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Projet de loi de finances pour 2007 : Action extérieure de l'Etat

23 novembre 2006 : Budget 2007 - Avances à l'audiovisuel public ( avis - première lecture )

 

N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 1) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) avait pour objet de rationaliser la présentation des crédits et de les rassembler par politique publique cohérente. S'agissant des crédits relatifs à l'action culturelle extérieure de l'État, force est de constater qu'ils sont au contraire dispersés entre plusieurs missions, dont les frontières sont tout à fait contestables.

La séparation des crédits entre les programmes n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'État » et n° 209 « Solidarité avec les pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » est ainsi issue d'une liste fixée par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) distinguant les pays développés1(*) des pays en développement. Il est pourtant difficile de penser que le rayonnement culturel et scientifique change de nature quand il passe les frontières et qu'il se transforme en aide au développement en traversant le détroit de Gibraltar !

Il apparaît à votre rapporteur que la dispersion entre deux missions de crédits clairement affectés à une même politique publique est contraire à l'esprit de la LOLF, et qu'elle nuit à la fois à l'information du Parlement et à la responsabilisation du gestionnaire des crédits.

Pour preuve de l'absurdité de cette distinction entre les crédits de l'action culturelle extérieure selon qu'elle est destinée aux pays développés ou aux pays émergents, les deux programmes financent les mêmes opérateurs : l'Association française d'action artistique (AFAA), l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), Edufrance ou Egide disposent ainsi de crédits issus des deux programmes, qui ne font bien évidemment pas l'objet d'affectations différentes selon leur provenance.

Les crédits de l'ancienne AFAA et de l'actuelle CulturesFrance proviennent, par exemple, à la fois de l'action « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » du programme « Rayonnement culturel et scientifique », de l'action « Affirmation de la dimension culturelle du développement » du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », et enfin de l'action « Action culturelle internationale » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » !

Votre rapporteur prend par ailleurs acte, tout en le regrettant, du retrait de l'action n° 3 du programme n° 185 consacrée à l'audiovisuel extérieur, qui constitue désormais un programme de la mission « Médias ». S'il peut paraître cohérent de réunir l'ensemble des crédits alloués au financement de l'audiovisuel public dans une même mission, la portée du programme n° 185 en perd autant de pertinence, dans la mesure où TV5 Monde ou Radio France Internationale sont des acteurs essentiels du rayonnement de la France à l'étranger.

Il relève enfin, pour s'en féliciter, que, conformément aux orientations de son rapport 2006 sur la présente mission, les crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ont été transférés par la loi de finances pour 2006, du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » de la mission « Aide publique au développement », au programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la présente mission. Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances au projet de loi de finances pour 2007, qui tend à rattacher les crédits relatifs aux bourses attribuées et gérées par l'AEFE au programme « Français à l'étranger et étrangers en France », ce qui tend à disperser les crédits de l'AEFE.

Il est plus inquiétant de constater que la diplomatie culturelle n'est pas seulement confrontée à des problèmes de périmètre, auxquels votre rapporteur s'est adapté en centrant son analyse sur l'évolution des principales actions concourant au rayonnement culturel et scientifique de la France, mais aussi à des restrictions budgétaires importantes qui menacent l'exercice de ses prérogatives.

Après deux années consécutives de baisse, les crédits du programme n° 185 sont apparemment en hausse de 1,6 % par rapport à 2006, et représentent 526 millions d'euros en 2007, contre 518 millions en 2006. Cependant, l'inflation anticipée étant de 1,8 %, il s'agit en fait d'une baisse des crédits. L'action « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » est la plus concernée par ce resserrement budgétaire puisque les crédits qui lui sont affectés passent de 111,2 à 108,6 millions d'euros.

Votre rapporteur, dans son analyse des crédits, montrera par ailleurs que l'augmentation de l'enveloppe budgétaire de l'action « Service public d'enseignement à l'étranger », essentielle au rayonnement de la France à l'étranger, est trompeuse et qu'elle masque en fait un désengagement de l'État dans ce domaine.

I. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UN ATOUT À RENFORCER

A. LE RÉSEAU D'ENSEIGNEMENT À L'ÉTRANGER : UN MODÈLE FRANÇAIS ?

Le réseau d'écoles dont dispose la France à l'étranger, unique au monde tant par son extension géographique que par l'ampleur de ses effectifs, constitue un atout essentiel de son rayonnement culturel et scientifique.

1. L'organisation souple du réseau français

L'enseignement français des premier et second degrés à l'étranger a été dispensé au cours de l'année scolaire 2005/2006, dans 430 écoles, collèges et lycées homologués par le ministère de l'éducation nationale, qui ont assuré la formation de 240 000 élèves, dont plus de 80 000 Français dans plus de 130 pays.

Pour faire partie de ce réseau, un établissement doit avoir demandé et obtenu une homologation de la part du ministère de l'éducation nationale français. L'homologation n'est accordée que si les conditions établies par l'article 2 du décret n° 93-1084 du 9 septembre 1993 sont respectées, à savoir :

- l'ouverture de l'établissement aux enfants français résidant hors de France,

- le respect des programmes applicables dans les établissements d'enseignement public français,

- la préparation aux mêmes examens et diplômes qu'en France,

- et le contrôle du respect de ces critères par l'Inspection générale de l'éducation nationale.

Cette homologation peut être retirée à tout moment et peut également être limitée à une partie des niveaux de l'établissement.

Les établissements scolaires sont répartis entre trois catégories distinctes (simplement homologués, conventionnés et en gestion directe). Les établissements en gestion directe (73 au total), sont des services déconcentrés de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Les établissements conventionnés (178 établissements) sont des établissements gérés par des associations de droit privé français ou étranger qui ont passé avec l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger un accord portant notamment sur les conditions d'affectation et de rémunération des agents titulaires, sur l'attribution de subventions et sur les relations avec l'agence.

Ces deux catégories d'établissements perçoivent des subventions versées par l'agence, qui assure également la rémunération des personnels titulaires grâce, d'une part, à la subvention qui lui est allouée par l'État français, et d'autre part, aux remontées que les établissements effectuent d'une partie des droits de scolarité acquittés par les familles. Les 251 établissements liés à l'AEFE (dont 73 en gestion directe et 178 conventionnés) scolarisent 160 000 élèves, dont 56 % d'étrangers, dans un contexte d'attractivité croissante, puisqu'en 15 ans les effectifs d'élèves se sont inscrits en hausse de près de 10 %.

Les établissements simplement homologués (178 au total) n'ayant pas passé de convention avec l'agence ne bénéficient pas d'aide directe. Ils sont néanmoins, lorsqu'ils le souhaitent, associés aux actions de formation continue organisées par l'agence et bénéficient du conseil pédagogique des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) détachés à l'étranger.

La tutelle qu'exercent les ambassades est, elle aussi, fonction de la nature de l'établissement. Les postes sont étroitement associés par l'agence aux décisions concernant les établissements en gestion directe. S'agissant des établissements conventionnés, l'ambassadeur et/ou son conseiller de coopération et d'action culturelle sont membres de droit des conseils de gestion.

Par ailleurs, dans le cadre des procédures de renouvellement de l'homologation de l'ensemble des établissements, qui interviennent tous les ans, le poste diplomatique est appelé à se prononcer sur l'établissement demandeur. Les inspections régulièrement diligentées par le ministère des affaires étrangères peuvent porter sur l'ensemble des établissements y compris les homologués, dans la mesure où ils bénéficient généralement de fonds publics français, au titre des bourses scolaires attribuées aux enfants français résidant à l'étranger.

Votre rapporteur souhaite également rappeler le rôle des établissements de la mission laïque française, qui sont des établissements scolaires privés relevant du droit local en vigueur dans les pays où ils sont implantés, et qui complètent les établissements publics en s'inscrivant dans une logique de coopération avec les institutions publiques (convention avec le ministère des affaires étrangères en novembre 2005 et avec le ministère de l'éducation nationale en mai 2006)2(*).

Votre rapporteur se félicite de la souplesse de l'organisation du réseau et estime que les systèmes de convention, d'homologation ou de reconnaissance favorisent son extension géographique.

