard d'euros mis en réserve sur le IXème FED pour la création d'un Fonds européen de l'eau. Cette initiative a reçu 75 millions d'euros d'engagements en 2004 mais aucun paiement n'a encore été effectué. Les engagements devraient être portés à 225 millions d'euros en 2005.

Autre initiative européenne, la « facilité de paix » est financée sur les ressources non engagées du FED pour un montant total de 250 millions d'euros. Son démarrage était prévu au cours de l `année 2004, aucun crédit n'a donc encore été sollicité à ce titre.

c) Et se traduit par un niveau record de paiements

Année de l'entrée en vigueur des accords de Cotonou, l'année 2003, avec 2,431 milliards d'euros de paiements sur le FED, a enregistré des niveaux record.

Suite à l'entrée en vigueur du IXème FED, la Commission a procédé au transfert des sommes non encore engagées sur les FED précédents, soit 2,684 milliards d'euros. Les montants disponibles à l'engagement sur le IXeme FED ont donc été portés à 15 493 millions d'euros, compte tenu de la mise en réserve d'un milliard d'euros décidée par les Etats membres. La période de référence du IXeme FED a été révisée de 2003 à 2007 et une revue à mi-parcours est prévue en 2004.

A cette date, sur le montant cumulé des 6e, 7e et 8e FED, 32 813 millions d'euros, 30 161 millions avaient été engagés et 23 436 millions décaissés.

ETAT D'EXÉCUTION DES FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

(Source : Informations financières sur les Fonds européens de développement, Communication de la Commission au Conseil du 25 mai 2004 (COM 2004 382 final))

FED en cours d'exécution

7eme FED

8eme FED

9eme FED

Accord de référence

Lomé IV

Lomé IV bis

Cotonou

Période

1990-1995

1995-2000

2000-2005

Entrée en vigueur

1er septembre 1991

1er juin 1998

1er avril 2003

Dotation initiale

11,51 Mds euros

13,49 Mds euros

13,8 Mds euros

Montants engagés

11,02 Mds euros

11,94 Mds euros

706 M€

Montants décaissés au 31.12.2003

9,62 Mds euros

6,55 Mds euros

278 M€

Pour absorber les reliquats des anciens Fed et dépenser les fonds prévus au titre du IXeme Fed, le rythme annuel de décaissements devrait atteindre 2,9 milliards d'euros et conduire à une sollicitation du budget français à hauteur de 700 millions d'euros en rythme annuel. Sur la période 1990-2003, la moyenne annuelle des engagements s'établit à 2,2 milliards d'euros et celle des paiements, à 1,675 milliard d'euros mais les derniers exercices marquent une tendance au rattrapage des objectifs de dépenses en 2005.

En Milliards €

2003

2004 (prévisions)

2005 (prévisions)

Engagements

4,127

3,350

3,420

Paiements

2,431

2,623

2,975

Fin 2003, le dynamisme de la dépense a contraint à une mise en attente de 270 millions d'euros en raison d'une insuffisance de ressources, certains pays, dont la France, tardant à s'acquitter de leur troisième tranche de cotisations.

Si l'ampleur des nouveaux engagements a logiquement conduit à augmenter le « reste à liquider », l'accélération des décaissements a conduit à diminuer le nombre des « vieux engagements », les engagements de plus de 5 ans, à 630 millions d'euros au 1er décembre 2003. Les engagements dormants, ceux pour lesquels aucun paiement n'a été effectué depuis 2 ans ont été ramenés de 449 à 220 millions d'euros entre le 1er décembre 2002 et le 1er décembre 2003, sur ce total, 94 millions d'euros étaient relatifs à de vieux engagements.

d) Une intégration dans le budget communautaire encore incertaine

Le 10 février 2004, la Commission a proposé l'intégration du FED dans le budget communautaire en 2007. Le FED ne représente que 75 % des dépenses dévolues aux pays ACP. Sa budgétisation permettrait la lourdeur des processus de négociations et de ratification, d'harmoniser les contributions des Etats membres, y compris des nouveaux et soumettre le FED aux procédures de droit commun, notamment l'annualité budgétaire. La France avait déjà plaidé pour cette solution lors des négociations du IXème FED, qui lui permettrait de réduire sa contribution qui ne serait plus la variable d'ajustement pour le bouclage des négociations.

