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Projet de loi de finances pour 2009 : Régimes sociaux et de retraite

 

N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 23) (2008-2009)

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 2009

Programmes

Crédits de paiement (en euros)

Variation 2009/2008 (en %)

Régimes sociaux et de retraite
des transports terrestres

3 722 360 000

+ 7,1 %

Régime de retraite du personnel de la SNCF (nouveau)

3 045 100 000

+ 4,2 %

Régime de retraite du personnel de la RATP (nouveau)

501 100 000

+ 28,5 %

Autres régimes (nouveau)

176 160 000

+ 7,6 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

747 400 000

+ 3,9 %

Pensions de retraite des marins

738 587 000

+ 3,8 %

Prévoyance des marins (ancien)

-

-

Action sanitaire et sociale des marins

8 813 000

+ 14,5 %

Régimes de retraite des mines,
de la SEITA et divers

714 570 000

- 33,4 %

Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

587 500 000

- 26,6 %

Régime de retraite de la SEITA

121 000 000

- 0,8 %

Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale

70 000

+ 40 %

Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

5 200 000

0

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

800 000

0

Contribution exceptionnelle au compte d'affectation spéciale « Pensions »

0

- 100 %

Total mission « Régimes sociaux et de retraite »

5 184 330 000

- 1,6 %

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite » regroupe les principales subventions versées par l'Etat à des régimes spéciaux de retraite ou à des dispositifs de préretraite. Ceux-ci sont de deux ordres :

- des régimes de retraite en rapide déclin démographique, notamment parce qu'ils n'accueillent plus de nouveaux entrants (régime des mines, de la Seita, chemins de fer d'Afrique) ;

- des régimes et dispositifs spécifiques qui assurent la couverture vieillesse dans un établissement (SNCF, RATP) ou dans une profession (marins, dispositifs de préretraite des chauffeurs routiers).

Les régimes concernés représentent un total d'environ 860 000 pensionnés. Le champ de la mission ne couvre par ailleurs que quatre des sept grands régimes spéciaux : les industries électriques et gazières (IEG), la Banque de France et les clercs de notaire ne sont pas pris en compte.

L'insuffisance structurelle de financement qui caractérise les régimes spéciaux de retraite s'explique, d'une part, par un important déséquilibre démographique (peu de cotisants, beaucoup de retraités), d'autre part, par les avantages spécifiques dont bénéficient leurs assurés. Afin d'assurer le service des prestations vieillesse dues par ces régimes, l'Etat leur verse des subventions. En d'autres termes, la solidarité nationale assure la survie financière de régimes particulièrement coûteux.

Sous l'effet de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations issues du baby-boom, la masse des pensions versées devrait s'accroître dans les prochaines années. Il en résultera un besoin de financement supplémentaire, que les ressources des régimes (hors subventions de l'Etat) ne pourront satisfaire. En conséquence, les régimes spéciaux représenteront un coût de plus en plus élevé pour les finances publiques. Sur la période 2009-2011, les crédits de la mission devraient en effet progresser sur une tendance supérieure à 5 %.

La charge financière que font peser, sur le budget général, les pensions versées aux agents de la SNCF, de la RATP, aux mineurs et aux marins témoigne de l'enjeu que constitue l'examen de cette mission. Une présentation claire et sincère de celle-ci est donc indispensable pour assurer l'information des parlementaires sur les masses financières en cause. A ce sujet, votre rapporteur constate avec satisfaction que des améliorations ont été apportées à la présentation de la mission, en particulier sur les contributions de l'Etat aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP. Malgré cet effort notable de transparence dans les documents budgétaires, l'information du Parlement exigerait que les indicateurs de performance ne soient pas uniquement consacrés aux dépenses de gestion, qui ne représentent que 1 % à 3 % des charges des régimes spéciaux. En outre, votre rapporteur plaide une nouvelle fois pour l'introduction d'éléments de comparaison entre tous les régimes de retraite.

Cette année, l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite » est surtout marquée par la réforme des régimes spéciaux intervenue fin 2007 et mise en oeuvre au début de l'année 2008. Longtemps taboue, la question de l'avenir financier des régimes spéciaux a donc acquis une place centrale dans le débat public. Conformément aux engagements pris par le Président de la République pendant la campagne électorale du printemps 2007, les pouvoirs publics ont enfin décidé de s'attaquer à une situation qui, sournoisement, empoisonne la vie politique et sociale de notre pays depuis des années. En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles applicables dans les régimes de la fonction publique, la réforme entend rétablir davantage d'équité entre les assurés sociaux et garantir la viabilité financière de ces régimes à long terme. Deux décrets du 15 janvier 2008 réforment respectivement le régime spécial de la SNCF et de la RATP, en fixant les principes communs d'harmonisation (durée d'assurance, décote/surcote, indexation des pensions, bonifications). Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur au 1er juillet 2008.

