N° 82
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VI
SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 29 ) (2006-2007)
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Lois de finances . |
Les crédits de la mission « Solidarité et intégration » pour 2007
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Programmes |
Crédits de paiement (en euros) |
Variation 2007/2006 (en %) |
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Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables |
1.051.530.377 |
+ 4,1 |
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Prévention de l'exclusion |
60.008.274 |
- |
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Actions en faveur des plus vulnérables |
784.361.675 |
+ 6,0 |
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Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion |
28.200.428 |
- 6,8 |
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Rapatriés |
168.000.000 |
- 5,0 |
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Actions en faveur de l'innovation, de l'expérimentation sociale et de l'économie sociale |
10.960.000 |
+ 270,4 |
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Accueil des étrangers et intégration |
455.126.046 |
- 18.5 |
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Population et participation à la régulation des migrations |
14.633.277 |
+ 19,4 |
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Prise en charge sociale des demandeurs d'asile |
243.972.511 |
- 22,7 |
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Intégration |
184.920.258 |
- 15,8 |
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Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité |
11.600.000 |
+ 8,4 |
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Actions en faveur des familles vulnérables |
1.152.071.500 |
+ 4,9 |
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Accompagnement des familles dans leur rôle de parents |
25.375.505 |
+ 42,5 |
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Soutien en faveur des familles monoparentales |
917.000.000 |
+ 4,8 |
|
Protection des enfants et des familles |
209.695.995 |
+ 2,3 |
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Handicap et dépendance |
8.039.276.612 |
+ 2,9 |
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Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées |
13.824.470 |
+ 48,9 |
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Incitation à l'activité professionnelle |
2.272.300.000 |
+ 1,9 |
|
Ressources d'existence |
5.656.600.000 |
+ 3,0 |
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Compensation des conséquences du handicap |
86.910.362 |
+ 38,5 |
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Personnes âgées |
4.065.711 |
- 64,0 |
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Pilotage du programme |
5.576.069 |
+ 56,7 |
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Protection maladie |
398.140.000 |
- 34,4 |
|
Accès à la protection maladie complémentaire |
114.660.000 |
- 64,6 |
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Aide médicale de l'Etat |
233.480.000 |
- |
|
Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante |
50.000.000 |
- |
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Egalité entre les hommes et les femmes |
28.344.519 |
+ 3,4 |
|
Accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision |
881.164 |
- 0,3 |
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Egalité professionnelle |
5.604.494 |
+12,4 |
|
Egalité en droit et en dignité |
11.215.540 |
+ 2,0 |
|
Articulation des temps de vie |
203.321 |
+ 88,6 |
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Soutien du programme égalité entre les hommes et les femmes |
10.440.000 |
- 0,02 |
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Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
1.080.005.016 |
+ 1,5 |
|
Etat-major de l'administration sanitaire et sociale |
62.834.969 |
- 2,7 |
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Statistiques, études et recherche |
33.039.642 |
- 17,8 |
|
Gestion des politiques sociales |
258.339.955 |
+ 2,3 |
|
Gestion des politiques sanitaires |
302.238.953 |
+ 4,6 |
|
Pilotage de la sécurité sociale |
41.116.503 |
-3,6 |
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Soutien de l'administration sanitaire et sociale |
382.434.994 |
+ 1,8 |
|
Total mission « Solidarité et intégration » |
12.204.494.070 |
- 0,3 |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les crédits de la mission « Solidarité et intégration » pour 2007 s'élèvent à 12,2 milliards d'euros. Il s'agit principalement d'un budget d'intervention : les transferts en faveur des ménages et les subventions versées aux opérateurs de la politique en faveur de l'intégration et en faveur des personnes handicapées représentent 88 % des fonds disponibles.
Ces crédits assurent le financement des deux minima sociaux que sont l'allocation de parent isolé (API) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Malgré de nouvelles mesures prises cette année en faveur du retour à l'emploi de leurs bénéficiaires, les dépenses relatives à ces prestations continuent de progresser de façon soutenue, attestant à la fois des modifications de la structure familiale dans la société française et de l'allongement de l'espérance de vie des personnes handicapées.
En dépit de la hausse de ces dépenses, les crédits de la mission pourront rester presque stables par rapport à 2006 (+ 0,3 %), grâce aux succès de la politique de maîtrise des flux migratoires, qui ont permis d'alléger le poids des prestations versées aux demandeurs d'asile, et à la réduction sensible de la subvention d'équilibre accordée par l'Etat au fonds de financement de la couverture maladie universelle complémentaire.
A enveloppe globale équivalente, il sera donc possible de financer par redéploiement les deux priorités de la mission pour 2007 : la poursuite du plan de cohésion sociale et la montée en charge de la loi « Handicap ».
Fidèle aux engagements pris dans le cadre du plan de cohésion sociale, l'Etat concentre ses actions en matière de lutte contre les exclusions et d'intégration sur quatre domaines d'intervention : l'accueil des publics fragiles ou en difficulté, l'amélioration de l'accès aux soins des plus démunis, l'intégration des étrangers et la lutte contre les discriminations.
Les moyens mis en oeuvre seront encore cette année majoritairement consacrés à l'augmentation de la capacité d'accueil des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (Cada) et la lutte contre les discriminations sera renforcée grâce à la montée en puissance de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde).
Par ailleurs, les crédits ouverts en 2007 devront permettre à la nouvelle législation en faveur des personnes handicapées de trouver son rythme de croisière, notamment pour l'accès à la prestation de compensation du handicap qu'elle a instituée.
Cette dernière constitue un réel progrès pour les personnes handicapées : les montants versés au titre des premières aides attribuées par les nouvelles commissions des droits et de l'autonomie le prouvent. Il reste toutefois nécessaire d'aboutir à une application pleine et entière de la réforme, notamment en ce qui concerne les fonds départementaux de compensation. Un engagement plus ferme de l'Etat dans ce dispositif, certes géré par les départements, est indispensable, à défaut de quoi les autres contributeurs de la politique du handicap pourraient réduire leurs interventions.
En revanche, il convient de saluer les progrès accomplis dans le domaine de la scolarisation des enfants handicapés, grâce à la priorité donnée à leur intégration à l'école ordinaire.
C'est sans doute en matière d'emploi que les efforts à accomplir restent les plus importants : malgré un renforcement de l'obligation d'emploi, le taux de chômage des personnes handicapées reste largement supérieur à celui du reste de la population. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire d'accélérer la mise en oeuvre des dispositifs prévus par la loi pour soutenir l'emploi des personnes handicapées, et plus spécifiquement le développement des interventions du nouveau fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous présentera, votre commission propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité et intégration » pour 2007 et des articles qui lui sont rattachés.
I. POLITIQUES DE COHÉSION SOCIALE : LE RESPECT DES ENGAGEMENTS DE L'ETAT
Les politiques en faveur de la cohésion sociale se structurent autour des objectifs fixés par le plan de cohésion sociale pour la période 2005-2009.
Elles recouvrent des actions financées dans plusieurs programmes, d'inégale importance, de la mission « Solidarité et intégration » :
- « politiques en faveur de l'inclusion sociale » (1,05 milliard d'euros) ;
- « accueil des étrangers et intégration » (455 millions d'euros) ;
- « égalité entre les hommes et les femmes » (28,3 millions d'euros) ;
- « protection maladie » (398 millions d'euros).
A. ASSURER L'ACCUEIL ET L'INSERTION DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ : LA NÉCESSAIRE MOBILISATION DE MOYENS FINANCIERS DE GRANDE AMPLEUR
1. Un système d'hébergement d'urgence et d'insertion au bord de l'engorgement
En France, de nombreuses personnes et familles sont privées de logement. Les situations sont contrastées : 100.000 personnes sont sans domicile, 150.000 sont accueillies dans des dispositifs d'hébergement collectifs, entre 150.000 et 300.000 personnes sont domiciliées chez des proches et plus de 300.000 personnes vivent dans des conditions jugées « atypiques » par la fondation Abbé Pierre 1 ( * ) .
Autre symptôme observé, sur 1,3 million de personnes en attente d'un logement social, seules 430.000 ont eu une réponse favorable des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM).
Il existe en réalité un double problème d'insuffisance de l'offre de logements et d'insolvabilité des ménages, une part croissante d'entre eux rencontrant des difficultés économiques et sociales au cours de leur existence.
Pour répondre à cet afflux massif de demandes, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, et plus spécifiquement, son programme 14 « Résoudre la crise du logement par le renforcement de l'accueil et de l'hébergement d'urgence », prévoit d'ici à 2009 la mise en oeuvre de plusieurs mesures détaillées dans le tableau ci-après.
