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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en première lecture, le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer, déposé sur le bureau du Sénat le 28 juillet 2008.

Ce texte, annoncé depuis près de deux années et précédé d'une phase de concertation qui s'est achevée en juin 2008, vise à donner un nouvel élan aux économies des collectivités ultramarines qui, compte tenu de leurs contraintes particulières, nécessitent des dispositions spécifiques destinées à accompagner leur croissance.

Il traduit la volonté du Gouvernement de doter les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer ainsi que la Nouvelle-Calédonie de dispositifs juridiques nouveaux et adaptés, à même d'assurer un essor à la fois pérenne et endogène de leur économie.

Si la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a permis une amélioration réelle de la situation des territoires ultramarins -grâce à des mesures d'exonérations fiscales et de charges sociales tout en donnant corps juridiquement et financièrement au principe de la continuité territoriale entre l'outre-mer et la métropole- ses dispositifs doivent aujourd'hui être adaptés afin de les rendre plus efficaces et mieux ciblés, à l'aune de plus de cinq années de mise en oeuvre.

Cependant, il convient surtout de passer d'une logique de rattrapage de l'outre-mer par rapport à la métropole, à une logique de valorisation des atouts et des compétences des collectivités ultramarines.

Depuis 1946, date de la départementalisation, l'effort collectif de la métropole pour le développement de l'outre-mer a été considérable et votre commission tient à souligner combien le chemin parcouru par les collectivités territoriales d'outre-mer -qu'il s'agisse des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie- est remarquable.

Avec l'appui constant de la métropole, l'outre-mer français dispose aujourd'hui d'atouts et de compétences reconnus, sur lesquels doit se fonder son développement, lequel ne peut qu'être profitable à l'ensemble du territoire national.

Le projet de loi soumis au Sénat donne aujourd'hui les moyens juridiques pour valoriser ces atouts nombreux et encore largement méconnus, dans tous les secteurs de l'économie, qu'il s'agisse du secteur agricole ou minier, du secteur manufacturier et du bâtiment ou du secteur tertiaire.

Son examen au Parlement intervient à un moment d'autant plus critique qu'il est marqué par une grave crise sociale dans les Antilles, qui commence à s'étendre à l'ensemble des départements d'outre-mer.

La démarche initiée par le présent projet de loi est, du reste, indissociable des mesures adoptées par le Parlement à l'occasion de la loi n° 2008-1425 du 28 décembre 2008 de finances pour 2009, qui a notablement accru l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'ensemble de l'outre-mer,1(*) tout en modifiant les dispositifs d'exonération de charges sociales patronales applicables dans les départements d'outre-mer et certaines collectivités d'outre-mer.

Malgré l'importance de ses dispositions fiscales, qui a justifié son renvoi au fond à votre commission des finances,2(*) le projet de loi comporte des dispositions relevant du champ de compétence de votre commission des lois. Aussi votre commission a-t-elle souhaité se saisir pour avis de onze dispositions relevant, pour l'essentiel, des titres II et III de ce texte.

Compte tenu de la mise en oeuvre, à l'égard du présent projet de loi, des règles de procédure législative issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, c'est sur le texte adopté par la commission des finances, lors de sa séance du 19 février 2009,3(*) que votre commission est aujourd'hui appelée à se prononcer et à proposer des amendements.

I. UN NOUVEL ÉLAN POUR L'OUTRE-MER : D'UNE LOGIQUE DE RATTRAPAGE À UNE LOGIQUE DE DÉVELOPPEMENT ENDOGÈNE ET PÉRENNE

A. LA RÉUSSITE DE LA LOGIQUE DE RATTRAPAGE DE L'OUTRE-MER PAR RAPPORT À LA MÉTROPOLE

1. Les apports déterminants des lois du 31 décembre 1986, du 25 juillet 1994, du 13 décembre 2000 et du 21 juillet 2003 pour le développement économique de l'outre-mer

a) Le choix de la défiscalisation et des exonérations de charges sociales comme instruments d'entraînement des économies ultramarines

Les quatre dernières lois destinées à favoriser le développement économique des collectivités ultramarines ont toutes fait le choix de l'instrument fiscal et de la modulation des charges sociales comme éléments d'incitation au décollage des économies locales.

Ainsi, pour la première fois, la loi n° 86-1383 du 31 décembre 1986 relative au développement des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte a institué des dispositifs spécifiques, dérogatoires au droit applicable en métropole, élargis à l'occasion des lois suivantes :

- la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte ;

- la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ;

- la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

Comme le notait le rapport d'étape de la Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, en décembre 2006, l'enjeu de ces dispositifs était d'accroître la capacité de production locale et de réduire les coûts de production de façon à satisfaire le plus possible les besoins des populations.

A cet effet, les dispositifs mis en oeuvre de façon continue depuis 1986 tendent à agir :

- d'une part, sur le « facteur travail », grâce à une réduction du coût objectif de la main d'oeuvre dans sa dimension de volume d'emplois et de niveau de rémunération ;

- d'autre part, sur le « facteur capital », par une diminution du coût de l'investissement.

Ces mesures ont permis un mouvement de rattrapage réel des économies ultramarines par rapport à l'économie de la métropole.

Dès 2006, le Conseil économique, social et environnemental estimait que la conjonction des mesures de défiscalisation et d'exonérations de charges issues de la loi du 21 juillet 2003 avait permis de poursuivre l'effort engagé depuis plus de vingt ans qui a incontestablement permis de moderniser les économies ultramarines.4(*)

Les travaux d'évaluation engagés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer et par la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer ont ainsi mis en relief l'impact positif sur l'emploi des mesures d'exonération de charges sociales, assurant aux départements d'outre-mer une croissance du nombre d'emplois salariés entre 1999 et 2006 plus forte dans les départements d'outre-mer qu'en métropole, tout particulièrement pour les principaux secteurs exonérés.

L'augmentation globale des emplois pendant cette période a été de 19,5 % dans les départements d'outre-mer pour les établissements des secteurs exonérés alors qu'elle n'a atteint que 4 % pour les établissements des mêmes secteurs en métropole.

S'agissant des dispositifs de défiscalisation jouant à la fois sur la diminution du coût du travail par la réduction de la taxe sur les salaires due par les entreprises et sur les investissements productifs et locatifs, notamment dans le secteur locatif libre, il découle des données fournies par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer que ces mesures ont permis de financer environ un tiers de l'ensemble de la formation brute de capital fixe marchande réalisée dans les départements ultramarins.

* 1 Voir l'avis n° 104-VII de M. Christian Cointat au nom de la commission des lois, pp. 10-16.

* 2 Laquelle a désigné en qualité de rapporteurs nos excellents collègues Eric Doligé et Marc Massion. Voir le rapport n° 232 (2008-2009) fait au nom de la commission des finances.

* 3 Texte n° 233 (2008-2009).

* 4 Avis de M. Alain Saubert sur l'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, 11-12 juillet 2006.