II. LES PERSPECTIVES DE LA FUTURE LOI DE PROGRAMMATION : UNE PRIORITÉ À L'ÉQUIPEMENT LIÉE À L'OBTENTION DE RESSOURCES EXCEPTIONNELLES
L'ensemble des travaux menés dans le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la révision générale des politiques publiques visent à dégager des marges de manoeuvre sur l'organisation, les effectifs et le fonctionnement, au profit de l'équipement des forces .
Il s'agit en effet de faire face au besoin de renouvellement d'un grand nombre de matériels terrestres, aériens ou navals, avec des objectifs néanmoins sensiblement réduits, en termes de nombre de matériels et de calendrier, par rapport au « modèle 2015 » élaboré quant à lui en 1996.
Les économies générées par la réduction des effectifs et les mesures de réorganisation ne suffiront cependant pas à couvrir le besoin de financement prévisible sur les équipements . Aussi le cadrage financier arrêté par le Livre blanc prévoit-il le recours à des recettes exceptionnelles sur les trois années 2009-2011 , puis, à compter de 2012, une progression du budget de la défense en volume , c'est-à-dire au-delà de l'inflation, de 1 % par an jusqu'en 2020 .
C'est sur ces principes que reposent la programmation triennale du budget de la mission « défense » pour les années 2009-2011 ainsi que le projet de loi de programmation militaire.
A. LE CADRAGE FINANCIER DU BUDGET DE LA DÉFENSE DÉFINI PAR LE LIVRE BLANC ET LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2009-2011
Les ressources de la mission « défense » s'établissaient en 2008 à 36,8 milliards d'euros, dont 6,7 milliards d'euros consacrés au paiement des pensions et 30,1 milliards d'euros « hors pensions ».
Les arbitrages rendus lors de l'élaboration du Livre blanc prévoient :
- le maintien en volume (c'est-à-dire en compensant l'inflation) des ressources annuelles hors pensions sur les années 2009-2011 , des financements exceptionnels pouvant en outre être mobilisés ;
- une progression de 1% par an en volume à compter de 2012 .
Le maintien en volume déroge, au profit de la défense, à la règle générale de stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat retenue pour les années 2009-2011.
Selon ce cadrage, l' effort de défense , incluant les pensions et la gendarmerie , passerait de 2,3 % du PIB en 2008 à 2 % du PIB en 2020 . Il faut rappeler que selon les normes de l'OTAN utilisées pour les comparaisons internationales 2 ( * ) (dépenses hors pensions et hors forces de police à statut militaire, la gendarmerie étant cependant prise en compte pour 5 % au titre de son activité militaire), l'effort de défense représente 1,6 % du PIB en 2007 (contre 2 % pour le Royaume-Uni). Il serait donc ramené autour de 1,3 % du PIB en norme OTAN à l'horizon 2020 .
Le Livre blanc précise d'autre part que l'annuité moyenne d'équipement atteindra 18 milliards d'euros par an sur la période 2009-2020, contre 15,5 milliards d'euros par an sur la période 2003-2008. Cet effort supplémentaire de 2,5 milliards d'euros par an doit provenir des économies générées par les mesures de réorganisation et de réduction d'effectifs, dont le bénéfice reviendra intégralement à la défense, par des recettes exceptionnelles essentiellement concentrées sur les années 2009-2011 et par une progression de 1 % en volume à compter de 2012.
Pour 2009 , le cadrage défini par le Livre blanc a été pris en compte de la manière suivante :
- les crédits budgétaires de la mission « défense » s'établiront à 37,4 milliards d'euros et progresseront de 1,2 %, cette progression étant exclusivement imputable aux charges de pensions, ce qui signifie que les crédits budgétaires « hors pensions » seront stabilisées en valeur , sans ajustement sur l'inflation ;
- le maintien en volume des ressources « hors pensions » sera assuré à hauteur de 600 millions d'euros par des recettes exceptionnelles ;
- une dotation supplémentaire de 1 milliard d'euros , provenant elle aussi de recettes exceptionnelles, viendra majorer les ressources « hors pensions » au-delà du maintien en volume.
Au total, en intégrant les recettes exceptionnelles , les ressources « hors pensions » devraient progresser de 5,4 % et atteindre 32 milliards d'euros .
Ces recettes exceptionnelles doivent provenir :
- à hauteur de 1 milliard d'euros, de cessions d'actifs immobiliers dont le produit sera inscrit au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »;
- à hauteur de 600 millions d'euros, de cessions de fréquences dont le produit sera inscrit au compte d'affectation spéciale « gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » dont la création est prévue par l'article 21 du projet de loi de finances.
Pour les années 2010 et 2011 , le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit le maintien en volume des crédits budgétaires « hors pensions » de la mission défense. Ces crédits seront actualisés en fonction des prévisions de taux d'inflation (1,75 % en 2010 et 1,75 % en 2011).
A ces crédits budgétaires doivent s'ajouter des recettes exceptionnelles de l'ordre de 1,2 milliard d'euros en 2010 et de 500 millions d'euros en 2011 . Le montant total des ressources « hors pensions » de la mission « défense » devrait ainsi se stabiliser autour de 32 milliards d'euros en 2010 et 2011.
Le tableau ci-dessous fait apparaître l'évolution des crédits budgétaires de la mission défense sur la période 2009-2011, hors recettes exceptionnelles.
Evolution des crédits budgétaires de la mission défense (2009-2011)
(en millions d'euros courants)
|
Programmes |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Environnement et prospective de la pol. de défense |
1 654 |
1 736 |
1 810 |
1 830 |
|
Préparation et emploi des forces |
21 350 |
21 855 |
22 081 |
22 278 |
|
Soutien de la politique de la défense |
2 617 |
1 583 |
2 157 |
2 775 |
|
Equipement des forces |
11 337 |
12 215 |
12 015 |
11 834 |
|
Total mission « défense » |
36 958 |
37 389 |
38 063 |
38 717 |
* 2 Norme dite OTAN v.2