II. L'EMPLOI ET LE SOUTIEN DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
L'indicateur de la demande d'emploi a poursuivi en 2005 sa diminution régulière dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon passant de 22,8 % à la fin de 2004 à 22,2 % à la fin de 2005 2 ( * ) .
En dépit des progrès réalisés, et notamment de la croissance régulière, selon les chiffres de l'UNEDIC, de l'emploi salarié (+2,4 % en 2004 comme en 2005) -moyenne qui recouvre toutefois des évolutions très diverses- le soutien à l'activité économique et à la création d'emplois demeure une priorité majeure outre-mer, pour des raisons à la fois démographiques et économiques :
- la jeunesse de la population, qui se traduit chaque année par de très nombreuses arrivées sur le marché du travail ;
- la pression migratoire dans certains départements ou collectivités (Mayotte, Guyane. Guadeloupe) ;
- les surcoûts liés à l'éloignement et à l'insularité ;
- le différentiel en termes de coût du travail avec les pays avoisinants.
Ainsi, pour prendre l'exemple de La Réunion, cité par l'avis du Conseil économique et social, 3.000 à 3.500 emplois sont créés chaque année, mais il en faudrait 8 à 10.000 pour résorber le chômage.
Il convient également de rappeler que le nombre des allocataires du RMI continue de progresser : selon les documents budgétaires, il atteignait, au 30 juin 2006, 391.598 personnes pour l'ensemble de l'outre-mer (dont plus de 155.000 dans les DOM) soit près de 22,2 % de la population ultramarine, contre 4,2 % en métropole.
Pour 2007, les moyens consacrés à la politique de l'emploi, inscrits au programme 138 « Emploi Outre-mer » s'élèveront en crédits de paiement à 1.158,33 millions d'euros (59 % du total des crédits de paiement de la mission) en baisse de 5 % par rapport à 2006 (1.219,25 millions d'euros). Les dépenses fiscales associées au programme sont quant à elles évaluées à 409 millions d'euros en 2007, contre 402 en 2006.
A. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ABAISSEMENT DU COÛT DU TRAVAIL ET AU DIALOGUE SOCIAL
Les mesures en faveur de l'emploi financées sur l'action 01 du programme 138 recouvrent, outre les exonérations de charges sociales permettant d'abaisser le coût du travail dans les DOM et à Saint-Pierre et Miquelon, divers dispositifs de soutien à la création d'entreprises et d'emplois bénéficiant aux départements et collectivités d'Outre-mer.
Cette action comporte également, à hauteur de 231.749 € en crédits de paiement, des « aides à la structuration du dialogue social » (dotées de 200.000 € en loi de finances initiale pour 2006), destinées à la formation des partenaires sociaux en vue de l'amélioration des pratiques de négociation collective, ainsi qu'un crédit de 273.548 € (200.000 € en 2006), destiné à l'accompagnement et à l'évaluation des mesures mises en oeuvre au titre de l'action.
1. Le dispositif d'exonération des charges patronales de sécurité sociale
L'essentiel des crédits demandés au titre de l'action seront consacrés au remboursement des exonérations de charges sociales prévues par la loi de programme pour l'Outre-mer du 21 juillet 2003 et applicables dans les quatre DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Sans anticiper sur l'issue des travaux de la commission nationale d'évaluation de la LOPOM, votre rapporteur pour avis évoquera, à l'occasion de l'examen de ces crédits, les analyses et les propositions formulées par l'avis du Conseil économique et social sur l'évaluation de la LOPOM et par le rapport de la mission d'audit de modernisation sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifique à l'Outre-mer.
a) L'évolution des dépenses et l'évaluation des effets du dispositif sur l'emploi
Le rappel du dispositif
Le dispositif mis en place par la loi de programme, qui reprend et amplifie celui prévu par la loi d'orientation pour l'Outre-mer 3 ( * ) , s'applique dans les quatre DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il a pour objet d'abaisser le coût du travail et d'améliorer la compétitivité des entreprises les plus exposées à la concurrence ou aux handicaps qui affectent l'économie ultramarine.
A cette fin il prévoit une exonération des charges patronales de sécurité sociale bénéficiant :
- à toutes les TPE de moins de 11 salariés, dans la limite de 1,3 SMIC, cette exonération continuant à bénéficier à leurs 10 premiers salariés lorsqu'elles viennent à dépasser cet effectif. Dans le secteur du BTP, cette exonération bénéficie aux entreprises de 50 salariés au plus et est réduite de 50 % pour les entreprises occupant plus de 50 salariés ;
- aux entreprises de transport maritime ou aérien desservant l'Outre-mer, pour l'ensemble de leurs effectifs et dans la limite de 1,3 SMIC ;
- aux entreprises des « secteurs éligibles » 4 ( * ) pour l'ensemble de leurs effectifs et dans la limite de 1,4 SMIC ;
- aux entreprises des secteurs du tourisme, de la restauration de tourisme classée et de l'hôtellerie, pour l'ensemble de leurs effectifs et dans la limite de 1,5 SMIC.
