TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le jeudi 20 novembre 2008 sous la présidence de Mme Isabelle Debré, vice-présidente , la commission a procédé à l' audition de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants , sur le projet de budget de son ministère pour 2008 (mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué que les programmes 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et 167 « Liens entre la Nation et son armée » s'élèvent à 3,42 milliards d'euros, en diminution de 105,5 millions et de 3 % par rapport à la loi de finances pour 2008.
Ce budget en baisse recèle en réalité des progressions réelles tant de la dotation par pensionné que des principaux postes d'intervention ou de fonctionnement. Il permet en particulier de reconduire et de préserver le droit à reconnaissance et à réparation dû au monde combattant ; d'augmenter de façon substantielle les subventions de fonctionnement de l'office national des anciens combattants (Onac) et de l'institution nationale des invalides (Ini) ; de majorer les crédits affectés aux travaux d'entretien des sépultures de guerre et à la rénovation des hauts lieux de mémoire ; de préserver, malgré une réorganisation du programme 167, une identification budgétaire très claire des crédits dédiés ; enfin, de reconduire la masse budgétaire affectée à la réserve militaire, soit 92 millions d'euros dont 76 millions pour les rémunérations et charges sociales.
Dans le contexte économique et financier actuel, ce budget préserve l'essentiel et permet d'aborder la délicate phase de restructuration de la direction du service national et de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) dans de bonnes conditions.
Par ailleurs, les crédits nécessaires à la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des pensions de réversion sont reconduits automatiquement. La dotation intègre les crédits nécessaires à l'attribution de pensions aux veuves dont les droits ont été décristallisés en 2007, au titre des entrées de 2008 et 2009. L'évaluation du coût total de la mesure, fondée sur une hypothèse de 3 500 entrées dans le dispositif, est de 24 millions d'euros.
Pour la retraite du combattant, les sorties excéderont les entrées pour la troisième année consécutive, ce qui se traduit par une diminution de la dotation de 11 millions d'euros. Celle-ci permettra toutefois la prise en charge de 10 000 personnes qui, pour la plupart, bénéficieront d'un rappel sur deux ou trois ans.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, est ensuite revenu sur l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoyant l'augmentation de deux points de l'indice de la retraite du monde combattant, pour le porter à 41 points à compter du 1 er juillet 2009. Cette nouvelle majoration, qui s'inscrit dans la droite ligne de la volonté du Président de la République, permettra de verser à chaque titulaire de la carte du combattant une retraite annuelle de 558,42 euros, ce qui représente une augmentation de 28,9 % depuis 2006.
Une provision de 20 millions d'euros est également inscrite au titre du rapport constant afin de financer les revalorisations du point d'indice de pension qui interviendront en 2008 et 2009 conformément aux évolutions des rémunérations publiques.
Les majorations des rentes mutualistes progressent par ailleurs de 15,5 millions d'euros, soit 6,86 % de plus qu'en 2008. Ce crédit supplémentaire prend en compte l'entrée dans le dispositif de nouveaux bénéficiaires issus de la quatrième génération du feu et effectue un rebasage des crédits de la loi de finances initiale pour 2008 qui s'avèrent insuffisants à hauteur de 4,7 millions.
Puis M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a présenté les dotations accordées aux établissements publics que sont l'Onac et l'Ini, dont le projet de budget permet de conforter les missions.
La subvention d'action sociale de l'Onac s'élève à 19,1 millions d'euros, dont une enveloppe maintenue à 5 millions pour la mise en oeuvre du dispositif d'allocation différentielle pour les conjoints survivants. Si l'on ajoute les 40 millions versés pour son fonctionnement, l'établissement public voit sa dotation progresser de 3,6 %, et donc de 1,4 million. Cette majoration de crédits lui permettra notamment de développer ses capacités informatiques et d'assurer la mise à niveau de son contrôle de gestion dans la perspective de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui l'installe progressivement en tant qu'opérateur unique de proximité du monde combattant.
Avec un budget de 10,8 millions d'euros en 2009, dont une subvention d'investissement de 2 millions destinée à permettre la poursuite des travaux de mise en sécurité, l'Ini est confirmée dans sa vocation d'accueil des plus grands invalides et ses capacités d'expertise sur le handicap.
L'entretien des lieux de mémoire reçoit également une dotation supplémentaire de 244 000 euros afin de renouveler les matériels et équipements, d'améliorer l'entretien général et de poursuivre les opérations engagées en 2008 sur les tombes de la Première Guerre mondiale.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, est ensuite convenu que les diminutions de crédits du programme 169 sont inéluctables dans la mesure où elles correspondent à la baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires ; ainsi, les pensions militaires d'invalidité reculent de 94 millions pour une baisse de 20 000 bénéficiaires, la retraite du combattant de 11 millions pour une baisse de 45 000 bénéficiaires et les soins gratuits de 7 millions pour une baisse de 5 000 bénéficiaires mais l'enveloppe permettra de maintenir une augmentation de 2,46 % de la dotation par pensionné en 2009.