Ce débat s'inscrit dans les négociations sur les prochaines perspectives financières qui comprennent de nombreuses autres variables. Plusieurs Etats, dont la Grande-Bretagne y restent opposés, ce qui rend la décision incertaine.

2. Le Fonds de Solidarité Prioritaire

Instrument de l'aide projet du ministère, le FSP finance sur dons, l'appui aux investissements matériels et immatériels des structures publiques des Etats de la ZSP dont le ministère n'assure pas la maîtrise d'ouvrage, dans le domaine des institutions, des affaires sociales, culturelles et de recherche.

Il est doté, pour 2005 de 104,5 millions en autorisations de programme, soit une baisse de 38,8 % et de 174,108 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 22 millions d'euros et de 14 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

a) Un décrochage AP/CP

La durée moyenne d'exécution d'un projet FSP est de 4 ans et de quelques mois. Compte tenu des statistiques sur l'exécution des projets antérieurs, les besoins en crédits de paiement s'établissent comme suit : 26,5 % en N+1, 25 % en N+2, 20 % en N+3 et 10 % la dernière année.

Compte tenu de l'encoche qu'ont connue les crédits du FSP, les crédits de paiement n'ont pas suivi le rythme d'exécution des projets selon ce schéma et sont restés structurellement inférieurs aux besoins comme l'illustre le graphique suivant :

Ce décrochage a été masqué par la réforme qui a transformé le FAC en FSP et qui a conduit, dans un premier temps, à la diminution du nombre de projets lancés et par l'existence d'une trésorerie résiduelle à l'AFD de 29,6 millions d'euros à la fin de l'année 2000, année d'entrée en vigueur de la réforme, qui a permis d'amortir le déficit de crédits de paiement.

En exécution 2003, la régulation budgétaire s'est traduite par un gel net de 13,7 millions d'euros de crédits de paiement et de 19 millions d'euros d'autorisations de programme

Dès le mois de juin 2003, le FSP s'est trouvé en situation de pénurie de crédits, du fait de ce décrochage qui a généré un besoin de financement de 40 millions d'euros. 128 millions d'euros ont fait défaut en 2003 et près d'une centaine d'euros en 2004, ce qui représente en fait une « année blanche » pour de nouveaux projets. L'absence de disponibilité des crédits conduit à allonger la durée de vie des projets, 210 projets ont ainsi été prolongés en 2003 et 2004 pour cause de pénurie de crédits.

Toute nouvelle augmentation des crédits de paiement sur le FSP, loin de se traduire par une augmentation des projets sur le terrain, ne permet en fait que d'absorber ce déficit. C'est pourquoi, en exécution 2004, en dépit d'une augmentation significative des crédits de paiement, 50 millions d'euros en cours d'année, les postes ont été contraints de différer la signature des conventions de financement.

Il importe de clôturer en priorité les projets les plus anciens et d'accroître la sélectivité des projets nouveaux en les concentrant sur les zones et les secteurs les plus prioritaires. Un comité de suivi des projets en cours a été institué en 2002 pour faire le point sur la mise en oeuvre des projets en cours. 55 projets ont été clôturés au cours de l'année 2003 au titre de la clause « guillotine », qui prévoit la clôture de projets qui n'auraient pas fait l'objet d'engagements de crédits dans les 18 mois suivant leur approbation ou qui n'auraient pas été achevés quatre ans après leur engagement.

b) Des outils de gestion défectueux

La réforme comptable concomitante à la réforme du FSP a fait du comptable du Trésor le payeur des crédits du FSP en lieu et place du comptable de l'AFD qui continue cependant à assurer les paiements au titre des projets de l'ancien FAC. Après une mise en oeuvre expérimentale dans quelques pays, la réforme a été généralisée et, depuis le 1er janvier 2002, tous les crédits relatifs aux nouveaux projets sont gérés par le réseau du Trésor public à l'étranger (Trésoriers près les ambassades ou régisseurs diplomatiques).

