III. LES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET ÉCONOMIQUE DES QUARTIERS
Le deuxième programme de la mission, qui concerne les crédits d'intervention en faveur du développement économique et social des quartiers, regroupe 65 % des crédits du budget de la ville, attestant ainsi de l'équilibre entre le volet « urbain » et le volet « humain » de la politique de la ville .
A. UN EFFORT FINANCIER MAINTENU
Votre commission pour avis se félicite du maintien de la hausse des crédits du programme intervenue à la suite des émeutes de l'autonome 2005, puisque les crédits sont globalement stables (les AP passent de 767,9 à 755,9 millions d'euros et les CP de 793,1 à 794,9 millions d'euros). Ainsi par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, les crédits du programme augmentent de 29,4 %. Ce dernier est structuré en trois actions.
1. L'action « prévention et développement social »
Les crédits de l'action « prévention et développement social » (46,7 % des crédits) sont stables par rapport à 2006, baissant légèrement en AE, à 353,6 millions d'euros, et augmentant légèrement en CP. Les lignes budgétaires finançant les programmes prioritaires définis par le Gouvernement connaissent des hausses sensibles , notamment en ce qui concerne les adultes-relais et le programme de réussite éducative .
Ces crédits sont répartis entre deux sous-actions : 121 millions d'euros en faveur de la prévention de la délinquance et 232 millions pour le développement social des quartiers. S'agissant de la prévention de la délinquance , il s'agit :
- des crédits alloués dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), qui passent de 10 à 18 millions d'euros ;
- de ceux du programme ville-vie-vacances, stables, à 10 millions d'euros ;
- de la dotation consacrée aux adultes-relais 5 ( * ) , qui passe de 83 à 93 millions d'euros : on comptait 1.500 adultes-relais fin 2001, ils devraient être 3.500 fin 2006 et 6.000 fin 2007.
Concernant le développement social des quartiers , deux politiques prioritaires sont financées.
D'une part, il s'agit du volet « développement social des quartiers » des CUCS , dont les crédits s'élèvent à 116,2 millions d'euros. On relèvera que de nouvelles mesures, annoncées par le CIV, doivent être financées par cette action : 1 million d'euros sont prévus pour le jumelage « 100 quartiers, 100 établissements culturels », 3 millions pour le financement des conventions de gestion urbaine de proximité rendues obligatoires par le CIV dans les quartiers de plus de 500 logements, et 3 millions pour « l'accompagnement social des habitants ».
D'autre part, le programme de réussite éducative passe de 99 à 112,12 millions d'euros : d'ici fin 2006, 370 projets de réussite éducative prenant en charge près de 80.000 enfants et adolescents auront été labellisés, pour un montant de 85 millions d'euros, soit 60 % de l'objectif fixé par le plan de cohésion sociale, qui prévoyait la création de 750 équipes pluridisciplinaires de réussite éducative fin 2009. L'objectif est de passer à 500 équipes de réussite éducative en 2007, pour un montant de 105 millions d'euros. Par ailleurs, une enveloppe d'environ 4 millions est prévue pour parvenir à 30 internats de réussite éducative d'ici fin 2007.
Enfin, les crédits relatifs aux travaux d'aménagement dans les CUCS passent de 12 à 4 millions d'euros en autorisations d'engagement, dans la mesure où certaines opérations peuvent désormais être financées par l'ANRU.
2. L'action « revitalisation économique et emploi »
Les crédits de l'action « revitalisation économique et emploi » (47,5 % des crédits) baissent de 3,4 %. Cette réduction s'explique essentiellement par la diminution des crédits destinés à compenser les exonérations de charges en ZFU. On rappellera que cette dotation, évaluative, repose sur une estimation fournie chaque année par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, l'ACOSS avait surestimé, en 2006, les exonérations prévisibles. C'est pourquoi la prévision de dépenses pour les compensations des exonérations de charges sociales en ZFU passe de 359 à 333 millions d'euros .