L'évolution des dépenses
La dotation inscrite au PLF 2007 au titre du remboursement des exonérations de cotisations patronales s'élève à 823 millions d'euros (830 millions d'euros en LFI 2006 modifiée). Elle doit couvrir le coût des exonérations « loi de programme » mais aussi celui des exonérations correspondant aux contrats d'accès à l'emploi (CAE) et de retour à l'emploi (CRE), aucune indication n'étant fournie quant aux coûts respectifs de ces trois dispositifs. Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, la diminution en 2007 du montant de cette dotation tiendrait compte d'une recommandation du rapport d'audit « qui table sur une amélioration du recouvrement des cotisations ».
En l'absence d'informations permettant de reconstituer le mode de computation du montant estimé des exonérations de cotisations patronales imputables à la LOPOM pour l'année 2005, votre rapporteur pour avis se contentera de juxtaposer les différents chiffres qu'il a pu rassembler :
- 789 millions d'euros selon le ministère de l'Outre-mer (source ACOSS, résultats provisoires) ;
- 802 millions d'euros selon le rapport de la mission d'audit de modernisation ;
- 833 millions d'euros pour le total des exonérations accordées au titre de la LOOM et de la LOPOM, selon l'avis du Conseil économique et social (estimations communiquées par le ministère de l'Outre-mer).
L'évaluation des résultats
Selon les indications fournies à votre rapporteur pour avis par le ministère de l'Outre-mer, 36.970 entreprises, dont presque 91 % de moins de 11 salariés, étaient concernées à la fin de 2005 par le dispositif d'exonération « LOPOM », qui permet d'obtenir en moyenne une baisse de 29 % du coût du travail. Selon le rapport de la mission d'audit, le champ d'application de ce dispositif s'étendrait aux 3/4 des établissements hors administration et à plus de 180.000 salariés, soit 62 % des emplois dans le secteur concurrentiel.
Comme le relèvent l'avis du CES et le rapport de la mission d'audit, il est difficile d'évaluer les résultats d'un dispositif qui n'est que récemment entré en vigueur, et d'en distinguer les effets propres de ceux induits par d'autres aides -ou d'autres facteurs pouvant influer sur le niveau d'emploi.
Votre rapporteur pour avis juge cependant important que ces deux études s'accordent pour souligner la nécessité de dispositifs spécifiques à l'outre-mer et celle de préserver la « visibilité » nécessaire aux chefs d'entreprise en évitant de bouleverser l'économie du système ou de remettre en cause l'engagement pluriannuel contenu dans la loi de programme.
Il relève également que sont pris en compte :
- l'intérêt d'un dispositif qui, n'étant pas limité aux bas salaires, peut faciliter le recrutement, difficile en outre-mer, de personnels d'encadrement ;
- les résultats « globalement positifs » de la politique d'abaissement du coût du travail sur la situation ultramarine de l'emploi, le Conseil économique et social relevant en particulier à cet égard la baisse du chômage, les taux de créations d'emplois et le solde net des créations d'entreprises -3.000 à 3.500 par an- créations qui ont fortement progressé en 2004 et 2005 ;
- ses effets également positifs sur le maintien de l'emploi ;
- son impact important sur la réduction du travail clandestin.
b) Les préconisations du Conseil économique et social et de la mission d'audit de modernisation
Il appartiendra naturellement à la commission nationale d'évaluation de tirer les conclusions des travaux du Conseil économique et social et du rapport de la mission d'audit.
A ce stade de la réflexion, votre rapporteur pour avis se bornera donc à relever quelques convergences au niveau des constats et à présenter certaines des propositions formulées qui peuvent constituer des bases de réflexion.
Les constats
La faiblesse du pilotage, les insuffisances dans la collecte des données, l'absence de mesures de contrôle et de système d'évaluation sont relevées aussi bien par la mission d'audit que par le Conseil économique et social.
Il est également constaté que les « effets de seuil » que la LOPOM s'était cependant efforcée de lisser perdurent : la mission d'audit comme le CES soulignent la tendance des entreprises à limiter leurs effectifs ou à créer des filiales pour optimiser les exonérations dont elles peuvent bénéficier.
La mission d'audit note ainsi qu'en Guyane l'effet du seuil de 11 salariés est parfois considéré comme un frein à la restructuration et au développement de l'économie ; le Conseil économique et social insiste quant à lui sur les conséquences négatives dans le secteur du BTP du seuil de 50 salariés, qui incite à la multiplication de « petites unités » qui sont dans l'incapacité de répondre seules aux appels d'offres concernant les grands chantiers et il observe qu'à La Réunion le nombre des entreprises de BTP de plus de 50 salariés est passé entre 2002 et 2005 de 26 à 18.
Enfin, le système est jugé insuffisamment sélectif, ce qui en particulier limite son efficacité dans les secteurs les plus exposés.