2. La double mission du réseau, gage de son rayonnement

L'article 2 de la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990, attribue une double mission à l'Agence française de l'enseignement à l'étranger (AEFE), organe pilote du réseau d'enseignement français à l'étranger, qui permet à ce réseau de constituer un élément essentiel du rayonnement français à l'étranger.

Elle doit, d'une part, assurer le service public de l'éducation, en faveur des enfants des expatriés de nationalité française. Cette mission d'accompagnement de la France à l'extérieur favorise la présence culturelle de la France à l'étranger, mais aussi sa présence économique : les entreprises françaises en ont en effet besoin pour accueillir les enfants de leurs salariés expatriés.

Le réseau des écoles françaises doit, d'autre part, assurer une mission d'accueil des élèves étrangers. Cette ouverture aux élèves d'autres nationalités a permis de conférer au réseau français une réputation internationale très importante, qui se traduit par un nombre élevé de demandes d'inscriptions d'élèves ressortissants du pays d'installation de l'établissement, mais aussi originaires d'autres pays.

NOMBRE ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES FRANÇAIS (DONT BOURSIERS), NATIONAUX ET ÉTRANGERS TIERS DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

 

2004
Réalisation

2005
Réalisation

2006
Prévision

2007
Prévision

2007
Cible

Ø Enfants français dans les établissements d'ensei-gnement français à l'étranger

70 449

71 763

72 149

72 510

72 510

(44,5 %)

(45,2 %)

(45,2 %)

(45,2 %)

(45,2 %)

Ø Enfants étrangers nationaux dans les établissements d'enseignements français à l'étranger

66 537

66 133

66 488

66 821

66 821

(42,1 %)

(41,6 %)

(41,6 %)

(41,6 %)

(41,6 %)

Ø Enfants étrangers tiers dans les établissements d'ensei-gnement français à l'étranger

21 146

21 050

21 163

21 269

21 269

(13,4 %)

(13,2 %)

(13,2 %)

(13,2 %)

(13,2 %)

TOTAL

158 132

158 946

159 800

160 600

160 600

Source des données : AEFE

L'intégration de ces élèves, souvent issus de l'élite locale, contribue fortement au rayonnement de la langue et de la culture françaises dans ces pays.

3. Un réseau dense et évolutif

La présence des établissements scolaires dans 130 pays est dense et bien répartie sur l'ensemble des continents (voir tableau ci-après). Si le rapport public de la Cour des comptes 2003 pointait un maillage insuffisant en Asie, force est de constater qu'un effort a été fait depuis pour renforcer le réseau sur ce continent. Ainsi, lors de l'année scolaire 2005-2006, un nouvel établissement a-t-il été construit à Pékin et le lycée de Tokyo a-t-il été conventionné. L'extension des lycées d'Hô-Chi-Min-Ville et de Moscou est en outre envisagée pour 2007. Par ailleurs, l'augmentation du nombre de Français en Europe de l'Est a été accompagnée par l'ouverture d'écoles dans ces pays (ouverture entre 2003 et 2005 des écoles françaises de Bratislava, Saint-Pétersbourg, Zagreb et Vilnius). La plupart des établissements sortis du réseau en 2005 étaient situés en Afrique, la raison principale étant la crise politique en Côte d'Ivoire, qui comptait de nombreuses écoles françaises.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES
PAR GRANDES ZONES GÉOGRAPHIQUES

Établissements en gestion directe (EGD)
et établissements conventionnés

2001/2002

2002/2003

2003/2004

2004/2005

2005/2006

Ø Ensemble

158 866

159 640

156 951

158 349

159 186

 

0,5%

-1,7%

0,8%

0,5%

Ø Afrique

56 957

57 279

57 220

57 863

55 490

 

Ø 0,6%

-0,1%

1,2%

-4,1%

Ø Amérique

33 025

30 768

28 795

29 210

29 444

 

Ø -6,8%

-6,4%

1,4%

0,8%

Ø Asie

28 406

28 792

29 476

29 970

31 348

 

