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II. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DÉDIÉS AU DÉVELOPPEMENT

Pour 2005, les crédits d'aide au développement représentent la moitié des crédits du ministère des Affaires étrangères, ce qui est inédit depuis l'intégration du ministère de la coopération au sein du ministère. Au sein du budget du ministère des Affaires étrangères, les crédits consacrés au développement présentent la physionomie suivante, sept articles sont comptabilisés en totalité au titre de l'aide au développement.

CRÉDITS DE PAIEMENT 2005 « AIDE AU DÉVELOPPEMENT »

En millions d'euros

PLF 2005

JAUNE 2005

%

Titre III Moyens des services

 
 
 

31-12 Indemnités et allocations diverses

42,6

6,67

15,66 %

31-90 Rémunérations des personnels

492,4

101,22

20,56%

31-98 Autres rémunérations d'administration centrale

3,7

0,42

11,35%

33-90 Cotisations sociales Part de l'Etat

29,79

9,12

30,61%

33-91 Prestations sociales versées par l'Etat

2,5

0,44

17,60%

36-30 Subventions aux établissements publics

371

97,34

26,24%

37-90 Moyens généraux des services

279,86

32,01

11,44%

37-95 Ets culturels, de coopération et de recherche

40,38

24,08

59,63%

 
 
 
 

Titre IV Interventions publiques

 
 
 

41-43 concours financiers

123

123

100,00%

42-13 Appui à des initiatives privées ou décentralisées

37

32,15

86,89%

42-14 Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

165

22,26

13,49%

42-15 Coopération internationale et développement

482,71

358,32

74,23%

42-26 Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

31,79

31,61

99,43%

42-29 Coopération militaire et de défense

93,51

79,84

85,38%

42-31 Participation de la France à des dépenses internationales
(contributions obligatoires)

678,78

59,62

8,78%

42-32 Participation de la France à des dépenses internationales
(contributions volontaires)

244,55

244,55

100,00%

42-37 Autres interventions publiques de politique internationale

30

16,89

56,30%

 
 
 
 

Titre V Investissements

 
 
 

57-10 Equipements administratifs et divers

47

5,67

12,06%

59-01 Crédits globalisés de fonctionnement et d'intervention

45,94

45,94

100,00 %

 
 
 
 

Titre VI Subventions d'investissements accordées par l'Etat

 
 
 

68-02 Participation de la France au Fonds européen de développement

628

628 (pm 694)

100 %

68-80 Action extérieure et aide au développement Subventions
d'investissement

4,8

1,46

30,42%

68-91 Fonds de solidarité prioritaire

174

174

100,00%

68-93 Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'AFD

110

110

100,00%

Total

4 408,58

2 204,72

50 %

Une fois isolée la part des crédits d'aide au développement, les évolutions par chapitre sont les suivantes :

Crédits APD tels que définis par le « jaune »

2004

2005

2004/2005

Titre III Moyens des services

 
 
 

31-12 Indemnités et allocations diverses

6,84

6,67

-2,49%

31-90 Rémunérations des personnels

119,74

101,22

-15,47%

31-98 Autres rémunérations d'administration centrale

0,45

0,42

-6,67%

33-90 Cotisations sociales Part de l'Etat

7,87

9,12

15,88%

33-91 Prestations sociales versées par l'Etat

2,83

0,44

-84,45%

36-30 Subventions aux établissements publics

107,63

97,34

-9,56%

37-30 Dotations globalisées

3,94

 
 

37-90 Moyens généraux des services

24,92

32,01

28,45%

37-95 Ets culturels, de coopération et de recherche

27,39

24,08

-12,08%

 
 
 
 

Titre IV Interventions publiques

 
 
 

41-43 concours financiers

159,00

123

-22,64%

42-13 Appui à des initiatives privées ou décentralisées

26,20

32,15

23,05%

42-14 Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

25,81

22,26

-13,75%

42-15 Coopération internationale et développement

367,38

358,32

-2,47%

42-26 Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

16,79

31,61

88,27%

42-29 Coopération militaire et de défense

74,92

79,84

6,57%

42-31 Participation de la France à des dépenses internationales
(contributions obligatoires)

86,46

59,62

-31,04%

42-32 Participation de la France à des dépenses internationales
(contributions volontaires)

95,77

244,55

155,35%

42-37 Autres interventions publiques de politique internationale

11,37

16,89

48,55%

 
 
 
 

Titre V Investissements

 
 
 

57-10 Equipements administratifs et divers

12,24

5,67

-53,6 %

59-01 Crédits globalisés de fonctionnement et d'intervention

-

45,94

ns

 
 
 
 

Titre VI Subventions d'investissements accordées par l'Etat

 
 
 

68-02 Participation de la France au Fonds européen de
développement

565,00

6286(*)

22,83%

68-80 Action extérieure et aide au développement Subventions
d'investissement

1,80

1,46

-18,89%

68-91 Fonds de solidarité prioritaire

136,50

174

27,47%

68-93 Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'AFD

160,00

110

-31,25%

Total

2 044,25

2 204,72

7,8 %

Les crédits d'aide au développement représentent ainsi 18 % des dépenses de fonctionnement du ministère, plus de 50 % des crédits d'intervention du titre IV et 100 % des crédits de subventions d'investissement du titre VI.

En M€

d'après « jaune » 2005

Total crédits MAE

Crédits APD

Part des crédits APD

Dotation 2004

PLF 2005

Dotation 2004

PLF 2005

Dotation 2004

PLF 2005

Titre III

1 504

1 487

301

271

20,01%

18,22%

Titre IV

1 809

1 911

863

968

47,71 %

50,65%

Titre V

42

92

18

51

42,86 %

55,43%

Titre VI

867

916

863

913

99,5 %

99,67%

Total CP

4 224

4 408

2 044

2 204

48,39 %

50,00%

Total AP (Titres V et VI)

389

366

303

319

77,89 %

87,16%

Au sein du budget du ministère des Affaires étrangères dont les crédits augmentent de 4,3 %, les crédits consacrés à l'aide au développement progressent de 7,8 % et de quelque 160 millions d'euros.