Cette réforme n'a pas conduit, au contraire, à faciliter le fonctionnement du Fonds. En premier lieu, elle conduit à la coexistence de deux circuits comptables puisque après 3 années pleines de fonctionnement de la réforme, 164 projets sur 517 relevaient encore du comptable de l'AFD14(*). Les crédits de ces deux circuits comptables ne peuvent se compenser, ce qui a introduit plus de rigidité dans leur gestion et ce, alors que les crédits ne sont plus fongibles au sein du circuit comptable des postes. La transition entre les deux systèmes comptables s'est traduite, dans certains postes, par l'interruption des projets sur des périodes allant de trois à cinq mois.

Elle s'est également traduite par un allongement structurel des délais de paiement qui s'élèvent en moyenne à 9 mois entre l'acceptation en comité de projet et le démarrage effectif sur le terrain et par une complexité accrue. Les gestionnaires des postes n'étaient pas formés pour gérer une telle masse de crédits portant sur des opérations très diverses.

Le ministère des Affaires étrangères ne prévoit pas de revoir ce système qui ne sera cependant plus appliqué, par hypothèse, aux projets qui seront gérés par l'AFD, suite à la décision du dernier CICID.

L'effort budgétaire sur les crédits du FSP devra donc être soutenu, sauf à considérer que notre pays n'a pas la possibilité de prendre de nouveaux engagements dans les années qui viennent ce qui serait assez désastreux pour la crédibilité des engagements -réels - de notre pays en matière d'aide au développement.

c) Des priorités géographiques et sectorielles mais une sollicitation croissante

Le nombre des projets opérationnels au 1er janvier 2004 s'élevait à 524 pour un montant d'autorisations de programme de 818 350 162 euros.

10 pays concentrent près de 50 % du total des encours : Mali, Madagascar, Sénégal, Viet-Nam, Burkina-Faso, Niger, Cameroun, Cote d'Ivoire et République démocratique du Congo.

Pour 2003, la part de l'Afrique subsaharienne dans les nouveaux projets est encore renforcée avec 84 % du montant des autorisations de programmes destinées aux projets pays.

Des secteurs d'intervention prioritaires ont été définis lors du CICID du 11 décembre 2002 : eau et assainissement, éducation, santé (dont SIDA), agriculture et développement rural.

Le FSP fait cependant l'objet de sollicitations croissantes.

Les crédits consacrés aux pays sortant de conflit, dont la programmation n'obéit pas aux mêmes priorités géographiques, progressent de 10 à 20 millions d'euros en autorisations de programme et de 6 à 10 millions d'euros en crédits de paiement. Pour 2005, les projets concernent la Côte d'Ivoire (15 millions d'euros), l'Afghanistan (7,5 millions), Haïti (2,4 millions), l'Iraq (2 millions), la République centrafricaine (1 million) et l'Erythrée (540 000 euros).

Les crédits du Fonds restent sollicités pour des projets hors de la zone de solidarité prioritaire, principalement en Europe du Sud Est où se poursuivent des projets en Macédoine et en Serbie-Monténégro.

Le Fonds a par ailleurs été mobilisé en 2004 pour le soutien à l'initiative mondiale d'éradication de la poliomyélite, pour un montant de 10 millions d'euros.

Deux projets d'aide-programme, d'un montant total de 25 millions d'euros se poursuivent en 2005 au Burkina Faso, pour 4 millions d'euros et au Niger, pour 3 millions d'euros.