Les préconisations
Les recommandations formulées par la mission d'audit pour améliorer les conditions de l'évaluation des exonérations de charges sociales contiennent des éléments intéressants notamment en ce qui concerne :
- la collecte des données relatives aux effectifs exonérés : il pourrait être envisagé de doter les caisses générales de sécurité sociale de moyens propres à obtenir un meilleur respect des obligations de déclaration des effectifs concernés, à condition naturellement qu'aucune suspension des exonérations ne puisse intervenir hors du cadre d'une procédure « graduée » comportant plusieurs étapes (avertissement, mise en en demeure...) ;
- l'analyse économique du champ des exonérations et celle de la masse salariale pourraient être améliorées en développant la collaboration entre l'INSEE et l'ACOSS, et l'exploitation statistique des déclarations annuelles des salaires ;
- le pilotage du dispositif : les recommandations portent à cet égard sur les échanges d'informations entre les organismes publics, sur le renforcement de la coopération interministérielle pour améliorer le suivi des exonérations et permettre l'élaboration d'outils d'évaluation.
En ce qui concerne les améliorations possibles du dispositif , l'avis du Conseil économique et social propose également des pistes intéressantes :
- il avance, sous réserve d'une étude de son coût financier, l'idée d'une exonération des charges uniforme pour toutes les entreprises sur la base des 10 premiers salariés, ou des 50 premiers salariés dans le BTP ;
- il préconise l'octroi d'exonérations plus favorables pour les secteurs très exposés, dont la définition pourrait être affinée en fonction du marché ou de la situation spécifique de chaque département d'outre-mer, ou pour les TPE ou les entreprises artisanales s'organisant en groupements.
2. Les dispositifs favorisant la création d'emplois et d'entreprises
Ces dispositifs devraient être dotés en 2007 de près de 15 millions d'euros en crédits de paiement, dont le « bleu » donne une répartition indicative, eu égard à la fongibilité des crédits.
a) Le projet initiative jeune (PIJ) création d'entreprise
Il est prévu d'affecter l'essentiel des crédits, soit 12 millions d'euros (12,6 millions d'euros en 2006) au dispositif « projet initiative jeune (PIJ) création d'entreprise », qui permet d'accorder une aide financière aux jeunes de moins de 30 ans ou aux bénéficiaires d'emplois jeunes arrivant au terme de leur contrat qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise.
Entre le 1 er janvier et le 1 er août 2006, cette mesure a bénéficié à 930 jeunes, dont 10 étaient originaires de Mayotte.
b) Les primes à la création d'emplois
Les primes à la création d'emplois dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon
Une dotation de 1,12 million d'euros en crédits de paiement avait été prévue en 2006 pour le financement de ces primes, qui sont versées à l'employeur. Elle est portée pour 2007 à 1,64 million d'euros. Elle a bénéficié, en 2005, à 366 jeunes pour un montant total de 0,8 million d'euros.
Les primes à la création d'emplois à Mayotte
Créé par la loi de programme du 21 juillet 2003, ce dispositif, mis en place en 2004, s'adresse aux entreprises souhaitant recruter un jeune de moins de 26 ans. Il sera doté en 2007 de 0,23 million d'euros. En 2005, il a bénéficié à 20 jeunes mahorais pour une dépense de 10.950 €.
Les primes à la création d'emplois à Wallis-et-Futuna
Cette mesure a également été prévue par la loi de programme de 2003 pour encourager la création d'emplois dans le secteur privé ; elle a pour contrepartie une aide dégressive versée sur trois ans aux entreprises. Le montant des crédits pour 2007 s'élève à 80.000 € (20.000 € en 2005 et 30.000 € en 2006).
c) Les mesures de restructuration en faveur des entreprises en difficulté
Les crédits prévus à ce titre ont pour objet, notamment dans le cadre des plans sociaux, de financer des actions de retour à l'emploi ou de reconversion professionnelle. Ils devraient s'élever en 2007 à 945.000 €.
* 2 L'indicateur de la demande d'emploi dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon correspond au ratio entre la demande d'emploi en fin de mois de catégorie 1 (DEFM 1) et la population active calculée selon l'enquête emploi de l'INSEE 1997 et 2002 pour les DOM et le recensement de 1999 pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est donc intéressant de mentionner également les chiffres cités par l'avis du Conseil économique et social sur l'évaluation de la LOPOM ; avis qui se réfère au taux de chômage au sens du BIT, c'est à dire calculé dans les mêmes conditions qu'en métropole : ce taux aurait été en moyenne en 2005 de 27,9 % dans les DOM contre 9,8 % en métropole, l'enquête INSEE (variation mai 2004 à mai 2005) indiquant une augmentation du chômage en Guadeloupe (26 %), une stabilisation en Guyane (26,5 %), une légère baisse en Martinique (21,8 %) et une régression de plus d'un point à la Réunion (31,9 %).
* 3 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, dite LOOM.
* 4 Industries, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, NTIC, centres d'appels, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture.