2. Dans l'attente d'un renforcement de l'action de l'Union européenne au profit des départements et régions d'outre-mer
En vertu du second paragraphe de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité d'Amsterdam, les régions ultrapériphériques de l'Union européenne, notamment constituées des quatre départements français d'outre-mer, bénéficient d'un traitement particulier destiné à tenir compte de leur « situation économique et sociale structurelle », « aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement ».
De fait, les départements d'outre-mer sont éligibles aux financements communautaires qui constituent l'un des éléments importants de lutte contre leurs handicaps structurels multiples.
a) Une consommation des crédits communautaires en nette amélioration
Pour la période 2000-2006, les institutions européennes ont dégagé en faveur des départements et régions d'outre-mer -régions ultrapériphériques de l'Union européenne- plus de 3,368 milliards d'euros d'aides au titre des fonds structurels 18 ( * ) .
Dans son avis précédent, votre commission s'était félicitée de l'amélioration réelle des taux de programmation et de consommation des crédits émanant des fonds structurels communautaires. Cette amélioration s'est nettement poursuivie en 2005. Ainsi, selon les documents transmis à votre rapporteur pour avis, au 25 juillet 2005, pour les quatre départements d'outre-mer, le taux de programmation atteignait 73,3 % et le taux de consommation s'élevait à 35,6 % des dotations .
Ces résultats permettent d'envisager que l'ensemble des crédits communautaires sera effectivement utilisé pour conforter l'essor économique des départements d'outre-mer. Toutefois, ils ne font pas disparaître tout risque de « dégagement d'office » de la part de la Commission européenne.
Rappelons en effet que cette règle, instituée par le règlement (CE) n° 1260/1999 portant dispositions générales des fonds structurels, prévoit, dans un souci de bonne gestion financière, que « la part d'un engagement qui n'a pas été réglée par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable (...) n'a été présentée à la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement (...) est dégagée d'office par la Commission ; la participation des Fonds en est réduite d'autant ».
Elle s'applique aux engagements pour chaque fonds. Pour les documents uniques de programmation (DOCUP) et programmes d'initiative communautaire, les engagements sont effectués par tranches annuelles. La première tranche est engagée dès l'approbation du programme par la Commission ; les tranches suivantes sont engagées annuellement par la Commission au plus tard le 30 avril.
Cette règle rend donc impossible toute programmation des crédits non consommés une année sur une autre tranche annuelle par un rééchelonnement de la maquette financière. Elle implique en conséquence un rythme de programmation soutenu dans les collectivités concernées ainsi qu'une réalisation rapide des projets financés par les fonds. Cela signifie que les préfets de région doivent, en tant qu'autorité de gestion et de paiement des DOCUP, produire rapidement les certifications de dépenses encourues par les porteurs de projets en comptabilisant les factures acquittées par les maîtres d'ouvrage.
Une meilleure gestion des crédits a, depuis 2002, permis de limiter les dégagements d'office. De fait, au 31 décembre 2003, aucun dégagement d'office n'avait été prononcé. Au 31 décembre 2004, un dégagement d'office limité -772.000 euros- a été pratiqué dans le cadre de l'IFOP en Guadeloupe.
Toutefois, il résulte des réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur pour avis au ministère de l'outre-mer que les années 2005 et 2006 s'annoncent délicates pour la Guadeloupe, la Martinique et, à un moindre degré, La Réunion . En effet, aux difficultés traditionnelles liées aux retards de certification vont s'ajouter les effets cumulés des gels de crédits de l'année en cours et des années antérieures, tant pour les autorisations de programme (en Martinique et à La Réunion) que pour les crédits de paiement (pour l'ensemble des départements et régions d'outre-mer).
Votre commission insiste sur le fait qu'une vigilance accrue doit être exercée pour assurer une consommation optimale des crédits communautaires . Outre la perte de ressources que ces éléments peuvent constituer pour l'essor économique des départements d'outre-mer, une faiblesse marquée de la consommation des crédits communautaires serait un mauvais message à faire passer aux institutions communautaires à l'heure où se négocie le nouveau cadre de l'action structurelle de l'Union européenne en faveur des régions les plus défavorisées et, en particulier, des régions ultrapériphériques.
b) Un nouveau cadre d'action communautaire en faveur des régions ultrapériphériques encore en discussion
Le traité établissant une Constitution pour l'Europe , signé par les chefs d'Etat et de Gouvernements réunis à Rome le 29 octobre 2004, maintient le régime actuellement applicable aux régions ultrapériphériques tout en consacrant deux avancées :
- d'une part, la possibilité pour les territoires français, danois ou néerlandais constituant des pays et territoires d'outre-mer ou des régions ultrapériphériques de l'Union européenne de passer de l'un à l'autre de ces deux statuts à la suite d'une décision du Conseil, prise à l'unanimité à la demande de l'Etat membre concerné et après avis de la Commission européenne ;
- d'autre part, la possibilité que Mayotte devienne une région ultrapériphérique de l'Union, dès que le Gouvernement français aura signifié au Conseil européen et à la Commission européenne que l'évolution du statut interne de cette collectivité le permet.