Ø 1,4%

2,4%

1,7%

4,6%

Ø Europe

40 478

42 801

41 460

41 306

42 904

 

Ø 5,7%

-3,1%

-0,7%

3,9%

Source : Agence pour l'enseignement français à l'étranger

Parallèlement, une analyse de l'évolution de la carte scolaire de l'année 2006-2007, comparée à celle de l'année 2005-2006, fait clairement apparaître, à moyens budgétaires constants, une augmentation des postes budgétaires principalement en Asie et en Europe : en Afrique, ouverture de 19 postes de résidents, en Amérique et Afrique australe, ouverture de 14 postes de résidents, en Asie, ouverture de 2 postes d'expatriés et de 21 postes de résidents et en Europe, ouverture de 22 postes d'expatriés et de 36 postes de résidents.

ÉVOLUTION DES PERSONNELS
DES ÉTABLISSEMENTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Évolution du personnel*

Effectifs et évolution en %

 

2002

2003

2004

2005

2006

Ensemble

5 993

6 136

5 995

6 174

6 232

   

2,4%

-2,3%

3,0%

0,9%

Selon les secteurs géographiques

Ø Afrique

2 401

2 437

2 404

2 497

2 449

   

1,5%

-1,4%

3,9%

-1,9%

Ø Amérique

964

954

831

846

859

   

-1,0%

-12,9%

1,8%

1,5%

Ø Asie

819

848

858

892

919

   

3,5%

1,2%

4,0%

3,0%

Ø Europe

1 809

1 897

1 902

1 939

2 005

   

4,9%

0,3%

1,9%

3,4%

Source : ministère des affaires étrangères

* non compris les coopérants du service national et le personnel détaché du ministère de l'éducation nationale. Les recrutés locaux ne sont pas comptabilisés.

4. La réussite scolaire

La réussite au baccalauréat général est exceptionnelle dans les lycées français à l'étranger : son taux est de 93,82 % en 2005 pour toutes les séries (en hausse par apport aux années précédentes), contre 80,20 % pour les établissements métropolitains. Le taux de réussite est également très élevé dans les séries technologiques et professionnelles.

TAUX DE RÉUSSITE AU BACCALAURÉAT

En  %

 

2004
Réalisation

2005
Réalisation

2006
Prévision

2007
Prévision

2007
Cible

Ø Baccalauréat

93,77

93,82

93,8

93,8

93,8

Notons toutefois que ces succès sont dus en grande partie à la sélection à l'entrée que pratiquent certains établissements et à l'environnement socioprofessionnel globalement aisé des élèves, favorable à la réussite scolaire. Votre rapporteur estime, au demeurant, qu'il serait intéressant que la commission porte plus particulièrement attention, à l'avenir, au profil des élèves étrangers des lycées français et à leurs parcours ultérieurs, afin d'évaluer l'influence de la France sur la formation des élites de certains pays, par rapport à celle que peuvent exercer, en la matière, les États-Unis et le Royaume-Uni.

B. LES DIFFICULTÉS DU RÉSEAU : L'AEFE AU MILIEU DU GUÉ

Dotée d'une subvention pour charge de service public d'un montant de 332,57 millions d'euros en 2007, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, qui suit et anime le réseau des établissements scolaires français à l'étranger. Elle a un rôle similaire à celui des collectivités territoriales en France, à savoir qu'elle attribue aux établissements des subventions de fonctionnement, d'équipement et d'investissement. En revanche, son autonomie est loin d'être garantie de la même manière.

Dans son rapport public de 2003, la Cour des comptes notait ainsi que l'AEFE, bien que disposant en théorie d'une autonomie par rapport au ministère des affaires étrangères, était dans les faits étroitement soumise aux ingérences du ministère, tant dans la maîtrise de son budget, que dans la gestion de son patrimoine, ce qui nuisait à la cohérence de ses actions.

Votre rapporteur souligne à ce titre l'intérêt des décrets n° 2003-1288 du 23 décembre 2003 et n° 2005-551 du 19 mai 2005, qui ont respectivement ouvert à l'agence la possibilité de disposer d'un patrimoine immobilier en biens propres, et de recevoir en dotation les bâtiments des établissements en gestion directe (EGD) appartenant à l'Etat. Toutefois si l'intérêt de ce transfert est réel, il ne va pas sans poser des problèmes de financement.