Cette action comprend également l'enveloppe destinée au volet « revitalisation économique et emploi » des CUCS , qui s'élève à 21,5 millions d'euros, contre 9,9 millions dans la loi de finances initiale pour 2006.
Enfin, de nouvelles actions sont financées, comme le programme des jeunes sous main de justice bénéficiant d'un CIVIS, doté de 1,2 million d'euros, ou les plans de lutte contre les discriminations, à hauteur de 0,55 million d'euros.
3. L'action « stratégie, ressources et évaluation »
L'action « stratégie, ressources et évaluation », qui regroupe les crédits de fonctionnement et d'ingénierie (5,76 % des crédits du programme), est quant à elle marquée par une hausse de 27,1 % , passant de 34,1 à 43,5 millions d'euros.
Cette hausse bénéficie essentiellement au volet « stratégie, ressources et évaluation » des futurs CUCS , qui passe de 23,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006 à 31,5 millions d'euros dans le projet de budget 2007.
Elle profite notamment aux « équipes projet » 6 ( * ) , dont la dotation double, de 5,2 à 10 millions d'euros, et aux directions de projet, dont les crédits sont portés de 10,3 à 12 millions d'euros. D'après les explications fournies à votre rapporteur pour avis, ce doublement des crédits d'ingénierie est lié à la hausse du nombre de contrats qui seront signés . Il lui a ainsi été précisé qu'en 2006, les crédits concernaient 130 équipes projets pour un montant moyen de 40.720 euros par équipe, sur 247 contrats de ville. Pour 2007, le montant intègre le doublement du nombre d'équipes projets ainsi que la décision du CIV de renforcer l'ingénierie sociale, avec une personne spécialement dédiée à la coordination entre conseil général, la CAF, le secteur associatif, etc.
Cette hausse est également liée à celle de la dotation allouée aux centres de ressources régionaux , qui passe de 0,7 à 2,8 millions d'euros. Le CIV a en effet décidé la création de cinq nouvelles structures. Trois d'entre elles devraient être situées respectivement dans la région Centre/Poitou-Charente, en Martinique et en Champagne-Ardennes, les deux dernières n'étant pas encore totalement identifiées. Un cahier des charges a également été élaboré, afin de préciser le cadre des relations entre l'Etat et les centres de ressources dans l'appui à la mise en oeuvre de la politique de la ville.
B. DES MODALITÉS D'INTERVENTION RENOUVELÉES
Conformément au souhait exprimé par votre commission dans son rapport sur les contrats de ville 7 ( * ) , le CIV du 9 mars 2006 a fixé le principe de leur remplacement par les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) au 1 er janvier 2007. D'une durée de trois ans reconductible, les 300 à 350 futurs CUCS devraient constituer « le cadre de mise en oeuvre du projet de développement social et urbain en faveur des habitants de quartiers en difficulté reconnus comme prioritaires ». Votre rapporteur pour avis se félicite de cette décision, et notamment du recentrage de la contractualisation sur les deux acteurs essentiels que sont le maire ou le président d'intercommunalité et le préfet.
1. Les contrats urbains de cohésion sociale
A la différence de la précédente génération, les nouveaux contrats pourront porter sur des programmes comme les adultes relais, les équipes de réussite éducative ou encore ville-vie-vacances, et non sur les seuls crédits du Fonds interministériel pour la ville (FIV). Avec un périmètre ainsi élargi, ils devraient bénéficier d'une enveloppe annuelle de 380 millions d'euros sur trois ans. Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » se félicite de cette décision, qui permettra une plus grande cohérence des actions sur le terrain et, pour les collectivités territoriales et les associations, une meilleure visibilité quant aux engagements de l'Etat sur l'ensemble des dispositifs d'intervention.
Annoncée le 9 mars de cette année, l'élaboration des nouveaux contrats s'effectue suivant un calendrier serré . Les préfets avaient en effet jusqu'à la mi-octobre pour transmettre leur liste définitive de quartiers prioritaires et devaient, à la mi-novembre, fournir à la DIV leur estimation de la répartition prévisionnelle des enveloppes financières par département et par contrat. L'Agence nationale pour la cohésion sociale devrait valider les enveloppes à partir du 1 er décembre 2006, afin que les CUCS soient signés entre le 15 décembre 2006 et le 15 janvier 2007.
La rapidité de ce calendrier appelle deux remarques. D'une part, il convient de veiller à ce que les actions en cours ne soient pas interrompues . C'est le sens de la circulaire du 15 septembre 2006, qui précise que les CUCS pourront prévoir une phase transitoire permettant d'assurer la continuité du financement de certaines actions, notamment en raison de leur importance pour les habitants. Les préfets peuvent donc lancer avec les collectivités des appels à projets afin d'assurer la continuité du financement de certaines actions.
D'autre part, cette garantie de continuité des financements étant apportée, votre rapporteur pour avis estime qu'une certaine souplesse doit prévaloir au niveau local s'agissant de la signature des contrats, afin de ne pas confondre « vitesse et précipitation » et de laisser aux collectivités le temps d'élaborer un projet de qualité.
Enfin, il rappelle que la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté a proposé de permettre, à titre expérimental, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines qui le souhaitent, de percevoir de l'État une subvention globale dans le cadre des CUCS. Le rapport précise ainsi que cette dotation « aurait vocation à financer les actions définies contractuellement entre l'État et les élus dans les contrats, et son utilisation donnerait lieu à un contrôle et à une évaluation a posteriori . Une telle délégation, à l'instar de ce qui se fait désormais en matière d'aides à la pierre, aurait pour mérite de simplifier considérablement les procédures, notamment pour les associations. »
2. Le zonage de la politique de la ville
L'idée d'une nouvelle géographie d'intervention a été lancée en parallèle des nouveaux contrats. Ainsi la circulaire du 15 septembre 2006 a établi trois catégories de communes et de quartiers :
- le niveau 1 : les quartiers présentant des difficultés importantes, dont la liste ne peut être modifiée par les préfets de région ;
- le niveau 2 : les quartiers dans lesquels les difficultés sociales et économiques sont moindres mais pour lesquels la mobilisation de moyens spécifiques est néanmoins nécessaire, et dont la liste peut être adaptée par les préfets de région, en concertation avec les partenaires locaux ;
- le niveau 3 : les quartiers constituant une priorité moins importante, la liste étant laissée à l'appréciation des préfets de département.
A la suite de cette annonce, certains élus locaux ont manifesté leurs inquiétudes quant à la réduction de leur marge de manoeuvre et à la baisse sensible du nombre de quartiers prioritaires concernés par la politique de la ville. C'est pourquoi la ministre a précisé, dans un courrier du 27 septembre 2006, que « ce classement n'est qu'indicatif et que dans tous les cas il appartient aux préfets de département et aux élus locaux de définir localement la géographie des futurs contrats ». Elle a également indiqué « que les moyens contractualisés dans le cadre de ces nouveaux contrats seront en augmentation significative par rapport à ceux des contrats de ville ».
En réalité, on ne devrait pas assister, pour la prochaine contractualisation sur trois ans, à des changements importants. Pour autant, votre rapporteur pour avis relève qu'une réflexion doit s'ouvrir sur ce sujet , comme en atteste le résultat du questionnaire adressé par la mission commune d'information précitée aux maires, qui ont jugé le découpage de la politique de la ville « trop ancien », pour répondre à une situation caractérisée par le « glissement des problèmes sociaux des quartiers ZUS vers d'autres secteurs ».
Cette préoccupation rejoint celle exprimée par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, selon lequel il conviendrait « d'engager une révision régulière du zonage prioritaire de façon à inscrire la politique de la ville dans un mouvement de dynamique des territoires, avec pour objectif de ne pas pérenniser au delà du nécessaire des procédures exceptionnelles mais de les cibler alternativement là où elles sont temporairement utiles . »
C. DES AMÉLIORATIONS À APPORTER DANS LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET LA MESURE DE LA PERFORMANCE
Tout en se félicitant de l'ampleur des moyens dégagés en faveur des quartiers en difficulté, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » constate que des efforts doivent encore être accomplis pour améliorer la présentation du budget et la mesure de la performance . Il ne s'agit pas là que de simples points techniques car la consolidation de la politique de la ville, face à ses éventuels détracteurs, passe par une mesure plus précise de son impact et de son efficacité .