Le fonds de solidarité prioritaire est dans une situation budgétaire très difficile et ses crédits sont sollicités pour des usages très divers. C'est l'opportunité même de préserver cet outil dans sa forme actuelle qu'il convient aujourd'hui d'interroger alors que certains de ses secteurs d'intervention sont transférés à l'Agence française de développement. Votre rapporteur considère, pour sa part, qu'il s'agit d'un instrument d'intervention qui conserve toute sa pertinence dans les pays les plus fragiles et qu'il convient à ce titre de le conforter.

C'est l'orientation que semble avoir prise le ministère en effectuant au FSP, dans le PLFR 2004, 70 M€ supplémentaires.

3. Les crédits destinés aux dons-projets de l'Agence française de développement

Pour 2005, les crédits destinés à la mise en oeuvre de projets par l'Agence française de développement s'établissent à 170 millions d'euros en autorisations de programme, soit une dotation stable et à 110 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse de 32 %.

Ces crédits sont à rapporter au volume global des engagements de l'Agence dans les pays en développement : 973 millions d'euros en 2004.

La part la plus importante des activités de l'AFD est constituée d'opérations de prêts effectuées pour son propre compte, financées, pour l'essentiel par des ressources bonifiées par le Trésor et des ressources aux conditions du marché. La part des opérations financées sur crédits budgétaires (dons et prêts pour l'ajustement structurel, C2D, dons pour l'aide projet), devrait augmenter avec la montée en puissance de l'initiative PPTE.

L'AFD fonctionne comme une banque de développement efficace et reconnue mais notre pays peine à lui donner les moyens d'une activité sur dons suffisamment importante, ce qu'illustre l'évolution de ses crédits en 2005, après une exécution budgétaire particulièrement défavorable en 2004. Le PLFR 2004 apporte un léger correctif, sous la forme d'une dotation complémentaire de 13 M€.

a) Les projets financés sur dons

En 2003, quarante opérations ont été engagées sur dons, dont vingt-sept projets de développement pour un montant de 166,4 millions d'euros dans dix-sept pays et treize fonds d'étude et de préparation des projets, pour un montant total de 9,1 millions d'euros.

Les 272 projets actuellement en cours représentent un montant d'engagements cumulés de 1 034,7 millions d'euros, dont 668, 2 millions d'euros restent à verser.

L'Afrique subsaharienne en est le principal bénéficiaire, à hauteur de 70 % en 2004. Tous engagements confondus, prêts et dons, l'Afrique sub-saharienne représente 50 % des engagements de l'Agence.

b) Les opérations sur prêts

Depuis 2002, l'offre de prêts n'est plus concentrée sur la seule zone de solidarité prioritaire et peut être destinée à d'autres régions géographiques. L'Agence a été autorisée à intervenir en Jordanie, en Syrie, en Turquie, en Égypte, en Chine et en Thaïlande. En 2004, une convention de financement de projet a été signée pour un projet dans le secteur routier en Chine.

L'intervention dans ces pays ne concernerait que des prêts peu concessionnels non-souverains et en secteur privé. Elle se ferait essentiellement par la voie de cofinancements et sur les métiers traditionnels de l'AFD : les infrastructures d'équipement et les métiers d'environnement.

Cet élargissement du champ d'intervention vise à diversifier les risques de l'Agence et contribue à optimiser son effet de levier. L'Agence dispose aujourd'hui d'instruments financiers avec quatre degrés différents de concessionnalité pour les prêts souverains et non-souverains.

L'encours des prêts pour compte propre aux pays étrangers s'élevait à 7,6 milliards d'euros au 31 décembre 2003 et se décomposait comme suit :

En M€

Prêts aux risques de l'AFD

3 877

souverains

2 590

non souverains

826

à Proparco

461

Prêts aux risques de l'Etat

3 782

remis

1 239

garantis

2 543

Total pays étrangers

7 660

Les créances impayées s'élevaient à 1,2 milliard d'euros au 31 décembre 2003, soit 11 % de l'encours total de prêts, outre-mer compris.