L'augmentation des crédits attribués à l'AEFE dans le PLF 2007, à hauteur de 8 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une hausse de 2,3 %, cache en effet des difficultés budgétaires importantes pour l'AEFE, dues à des coûts en hausse.

1. La faiblesse des crédits budgétaires face aux besoins urgents d'investissement immobilier

Le retard accumulé dans l'entretien du patrimoine scolaire de l'Etat à l'étranger pose, dans certains établissements, des problèmes de sécurité, y compris pour les élèves, qui pourraient conduire à la fermeture de certains établissements3(*). Selon une mission d'audit conjointe de modernisation, conduite par l'Inspection générale des affaires étrangères et le contrôle général et financier sur les compétences immobilières de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger, dont les conclusions sont parues en juillet 2006, « sur les 73 établissements en gestion directe (EGD), 37 n'ont bénéficié d'aucun entretien de la part du ministère des affaires étrangères sur la période 1990/2005. Soit un déficit d'entretien de l'ordre de 17,5 millions d'euros pour ces seuls établissements, par comparaison aux dépenses moyennes d'entretien au m² dans les établissements scolaires d'Ile-de-France (moyennant un abattement de 30 % pour les établissements hors OCDE). »

La mission d'audit estime que le coût total de la rénovation du parc immobilier des seuls EGD serait de l'ordre de 100 millions d'euros, l'AEFE estimant nécessaire que les opérations soient réalisées sur sept ans (2006-2012).

Après cette phase de remise à niveau et en prenant pour base les ratios annuels d'entretien et de rénovation des lycées de la région parisienne, l'AEFE juge nécessaire un provisionnement annuel de 5 millions d'euros par an pour l'ensemble des EGD. Par ailleurs, l'AEFE estime qu'au titre des opérations d'acquisition, de construction ou d'extension, doit être envisagé un rythme annuel moyen de dépenses de construction à hauteur de 10 millions d'euros.

Il est donc impératif que le ministère des affaires étrangères maintienne l'effort au niveau annoncé de 10 millions d'euros4(*), l'abondement de sa subvention à l'agence venant se substituer, au rythme des remises en dotation d'établissement effectuées5(*), à ses financements directs. Or, aucun crédit n'est inscrit sur la position 7-2 « dotation en capital des opérateurs », qui permet depuis le projet de loi de finances pour 2007 de distinguer les financements consacrés aux investissements des opérateurs de l'Etat, des subventions pour charge de service public (catégorie 3-2) servant principalement au fonctionnement des organismes.

Il est ainsi clair que l'augmentation de la subvention du ministère à l'AEFE de 8 millions d'euros est largement insuffisante pour compenser les coûts liés à ses nouvelles responsabilités immobilières.

Dans contexte, la mise en réserve par le Gouvernement d'une partie des crédits de 2006 est très largement inopportune.

Votre rapporteur tient à rappeler, comme il l'avait souligné dans son rapport de 2006, que le recours au fonds de roulement de l'agence pour les investissements immobiliers ne peut être que transitoire. Il appelle, comme l'année dernière, à une plus grande transparence du ministère dans le financement des opérations immobilières prévues par l'AEFE.

Il avait par ailleurs exprimé sa crainte que l'utilisation du budget de l'agence ne se traduise par une hausse des frais de scolarité. C'est précisément ce à quoi on assiste aujourd'hui.

2. Des droits de scolarité en hausse

Les problèmes de financement évoqués ci-dessus ont un impact évident sur l'évolution des frais de scolarité, qui ne cessent d'augmenter depuis une dizaine d'années.