Cette augmentation est pour partie imputable à des modifications de périmètre liées au transfert des crédits d'aide alimentaire du ministère de l'agriculture (15 millions d'euros) mais surtout, à l'inscription de la contribution de la France au Fonds SIDA, tuberculose et paludisme, 150 millions d'euros, jusqu'alors inscrite au budget du ministère de l'économie et des Fiannces à hauteur de 50 millions d'euros.

Mais elle est également la traduction d'augmentations nettes dont les plus substantielles concernent la contribution de la France au Fonds européen de développement et les crédits du Fonds de solidarité prioritaire.

A. LES CRÉDITS D'INTERVENTION DU TITRE IV DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

1. Les concours financiers : un décrochage entre prévisions et réalisations

Les crédits du chapitre 41-43 Concours financiers s'établissent à 123 millions d'euros pour 2005, en baisse de 36 millions d'euros. A périmètre constant, les crédits de ce chapitre progressent cependant à hauteur de 19 millions d'euros, sous l'effet d'une mesure de transfert.

La structure du chapitre évolue une nouvelle fois cette année.

Pour 2005, le chapitre des concours financiers comprend deux articles, les opérations exceptionnelles et les contrats de désendettement et développement, ce dernier étant donc rétabli dans sa configuration d'origine.

Votre rapporteur avait regretté le regroupement au sein d'un même article des crédits consacrés aux concours financiers en faveur de l'ajustement structurel et aux contrats de désendettement et de développement, considérant que l'évolution des crédits consacrés à cette nouvelle forme d'aide devaient être mieux identifiés.

Les concours financiers en faveur de l'ajustement structurel, subventions d'ajustement structurel et bonifications de prêts, ne sont plus inscrits à ce chapitre mais font l'objet d'une mesure de transfert en direction du chapitre 68-00 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, doté de 55 millions d'euros7(*). De fait, ces crédits faisaient déjà l'objet d'une « cogestion » par le ministère des finances, puisqu'ils sont la résultante, en bilatéral, des engagements pris par la France pour les programmes d'ajustement structurel du FMI.

En 2003, les subventions à l'ajustement structurel ont mobilisé plus de 40 millions d'euros, à rapporter aux 15,6 millions inscrits en LFI, nécessitant des transferts en provenance d'autres articles du chapitre. Pour l'année 2004, la dépense a été évaluée à 53 millions d'euros, ce qui a conduit au triplement de la dotation pour un montant, en exécution, de 44 millions d'euros. Ces concours, qui constituent une aide budgétaire directe, concernaient les pays suivants en 2003 : le Niger, Madagascar, le Mali, le Burkina Faso, le Tchad et le Sénégal. Pour la première moitié de l'année 2004, le Niger, le Mali, le Burkina Faso, le Burundi et la République démocratique du Congo en ont bénéficié pour un montant total de 34,5 millions d'euros, avec des concours allant de 5 à 10 millions d'euros.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2004 inscrit 21,6 € au chapitre 68-00 du ministère de l'économie et des finances, au titre d'une subvention d'ajustement structurel au profit du Congo.

Les crédits consacrés aux aides exceptionnelles enregistrent une nouvelle progression en 2005, passant de 15 à 20 millions d'euros. Ces crédits ne font pas l'objet d'une programmation particulière mais sont mobilisés ponctuellement à l'appui d'organisations d'élections (Cambodge et Yemen en 2003, Afghanistan, Géorgie et Ghana en 2004), sous forme d'aide budgétaire ponctuelle (Guinée en 2003, Centrafrique en 2004) ou, de façon plus marginale, pour le logement des assistants techniques.

Ces deux dernières années, les montants les plus significatifs concernent l'appui à des organisations régionales impliquées dans la gestion de crise. L'appui à la CEDEAO en Côte d'Ivoire a ainsi représenté 7 millions d'euros en 2003. De même le soutien des forces de la CEMAC/FOMUC en Centrafrique a mobilisé 3,4 millions en 2003 et 2,6 millions en 2004. Cette forme d'aide, qui a directement contribué à la montée en puissance des aides exceptionnelles, mériterait certainement d'être mieux identifiée tant elle répond à un besoin spécifique, préalable à toute politique de développement, le retour à la paix civile, qui exige une programmation sur plusieurs années. Votre rapporteur considère que ces crédits relèvent davantage du soutien aux organisations régionales du chapitre « coopération militaire » et se félicite de ce que le soutien à la CEDEAO y figure désormais.

Depuis 2002, les contrats de désendettement et développement sont inscrits sur ce chapitre.

Les contrats de désendettement et de développement

Le contrat de désendettement et de développement est un mécanisme de refinancement par dons des échéances de dettes honorées par les pays bénéficiaires. Il constitue le volet bilatéral de l'initiative « pays pauvres très endettés » ou PPTE, qui prévoit, dans son volet multilatéral, l'annulation de 90 % de la dette commerciale d'un Etat contractée avant une certaine date et le rééchelonnement sur très long terme de la dette d'aide publique au développement. Pour la France, le volet multilatéral représente environ 6 milliards d'euros.

En bilatéral, la France annule la totalité de la dette commerciale contractée avant la date butoir ainsi que la totalité de la dette d'aide publique au développement contractée avant et après la date butoir selon le mécanisme du contrat de désendettement de et développement. Ce contrat ne peut être mis en oeuvre qu'après que le pays concerné a atteint le « point d'achèvement » de l'initiative PPTE.

A terme, l'instrument concernera 23 pays, dont 16 appartiennent à la ZSP pour un montant total de 3,7 milliards d'euros.

Les C2D ont vocation à financer en bilatéral, les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, élaborés dans le cadre de l'initiative PPTE, ce qui devrait favoriser l'harmonisation des aides reçues par un même Etat et l'évaluation de l'aide par d'autres bailleurs. Ils sont en principe conclus pour 3 ans et peuvent se succéder pour un même pays. Leur mise en oeuvre est confiée à l'Agence française de développement qui pilote des programmes sectoriels financés par une aide budgétaire affectée au sein du budget de l'Etat partenaire ou à des fonds. Le contrôle se fait essentiellement a posteriori. Les points d'affectation de l'aide sont ciblées sur un faible nombre de secteurs : éducation de base et formation professionnelle, santé primaire et lutte contre les endémies, équipement et infrastructures des collectivités locales, aménagement du territoire et gestion des ressources naturelles.

