Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables

B. ÉVOLUTION DES CRÉDITS : LA PRIORITÉ DU GRENELLE RISQUE DE SE FAIRE AU DÉTRIMENT DES AUTRES POLITIQUES

1. Une reconduction globale des moyens alloués au programme...

PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 113

Autorisations d'engagement
Numéro et intitulé de l'action		2009	2010	2011
01	Urbanisme, aménagement et sites - planification	79 406 110	76 741 500	74 363 634
02	Appui technique	-	-	-
07	Gestion des milieux et biodiversité	259 789 317	276 282 730	275 599 008
Total		339 195 427	353 024 230	349 962 642
Crédits de paiement
01	Urbanisme, aménagement et sites - planification	77 106 110	75 391 500	73 082 166
02	Appui technique
07	Gestion des milieux et biodiversité	254 304 895	271 331 595	272 110 134
Total		331 441 005	346 723 095	345 192 300

Source : Commission de la culture à partir du des projets annuels de performance de la mission
« Écologie, développement et aménagement durables » pour 2010 et 2011

• Les crédits du programme 113 s'élèvent pour 2011 à 349,96 millions d'euros en AE et 345,192 millions d'euros en CP . Ils diminuent donc de 3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,5 million d'euros en crédits de paiement (CP) par rapport à 2010. Mais comme l'indique le MEEDDM dans ses réponses au questionnaire budgétaire, ces baisses correspondent précisément aux transferts au ministère chargé des DOM au titre de l'exécution des contrats de plan État-région. Ils portent essentiellement sur la politique de la nature. On peut donc parler d'une reconduction globale des crédits votés en 2010.

L'action 1 (urbanisme, sites et paysages, planification) est en baisse, passant de 77 millions d'euros à 74 millions d'euros en AE et de 76 à 73 millions d'euros en CP . Elle comporte une priorité (la ville durable), trois politiques où l'effort est poursuivi (l'aménagement de l'État, les sites et paysages et les contentieux), et enfin des crédits où une forte recherche de productivité est proposée (la gestion de l'information et la prospective).

Il convient de souligner un changement d'imputation par destination des moyens en crédits. Les crédits des études locales, auparavant inscrits avec la prospective et la gestion de l'information, sont maintenant ouverts avec les crédits « ville durable », en raison de la destination des études des services déconcentrés qui porte sur l'application concrète des préconisations du plan éponyme.

Les crédits « ville durable »

Ils sont destinés à l'accompagnement et la facilitation de projets de développement et d'aménagement durables portés par les collectivités territoriales . Ce plan vise à « favoriser l'émergence d'une nouvelle façon de concevoir, construire, faire évoluer et gérer la ville ». Les crédits financent également la « démarche urbanisme de projet » initiée par le Gouvernement en juin 2010. Fruit des observations réalisées dans le cadre du Grand Paris, du Plan Ville durable et des Ateliers, cette démarche s'articule autour de quatre grands chantiers : une nouvelle génération de documents d'urbanisme (« la planification post-Grenelle »), de nouvelles stratégies foncières, une réforme du financement et de la fiscalité de l'urbanisme et de l'aménagement et enfin la mise en oeuvre opérationnelle des projets dont la simplification des autorisations individuelles. Il convient de poursuivre les actions entreprises dans le cadre des Ateliers : le suivi de l'atelier littoral II, la publication et le lancement de l'ouvrage « atelier montagne » et le lancement en 2011 de l'atelier « territoires économiques ». 23 millions d'euros d'AE et 23,7 millions d'euros de CP sont consacrés à la ville durable au lieu de 18,8 millions d'euros et 19,5 millions d'euros en CP (+ 26 %).

	2010		2011
	AE	CP	AE	CP
Ville durable	18 881 000	19 571 000	23 030 700	23 710 700
dont études locales			3 720 750	3 720 750
Prospective gestion info	15 420 700	15 420 700	9 853 234	9 921 766
dont études locales	4 680 000	4 680 000
Total	34 301 700	34 991 700	32 883 934	33 632 466
dont Grenelle ville durable	7 000 000	7 000 000	8 600 000	8 600 000

Source : MEEDDM - réponse au questionnaire budgétaire - PLF pour 2011

L'action 2 « appui technique » ne comprend pas de crédits ; les ETP qui y sont affectés exercent les cinq activités suivantes à destination des collectivités :

- le conseil ;

- l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) ;

- les prestations fournies en matière d'application du droit du sol ;

- la mise à disposition au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme ;

- les missions s'exerçant dans le champ concurrentiel évoquées précédemment, dont l'État se désengage à compter de 2009 en application des décisions de rationalisation prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Ces ETP apportent un appui technique (prestations d'ingénierie en matière de conduite d'opérations de constructions publiques et de gestion de patrimoine immobilier) aux autres ministères dans la conduite de leurs programmes immobiliers (co-pilotage technique avec France Domaine de la politique immobilière de l'État).