Afin de faciliter l'acceptation de la réforme par les professions concernées, qui ont vu en elle une atteinte à leurs acquis sociaux, le Gouvernement a tenu à accorder une place majeure au dialogue social dans les entreprises. L'adoption de la réforme, notamment à la SNCF et à la RATP, a ainsi été conditionnée à la négociation de mesures salariales d'accompagnement ou de compensation. D'après les premières estimations portées à la connaissance de votre rapporteur, il semble que les concessions accordées aux salariés de ces entreprises auraient un coût quasiment équivalent aux économies escomptées de la réforme. Ses gains financiers pourraient donc s'avérer nuls, conformément aux craintes exprimées par votre commission l'année passée. A terme, la réforme des régimes spéciaux risquerait même de coûter plus cher que ce qu'elle rapporterait à la collectivité.

I. DES RÉGIMES DE RETRAITE PORTÉS PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE

A. DES RÉGIMES DE RETRAITE CARACTÉRISÉS PAR UNE INSUFFISANCE STRUCTURELLE DE FINANCEMENT

Les régimes de retraite spéciaux sont confrontés à une insuffisance structurelle de financement. Celle-ci s'explique principalement par le déséquilibre démographique (peu de cotisants, beaucoup de retraités), mais aussi par les avantages spécifiques qui caractérisent depuis longtemps ces régimes.

Dans son rapport de septembre 2006 sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes remarquait ainsi que la masse des pensions versées par les régimes spéciaux pouvait être ventilée en trois composantes :

- le coût du déséquilibre démographique ;

- les pensions qui seraient versées si les règles d'acquisition et de la liquidation des droits à la retraite étaient celles des régimes de droit commun (régime général et régimes complémentaires) ;

- les avantages spécifiques liés à leurs règles plus favorables.

1. Un fort déséquilibre démographique

Depuis plusieurs décennies, tous les régimes spéciaux présentent des ratios démographiques très dégradés : le nombre de pensionnés est nettement supérieur à celui des cotisants.

- Le déséquilibre démographique structurel du régime de retraite des mines résulte de l'extinction progressive de la profession de mineur. Selon les années, le nombre d'actifs diminue de 10 % à 17 % : on ne compte aujourd'hui qu'environ 10 000 cotisants, contre près de 50 000 à la fin des années quatre-vingt. Le régime affiche actuellement un ratio cotisants/pensionnés de 0,03.

- Le régime spécial de la Seita, fermé depuis une vingtaine d'années, enregistre à peine plus de 1 000 cotisants pour une population de 10 000 pensionnés.

- Le régime des marins comptabilise, quant à lui, plus de 120 000 pensionnés et enregistre un ratio de 0,3.

- Les régimes de la SNCF et de la RATP affichent des ratios démographiques certes plus favorables mais toujours dégradés : 0,67 pour la SNCF et 1 pour la RATP.

Dans tous ces régimes, le nombre insuffisant de cotisants ne permet donc pas de couvrir les dépenses de prestations vieillesse.

Le tableau ci-dessous témoigne du déséquilibre démographique des principaux régimes de la mission.

Caractéristiques principales des régimes concernés
par le programme
(chiffres 2007)

 

Nombre de pensionnés

Ratio cotisants/pensionnés

Dépense totale
(en millions d'euros)

SNCF

300 621

0,67

5 004

RATP

44 035

1

837

Marins

122 668

0,3

1 537

Mines

355 981

0,03

1 914*

Seita

10 000

0

159*

* Chiffres pour 2009

Source : projet annuel de performances ; ministère de l'écologie,
de l'équipement, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

2. Des avantages spécifiques très coûteux

Le besoin de financement des régimes spéciaux est d'autant plus problématique que les charges s'avèrent plus élevées que dans les régimes du secteur privé et de la fonction publique. En effet, les assurés de ces régimes bénéficient d'avantages spécifiques, très coûteux, liés à des règles d'acquisition et de liquidation des droits à la retraite particulièrement favorables.

Ces avantages spécifiques, acquis au fil du temps et considérés comme de véritables acquis sociaux par leurs bénéficiaires, ont été partiellement remis en cause à la SNCF et à la RATP lors de la réforme des régimes spéciaux lancée fin 2007.