En favorisant une démarche de partenariat et de responsabilité, associée à une programmation pluriannuelle qui donne une visibilité au pays destinataire, les contrats de désendettement et de développement constituent incontestablement un tournant dans l'évolution de l'aide française vers le développement de l'aide programme. En principe, la mise en oeuvre des C2D privilégie l'aide budgétaire affectée, soit à des programmes sectoriels, soit à des fonds spéciaux, soit à des fonds d'investissements.

La montée en puissance des C2D, attendue en 2003 avec une dotation de 91 M€, puis en 2004 avec la reconduction de cette même dotation, n'a pas eu lieu, conséquence des retards intervenus pour l'arrivée du Cameroun au point d'achèvement. Le Cameroun est le pays dont les échéances cumulées à l'égard de la France sont les plus importantes (1,2 milliard d'euros) et dont le premier C2D devrait atteindre 319 millions d'euros.

En 2004, les échéances des C2D en cours ont été prises en charge par l'Agence française de développement tandis que les crédits inscrits ont permis d'honorer un engagement d'une autre nature, la part non financée (100 millions d'euros sur 150) de la contribution française au Fonds mondial Sida, tuberculose, paludisme.

EXÉCUTION DES CRÉDITS C2D DEPUIS 2002

 

2003

2004

2005

LFI

91 M€

91 M€

103 M€

Exécution sur crédits MAE

5,3 M€

0

NC

Exécution sur crédits AFD

5,8 M€

29,7M€

NC

Total exécution

11,1 M€

29,7 M€

143,8 M€ (prévisions8(*))

Sur les 23 pays concernés à terme, cinq avaient atteint le point d'achèvement et signé un premier contrat de désendettement et développement lors du dernier exercice budgétaire, sept autres devaient parvenir à ce stade à au cours de l'année 2004 : le Rwanda, le Malawi, le Nicaragua, le Cameroun, le Ghana, Madagascar et le Honduras. Seuls le Nicaragua et le Ghana9(*) ont atteint le point d'achèvement à ce stade et l'ensemble de l'initiative a accumulé d'importants retards.

C2D EN COURS D'EXÉCUTION

Pays

Date de signature

Période

Montants

Secteurs concernés


Mozambique


Nov. 2001


2001-2004


29,8 M€

Lutte contre le Sida, santé, filière cocotier, aide budgétaire non affectée

Ouganda

Mars 2002

2002-2005

3,2 M€

Soins de santé primaires

Bolivie

Mai 2003

2001-2006

10,4 M€

Santé, aide budgétaire globale

Tanzanie

Juin 2003

2003-2006

4,3 M€

Éducation primaire

Mauritanie

Juillet 2003

2002-2005

14,7 M€

Développement local, éducation

Nicaragua

Janvier 2004

2005-2006

2, 35 M€

Éducation primaire

Ghana

Juillet 2004

2005-2007

15 M€

Aide budgétaire

Outil privilégié de la rénovation de l'aide française par le recours à l'aide programme, le contrat de désendettement et de développement est tributaire à la fois des critères établis au niveau multilatéral (Pays éligibles à l'initiative et état d'avancement de la procédure) et des capacités des pays concernés à élaborer des politiques sectorielles afin de réduire la pauvreté.

L'aide-programme permet de programmer des décaissements plus importants mais il importe qu'elle se traduise par la mise en oeuvre de réelles politiques. L'enjeu est de taille : il s'agit dans bien des cas de la capacité à agir des Etats et de leur légitimité. Elle pourrait constituer le préalable à la réforme fiscale dont de nombreux Etats ont besoin.

C'est pourquoi votre rapporteur considère que la mise en oeuvre des C2D doit appeler une vigilance particulière avant que notre pays ne privilégie davantage l'aide budgétaire directe comme vecteur de son intervention. Elle estime également que l'entrée de la Côte d'Ivoire dans le dispositif, qui paraît pour le moment compromise, devra inévitablement poser la question de l'indemnisation des victimes des événements de début novembre 2004.

2. L'appui à des initiatives privées ou décentralisées

Les crédits du chapitre 42-13, gérés par la mission pour la coopération non-gouvernementale, progressent de 3,5 millions d'euros et s'établissent à 37 millions d'euros pour l'année 2005. Ils recouvrent des évolutions différentes : la progression notable des crédits alloués aux organisations de solidarité internationale, la stabilité des crédits des associations de volontaires et la poursuite de la diminution des crédits de la coopération décentralisée.

a) La coopération avec les organisations de solidarité internationale et le volontariat
(1) Les organisations de solidarité internationale (OSI)

L'aide publique française n'emprunte qu'assez marginalement, pour moins d'1 %, le canal des organisations de solidarité internationale. A la différence d'autres Etats européens, la France a mis en place une coopération institutionnelle et développé une aide-projet qui permet une intervention directe sur le terrain.

Parallèlement, les ONG françaises les plus importantes trouvent leurs principales sources de financement dans l'appel à la générosité publique et dans la mobilisation de fonds internationaux, notamment communautaires.

La coopération française trouve cependant dans les associations de solidarité internationale des partenaires compétents et expérimentés dont l'action s'articule avec ses priorités. Elle a également un intérêt évident à la structuration des associations françaises dans un secteur d'activité très « concurrentiel ». Elles jouent en outre un rôle déterminant dans l'association des « sociétés civiles » à la définition des programmes de développement.

C'est pourquoi le ministre délégué à la coopération a annoncé l'augmentation progressive des crédits alloués aux OSI, avec l'objectif d'un doublement de la part de l'aide française qu'elles mettent en oeuvre.

Ces crédits se répartissent entre titre IV et titre VI.

L'appui aux OSI pour leurs actions au sein de la zone de solidarité prioritaire est financé par les crédits du titre VI, lesquels s'inscrivent dans un mouvement de décroissance lié aux difficultés que rencontre le Fonds de solidarité prioritaire (19,45 M€ en 2002, 16,15 M€ en 2003 et 13,68 M€ en prévisions d'exécution 2004).