L'action concerne enfin l'activité exercée en appui au ministère de l'outre-mer pour ce qui concerne le domaine de l'habitat dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon.

L'action 7 « gestion des milieux et biodiversité » est, par rapport à 2010, en très légère diminution en AE à 275,6 millions d'euros (au lieu de 276,82) et en légère augmentation en CP à 272,1 millions d'euros (au lieu de 271,33 en 2010).

2. ... qui ne doit pas masquer la baisse inquiétante de certains crédits à la faveur de la priorité accordée au Grenelle

Comme l'année dernière, l'analyse des crédits consacrés au programme 113 dans projet de loi de finances met clairement en évidence la priorité accordée au Grenelle .

a) Des hausses liées à la mise en oeuvre du Grenelle

L'analyse des crédits de l'action 7 est particulièrement significative . Les crédits par thématiques évoluent comme le Grenelle de l'environnement : les thématiques où les crédits Grenelle sont en hausse enregistrent une augmentation de leur moyens ; les thématiques où le Grenelle est en phase décroissante ou qui sont exclues du Grenelle sont en baisse . En général, les crédits en baisse alignent les moyens 2011 sur les chiffres constatés en exécution 2009, ce qui se traduit dans la plupart des cas à une diminution égale ou supérieure aux directives gouvernementales d'économie.

La moitié environ de l'action 7 (134 millions d'euros en AE, 138 millions d'euros en CP) est consacrée aux subventions pour charges de service public destinées aux opérateurs , instruments indispensables de l'application des politiques environnementales. Le tableau ci-après montre l'évolution des ETP :

Emplois sous plafond	ETP 2010	Créations d'ETP	Suppressions d'ETP	ETP 2011
Parcs nationaux	851	2	0	853
Agence des aires marines protégées	89	18	0	107
Agences de l'Eau	1 890	0	- 22	1 868
Office national de la chasse et de la faune sauvage	1 760	0	- 15	1 745
Office national de l'eau et des milieux aquatiques	906	1	0	907
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres	114	3	0	117
GIP ATEN	17	0	0	17
Réserves naturelles de France	13	0	0	13
CEDRE	50	0	0	50
Marais poitevin	0	8	0	8
TOTAL	5 690	32	- 37	5 685

Source : MEEDDM - réponse au questionnaire budgétaire - PLF pour 2011

Comme l'indique le MEEDDM, « Quatre thèmes démontrent la montée en puissance liée au Grenelle (+ 24 %) : la préservation des espèces, la gestion du patrimoine naturel, les réserves naturelles nationales, les matières premières minérales non énergétiques ».

• La préservation des espèces et le soutien à l'opérateur ONCFS enregistrent une très forte hausse ; l'ensemble des crédits passe de 37 millions d'euros en AE à 50,9 millions d'euros en AE (soit + 30 %) .

Sur le Grenelle (+ 1,93 million d'euros), les espèces marines font l'objet d'un effort nouveau (+ 1,6 million d'euros) ainsi que les plans « espèces » et « espèces envahissantes » en métropole (+ 1,36 million d'euros). Les crédits Grenelle outre mer nécessaires à l'exécution des contrats de plan sont transférés pour 1,03 million d'euros vers le ministère chargé des DOM sur les récifs coralliens et les espèces envahissantes.

Hors Grenelle, des efforts particuliers sont consentis sur les partenariats associatifs (+ 2 millions d'euros), les récifs coralliens (hors CPER, transférés), les grands prédateurs et les migrateurs (+ 0,5 million d'euros). La préservation des espèces (hors plans espèces) est diminuée (- 4,8 millions d'euros).

Le soutien à l'ONCFS est fortement abondé (+ 14 millions d'euros) ; les pertes antérieures constatées sur plusieurs exercices, de l'ordre de 7 millions d'euros par an, ont réduit le fonds de roulement de l'organisme, au point que la remise à niveau ne pouvait plus être différée. L'ONCFS voit ses effectifs diminuer dès 2011 de 15 ETP , conformément aux directives du Premier ministre.

• En dehors des parcs nationaux, la gestion du patrimoine naturel atteint 19,47 millions d'euros en AE (+ 13 %), bien que - 0,25 million d'euros soient transférés au ministère chargé des DOM pour l'exécution des contrats de plan qui portent sur les parcs naturels régionaux (PNR).

Au sein du Grenelle (+ 0,675 million d'euros), le patrimoine naturel dans les DOM et les zones humides sont prioritaires (+ 1,175 million d'euros). La mise en place de la trame verte et bleue se poursuit (3,5 millions d'euros en 2011) en légère baisse (- 0,5 million d'euros) pour tenir compte de la dépense en cours sur 2010.