MOYENNE DES FRAIS DE SCOLARITÉ ANNUELS EN EUROS

Continents

Année scolaire

Montant moyen annuel

Année scolaire

Montant moyen annuel

Évolution

Ø Europe

2004/2005

3 076,79

2005/2006

3 175,35

3,20%

Ø Afrique du Nord

2004/2005

1 157,75

2005/2006

1 187,02

2,53%

Ø Amérique du Nord

2004/2005

7 754,78

2005/2006

7 791,34

0,47%

Ø Amérique Centrale et Sud (rythme sud)

2004

2 203,05

2005

2 118,10

-3,86%

Ø Amérique Centrale et Sud

2004/2005

1 594,05

2005/2006

1 722,88

8,08%

Ø Asie Océanie (rythme sud)

2004

1 384,30

2005

1 412,15

2,01%

Ø Asie Océanie

2004/2005

3 780,06

2005/2006

3 863,31

2,20%

Ø Afrique

2004/2005

1 241,21

2005/2006

1 273,28

2,58%

Ø Proche et moyen Orient

2004/2005

2 105,01

2005/2006

2 055,12

-2,37%

La part de ressources propres des établissements français, qui représente plus de 50 % de leur budget depuis 2000 augmente ainsi continuellement, passant de 56,4 % en 2004 à 59,5 % en 2005, et est évaluée à 62 % et 62,4 % en 2006 et 2007 (indicateur 5.3 du programme « Rayonnement culturel et scientifique »).

Ce transfert de financement de l'État vers les familles pose de réels problèmes d'équité. Si la scolarité est gratuite dans certains établissements, ce qui semble logique s'agissant des expatriés français soumis à l'obligation scolaire, les droits peuvent atteindre, selon le rapport 2003 de la Cour des comptes, « plus de 5 000 euros dans certains établissements en gestion directe (Tokyo), près de 9 500 euros pour les conventionnés (Shanghai), voire près de 12 000 euros pour les homologués (Washington). En Tunisie, ils varient dans une proportion de 1 à 20 pour les 11 établissements en gestion directe qui y sont implantés... ». Selon M. Patrick Bloche, rapporteur de la mission à la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, « en moyenne, la scolarisation d'un élève français de l'AEFE représente pour l'État environ 41 % du coût généré par une scolarisation en France ».

Votre rapporteur conteste cette différence de traitement entre les Français de France et les Français de l'étranger, mais aussi l'absence de justification des différences de frais de scolarité constatées entre les établissements situés à l'étranger, notamment entre les établissements qui relèvent de la gestion directe de l'AEFE.

Ce problème n'est qu'en partie atténué par les bourses attribuées aux élèves français par l'AEFE.

ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DE BOURSES DE L'AEFE

Sur la période 1994-2006, le nombre de dossiers examinés de bourses est en augmentation de 55 % (23 830 demandes en 2006), le nombre de demandes satisfaites progresse de plus de 39 % (19 600 attributions), et le nombre de familles concernées de 50 %. Cette évolution est sensiblement plus rapide que celle du nombre total des élèves scolarisés (+10 %), mais aussi que celle du nombre total d'élèves français scolarisés (+25 %).

L'agence, en plein accord avec la Commission nationale des bourses scolaires, a mis en place une nouvelle politique de gestion des bourses scolaires qui vise à garantir l'aide apportée aux familles. La dotation budgétaire annuelle consacrée aux bourses scolaires (46 millions d'euros), est en évolution constante : elle a presque doublé depuis 1994, et connaît depuis 2000 une progression moyenne de l'ordre de 3,2 % par an.

Notons que l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur spécial de la commission des finances à la présente loi de finances, qui tend à rattacher les crédits relatifs à l'ensemble des bourses attribuées ou gérées par l'AEFE au programme « Français à l'étranger et étrangers en France », en se basant sur le fait qu'elles bénéficient principalement aux élèves français. Le transfert prévu par cet amendement s'élève à 49 millions d'euros.

Votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement qui a pour objet de conférer plus de pertinence à cette imputation budgétaire en prévoyant que les crédits correspondants aux bourses de l'AEFE attribuées aux élèves étrangers, à savoir 2,04 millions d'euros, soient maintenus dans le programme « Rayonnement culturel et scientifique ».