Le tendanciel budgétaire pour la période 2009-2011 présente là encore des diminutions corrélées à la baisse du nombre de bénéficiaires et reste donc acceptable.
Les crédits du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » assurent la pérennité de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) et des moyens affectés à la politique de mémoire.
Les crédits dévolus à la JAPD progressent de 0,46 %, à près de 157 millions d'euros, et permettent de financer les besoins de fonctionnement de la direction du service national (DSN), en voie de réorganisation, et des organismes qui lui sont rattachés.
Quant aux crédits affectés à la politique de mémoire, leur progression de 800 000 euros vise à répondre à des sollicitations de plus en plus nombreuses. La réorganisation budgétaire visant à regrouper les actions de communication et de promotion du patrimoine culturel dans le programme 212 « Soutien de la politique de défense » prend acte du pilotage direct de ces politiques par le ministère de la défense.
Hormis cette évolution de périmètre, les crédits de la politique de mémoire affichent une baisse apparente de 2,2 millions d'euros qui s'explique par deux mouvements contraires : la sortie du budget pour 2009 des 3 millions provisionnés au titre de la création de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, de Tunisie et du Maroc ; en sens inverse, l'augmentation de 800 000 euros des crédits dédiés aux travaux d'entretien des sépultures de guerre et à la rénovation des hauts lieux de mémoire.
En conclusion, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué que les associations d'anciens combattants lui paraissent satisfaites par la revalorisation de la retraite du combattant, de même que le renforcement du caractère départemental de l'Onac est apprécié. La réforme de cet office sera mise en oeuvre avec précaution, des expérimentations étant conduites dans cinq départements-test et prendra en compte la situation des personnels dont les missions vont évoluer.
En réponse à Mme Isabelle Debré, présidente, qui l'interrogeait sur les suites que le Gouvernement entend donner au rapport d'André Kaspi sur l'avenir des commémorations, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a d'abord indiqué avoir veillé à ce que l'ensemble des associations du monde combattant soient auditionnées. Toutes les propositions de la commission Kaspi visant à rendre les commémorations plus vivantes et attractives seront retenues ; en revanche, aucune commémoration nationale ne sera supprimée, de même qu'aucune cérémonie locale ne sera empêchée.
Ceci étant, il s'agira à l'avenir d'être prudent avant d'envisager toute nouvelle commémoration, au risque d'entrer dans une inflation mémorielle. Il a par ailleurs salué l'action des associations, et notamment celle du « Souvenir français », afin d'impliquer les jeunes dans l'organisation des cérémonies, et souligné que l'utilisation d'internet constitue une autre piste de modernisation des commémorations, comme en témoigne le succès de la mise en ligne des fiches biographiques du 1,4 million de « Morts pour la France » durant la Première Guerre mondiale. A la demande de Mme Isabelle Debré, présidente, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué qu'un document synthétique sur les suites du rapport Kaspi sera transmis aux parlementaires et diffusé auprès du monde combattant.
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a souhaité recevoir l'assurance que l'amendement adopté à l'Assemblée nationale minorant les crédits de la mission « Anciens combattants » de 57 millions d'euros afin de financer les mesures en faveur de l'emploi ne remet pas en cause les mesures de justice et de réparation prévues dans le budget.
Après avoir rappelé que le projet de budget permet, dans une situation financière contrainte, de préserver l'essentiel et que l'effort supplémentaire pèsera sur l'ensemble des ministères, M. Jean-Marie Bockel a précisé que ces minorations de crédits s'imputent sur des sommes déjà mises en réserve et qu'aucune des dépenses prévues, y compris la revalorisation de deux points de la retraite du combattant votée à l'Assemblée nationale, n'en sera affectée. Les marges de manoeuvre dont il dispose pour faire davantage encore seront cependant réduites et de nouvelles baisses de crédits ne sont par conséquent pas souhaitables.
A Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur la mise en place éventuelle d'un régime d'indemnisation unique à destination des orphelins dont les parents ont été victimes de guerre, M. Jean Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a répondu que le rapport du préfet honoraire Jean-Yves Audouin, à qui une mission d'expertise sur le sujet a été confiée, est en cours d'achèvement. Il appartiendra ensuite à la commission de concertation qui sera mise en place dès le début de l'année prochaine d'examiner ces recommandations. Selon les orientations retenues, les implications financières d'un tel dispositif pourraient être considérables ; la plus grande vigilance est donc nécessaire afin d'éviter d'ouvrir une nouvelle boîte de Pandore en matière d'indemnisation des orphelins.
M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial de la commission des finances, a reconnu la complexité de la question et suggéré d'apporter une réponse sociale aux problèmes des orphelins en situation d'échec professionnel.