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Échéancier du plan de cohésion sociale en matière d'hébergement |
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|
en nombre de places nouvelles |
2005 |
2006 |
2007 |
CUMUL |
|
Hébergement d'urgence
|
- 500 |
- |
- |
- 500 |
|
CHRS |
800 |
500 |
500 |
1 . 800 |
|
CADA |
2.000 |
1.000 |
1.000 |
4 . 000 |
|
Maisons-relais |
1.000 |
1.500 |
1.500 |
4 . 000 |
|
TOTAL |
3.300 |
3 . 000 |
3 . 000 |
9 . 300 |
|
Source : Article 81 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale |
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a) La mise en place du plan triennal de renforcement de l'hébergement d'urgence
Le dispositif d'urgence sociale repose sur deux types de structures :
- les plates-formes de veille sociale, qui assurent l'accueil et l'orientation des personnes sans domicile (numéro vert 115, équipes mobiles, Samu social, services d'accueil et d'orientation - SAO), pour qu'elles puissent accéder à un hébergement et à des services de premiers secours. L'Etat ne contribue que partiellement à leur fonctionnement, la plupart des structures étant cofinancées par les collectivités territoriales. Pour 2007, sa participation s'élève à environ 41 millions d'euros ;
- le dispositif d'hébergement d'urgence, doté pour 2007 de 120,5 millions d'euros, comprend les centres d'hébergement d'urgence, qui offrent plus de 12.000 places pérennes, et le financement de nuitées d'hôtel durant la période hivernale, qui permettent normalement un hébergement immédiat et de courte durée. A partir de 2007, 2.000 places en hôtel seront mobilisées à l'année.
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en euros |
Nombre
|
Effectif salarié
|
Emplois aidés (ETP) |
Financement total
|
Financement de l'Etat
|
Part Etat dans financement total |
|
Equipes mobiles |
139
|
303
|
29 |
13,9
|
9,3 |
66,9 % |
|
Samu social - 115 |
115
|
406
|
59 |
17,4
|
15,2 |
87,4 % |
|
SAO |
109
|
316
|
38 |
14,9
|
11,6 |
78 % |
|
Accueils de jour |
311
|
980
|
252 |
45,7
|
22,5 |
49,3 % |
|
ETP : équivalents temps plein Source : Projet annuel de performances 2007 |
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L'aide aux organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées (ALT), financée à parité par l'Etat et les organismes de protection sociale (Cnaf et MSA), contribue largement au fonctionnement des dispositifs d'urgence sociale, grâce aux aides forfaitaires qui sont versées aux organismes sociaux conventionnés (ALT1) ou aux communes disposant d'aires d'accueil pour les gens du voyage (ALT2). L'ALT1 est calculée selon un barème qui prend en compte la taille et l'emplacement du logement. Ces deux aides sont financées par l'Etat à hauteur de 41,5 millions d'euros pour subventionner 19.500 logements et 11.000 emplacements dans les aires d'accueil de gens du voyage.
Le Gouvernement a défini un plan triennal de renforcement et d'amélioration du dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence pour la période 2007-2009.
Ce plan comporte quatre objectifs principaux :
- l'ouverture à l'année des 5.000 places d'hébergement jusqu'à présent accessibles uniquement dans le cadre du niveau 1 du plan hiver, c'est-à-dire du 1 er novembre au 31 mars. Ce dispositif sera déployé progressivement : 500 places mobilisées de façon anticipée dès 2006, 2.000 places supplémentaires en 2007 puis à nouveau en 2008 et enfin 500 autres en 2009 ;
- l'humanisation des conditions d'hébergement, grâce à l'amélioration des conditions d'accueil et l'élargissement des horaires d'ouverture ;
- le développement d'une offre d'hébergement durable grâce à la transformation de 3.000 places d'hébergement d'urgence en place de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), l'augmentation de l'offre d'hébergements adaptés et plus stables pour les personnes les plus désocialisées, le développement de dispositifs de sortie de l'hébergement d'urgence pour accéder à des formules de logement temporaire, notamment pour les personnes qui disposent d'un contrat de travail et l'augmentation du nombre de places de CHRS en métropole et dans les Dom ;
- le renforcement de la veille sociale et des équipes mobiles, afin que les dispositifs du premier accueil (115, accueil de jour, équipes mobiles) soient renforcés en moyens humains pour assurer un meilleur repérage et une prise en charge adaptée des personnes dépourvues de revenus et sans domicile.
Ce plan, doté de 50 millions d'euros sur trois ans, permettra de financer en 2007 : l'ouverture à l'année de 2.000 places d'hébergement d'urgence, la transformation de 1.000 autres en places de CHRS et la création de 80 postes équivalents temps plein (ETP) pour renforcer le dispositif de veille sociale et retarder la fermeture des centres d'accueil le matin, soit une dépense de 16 millions d'euros.
Ainsi, pour 2007, les moyens affectés aux dispositifs d'urgence et à l'ALT représentent un peu moins de 180 millions d'euros.
Votre commission estime que si les dispositifs de veille sociale constituent un exemple moderne de la prise en charge des personnes en grande détresse sociale, les structures hébergement, en revanche, n'offrent pas une stabilité suffisante pour favoriser la réinsertion des personnes. Aussi, elle considère que la mise en oeuvre du plan triennal représente une réelle avancée, mais qu'elle nécessitera parallèlement un accroissement des capacités d'accueil dans les CHRS et dans le parc social.
* 1 Rapport 2006 de la fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés : « L'état du mal logement en France ».