Sur titre IV, le montant dévolu à la coopération avec les ONG progresse pour atteindre 10,8 millions d'euros. Ce montant est réparti entre quatre types d'actions : les projets de terrain, le soutien à des actions d'éducation au développement, le soutien aux collectifs et coordinations d'OSI et le renforcement des capacités des acteurs du Sud au Nord.

En 2004, le cofinancement de projets de terrain hors ZSP a mobilisé 2,4 millions d'euros en Roumanie, dans les Balkans et en Amérique latine.

Le soutien aux actions d'Education au développement et jeunesse a représenté des montants similaires (2,4 millions d'euros) pour le cofinancement de campagnes de communication sur des thèmes en rapport avec le développement, comme le commerce équitable, la lutte contre le tourisme sexuel ou contre les mines anti-personnel.

Le soutien aux collectifs et coordinations d'OSI a représenté 940 000 euros tandis que les crédits permettant de soutenir la présence des ONG du sud au sein des forums sociaux régionaux et mondiaux s'établissaient à 426 000 euros.

(2) Le volontariat

La contribution de l'Etat aux dépenses des associations de volontaires est reconduite, pour la sixième année consécutive, à hauteur de 19,6 millions d'euros.

La répartition des crédits évolue cependant au sein de l'enveloppe et confirme la tendance des années antérieures.

Le premier poste reste la subvention globale du ministère à l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), à hauteur de 10 millions d'euros, qui bénéficie d'une « pause » dans la baisse programmée de ses crédits. Cette baisse a été engagée en 2003 à la suite d'un rapport d'audit concluant au nécessaire renforcement de l'autonomie de l'association par rapport au ministère par la recherche de financements alternatifs. Entre 2002 et 2004, la subvention à l'AFVP est ainsi passée de 12,4 à 9,9 millions d'euros. Il faut souligner que l'association expatrie 280 nouveaux volontaires chaque année alors que la commande au FONJEP, d'un montant sensiblement inférieur, permet l'envoi de plus de 1200 personnes.

Il n'en reste pas moins que la suspension du service national a considérablement augmenté les coûts des associations de volontariat qui éprouvent plus de difficultés que leurs homologues agissant dans l'action humanitaire d'urgence à mobiliser des fonds ou des dons du public.

Une subvention exceptionnelle a du être mise en place pour permettre à la Délégation catholique à la coopération de poursuivre ses activités. La DCC est l'association qui expatrie le plus grand nombre de volontaires. Le versement de la troisième et dernière tranche de cette subvention interviendra en 2005 pour un montant de 247 000 euros.

Les crédits alloués à la commande au FONJEP, organisme gestionnaire des cofinancements des associations de volontaires sur la base du décret du 30 janvier 1995, progresse pour atteindre 7,5 millions d'euros en 2005. Le projet de loi relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale, actuellement en cours de navette, devrait conduire à l'augmentation du nombre d'associations sollicitant un agrément pour être éligibles aux cofinancements du ministère. En outre, le projet de décret organisant ces co-financements devrait abaisser à 6 mois la durée des missions ouvrant l'accès au dispositif, ce qui conduira à une augmentation mécanique des besoins. Les coûts de gestion et de formation des associations ont augmenté, tendance qui devrait se poursuivre avec les obligations qui résultent pour elles du projet de loi.

La programmation des crédits pour 2005 intègre en outre un report de charges correspondant à des sommes dues à la caisse des Français de l'Etranger au titre de la protection sociale des volontaires. Ce report est particulièrement élevé en 2005, 1,5 million d'euros, et pourrait constituer une source de difficultés dans l'hypothèse, réalisée en 2003, d'une régulation budgétaire significative.

Le soutien au Comité de liaison des ONG de volontariat est porté à 50 000 € tandis que les prévisions de crédit intègre le soutien à différentes initiatives en faveur des volontaires ou du volontariat.

(3) La coopération décentralisée

Les crédits des articles 30 et 40 du chapitre 42-13 s'élèvent à 6, 56 millions d'euros pour 2005.

Ils ont connu les évolutions suivantes ces dernières années :

Année

2001

2002

2003

2004

2005

Dotation en euros

7 350 330

7 068 672

7 214 172

7 010 072

6 564 472

La coopération décentralisée bénéficie également de cofinancements sur titre VI pour un montant de 3 millions d'euros en 2003 et de 2,5 millions en 2004 avec des opérations impliquant plusieurs collectivités territoriales, sous l'égide de l'association Cités unies France. Trois régions sont particulièrement impliquées dans des opérations pluriannuelles, l'Ile de France, Rhône-Alpes et le Nord - Pas-de-Calais.

Les crédits déconcentrés auprès des préfectures de région du chapitre 30 représentent 80 % de l'enveloppe et s'élèvent à 5,2 millions d'euros pour 2005. Ils se répartissent entre crédits « contrats de plan Etat/région 2000-2006», environ 53 % en 2004, et crédits hors contrats de plan.

Les crédits déconcentrés dans le cadre de contrats de plan sont attribués depuis 2003 dans le cadre de commissions Etat-région qui assurent l'instruction et le suivi technique et financier des projets après avis des postes diplomatiques concernés. En 2005, ces commissions devraient se voir confier la responsabilité des crédits hors contrat de plan dans certaines régions.

137 projets ont été retenus en 2004 pour bénéficier de cofinancements

L'article 40 supporte les crédits non déconcentrés, essentiellement composés de subventions aux collectivités territoriales ou organismes porteurs de projets. Il est doté de 1,3 million d'euros pour 2005. Le principal bénéficiaire en sont l'association Cités unies France, l'assemblée des départements de France et l'UNADEL (Union nationale des acteurs et des structures de développement local).

Les projets sont dans leur majorité relatifs au développement mais la tendance à l'augmentation des projets d'appui institutionnel se poursuit, liée notamment aux processus de décentralisation dans certains pays africains et aux besoins de formation des élus identifiés en Europe de l'Est.