Le résultat négatif des référendums intervenus en France, le 29 mai 2005, ainsi qu'aux Pays-Bas sur l'approbation du traité, a conduit à reporter à une date indéterminée l'entrée en vigueur de ces nouveaux dispositifs très favorables aux départements et collectivités d'outre-mer français . Toutefois, il n'a pas remis en cause l'évolution engagée par les institutions communautaires en vue de renforcer les actions en faveur des régions ultrapériphériques.
(1) La reconduction prochaine des dispositifs communautaires relatifs aux organisations communes de marché et aux programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité pour les départements d'outre-mer
La reconduction envisagée des dispositifs communautaires relatifs aux organisations communes de marché (OCM) ainsi qu'au programme POSEI (programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité pour les départements d'outre-mer) doit permettre de confirmer la prise en compte des spécificités des départements d'outre-mer.
Ainsi, la Commission européenne a présenté le 22 juin 2005 un projet de nouveau règlement fixant les règles de fonctionnement de l'OCM sucre pour la période 2007-2015 . Ce nouvel instrument a pour objet de mettre en conformité les règles de gestion des marchés sucriers de l'Union européenne avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) dont l'organe de règlement des différends a confirmé en appel, le 28 avril 2005, la condamnation de l'Union européenne face au Brésil, à l'Australie et à la Thaïlande en ce qui concerne le montant des subventions à l'exportation et le sucre hors quota.
Si le texte proposé prévoit en particulier une baisse de 39 % du prix du sucre, il exclut les DOM du dispositif de restructuration de la filière canne à sucre et permet à la France de ne pas y appliquer le découplage des aides. L'enveloppe de compensation de baisse des prix s'élèverait à 44 millions d'euros à laquelle s'ajouterait un montant forfaitaire de 15,2 millions d'euros pour remplacer l'aide à l'écoulement. Ces montants devraient venir abonder l'enveloppe de la France dans le cadre du futur POSEI qui devrait être applicable début 2006.
La Commission européenne a en effet engagé en 2004 la rédaction d'un nouveau règlement POSEIDOM en remplacement des règlements actuels . Le projet de règlement prévoit une enveloppe annuelle pour la France de 84,7 millions d'euros dont 20,7 millions d'euros pour le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) et 64 millions d'euros pour le développement des filières locales.
Lors de son audition par votre commission des Lois, le 16 novembre 2005, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que, dans le cadre du renouvellement de l'OCM sucre, la position du Gouvernement était de tenter d'atténuer l'impact qui devrait résulter de la réforme en recherchant les moyens de compenser les pertes de revenus induites par la nouvelle réglementation à partir de 2009. Il a néanmoins jugé que l'issue de ce dossier serait sans doute plus favorable que celle de l'OCM relative à la banane.
La réorganisation de l' OCM banane est en effet également en cours, à la suite du contentieux opposant l'Union européenne à d'autres Etats producteurs dans le cadre de l'OMC. En application des décisions rendues par l'organe de règlement des différends de l'Organisation, l'Union européenne a proposé, dans un premier temps, de fixer à 230 euros par tonne la taxe à l'importation sur les bananes. Ce taux ayant été rejeté, il a été abaissé à 187 euros par tonne. Lors de son audition, le ministre a précisé que ce nouveau tarif avait également été rejeté par les arbitres de l'OMC et que de nouvelles négociations étaient en cours. Il a néanmoins estimé qu'il existait un risque de voir cette politique commune remise en cause au nom du principe de subsidiarité, conduisant ainsi à mettre fin à cette forme de solidarité avec les producteurs de bananes européens, ce qu'il convenait d'éviter.
Votre commission souhaite qu'une organisation commune de marché puisse être maintenue dans ce secteur vital pour le développement économique des départements français d'Amérique.
(2) Le renforcement attendu de la politique structurelle en faveur des régions ultrapériphériques
Depuis 2003, une réflexion s'est engagée au sein des institutions communautaires afin d'assurer une réforme des fonds structurels européens applicables pour la période 2006-2013 . Elle s'est traduite par une action normative de la Commission européenne en deux points.