A Mme Isabelle Debré, présidente, qui lui demandait si des parlementaires seront associés à la concertation, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a répondu par l'affirmative en précisant que la forme de cette participation reste à préciser.
Puis Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, s'est réjouie qu'une solution au problème des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, les RAD KHD, ait enfin été trouvée avec la signature en juillet dernier d'une convention entre l'Etat et la Fondation Entente franco-allemande ; celle-ci doit permettre de verser une indemnité de 800 euros aux 5 800 personnes recensées. Après avoir salué l'implication de Gisèle Printz et Esther Sittler sur cette question, elle a souhaité avoir des précisions sur l'inscription des crédits nécessaires à cette indemnisation au sein de la mission.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué qu'à ce jour, 4 600 demandes ont été réceptionnées, 3 793 sont en cours de traitement et 2 746 d'entre elles seront mises en paiement au 1 er décembre. La dotation correspondante, d'un montant de 2,3 millions d'euros, est prélevée sur les crédits ouverts pour 2008 et ne figure donc pas dans le projet de budget pour 2009.
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a souhaité connaître la position du Gouvernement sur l'opportunité de créer une médaille d'honneur du monde combattant, en faveur de laquelle elle milite depuis de nombreuses années. Cette distinction purement honorifique et sans incidence budgétaire permettrait, à ses yeux, de matérialiser la considération et la reconnaissance que méritent tous ceux qui se sont battus au service de la Nation.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, s'est déclaré convaincu par cette proposition. Il a donc entamé les démarches nécessaires à sa mise en oeuvre concrète auprès du Grand chancelier de la Légion d'honneur, ainsi que du Président de la République et du Premier ministre.
En réponse à Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur la possibilité d'étendre l'attribution de la carte du combattant aux militaires présents en Afrique du Nord (AFN) au-delà de la date retenue jusqu'à présent du 2 juillet 1962, M. Jean Marie Bockel a indiqué qu'il a prioritairement traité la question de l'adaptation des critères d'attribution de la carte aux soldats combattant dans le cadre des opérations extérieures (Opex), pour lesquels un nouveau décret est en cours de rédaction. Il est cependant favorable à l'attribution de la carte aux soldats présents en AFN jusqu'au 1 er juillet 1964, même si la question concerne pour l'essentiel les effectifs présents en 1962.
Après avoir félicité le ministre d'être parvenu à résoudre le problème douloureux des RAD-KHD, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial de la commission des finances, a souhaité avoir des précisions sur les conditions d'attribution de la carte du combattant aux militaires combattant en Opex.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a rappelé que les critères antérieurement retenus pour l'AFN ne sont plus adaptés et que la réflexion en cours, qui devrait aboutir en début d'année prochaine, doit permettre de qualifier la particularité des Opex sans dénaturer la notion de combattant. Il demeure que le nombre des soldats concernés reste difficile à évaluer et que l'impact budgétaire ne se matérialisera que dans une trentaine d'années, lorsque les soldats ayant combattu en Opex feront valoir leur droit à la retraite du combattant.
Mme Gisèle Printz a souhaité revenir sur la situation des anciens prisonniers du camp de Tambow qui n'ont pas été indemnisés au motif qu'ils étaient situés du mauvais côté de la « ligne Curzon », ainsi que sur le remboursement des frais médicaux. Elle a considéré que la médaille d'honneur du monde combattant devrait aussi être attribuée aux réfractaires et jugé qu'un maintien des crédits de la mission pendant un an au moins permettrait de satisfaire bon nombre des revendications des anciens combattants.
Après s'être félicité des actions conduites par le « Souvenir français » en direction des jeunes, M. Marc Laménie a demandé si de nouvelles actions associant les établissements scolaires sont envisagées. Il a fait part de ses craintes de voir certains services départementaux au service des anciens combattants regroupés au niveau régional alors que leur rôle de proximité est essentiel.
Mme Bernadette Dupont a souhaité avoir des précisions sur le sort des délégués-mémoire dans le cadre de la réorganisation des services de l'Onac.
En réponse, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a déclaré qu'il étudie la situation des anciens prisonniers du camp de Tambow, encore qu'il s'agisse désormais plus d'une question de reconnaissance que d'un problème d'indemnisation. Le dossier des patriotes réfractaires est en cours de traitement et l'on devrait parvenir à une solution satisfaisante pour l'ensemble des parties, à l'image de ce qui a été fait pour les personnes réquisitionnées dans le cadre du service de travail obligatoire (STO). Il est certain que la rénovation des commémorations passe par un partenariat renforcé avec l'éducation nationale, auquel le ministre a dit travailler. S'agissant de l'Onac, les services départementaux seront confortés dans leur mission d'accueil de proximité tandis que les tâches administratives seront mutualisées au sein de pôles de compétences, également placés au niveau départemental, qui viendront aussi en appui des délégués-mémoire au cas par cas.