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Projet de loi de finances pour 2009 : Administration générale et territoriale de l'État

 

2. La question du financement public des lieux de culte

La commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, présidée par le professeur M. Jean-Pierre Machelon, a rendu ses conclusions en juillet 200638(*).

Le rapport formule de nombreuses recommandations visant à adapter le droit des cultes. Elles portent, en particulier, sur le statut juridique des associations cultuelles, les carrés confessionnels dans les cimetières, les régimes particuliers d'Alsace-Moselle, mais aussi - point central du rapport - sur le financement public des lieux de culte.

En effet, soutient le rapport, le droit à l'édification de lieux de culte apparaît comme le corollaire de la liberté d'exercice du culte. Aussi la commission de réflexion souligne-t-elle que « la question de l'immobilier cultuel constitue un axe majeur de toute politique soucieuse non seulement de l'intégration des minorités religieuses, mais aussi, sur un plan plus général, de l'enracinement des populations sur un territoire, quelles que soient leurs confessions ».

Le besoin de construction d'édifices du culte touche en premier lieu les religions nouvellement implantées sur le territoire et qui ne disposent donc d'aucun patrimoine cultuel. Selon le rapport de la commission, « il s'ouvre ainsi une salle de prière évangélique toutes les semaines, et un lieu de culte musulman tous les dix jours. Compte tenu de la demande à laquelle ces deux confessions doivent faire face, ces chiffres demeurent insuffisants ».

S'agissant de l'islam, les constructions en cours ne permettent pas de rattraper le retard, même si certains grands projets sont facilités par la création d'un centre culturel bénéficiant de subventions publiques. La situation des mouvements évangéliques, qui ne reçoivent pas le même accompagnement des pouvoirs publics que l'islam, est plus préoccupante encore.

C'est pourquoi le rapport propose de revenir sur l'article 2 de la loi de 1905, aux termes duquel « la République ne reconnaît, ne salarie et ne subventionne aucun culte ». Il estime que cette disposition ne constitue pas un principe à valeur constitutionnelle.

L'interdiction du financement public des lieux de culte
n'a pas valeur constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel n'a pas consacré le caractère de règle constitutionnelle de la loi de 1905, bien que l'occasion se soit présentée à au moins deux reprises.

Dans sa décision du 23 novembre 1977, (dite « loi Guermeur »), il a consacré la liberté de conscience en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République en se référant à l'article 10 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen et au Préambule de la Constitution de 1946, mais sans indiquer à quelle(s) loi(s) il le rattachait, comme c'est pourtant l'usage. S'il ne l'a pas fait, alors que le lien avec l'article 1er de la loi de 1905 était évident, c'est sans nul doute pour éviter de constitutionnaliser explicitement une disposition de la loi de 1905 afin de ne pas avoir à le faire pour d'autres (et notamment à propos de la délicate question de la subvention aux cultes).

La seconde occasion est récente puisqu'il s'agissait pour le Conseil constitutionnel d'apprécier l'éventuelle contrariété à la Constitution de l'article II-70 du Traité établissant une Constitution pour l'Europe, largement inspiré de l'article 9 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen. La laïcité constitutionnelle a été à cette occasion lapidairement définie comme la soumission à la loi commune. Une nouvelle fois, on ne peut qu'être frappé par l'absence dans les motifs de la décision de toute référence à la loi de 1905 comme source formelle aussi bien de la laïcité que de la liberté de religion.

Le Conseil d'État, dans une récente décision du 16 mars 2005, Ministre de l'Outre-mer, a de son côté indiqué que « le principe constitutionnel de laïcité qui implique la neutralité de l'État et des collectivités territoriales de la République et le traitement égal des différents cultes, n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes ». Si cette décision ne précise pas dans quelle mesure des activités purement cultuelles pourraient présenter un tel caractère d'intérêt général, elle contribue à légitimer la thèse selon laquelle l'interdiction de subventionner les cultes ne revêt pas, par elle-même, une dimension constitutionnelle.