- La spécificité des régions ultrapériphériques reconnue dans le cadre de la réforme annoncée des fonds structurels
Le troisième rapport de la Commission européenne sur la cohésion économique et sociale, présenté en février 2004, préconise la mise en oeuvre de trois nouveaux objectifs, qui remplaceraient les objectifs actuellement définis pour la période 1999-2006. Cette réforme devrait permettre d'assurer une meilleure lisibilité des objectifs et des actions structurelles menées par l'Union européenne. Elle aura donc un impact sur les départements et régions d'outre-mer qui sont, à l'heure actuelle, éligibles aux fonds européens qui devraient pouvoir bénéficier de deux des objectifs nouveaux.
- L' objectif « Convergence » , regroupant 78,54 % de l'enveloppe des crédits structurels pour les régions et pays en retard de développement -soit 264 milliards d'euros - , intégrerait les crédits réservés au fonds de cohésion. Il se substituerait ainsi à l'actuel « Objectif 1 ». Ne seraient éligibles à cet objectif que les régions dont le produit intérieur brut par habitant reste en deçà de la moyenne de 75 % du produit national brut par habitant de la moyenne de l'Union européenne élargie aux nouveaux Etats membres. Toutefois, à titre transitoire, un soutien dégressif serait institué jusqu'en 2013 au profit des régions dont le PIB par habitant se situerait au dessus du seuil de 75 % par le simple effet de l'adhésion d'Etats membres dont la plupart se situent au dessous de ce pourcentage. Selon les données actuelles, le produit intérieur brut par habitant dans les départements et régions d'outre-mer devrait permettre à la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et La Réunion de bénéficier d'une partie de l'enveloppe de cet objectif.
En outre, sous l'impulsion de la France, du Portugal et de l'Espagne, le projet présenté par la Commission européenne prévoit que les régions ultrapériphériques bénéficieront , en tout état de cause, d'un financement spécifique pour leur intégration dans le marché intérieur et la prise en compte de leurs contraintes spécifiques et ce, qu'elles continuent ou non de relever de l'objectif « Convergence ». Cette dotation particulière devrait représenter 0,41 % des 264 milliards d'euros consacrés à cet objectif, soit environ 1,1 milliard d'euros.
- L'objectif « Coopération territoriale européenne », regroupant 3,94 % de l'enveloppe, tendrait au renforcement des instruments de coopération territoriale transfrontalière, transnationale et interrégionale. Il intéresserait tout particulièrement les départements et régions d'outre-mer français, soucieux de faciliter leur insertion dans leur environnement géographique grâce à une « action de grand voisinage », destinée à faciliter la coopération des régions ultrapériphériques avec les pays voisins.
Les propositions de règlements communautaires définissant les règles nouvelles en matière de fonds structurels devraient être discutées par le Parlement européen au mois de mai 2006, dans le cadre de la procédure d'avis conforme , en application de l'article 161 du traité CE.
Le Parlement européen a souligné que la mise en oeuvre de la future politique de cohésion nécessitait un budget minimal crédible. Dans un rapport intérimaire du 2 juin 2005 19 ( * ) , sa commission du développement régional considère ainsi comme acceptable l'enveloppe financière proposée dans la proposition de règlement, fixée à 0,41 % du revenu national brut communautaire, compte tenu de l'accroissement très considérable de la population éligible à l'objectif « convergence » à la suite de l'élargissement. De plus, elle estime essentiel de garantir un équilibre équitable entre les besoins de différents types de régions : celles des régions des nouveaux États membres qui sont éligibles à l'objectif « convergence », les régions les plus pauvres des anciens États membres, les régions à « effet statistique » 20 ( * ) et les régions bénéficiant d'un soutien temporaire.
Le rapport parlementaire propose notamment que soient créés des mécanismes de compensation au bénéfice des régions et des États membres confrontés à des pertes financières importantes en raison de la répartition des crédits communautaires proposée par la Commission européenne. Il considère qu'il y a lieu de s'en tenir strictement aux propositions de la Commission concernant les régions bénéficiant d'un soutien temporaire et les régions à handicap naturel ou géographique. Dans le cas de ces dernières, il estime que le cofinancement supplémentaire envisagé, à savoir 5 %, devrait être doublé pour les régions qui souffrent des effets cumulés de plusieurs handicaps .
Lors de son audition par votre commission des Lois, le 16 novembre 2005, le ministre de l'outre-mer a précisé que le Gouvernement entendait que soient préservés les acquis d'un compromis consistant dans le maintien d'un fonds de compensation des surcoûts à hauteur de 1,1 milliard d'euros pour les régions ultrapériphériques, réparti selon une clé de 40 euros par habitant, la possibilité de fixer à 75 % le taux maximal de cofinancement du fonds applicable à ces régions, et la fixation des crédits des fonds européens pour la pêche et pour l'agriculture respectivement à 30 et 500 millions d'euros pour les quatre départements d'outre-mer.