Le taux d'impayés atteint 17,2 % pour les prêts aux risques de l'AFD et 12,5 % pour les prêts aux risques de l'Etat.

Les impayés souverains, hors impayés garantis, sont principalement constitués par les impayés de quatre débiteurs : Angola, Congo, Côte d'Ivoire et Somalie.

Les impayés garantis par l'Etat français concernent la Côte d'Ivoire et le Congo. Les impayés non souverains concernent les pays étrangers à hauteur de 173 millions d'euros, dont la moitié pour le seul Congo.

La situation financière de l'Agence reste très saine, lui permettant d'honorer ses engagements à servir un dividende à l'Etat, à hauteur de 90 M€.

c) L'évolution des missions de l'Agence

Le renforcement de l'Agence française de développement dans son rôle d'opérateur-pivot, prévu par la réforme de 1998, était à l'ordre du jour de la réunion du CICID du 20 juillet 2004.

Le CICID a prévu la signature d'une convention cadre, dont l'entrée en vigueur intervient le 1er janvier 2005, pour définir les relations entre l'Etat et l'AFD ainsi que les régimes applicables aux opérations de l'Agence.

Un contrat d'objectifs devrait être signé avant la fin de l'année 2004 entre l'AFD et le ministère des Affaires étrangères.

Le CICID a également décidé de limiter l'examen du Conseil de surveillance aux projets les plus importants et la délégation à des comités d'engagement de l'approbation des projets de plus faible montant. Il suit en cela l'orientation retenue par le FSP où le comité d'orientation stratégique ne se prononce plus sur les projets qui sont décidés en comités de projets, ce qui permet une plus grande souplesse mais réduit aussi l'implication concrète des membres du Conseil d'orientation stratégique, ce qui est regrettable.

Les relations entre les ambassadeurs et les agences locales ont été précisées dans le sens d'une plus grande présence de l'ambassadeur à toutes les étapes d'intervention de l'Agence.

Le CICID a également procédé à une nouvelle répartition des rôles entre l'AFD et le ministère des Affaires étrangères en matière d'aide projet.

Le MAE interviendra dans les secteurs de la coopération institutionnelle, du soutien à la coopération décentralisée et non-gouvernementale, de l'appui à la francophonie et à l'enseignement du Français, de la coopération culturelle et scientifique, de la formation et de l'enseignement supérieur et de la recherche.

L'AFD voit son secteur d'intervention défini comme suit : agriculture et développement rural, santé et éducation de base, formation professionnelle, environnement, secteur privé, infrastructures et développement urbain.

L'Agence reprendra progressivement les projets menés par le MAE dans les secteurs qui sont les siens et la délégation d'activité sera effective dès 2005 pour les nouveaux projets.

Cette réforme constitue une clarification du rôle des différents intervenants que la réforme de 1998 n'avait pas achevée, l' « opération-pivot » ne mettant en oeuvre que 8 % de l'aide française. Elle doit cependant se traduire par des montants de subventions suffisamment importants pour que la « culture bancaire » de l'Agence ne la conduisent pas à concentrer des efforts et des moyens non-extensibles, sur les pays émergents.

Elle suppose également que le ministère des Affaires étrangères réoriente les personnels affectés aux missions transférés, vers des missions plus stratégiques, se donnent les moyens d'assumer son leadership.

* 11 Depuis la LFI 2002, la contribution de la France au FED est inscrite au budget du ministère des Affaires étrangères et non plus à celui des charges communes

* 12 Une partie des appels de fonds 2003 a été imputée sur l'année 2004.

* 13 Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* 14 Les montants représentés par les projets engagés sont respectivement de 622 152 438,79 € pour ceux qui sont gérés par le comptable public et de 271 859 592,03 € pour ceux dont la trésorerie est assurée par l'AFD.

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