L'Afrique reste le principal destinataire des projets mais à la suite de rencontres de coopération décentralisée tenues en 2003, la place du Maghreb devrait progresser. Les crédits du titre VI n'étant pas destinés à la seule zone de solidarité prioritaire, les crédits du chapitre cofinancent des projets dans toutes les zones, ils sont également mobilisés pour l'organisation de rencontres sur le sujet avec des partenaires du Nord ou du Sud, institutionnels, ONG ou entreprises.

Parmi les principaux bénéficiaires figurent Citées unies France, Culture et développement ainsi que l'Assemblée des départements de France. Les collectivités bénéficiaires sont notamment, pour les projets les plus importants en termes budgétaires, le Nord-Pas-de-calais, Rhône-Alpes et l'Île de France.

L'efficacité des actions de coopération décentralisée est reconnue et appréciée. Elle se prête aisément à la constitution de partenariat, de façon tout à fait conforme à l'évolution souhaitée pour la coopération française. Sur les questions locales, elle a une véritable valeur ajoutée en termes d'échanges d'expérience et elle rencontre l'assentiment et le soutien de nos compatriotes. Sur les opérations de grande ampleur, la fédération des moyens et des énergies de plusieurs collectivités est souhaitable, à l'exemple des évolutions qui affectent les cofinancements sur fonds de solidarité prioritaire. Il importe en effet que notre coopération soit soucieuse, de cohérence, d'harmonisation et d'efficacité de l'aide au travers de l'ensemble des outils qui sont à sa disposition.

3. Le chapitre « Coopération internationale et développement »

Avec une dotation de 482 millions d'euros, le chapitre 42-15, reste le plus important du titre IV après celui des contributions obligatoires.

Il s'agit d'un chapitre composite, comptabilisé à 70 % au titre de l'aide au développement.

La baisse de ses crédits en 2005, à hauteur de 31,8 millions d'euros, résulte pour l'essentiel de transferts liés aux expérimentations dans le cadre de la LOLF pour un total de 40,6 millions d'euros. En positif, 1,3 million d'euros provient d'autres chapitres au titre des frais de voyages et de déménagement des personnels mis à la disposition des alliances françaises.

A périmètre constant, le chapitre progresse de 7,4 millions d'euros

Ce solde recouvre des évolutions différentes selon les postes qui s'inscrivent en baisse pour la plupart, à la notable exception de l'article 52 « appui local aux projets de coopération » qui progresse de plus de 14 millions d'euros.

a) Le transfert de savoir-faire et l'assistance technique

L'année 2004 a été marquée par une nouvelle diminution du nombre des assistants techniques, de 175 postes, pour atteindre 1 916 personnes sur l'ensemble des catégories de pays10(*). En quatre ans, entre 2000 et 2004, quelque 830 postes ont été supprimés.

L'Afrique est toujours le premier lieu d'affectation des assistants techniques, même si leur nombre s'est sensiblement réduit en Côte d'Ivoire. Sénégal, Gabon, et Cameroun accueillent toujours le plus grand nombre (une centaine). En tendance, la répartition géographique des assistants techniques évolue cependant au détriment du continent africain qui accueillait 1282 assistants techniques en 2004 contre 1473 en 2002. Pour ce qui concerne la répartition sectorielle, les enseignants continuent à représenter la part la plus importante.

Les contrats d'assistance technique vont de six mois à trois ans, la durée totale de séjour dans un pays ne devant pas excéder quatre ans. Sur ce dernier point, votre rapporteur considère que le Département doit appliquer cette règle avec la souplesse nécessaire. La séparation entre crédits d'assistance technique et subventions d'investissement est un atout pour notre pays, qui peut moduler ainsi plus facilement la présence des assistants techniques sur le terrain. En revanche, les retards dans le déblocage de crédits alors que les assistants techniques chargés de les mettre en oeuvre étaient déjà sur place, à l'exemple de ce qui s'est produit ces dernières années en raison des insuffisances de crédits qui affectent le Fonds de solidarité prioritaire, exigeraient une meilleure coordination. A l'inverse, il n'est pas souhaitable, comme votre rapporteur a pu le voir sur le terrain, de mettre fin à la mission d'un assistant technique au motif que la limite des quatre ans est atteinte si la finalisation d'un projet réclame sa présence.

En 2004, le ministère a maintenu un volant de postes non affecté, géré directement en administration centrale, selon des modalités mises en place en 2002 et dites « ligne souple ». Il s'agit de postes destinés à répondre aux besoins urgents et non programmés. Ils ont concerné des pays comme le Soudan, Haïti, la République démocratique du Congo et l'Iraq. Une cinquantaine de postes ont ainsi été créés en 2004, un nombre équivalent étant prévu pour 2005. Dans ce cadre, une quinzaine d'experts devraient être détachés auprès de la Commission européenne et de ses délégations. Votre rapporteur a pu constater le déficit d'assistants techniques au niveau communautaire et porte un jugement positif sur cette initiative, de nature à valoriser les compétences de nos experts nationaux et à développer l'influence des savoir-faire français.

L'article 11 est en baisse de 10 millions d'euros. Il semble toutefois que la réforme des indemnités de résidences conduise à diminuer le coût de l'assistance technique pour les postes, ce qui pourrait en renforcer l'attractivité. Depuis l'exercice 2000, les postes ont en effet la possibilité d'arbitrer au sein de la même enveloppe de crédits entre le recours à l'assistance technique et d'autres modes d'intervention.

L'article 12 est en baisse de 11 % avec une dotation de 12,3 millions d'euros.

Cet article supporte le financement de missions dans le monde entier. 70 % des missions ont eu lieu dans des pays en développement pour l'année 2004, pour un nombre de jours de missions qui représente près de 80 % du total. Le Maghreb est la première destination de ces missions, suivie de l'Europe de l'Est et du Proche-orient.

b) L'appui aux organismes concourant aux projets de coopération

L'appui aux organismes concourant aux projets de coopération forme un réservoir composite qui recouvre différents secteurs d'intervention : l'audiovisuel, la promotion du français, les actions culturelles et artistiques, la coopération scientifique universitaire et de recherche, le développement économique et social, la santé et la coopération éducative, la coopération institutionnelle, les allocations de recherche aux archéologues, des aides multilatérales et des projets divers. Cet article, qui finance le plus souvent des opérations ponctuelles, enregistre une nouvelle baisse, de près de 20 millions d'euros.