Dans son rapport de septembre 2006, la Cour des comptes insistait déjà sur la situation avantageuse des assurés des régimes spéciaux par rapport aux ressortissants des caisses de retraite de droit commun du secteur privé, ainsi que par rapport aux personnels des trois fonctions publiques.

Cet avantage relatif résidait d'abord dans le mode de calcul des pensions qui, avant la réforme des régimes spéciaux, reposait :

- sur un traitement de référence déterminé sur la base des six derniers mois d'activités ;

- auquel était appliqué un taux de 2 % par annuité ;

- sur la base de trente-sept années et demie d'activité.

La Cour notait également que, par rapport aux régimes des salariés du secteur privé et des trois fonctions publiques, ces régimes spéciaux :

- n'utilisaient pas la durée d'assurance tous régimes pour déterminer le taux de liquidation ;

- n'introduisaient pas de pénalisation financière au niveau de la pension liquidée lorsque la durée de service est inférieure à celle ouvrant le taux plein. Autrement dit, le taux d'annuité (2 %) était constant, garanti et indépendant de la durée de services effectivement accomplie ;

- n'encourageaient pas la poursuite de l'activité puisqu'il n'y avait pas de gain en termes de pension.

Les représentants des régimes spéciaux ont été interrogés par votre rapporteur sur deux points :

- avant la réforme de ces régimes, entrée en vigueur au 1er juillet 2008, à combien pouvait-on estimer le surcoût annuel résultant de leurs avantages spécifiques par rapport aux régimes de droit commun ?

- quelle était la part attribuable à la précocité de l'âge de cessation d'activité et celle imputable aux modalités de calcul de pension plus favorables ?

Les réponses obtenues sont les suivantes :

* La SNCF

La SNCF a évalué le surcoût de son régime à environ 14 % des prestations versées : 700 millions d'euros sur un total de 4,95 milliards d'euros.

* La RATP

A l'occasion des travaux préparatoires à la demande d'adossement du régime de la RATP au régime général, l'entreprise publique a procédé à une estimation du surcoût des spécificités du régime spécial par rapport aux entreprises de « droit commun ».

Coût du régime de retraite
de la RATP

(en millions d'euros)

Cotisations sociales (après mise à niveau)

371

Déséquilibre démographique

180

Spécificités du régime

180

Coût des pensions

731

Source : RATP

Ce calcul repose certes sur des données de 2004, mais il présente le mérite de fournir un ordre de grandeur qui n'a sans doute pas beaucoup évolué depuis.

* Les marins

Deux paramètres doivent être pris en considération pour apprécier le régime des marins : la possibilité de partir en retraite avant l'âge légal de la retraite, d'une part, le mode de calcul spécifique et forfaitaire de la pension, d'autre part. De fait, 14,8 % des pensionnés ont moins de soixante ans. L'établissement national des invalides de la marine (Enim), qui a la charge de gérer ce régime, relativise en ces termes l'avantage concernant ces dispositions :

« Compte tenu des spécificités du métier de marin, notamment la pénibilité, la retraite peut être prise avant l'âge de soixante ans. (....) La règle de détermination du salaire forfaitaire retenu pour le calcul de la pension (...) peut apparaître plus favorable qu'au régime général puisque l'Enim retient les trois dernières années ou les cinq meilleures alors que le régime général calcule le salaire moyen annuel en fonction des salaires annuels, revalorisés chaque année par la sécurité sociale, et d'une période de référence qui, depuis 1994, passe progressivement des dix aux vingt-cinq meilleures années en fonction de l'année de naissance. (...) Mais il faut tenir compte du fait que le mécanisme des salaires forfaitaires [de l'Enim] est par définition purement conventionnel et dans de nombreux cas celui-ci est largement inférieur aux salaires réellement perçus. (...) Dans ces conditions, il est difficile d'affirmer que l'application des règles de l'Enim (...) est systématiquement plus avantageuse que ne le serait l'application des règles générales sur les salaires réels. »

* Les mineurs

Dans le cas des mineurs, les informations disponibles sont rares et lacunaires. Il apparaît toutefois que les retraites versées à cette population sont très faibles : moins de 6 000 euros par an en moyenne pour une pension de droits propres. Par ailleurs, la surmortalité de la profession liée à la pénibilité des conditions de ce métier est bien connue. Le système de retraite spécial des mineurs, aujourd'hui en voie d'extinction, n'emporte donc aucun avantage relatif par rapport aux autres régimes sociaux. Au contraire.