1. Une lisibilité du budget à améliorer
La structuration du budget de la ville en programmes et actions à la suite de l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances n'a pas été pleinement satisfaisante.
S'agissant du programme « rénovation urbaine », une distinction relativement artificielle avait été établie, l'an dernier, entre les deux actions du programme : « logements participant à la rénovation urbaine » et « aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine ». Les reproches adressés par les parlementaires à cette structuration ont été pris en compte, et les deux actions concernent désormais, d'une part, les crédits ANRU et, d'autre part, ceux affectés aux grands projets de ville et aux opérations de renouvellement urbain.
En revanche, le programme « équité sociale et territoriale et soutien » qui regroupe les crédits d'intervention du budget de la ville, encourt encore un certain nombre de critiques. Avant l'entrée en vigueur de la LOLF, ces crédits étaient distribués entre quelques dispositifs clairement identifiables, comme le programme ville-vie-vacances, les adultes-relais ou encore le partenariat national, le reste des crédits étant regroupés au sein du Fonds interministériel pour la ville (FIV) et répartis par les services déconcentrés au travers des contrats de ville.
L'entrée en vigueur de la LOLF a mis fin, en principe, à cette répartition, notamment en éclatant les crédits du FIV entre trois actions différentes. Cet éclatement répond certes à la volonté louable d'identifier la part respective des crédits déconcentrés dédiés respectivement au développement social, à la revitalisation économique et à l'ingénierie, mais force est de constater qu'en pratique l'organisation administrative n'a pas suivi, notamment au niveau déconcentré, et que la répartition des crédits de « l'ex-FIV » entre les trois actions n'est pas clairement connue .
On relèvera ainsi que, sur les 181 millions d'euros supplémentaires alloués par le Gouvernement au titre des crédits d'intervention pour 2006, 80 millions, soit presque la moitié, ont été fléchés sur le FIV, sans qu'il soit possible d'obtenir la ventilation de cette somme sur les actions du programme.
En effet, à la question précise, posée par votre rapporteur pour avis, sur « la décomposition de la mission 2006 en programmes et actions, après l'amendement gouvernemental de 181 millions », il a été répondu que « les moyens relevant du Fonds d'intervention pour la ville (FIV) sur le programme « équité sociale et territoriale et soutien » ont été majorés de 80 millions d'euros. Sur ces moyens supplémentaires, 20 millions d'euros ont été plus particulièrement concentrés sur les départements qui font face aux difficultés les plus importantes où sont installés les préfets délégués à la cohésion sociale et à l'égalité des chances. » Si la répartition sur les équipes de réussite éducative ou les adultes-relais est ensuite détaillée, en revanche, il est précisé que « Les autres crédits ouverts par l'amendement ont été rattachés, par défaut, à l'action 1 « Prévention et développement social ». Les 80 millions d'euros de crédits supplémentaires relevant du FIV n'ont en particulier pas été ventilés sur les trois actions du programme « équité sociale et territoriale et soutien » .
Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Ville » constate qu'il y a là une inadéquation flagrante entre la structuration théorique du programme et la gestion des crédits, à laquelle il convient de remédier dans le prochain budget, soit en redéfinissant les actions de manière à éviter l'éclatement des crédits du FIV entre plusieurs actions, soit en effectuant un réel effort, au niveau déconcentré, pour connaître l'affectation de ces crédits par action.
2. Des indicateurs insatisfaisants
Alors même qu'il est vital pour la politique de la ville de pouvoir être évaluée de manière précise, la mesure de la performance du programme « équité sociale et territoriale et soutien » est encore insatisfaisante.
A l'objectif n°1, « renforcer la mixité fonctionnelle des territoires urbains prioritaires », sont associés trois indicateurs.