Les crédits d'appui local aux projets de coopération, après une baisse de 7 millions d'euros en 2004, s'inscrivent en hausse, de 14,8 millions d'euros, soit plus de 27 %.

c) Le GIP « France Coopération Internationale »

Les crédits consacrés au GIP France Coopération Internationale sont stables à 750 000 euros depuis la loi de finances pour 2003 qui a individualisé ces crédits de la dotation des transferts de savoir faire.

Cette subvention annuelle est en pricipe amenée à se réduire à mesure de l'accroissement des ressources propres de FCI. En effet, sur le volume global des opérations achevées ou en cours, qui s'élève à plus de 3 millions d'euros, le financement du ministère des Affaires étrangères ne représente que 10 %. Les trois-quarts des financements proviennent de l'Union européenne.

Les missions dévolues au GIP sont la mobilisation et la gestion de l'expertise de courte et moyenne durée ainsi que l'incitation à l'acquisition d'une expertise dans la coopération internationale.

Mis en place au mois de juin 2003, FCI a cherché à constituer un réseau de correspondants ministériels pour accroître sa réactivité et a construit un système informatique qui lui permet d'avoir accès à l'ensemble des données des bailleurs de fonds multilatéraux et d'exercer une veille sur les nouveaux marchés.

L'examen de la répartition géographique des projets fait apparaître la part prépondérante de l'Europe (72 %) comme zone d'intervention. L'Afrique apparaît en dernière position (6 %), derrière l'Afrique du Nord et le Moyen Orient (12 %) et l'Asie (7 %).

Les domaines et les modes d'intervention de FCI sont variés, de la réforme administrative à l'assistance humanitaire : FCI a ainsi contribué la formation à la négociation communautaire en Pologne, à la surveillance des frontières dans les Balkans mais aussi à des opérations d'urgence humanitaire en Iraq et au Maroc, après le tremblement de terre d'El Hoceima.

La mobilisation rapide d'experts nationaux par le biais d'un outil souple et réactif représente un complément utile pour nos instruments de coopération. La présence d'experts français dans les opérations portées par les agences des nations unies ou les institutions financières internationales n'est pas seulement fonction des contributions de notre pays mais aussi de sa capacité d'influence.

FCI joue à cet égard un rôle de conseil auprès des opérateurs publics et privés dont il relève « le nombre restreint, la taille trop limitée et l"insuffisante profitabilité ».

Lors de la mise en place du GIP, votre rapporteur avait souhaité que FCI puisse jouer un rôle dans la modernisation de la gestion de notre assistance technique. Le CICID du 20 juillet 2004 a décidé d'une mission d'étude qui devra formuler des propositions pour associer FCI au portage de l'assistance technique des projets transférés du ministère des Affaires étrangères à l'AFD.

Selon une décision du groupe de travail du CAD de 1996, la coopération technique est exclue du champ d'application du déliement de l'aide, pour des raisons évidentes. La France bénéficie d'un atout réel et d'une tradition de qualité dans ce domaine, il convient de la préserver.

4. Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

Les crédits alloués au transport et aux dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire s'élèvent à 31,8 millions d'euros pour l'année 2005.

A périmètre constant, ces crédits sont stables mais le chapitre est abondé de 15 millions d'euros transférés du budget du ministère de l'agriculture auparavant chargé des achats. La totalité des opérations d'aide alimentaire relève désormais du ministère des Affaires étrangères. Aussi votre rapporteur s'explique t'il difficilement que près de 5 millions d'euros restent inscrits à ce titre au budget du ministère de l'agriculture. Le mouvement de transfert de crédits, positif et s'inscrivant parfaitement dans la logique de la LOLF, ne semble pas totalement achevé.

Ce transfert est d'autant plus cohérent qu'à partir de 2002, l'aide sous forme de versements directs est devenue minoritaire. En 2004, les versements via des organisations internationales (PAM, UNWRA) ont représenté 92 % du montant des opérations d'aide alimentaire.

La mise à disposition de l'aide peut emprunter trois canaux :

- la livraison en nature ;

- l'achat local ;

- la facilité devises qui consiste en la mise à disposition de crédits d'aide alimentaire en devises sur une ligne budgétaire spécifique de la banque centrale du pays bénéficiaire.

La France est encore loin de respecter l'engagement qu'elle a pris en ratifiant la convention de Londres du 30 juin 1999, de livrer annuellement 200 000 TEC d'aide alimentaire.

Elle remplit en revanche les conditions non financières de la Convention qui visent à un meilleur ciblage de l'aide, à la limitation de son impact sur les filières locales, au respect des habitudes alimentaires locales et à une meilleure coopération entre donateurs et institutions internationales.

Ces orientations devraient conduire à limiter les livraisons en nature, au profit des autres instruments d'intervention.

La France contribue également pour 73,8 millions d'euros aux engagements annuels de l'Union européenne.

5. La coopération militaire et de défense

Les crédits alloués à la coopération militaire et de défense sont stables à 93,5 millions d'euros pour la deuxième année consécutive. Le « jaune » budgétaire retient sur ces crédits, 79,84 millions d'euros au titre de l'aide au développement.

La répartition au sein du chapitre continue d'évoluer et si votre rapporteur se félicite que l'érosion des crédits de ce chapitre ait pu être enrayée, les tensions sur ce chapitre perdurent sous l'effet des reports de charge de l'année 2003. La dette contractée à l'égard du ministère de la Défense au titre des stages en école militaire française n'a pu être que très partiellement résorbée.

L'aide en personnel continue à décroître, passant de 51,5 à 50,8 millions d'euros. Cette dotation reste cependant la première du chapitre.

