B. DES INSTRUMENTS AU SERVICE D'UNE GESTION DURABLE ET CONCERTÉE DU PATRIMOINE NATUREL
1. Les parcs naturels régionaux : au-delà de l'objectif de protection, assurer le développement des territoires
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Une politique dynamique de
création
Institués il y a quarante ans dans le cadre d'un décret de mars 1967, les parcs naturels régionaux (PNR) sont aujourd'hui au nombre de 45 , après la création du parc des Alpilles en 2007.
Ils couvrent 6,5 millions d'hectares en métropole, soit 13 % du territoire , auxquels s'ajoutent les 674 000 hectares des parcs naturels régionaux de Martinique et de Guyane : 23 régions, 68 départements, 3 706 communes et plus de trois millions d'habitants sont concernés. Les 45 parcs recouvrent par ailleurs 19 % des zones Natura 2000, 51 réserves naturelles, un tiers des arrêtés préfectoraux de conservation du biotope, 9 des 25 sites RAMSAR français et 6 des 9 réserves de biosphère.
Neuf projets sont en cours d'étude : ils concernent les Ardennes, l'Ariège, les Baronnies, le Pré-Alpes-d'Azur, le Golfe du Morbihan, le Marais Poitevin, le Mont Ventoux, la Picardie Maritime, la Brie et les Deux-Morins.
Si cela témoigne du succès de cet instrument auprès des régions et des collectivités, cette relative « inflation » du nombre des parcs interroge :
- elle se heurte, tout d'abord, à des limites en termes budgétaires : si l'Etat ne contribue qu'à hauteur de 12 % au budget de fonctionnement des PNR (alimenté à 30 % par les régions et à 30 % par les autres collectivités), la dotation moyenne de l'Etat par parc a diminué de 25 % de 2003 à 2007, tandis que le nombre de parcs passait de 40 à 45 ;
- au-delà, une telle extension de la surface couverte par les parcs renvoie à un risque de banalisation : cela doit conduire les parcs à renforcer leur capacité d'innovation et d'expérimentation.
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Un outil original de gouvernance et de
développement local
Votre rapporteur a entendu, pour la préparation du présent rapport, nos collègues Yves Dauge et Paul Raoult, vice-présidents de la Fédération des parcs naturels régionaux de France, ainsi que le directeur de cette fédération.
Ceux-ci ont mis en avant le caractère original des PNR :
- cet outil permet, d'abord, de concilier la reconnaissance d'un patrimoine naturel, culturel et paysager d'un caractère remarquable, et un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation de ce patrimoine ; ainsi, au-delà de l'objectif de protection de l'environnement, il s'agit d'un levier de développement local et d'aménagement du territoire ;
- il s'agit, en outre, d'une politique partagée entre l'Etat - qui fixe les critères de classement et accorde le label - et les collectivités territoriales ; les régions ont l'initiative de la création des parcs ; elles assurent plus du tiers de leur budget de fonctionnement ;
- par ailleurs, cette politique met en oeuvre une démarche de remise en cause du label tous les douze ans et d' évaluation concertée , à l'occasion de la procédure de révision de la charte du parc ;
- enfin, les parcs, par les compétences qu'ils réunissent, développent une connaissance du territoire et une spatialisation de ses enjeux, à travers l'élaboration d'un « plan du parc » 8 ( * ) ; ils ont ainsi anticipé sur la « trame verte » et pourraient servir de point d'appui à sa mise en oeuvre.
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Les enjeux de la révision des
chartes
Après quarante ans d'expérience, la politique des parcs naturels régionaux se trouve aujourd'hui dans une situation inédite puisque 31 parcs sont actuellement en phase de révision de leur charte .
Cela crée, selon les représentants de la Fédération des parcs naturels régionaux, un « goulot d'étranglement », dans la mesure où la procédure est lourde : le travail de concertation et d'échanges entre les régions, les autres collectivités territoriales concernées et les partenaires locaux, dure de deux à trois ans ; la charte du parc est désormais soumise à enquête publique et opposable aux documents d'urbanisme .