3. Des alternatives de financement peu crédibles

a) L'utilisation de la variété statutaire des agents

Les établissements scolaires emploient des personnels expatriés et des résidents dont les rémunérations diffèrent fortement : l'analyse financière de la paie des six premiers mois de l'année 2006 indique ainsi un niveau moyen de rémunération mensuelle sans charges sociales de 8 129 euros pour les expatriés et de 3 516 euros pour les résidents. L'écart de rémunération provient des éléments suivants :

- l'indemnité d'expatriation dont la moyenne mensuelle s'élève à 3 986 euros explique l'essentiel de l'écart des rémunérations entre les expatriés et les résidents, ces derniers recevant une indemnité spécifique de vie locale moyenne de 484 euros par mois ;

- les majorations familiales accordées aux expatriés pour un montant mensuel moyen de 848 euros constituent la seconde cause d'écart de rémunérations avec les résidents, qui bénéficient d'un avantage familial moyen de 192 euros ;

- enfin, la base indiciaire des recrutements entre ces deux populations creuse les écarts puisque les expatriés sont généralement recrutés sur des indices plus élevés. L'écart moyen mensuel sur le traitement brut de ces deux catégories atteint en juin 2006 le montant de 326 euros.

Les établissements ont donc tendance, afin d'alléger les coûts, à substituer du personnel résident à des expatriés. Cette méthode a toutefois des limites :

- s'agissant du personnel enseignant (qui est le principal concerné), cette évolution pourrait avoir un impact sur les méthodes, voire le contenu de l'enseignement français à l'étranger6(*) ;

- par ailleurs, les établissements se heurtent à des difficultés de recrutement et sont parfois obligés d'augmenter le salaire des résidents.

Parallèlement, le nombre total d'agents de recrutement local, qui constituent une troisième catégorie de personnel, augmente assez rapidement, surtout dans les établissements conventionnés, où ils représentent, selon la Cour des comptes, 77 % du personnel en 2001.

Évolution du personnel*

Effectifs et évolution en %

 

2002

2003

2004

2005

2006

Ø Ensemble

5 993

6 136

5 995

6 174

6 232

   

2,4%

-2,3%

3,0%

0,9%

Selon le statut

Ø Expatriés

1 714

1 578

1 417

1 287

1 282

   

-7,9%

-10,2%

-9,2%

-0,4%

Ø Résidents

4 279

4 558

4 578

4 887

4 950

   

6,5%

0,4%

6,7%

1,3%

* non compris les coopérants du service national et le personnel détaché du ministère de l'éducation nationale. Les recrutés locaux ne sont pas comptabilisés.

b) La piste des partenariats publics/privés

Le ministère des affaires étrangères souhaite également appuyer le développement du réseau de lycées français sur les partenariats publics/privés, qui permettent d'associer davantage le monde économique aux projets de construction d'établissements.

Le contrat de partenariat créé par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, permet à une collectivité publique de confier à une entreprise la mission globale de financer, concevoir, tout ou partie, construire, maintenir et gérer des ouvrages ou des équipements publics et services concourant aux missions de service public de l'administration, dans un cadre de longue durée et contre un paiement effectué par la personne publique et étalé dans le temps.

La construction d'un nouveau lycée français au Caire sur un terrain appartenant à l'État français fait ainsi l'objet d'un contrat de partenariat public/privé, et à Abou Dhabi, un projet d'extension du lycée Louis Massignon doit être financé par les Émirats Arabes Unis dans le cadre d'un accord sur la scolarisation d'enfants émiriens. Cependant, comme le souligne le rapport de la mission d'audit précitée de l'inspection générale des affaires étrangères et du contrôle général économique et financier, « compte tenu de leurs contraintes particulières, ces formes de financement ne peuvent être envisagées que pour un petit nombre de projets spécifiques.

Votre rapporteur, sceptique sur la pertinence du dispositif mis en place par l'ordonnance du 17 juin 2004, notamment au regard du coût potentiel à long terme des projets ainsi financés pour les finances publiques, sera attentif à l'économie de ces partenariats.