Le second poste du chapitre, la formation des stagiaires étrangers est en progression de 600 000 euros. Cette dotation avait déjà été renforcée à hauteur de 1,6 million d'euros en 2004. Ces crédits financent les stages effectués en France ou dans les écoles nationales à vocation régionale. Pour les stages effectués en France, qui concernent surtout des formations de haut niveau, priorité est donnée aux pays de la ZSP dans l'attribution des places. Le Maroc, le Burkina Faso, le Cameroun, Madagascar, et la Côte d'Ivoire en ont été les principaux bénéficiaires en 2004. Le coût des stages en France représente 11 millions d'euros pour l'année 2004. Sur les 2 200 stagiaires formés en 2004, la moitié a été formée dans les écoles à vocation régionale. L'école de maintien de la paix de Koulikoro au Mali accueille les contingents de stagiaires les plus importants (15 %). La montée en puissance des ENVR a permis d'augmenter le nombre des stages, passé de 1504 à 2254 entre 1999 et 2004.

Les crédits destinés à l'appui aux coopérants militaires sont stables tandis que l'appui aux projets de coopération, notablement renforcé l'an dernier, enregistre une baisse de 150 000 euros. Au sein même du chapitre, les évolutions sont contrastées : l'aide en personnel, qui représente au demeurant plus de 50 % du chapitre est en baisse, de même que l'appui aux coopérants militaires.

Les effectifs de coopérants militaires affectés dans la zone de solidarité sont stabilisés et progressent légèrement de 332 à 336 postes, après avoir perdu plus de 20 postes entre 2002 et 2003. Cette baisse devrait affecter le Cambodge, la Côte d'Ivoire et la République centrafricaine. La répartition géographique des coopérants militaires est stable : Le Cameroun, le Maroc, le Sénégal, le Tchad et le Gabon accueillent toujours les effectifs les plus importants.

Les crédits affectés à la coopération militaire avec les organisations régionales progressent de 250 000 euros. Créé en 2002, cet article a concerné exclusivement l'Europe dans un premier temps. Sur ces crédits la France soutient le centre régional de contrôle des armes, RACVIAC, basé en Croatie et le centre multinational de formation au maintien de la paix mis en place en 2004 à Butmir, en Bosnie Herzégovine.

La CEDEAO a également été destinataire de crédits en 2003 et 2004 et devrait être le principal bénéficiaire de l'augmentation des crédits en 2005 avec un versement de 300 000 € dans le cadre d'un programme de renforcement de cette organisation mené conjointement avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni.

Outre ce soutien budgétaire, la France met à disposition des coopérants auprès de certaines organisations régionales. C'est le cas depuis septembre 2003 auprès de la CEDEAO où un conseiller militaire assiste l'organisation dans la mise en place d'une cellule de planification pour les opérations de maintien de la paix mais aussi dans la préfiguration de la Force africaine annoncée par l'Union africaine. Afin de mieux coordonner les formations de maintien de la paix du centre Kofi Annan basé à Accra et de l'école nationale à vocation régionale de Koulikoro, un coopérant français est chargé de veiller à la communication entre les deux écoles.

Le renforcement des crédits de cet article apparaît comme tout à fait bienvenu. Le soutien aux organisations régionales était indispensable dès lors que notre pays ne souhaite plus une implication directe et systématique dans les crises africaines. Il est préférable d'afficher ce soutien et de le programmer que de mobiliser des concours financiers exceptionnels de façon ponctuelle.

6. Les contributions obligatoires

Les crédits du chapitre « contributions obligatoires » enregistrent une légère progression en 2004.

Ces crédits se répartissent entre l'ONU et ses institutions spécialisées, les opérations de maintien de la paix et d'autres organisations internationales.

Les contributions sont établies sur la base d'un barème récemment révisé sur la base de nouvelles périodes statistiques de référence. La participation française au budget ordinaire des Nations unies est passée de 6,466 % à 6,080 %. La France devient ainsi le 5eme contributeur obligatoire au sein du système des Nations unies, au lieu du quatrième précédemment.

Une faible part des contributions obligatoires acquittées par la France est éligible à l'aide au développement. Elle représente 59,6 millions d'euros en 2005 sur un chapitre dont les crédits s'élèvent à 678 millions d'euros.

L'organisation des Nations unies et ses institutions spécialisées en sont les principales destinataires avec le décompte suivant :

Bénéficiaire

Versements 2003 (en M€)

Part APD

 

Organisation internationale du travail

15,6

15 %

2,3

Organisation mondiale de la santé

23

70 %

16,1

Organisation météorologique mondiale

2,7

4 %

0,1

Organisation pour l'alimentation et l'agriculture

17,6

51 %

8,98

Organisation des Nations unies

84,3

12 %

10,1

Organisation pour l'éducation, les sciences et la culture

20,6

25 %

5,1

Organisation pour le développement industriel

5,98

100 %

5,98

En volume, c'est l'OMS qui est le premier bénéficiaire de ces contributions obligatoires.

Les opérations de maintien de la paix de l'ONU sont dotées de 136 millions d'euros en 2005, reconduction de la dotation 2004.

Cette dotation sera vraisemblablement insuffisante dans la mesure où le projet de loi de finances rectificative pour 2004 comporte 23,3 millions d'euros d' « ajustement aux besoins pour l'année 2004 ».

20 opérations de maintien de la paix étaient répertoriées en 2004, dont 14 ont fait l'objet de contributions. La MINUSTAH en Haïti, l'ONUB au Burundi et l'ONUCI en Côte d'Ivoire ont été créées en 2004. Les contributions les plus importantes en 2004 concernaient la MINUL au Libéria (47 millions de dollars), la MINUK au Kosovo (21,8 millions) et la MONUC au Congo (21,3 millions).

Les crédits de l'article 54 « autres organisations » sont destinés à des organisations liées aux Nations-unies et notamment le programme pour l'Environnement au titre des différents secrétariats de conventions dont il assure la gestion, mais aussi des contributions à des organismes très divers au sein desquels figurent, pour les montants les plus significatifs, l'OTAN, l'agence intergouvernementale de la Francophonie, l'organisation pour l'interdiction des armes chimiques .... Les crédits de cet article progressent de 25 747 euros en 2005.

7. Les contributions volontaires

Les crédits du chapitre 42-32 « contributions volontaires » progressent de 148,7 millions d'euros et s'élèvent à 244,5 millions d'euros. Ils sont comptabilisés à 100 % au titre de l'aide au développement.