Source : extrait du rapport Machelon

Après cette analyse juridique, la commission Machelon préconise, afin de faciliter la construction de nouveaux lieux de culte et de prévenir plus efficacement le recours à des financements étrangers :

- d'autoriser formellement des aides directes des communes à la construction de lieux de culte, le rapport notant que la frontière entre les activités culturelles, qui peuvent être subventionnées et les activités cultuelles, qui ne peuvent pas l'être, est ambiguë ;

- de généraliser à l'ensemble du territoire les garanties que peuvent accorder les communes et les départements aux emprunts contractés pour financer des édifices religieux dans les agglomérations en voie de développement et d'accorder cette faculté aux régions ;

- d'ouvrir la possibilité pour les collectivités territoriales d'octroyer des avances remboursables aux associations prenant en charge la construction d'édifices de culte.

Votre rapporteur a souhaité connaître la position du ministère de l'intérieur tant sur l'analyse juridique de la commission que sur ses recommandations.

Le ministère a tout d'abord déclaré être en accord avec la commission sur l'absence de valeur constitutionnelle du principe d'interdiction du financement public des lieux de culte, à la différence des principes de neutralité du service public et d'égalité de traitement des différents cultes, qui constituent des éléments essentiels de la laïcité, consacrée par la Constitution. En effet, si les articles 2 et 13 de la loi du 9 décembre 1905 posent le principe de l'interdiction du financement des cultes, la loi comporte en elle-même des aménagements à ce principe en prévoyant la possibilité de financer les services d'aumônerie dans les lieux fermés, la faculté pour les collectivités publiques (Etat et collectivités territoriales) de financer les « travaux d'entretien et de conservation » des édifices du culte dont elles sont propriétaires et qui ont été construits avant 1905 ainsi que la possibilité pour les associations cultuelles de recevoir des aides des collectivités locales pour les « travaux de réparation » des édifices du culte.

En accord avec l'analyse juridique de la commission Machelon, le ministère de l'intérieur n'en a pas, pour autant, approuvé les recommandations. L'an passé, il avait simplement indiqué que les préconisations de la commission Machelon étaient « étudiées par les techniciens des principaux cultes présents sur notre territoire dans le cadre d'un groupe de travail technique placé auprès du secrétariat général du ministère. Les mesures qui seront arrêtées en concertation permettront de faire évoluer, dans le sens d'une plus grande liberté, le droit des cultes. »

Cette année, le ministère a souligné, s'agissant de la préconisation relative à l'aide facultative des collectivités territoriales pour la construction de lieux de culte, d'une part, qu'il n'avait eu qu'un « rôle d'observateur » au sein de la commission Machelon, d'autre part, que « l'unanimité ne s'était pas faite au sein de la commission sur ce sujet ». Il a ajouté que l'Association des maires de France (AMF) était hostile à tout financement par les collectivités territoriales de construction des lieux de culte, ce que votre rapporteur n'a pas pu vérifier, l'AMF, qui n'a pas pu être entendue, n'ayant pas davantage adressé une contribution écrite à votre rapporteur.

En conséquence, le ministère de l'intérieur a indiqué qu'il n'envisageait pas une modification de la loi de 1905 mais était favorable, en revanche, à une harmonisation des pratiques par l'établissement de circulaires aux préfets ou de guides aux élus locaux rappelant la jurisprudence en matière de relations entre les cultes et les pouvoirs publics. Ainsi une première circulaire concernant la police des lieux de sépulture, en particulier le regroupement confessionnel des sépultures, a-t-elle été adressée à tous les préfets le 19 février 2008. Par ailleurs, deux projets de circulaire sont en cours d'examen, l'une concerne le droit des associations exerçant un culte (régies soit par la loi du 9 décembre 1905, soit par la loi du 1er juillet 1901), l'autre porte sur les édifices du culte et les questions immobilières afférentes aux cultes. Votre rapporteur estime nécessaire de rappeler également aux préfets et élus locaux la jurisprudence sur le financement des activités cultuelles. En effet, comme le relève la commission Machelon, la frontière entre les activités culturelles, qui peuvent être subventionnées et les activités cultuelles qui ne peuvent pas l'être, n'est pas toujours très claire. Si, en application de l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905, les associations cultuelles ne doivent avoir pour objet que l'exercice du culte, certaines d'entre elles souhaitent pouvoir financer des activités culturelles qui sont pour elles le prolongement de leurs activités cultuelles ou qui sont nécessaires à la connaissance et au partage de leur croyance (publications, émissions télévisées...).

* 38 Rapport disponible sur le site de la documentation française :

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000727/0000.pdf