Il a indiqué que le Gouvernement soutiendrait le maintien des aides à la construction pour le secteur de la pêche ainsi que des taux dérogatoires pour les aides aux entreprises. Il a précisé que la France contestait que la reconnaissance des handicaps structurels des régions ultrapériphériques puisse être fondée sur le seul critère du produit intérieur brut par habitant et demandait un renforcement de 200 millions de l'enveloppe allouée à la Guyane ainsi que la prise en compte de la situation de la Martinique qui, si elle devait sortir de l'objectif 1 des fonds structurels pour des raisons statistiques, devrait alors bénéficier d'une compensation transitoire sur la période 2007-2013.
- La création envisagée d'un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques
La Commission européenne a également présenté, dans le cadre d'une communication, un projet de « partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques » 21 ( * ) . Cette communication précise les actions spécifiques en faveur des régions ultrapériphériques, déjà envisagées dans le troisième rapport sur la politique de cohésion économique et sociale, à savoir :
- le maintien, dans le cadre de la future réglementation relative à la politique de cohésion, d'une majoration des taux d'intervention en faveur des régions ultrapériphériques, ce qui permettra de porter le plafond des interventions effectuées au titre des objectifs « Convergence » et « Compétitivité régionale et emploi » à 85 % ;
- la création d'un programme spécifique de compensation des contraintes des régions ultrapériphériques, adapté aux particularités des régions ultrapériphériques ;
- la réalisation d'un « plan d'action pour le grand voisinage », afin de réaliser une meilleure « intégration des régions ultrapériphériques dans leur espace socio-économique et culturel en réduisant les barrières qui limitent les possibilités d'échanges avec le milieu géographique de ces régions ».
Ce plan mettrait en oeuvre des actions de coopération transnationale et transfrontalière au bénéfice des régions ultrapériphériques qui permettrait, le cas échéant, de faire bénéficier des crédits communautaires certains projets mis en oeuvre dans des pays voisins et de développer des programmes de coopération spécifiques. Par ailleurs, des actions de politique commerciale et douanière particulières seraient instituées, telles que, le cas échéant, la réduction, voire l'élimination, des droits du tarif douanier commun pour permettre l'approvisionnement des matières premières non agricoles, ainsi que des demandes de suspensions temporaires de droits dans des circonstances particulières et justifiées.
La procédure d'examen de ces propositions par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne est en cours et n'a pas encore abouti .
Dans une résolution adoptée le 28 septembre 2005 sur la base du rapport de sa commission du développement régional 22 ( * ) , le Parlement européen a marqué son approbation des grandes lignes de la communication de la Commission relative au partenariat renforcé. Il a toutefois préconisé une prise en compte encore plus importante des spécificités des régions ultrapériphériques. Il a ainsi notamment demandé :
- la pleine concrétisation de l'exigence de traitement spécial pour les régions ultrapériphériques en ce qui concerne leur accès aux fonds structurels, notamment pour celles d'entre elles dont le PIB dépasse déjà 75% de la moyenne communautaire ;
- que les crédits affectés au programme spécifique soient augmentés et exclusivement consacrés aux régions ultrapériphériques ;
- que le plan d'action pour le grand voisinage repose sur un concept de proximité au sens large, de façon à permettre de soutenir des projets impliquant des entités au sein de pays qui accueillent de grandes communautés d'émigrants provenant des régions ultrapériphériques ;
- que la coordination tant attendue entre les interventions financées par le FEDER à destination des régions ultrapériphériques, et celles relevant du fonds européen de développement à destination des voisins pays ACP ou des PTOM, soit enfin effective ;
- que le Conseil veille à ce que l'adoption des perspectives financières 2007-2013 garantisse des moyens permettant de concrétiser les objectifs de l'Union, parmi lesquels le développement des régions ultrapériphériques dans une perspective économique, sociale et territoriale ;
- que le plan d'action réponde aux problèmes d'immigration illégale auxquels sont confrontées certaines régions ultrapériphériques.
Votre commission souligne que nombre de ces demandes rejoignent les observations faites par le Gouvernement français sur les propositions de la Commission. Elle espère que la suite du processus législatif communautaire permettra de les prendre dûment en compte.
* 18 Fonds européen de développement régional (FEDER), fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), fonds social européen (FSE) et instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).
* 19 Rapport n° A6-0177/2005 de M. Konstantinos Hatzidakis sur la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion.
* 20 C'est-à-dire exclues de l'objectif en raison de l'effet mécanique résultant de l'adhésion de plusieurs nouveaux Etats membres comprenant des régions défavorisées dont le PIB par habitant est inférieur.
* 21 COM (2004) 343 final du 26 mai 2004.
* 22 Rapport de M. Sergio Marquès au nom de la commission du développement régional.