Le premier concerne l'écart entre la densité d'établissements exerçant une activité d'industrie, de commerce ou de services dans les ZFU et celle constatée dans les unités urbaines correspondantes. On ne peut tout d'abord que regretter que cet indicateur ne porte que sur les 38 ZFU de la génération de 1997 , alors que 44 zones ont été créées en 2003. Ce manque est d'autant plus regrettable que le rapport 2006 de l'ONZUS comporte de nombreuses données relatives aux zones franches de 2 ème génération.
Le second, relatif à l'écart entre l'évolution du nombre d'emplois salariés existants dans les ZFU et celui constaté dans les unités urbaines correspondantes, peut être soumis à la même critique. Quant à l'indicateur relatif à la pérennité, à cinq ans, des entreprises implantées en ZFU, il n'est pas du tout renseigné . En outre, on peut regretter, s'agissant des ZFU, l'absence d'indicateur dynamique, sur les flux de créations d'entreprises ou d'emplois, permettant notamment de distinguer les créations nettes des transferts , alors même qu'il s'agit là d'une donnée importante pour juger de l'impact des ZFU.
Si l'objectif n° 2 et son indicateur n'appellent pas de commentaire particulier, il n'en va pas de même des deux indicateurs associés à l'objectif n° 3, « soutenir l'innovation, capitaliser les expériences et diffuser l'information ». L'intérêt du premier, qui porte sur « l'évolution du nombre de documents téléchargés à partir des sites internet de la DIV et du nombre d'abonnés à la lettre électronique de la DIV » apparaît, au regard des enjeux de la politique de la ville dans les quartiers en difficulté, relativement limité. Il pourrait, à tout le moins, être étendu aux sites des centres de ressources, ce qui permettrait de mieux mesurer l'impact de ceux-ci.
Par ailleurs, le second indicateur, qui concerne l'indice de satisfaction relatif aux interventions des adultes relais-médiateurs de la politique de la ville, n'est pas du tout renseigné , tandis que les trois indicateurs de l'année dernière -qui n'étaient pas renseignés- ont été supprimés , sans qu'il en soit donné d'explication.
L'objectif n° 4, « optimiser l'utilisation des fonds dédiés au programme en les ciblant sur les zones prioritaires », est accompagné de trois indicateurs. Celui relatif à la part des crédits consacrés aux communes prioritaires n'est pas renseigné , car il porte sur une géographie prioritaire qui n'est pas encore mise en oeuvre. En outre, il est indiqué dans le document budgétaire, s'agissant de la part des associations subventionnées bénéficiant d'une subvention significative, qu'« il convient de souligner la fragilité des données figurant dans ce tableau . En effet, en l'état actuel du système d'information, de nombreuses difficultés demeurent (...) Un travail sera mené afin de surmonter ces difficultés ».
Sans méconnaître la difficulté qui s'attache à évaluer une politique dont les effets directs sont sans doute plus difficilement mesurables que d'autres, votre rapporteur pour avis relève toutefois qu'un travail important doit encore être effectué pour améliorer la mesure du programme . Il tient toutefois à ce sujet à saluer le remarquable travail effectué par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, qui étoffe chaque année les données collectées auprès des différents ministères et permet ainsi de construire, dans la durée, des indicateurs fiables et précis des évolutions affectant les quartiers en difficulté.
* 5 Créé par le CIV du 14 décembre 1999, le programme adultes-relais confie des missions de médiation sociale ou culturelle à des résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le CIV du 9 mars 2006 a renforcé le dispositif en prévoyant la création de 3.000 postes supplémentaires et en encourageant le recours à la validation des acquis de l'expérience (VAE) afin d'aider à la professionnalisation de ce métier.
* 6 L'équipe projet, également dénommée « maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale », doit promouvoir et animer le projet mis en oeuvre dans le cadre du contrat, notamment en jouant un rôle d'interface entre les différents partenaires.
* 7 Contrats de ville : rénover et simplifier, rapport d'information n° 402 (2004-2005) de M. Pierre André, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 juin 2005.