Ce solde est imputable à l'inscription, sur ce chapitre, à l'article « Autres organismes internationaux », de la contribution française au Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme, à hauteur de 150 millions d'euros, contribution dont le triplement, annoncé par le Président de la République est effectif depuis l'exercice budgétaire en cours. Les crédits du Fonds multilatéral unique (FMU) pour la francophonie enregistrent une baisse de 1,2 millions d'euros qui fait suite à une augmentation très importante (10 millions d'euros l'an dernier).

En termes nets, l'inscription des crédits du Fonds Sida à ce chapitre contribue à l'augmentation du volume global de l'aide puisque seule la dotation initiale, soit 50 millions d'euros, figurait au chapitre 68-04 du budget du ministère de l'économie et des finances. Comme indiqué plus haut, la différence a été acquittée en 2004 par transferts de crédits du chapitre « concours financiers » du ministère des Affaires étrangères.

Pour 2005, le ministère de l'économie et des finances conserve une dotation résiduelle de 5 M€ destinée à la participation française à l'initiative mondiale de lutte contre la poliomyélite.

Opérationnel depuis janvier 2002, le Fonds Sida a approuvés le financement de 300 projets sur 130 pays différents, pour un montant de 3 milliards de dollars d'engagements. Au 31 août 2004, 500 millions de dollars avaient été effectivement décaissés.

Le Fonds est financé par des contributions volontaires, sur la base de promesses qui proviennent essentiellement des Etats ; pour 2005, il dispose ainsi de 900 millions de dollars de promesses. Un nouveau mode de financement a été adopté, qui prévoit la reconstitution régulière de ses ressources, à un rythme pluriannuel harmonisé, lors de conférences de reconstitution auxquelles seront conviés les donateurs potentiels, sur le modèles des fonds internationaux de développement, comme l'AID. La première conférence de reconstitution se tiendra en 2005, pour couvrir la période 2005-2007.

Cette inscription en 2005 au budget du ministère des Affaires étrangères conduit à s'interroger sur la répartition entre les différents ministères intervenants. La contribution aux mêmes fonds sur crédits européens ajoute à la difficulté de rendre quantifiable l'effort, pourtant très important, consenti par la France dans la lutte contre cette pandémie.

La dotation allouée aux contributions volontaires versées aux organismes relevant des Nations-unies est reconduite pour 2005 à 48,8 millions d'euros.

Sur ce montant, les principaux destinataires sont, le Programme des Nations unies pour le Développement avec 16 millions d'euros, le Haut Commissariat aux Réfugiés (6,3 M€), le Fonds des Nations-unies pour l'Enfance (7,5 M€), le Programme Alimentaire Mondial (3 M€) et l'office de secours et de travaux pour les réfugiés de Palestine (UNWRA, 2 M€). 2 millions d'euros sont également alloués aux travaux de rénovation pour l'UNESCO.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2004 comporte une dotation complémentaire de 20 M€ pour permettre à notre pays d'intégrer les rangs des dix premiers donateurs.

Les crédits de l'article 40 sont en légère baisse, de 1,2 millions d'euros et s'établissent à 45,45 millions d'euros. Ils sont consacrés aux organismes de la francophonie, parmi lesquels le Fonds multilatéral unique, dont la dotation avait fortement progressé l'an dernier.

8. Les autres interventions de politique internationale (chapitre 42-37)

La progression enregistrée par le chapitre 42-37, « Autres interventions de politique internationale », de 4,3 millions d'euros ne bénéficie pas à l'aide au développement. Seuls deux articles sont comptabilisés « APD », le Fonds d'urgence humanitaire et les aides aux sorties de crise.

a) Le Fonds d'urgence humanitaire

Les crédits destinés au Fonds d'urgence humanitaire sont stables en 2005, avec 9,2 millions d'euros pour la cinquième année consécutive, si l'on excepte la dotation exceptionnelle de 10 millions d'euros destinée à l'Iraq pour l'année 2003.

Sur l'exercice 2003, les aides financées sur le fonds d'urgence humanitaire ont concerné 38 pays. L'Iraq, qui a bénéficié d'une dotation exceptionnelle a reçu les montants les plus importants, suivi de la Palestine, du Malawi et de l'Algérie.

Pour l'année 2004, plus de 78 % des crédits étaient consommés au 1er septembre, les dotations les plus importantes ayant concerné le Soudan, pour l'aide aux réfugiés du Darfour, Haïti, les Territoires palestiniens et l'Iran.

b) Les opérations exceptionnelles

Créée le 1er janvier 2002, cette ligne budgétaire spécifique est mobilisable à tout moment sur autorisation du premier ministre, à la suite d'une procédure interministérielle placée sous la responsabilité du ministère des Affaires étrangères.

Les crédits destinés aux opérations exceptionnelles et aux aides de sortie de crise sont reconduits à 7,6 millions d'euros en 2005.

La programmation de l'enveloppe affectée aux opérations exceptionnelles a concerné, en 2002, l'Afghanistan, le Tadjikistan et les territoires palestiniens. Les mêmes destinataires ont été concernés en 2003, auxquels se sont ajoutés, pour de plus faibles montants, la République centrafricaine, la Côte d'Ivoire et l'Iraq.

L'aide aux sorties de crise bénéficie également de crédits du Fonds de solidarité prioritaire, doté de 6 M€ d'autorisations de programme et de 10 millions d'euros de crédits de paiement.

* 6 Le jaune budgétaire fait mention de 694 millions d'euros au titre du Fonds européen de développement,intégrant 66 millions de reports au titre du solde des contributions 2003 et 2004. Seuls 628 millions d'euros sont inscrits au PLF 2005

* 7 article 40 « aide budgétaire à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien »

* 8 Ce montant est une hypothèse « haute » puisqu'elle intègre l'entrée du Cameroun dans le dispositif

* 9 Le Guyana, le Niger, l'Éthiopie et le Sénégal, qui ont atteint le point d'achèvement en 2004 et sont par conséquent éligibles au volet multilatéral de l'initiative PPTE, ne sont pas concernés par les C2D.

* 10 Les Etats unis accueillent ainsi un contingent non négligeable de 52 assistants techniques.

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