4. Une valorisation insuffisante de l'enseignement supérieur

Si le nombre d'étudiants étrangers en France ne cesse d'augmenter, ce ne sont pas forcément les élèves étrangers issus du réseau des établissements scolaires français qui choisissent de poursuivre leurs études supérieures en France. Notre collègue M. Jacques Legendre, évoque à ce sujet, « l'évaporation » des élèves issus de l'enseignement secondaire français7(*).

Si l'AEFE n'est pas responsable de cette situation, elle a toutefois mis en place un système incitatif de bourses d'excellence attribuées aux meilleurs élèves étrangers des lycées français, désireux de poursuivre leurs études supérieures en France.

Les dossiers sont examinés par une commission, constituée d'un proviseur de lycée parisien, un représentant de l'Institut d'études politiques de Paris, de professeurs d'université et de classes préparatoires, de représentants du ministère des affaires étrangères et de l'AEFE, qui prend en compte des critères aussi bien scolaires que financiers. L'attribution reste subordonnée à l'obtention d'une mention « bien » ou « très bien » au baccalauréat, et à la confirmation de l'inscription en classe préparatoire ou en premier cycle universitaire. Ce dispositif a ainsi permis de soutenir en 2006 le projet de formation de près de 200 étudiants originaires de plus de 50 pays.

Le budget total consacré par l'agence au titre des bourses d'excellence pour l'année 2006 est de 2,4 millions d'euros. L'agence va par ailleurs gérer l'attribution des bourses major jusqu'à présent prises en charge par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Le budget global du programme s'élèvera à 6,5 millions d'euros.

Par ailleurs, l'AEFE a mis en place des stratégies alternatives de mise en valeur du réseau universitaire français, par la constitution d'un recensement systématique des anciens élèves et la mise de place d'un réseau de promotion des établissements français. Sur proposition de M. André Ferrand, sénateur et auteur d'un rapport précité pour le Premier ministre relatif aux financements de l'enseignement français à l'étranger, a par exemple été créée une Fédération des anciens élèves d'Amérique du Nord ayant pour objectif la coordination des différents annuaires d'anciens élèves, gérés précédemment de manière autonome par les différents lycées. Ce rapport proposait en outre la création d'une fondation pour l'enseignement français à l'étranger, destinée à soutenir l'ensemble des établissements du réseau dans cette tâche de coordination, qui n'a pas vu le jour, faute de moyens.

* 1 Liste des pays développés au sens de l'OCDE : Allemagne, Andorre, Australie, Autriche, Bahreïn, Belgique, Brunei, Bulgarie, Canada, Chypre, Corée du Sud, Danemark, Émirats arabes unis, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, Grande-Bretagne, Grèce, Hong-Kong, Hongrie, Irlande, Islande, Israël, Italie, Japon, Koweït, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Qatar, République tchèque, Roumanie, Russie, Saint-Siège, Singapour, Slovaque, Slovénie, Suède, Suisse, Taiwan.

* 2 Sur les 40 établissements de la mission laïque française, fréquentés par 27 738 élèves, 10 sont conventionnés avec l'AEFE, 2 avec la Direction générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères (DGCID), 13 sont autofinancés et 15 sont affiliés.

* 3 Constat établi à la fois par le rapport de M. André Ferrand pour le Premier ministre de juillet 2004, relatif aux financements de l'enseignement français à l'étranger, et par le rapport public de la Cour des comptes de 2003.

* 4 M. Xavier Darcos avait annoncé le 3 octobre 2004 que l'élargissement des compétences immobilières de l'AEFE serait financé par les emprunts contractés par celle-ci, le mécénat et les crédits budgétaires qui seraient en « principe, de 10 millions d'euros en 2006 ».

* 5 En 2006, huit établissements, sur les 73 EGD du réseau, ont été remis en dotation à l'AEFE : Barcelone, Bruxelles, Buenos-Aires, Dakar, Francfort, Lisbonne, Valence et Vienne.

* 6 La Cour des comptes précise ainsi dans son rapport public 2003 qu'une réduction de la proportion des enseignants dont le diplôme constitue une garantie objective de leur capacité a été observée.

* 7 Séance du 8 juin 2006, première lecture du projet de loi relatif à l'intégration et à l'immigration.