A cet égard, nos collègues présidents de parc ont souligné que les dispositions introduites au Sénat lors de l'examen de la loi du 14 avril 2006 avaient permis de créer une cohérence et de répondre à un souci de simplification , en évitant une superposition des structures sur un même territoire : ainsi, lorsque la majorité des communes comprises dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCOT) sont incluses dans le périmètre d'un parc naturel régional, le syndicat mixte de gestion du parc est « porteur » du SCOT, c'est-à-dire qu'il en assure l'élaboration, le suivi et la révision ; les communes qui sont extérieures au parc adhèrent à sa structure de gestion pour l'exercice de cette seule compétence d'urbanisme.
Ces dispositions clarifient le rôle des parcs dans la maîtrise du foncier et l'aménagement rural. Toutefois, cette opposabilité aux documents d'urbanisme doit être praticable et suffisamment souple pour ne pas s'enfermer dans un contentieux a priori.
Votre rapporteur estime, enfin, que l'Etat devrait faire valoir, à l'occasion des révisions de charte, les exigences découlant du « Grenelle » en matière de protection de la nature et de la biodiversité. En effet, cette dimension est parfois laissée de côté, au profit des objectifs de développement.
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La nécessité d'associer les acteurs du territoire à la gestion concertée du parc : l'exemple de la Camargue Votre rapporteur s'est rendu en Camargue les 26 et 27 septembre 2007, dans un contexte particulier puisqu'un projet de loi a été discuté le 24 octobre en première lecture au Sénat afin de stabiliser, au plan juridique, le statut du syndicat mixte de gestion du parc naturel régional, après plus de cinq années de contentieux et de blocages. Ce texte prolonge de trois ans, en outre, le délai pour procéder à la révision de la charte. Ce texte est la traduction de l'accord formalisé le 2 août dernier par le ministre d'Etat M. Jean-Louis Borloo et les principaux acteurs locaux. Cette intervention de l'Etat était devenue nécessaire pour assurer la survie de ce parc emblématique : la perte du label aurait suscité une vive émotion, y compris au-delà de nos frontières, et aurait eu un impact terrible sur l'ensemble de notre politique de la nature et des espaces protégés. L'objectif du texte est notamment d'assurer la représentation au sein du syndicat mixte de gestion du parc des grands propriétaires de Camargue. Ces derniers sont réunis au sein d'une Fondation privée qui a été à l'initiative de la création du parc en 1970 et qui en a assuré à l'origine la gestion, en dehors du droit commun. Les intérêts des riziculteurs, agriculteurs ou éleveurs sont imbriqués avec les objectifs de protection de l'environnement (par exemple pour assurer la gestion de l'eau) : il est donc légitime qu'ils ne soient pas tenus à l'écart de la définition des grandes orientations du territoire. Lors de son déplacement, votre rapporteur a pu mesurer l' attachement de l'ensemble de la population locale - y compris des acteurs agricoles et économiques - au parc : celui-ci fait partie intégrante de l'identité de ce territoire remarquable et constitue un outil indispensable à son développement économique et touristique . Il n'y a pas d'opposition, mais au contraire une interdépendance, entre les objectifs de protection de la nature et de développement . Le parc constitue, enfin, un outil de gouvernance locale : or, la particularité du PNR de Camargue est de ne regrouper que deux communes (alors que les PNR en regroupent en moyenne 80), Arles et les Saintes-Maries-de la Mer, d'où la difficulté à trouver, sur ce territoire, un équilibre politique. Or il est essentiel que chaque commune soit associée à la gestion du parc. |
* 8 L'article L. 333-1 du code de l'environnement prévoit ainsi que la charte du parc « comporte un plan élaboré à partir d'un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation. » ; cette charte « détermine pour le territoire du parc naturel régional les orientations de protection, de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en oeuvre (...) Elle détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc. »