Hors Grenelle, la principale hausse porte sur l'appel à projets dans les parcs naturels régionaux ( PNR) décidée par la Secrétaire d'État (+ 1,2 million d'euros en AE et + 0,5 million d'euros en CP, nouvelle ligne de crédits) et sur les questions relatives à la forêt (ONF et études forêt durable, + 1 million d'euros). Enfin, l'établissement public du Marais Poitevin, créé par la loi « Grenelle II » , sera en charge de la gestion de la ressource en eau dans le Marais et bénéficie de 8 créations d'ETP (+ 0,24 million d'euros).

Les diminutions de crédits portent sur le domaine de Chambord et l'équipement des conservatoires botaniques régionaux (- 0,14 million d'euros), pour tenir compte de l'impératif de productivité fixé par le Premier ministre.

• Les crédits des réserves naturelles nationales (RNN : 21,8 millions d'euros ) sont en légère hausse (+ 2 %).

Sur le Grenelle (+ 0,38 million d'euros), un accent particulier est mis sur les nouvelles réserves créées et la formation à la conservation de la biodiversité outre mer (+ 0,9 million d'euros). Les réserves outre-mer Grenelle bénéficient de 1,46 million d'euros, sur le programme 113 ; en effet, sur ces crédits et 0,2 million d'euros sont transférés au ministère chargé des DOM au titre des contrats de plan.

Hors Grenelle, une économie de - 0,25 million d'euros sur les RNN est réinjectée dans la tête de réseau « Réserves naturelles de France » (+ 0,26 million d'euros), afin de gagner en productivité.

Les créations de réserves naturelles nationales

La France compte, au 31 août 2010, 161 réserves naturelles nationales et 6 réserves naturelles de Corse représentant près de 2 830 000 ha sur terre et en mer , la  réserve naturelle des Terres australes françaises représentant à elle seule 2 270 000 ha (dont 1 570 000 ha marins). Ces chiffres sont en régression par rapport à l'année précédente en raison de la disparition de trois réserves naturelles nationales intégrées en coeur de parc national : la réserve du Grand Cul de Sac Marin en Guadeloupe, et les réserves de Saint-Philippe Mare Longue et de la Roche Écrite à la Réunion.

Trois réserves naturelles nationales ont été créées et une reclassée en 2009 et 2010 (au 31 août) : Coteaux de la Seine (Val d'Oise et Yvelines), Plaine des Maures (Var), Dunes et Marais d'Hourtin (Gironde), et modification des limites et de la réglementation de la réserve des Aiguilles Rouges (Haute-Savoie).

22 projets de création, d'extension ou de révision sont en cours d'instruction, après avis favorable de la commission des aires protégées du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) . Parmi ces projets, plus d'une dizaine sont suffisamment avancés pour que le décret de création puisse être signé en 2010 ou 2011.

Source : projet annuel de performances - PLF pour 2011

• Enfin, les moyens affectés aux matières premières minérales non énergétiques font plus que doubler avec 4,6 millions d'euros en AE .

L'augmentation sur le Grenelle (+ 1,18 million d'euros) finance le titre minier de l'île de Clipperton (0,9 million d'euros en AE=CP), la politique d'exploitation durable des granulats marins (+ 0,28 million d'euros) et des grands fonds (+ 0,5 million d'euros) ; les études approvisionnement sont en baisse (- 0,5 million d'euros) conformément aux directives gouvernementales.

Hors Grenelle, les travaux sur les métaux stratégiques sont prioritaires (+ 1,4 million d'euros) , comme l'a souhaité le Gouvernement, ainsi que la mise en place des schémas départementaux des carrières (+ 0,2 million d'euros). Les études hors Grenelle sont en baisse conformément aux directives sur la productivité de la dépense publique (- 0,15 million d'euros).

b) Des baisses préoccupantes si elles devaient être confirmées dans les prochaines années

• Les parcs nationaux subissent une baisse de crédits de 7 % avec 69,9 millions d'euros en AE au lieu de 75,3 millions d'euros, même s'ils comprennent, au titre du Grenelle une hausse de 1 million d'euros hors masse salariale attribué au nouveau parc des Calanques, auxquels s'ajoutent 0,06 million d'euros au titre de 2 ETP créés. La provision pour les 2 projets de nouveaux parcs « Entre Champagne et Bourgogne » et « zones humides » est diminuée (- 0,23 million d'euros), de même que les extensions des parcs Guadeloupe et Port Cros diminuent (- 1,7 million d'euros). Hors Grenelle, les soutiens aux parcs nationaux, investissements compris, diminuent de - 4,5 millions d'euros, et atteignent 64,4 millions d'euros.

FINANCEMENT DE L'ÉTAT DES PARCS NATIONAUX

(en milliers d'euros)

	Exécution 2009		LIF 2010		PLF 2011
Action ou programme intéressé ou nature de la dépense	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Action 07 : Gestion des milieux et biodiversité	62 994	66 364	75 333	74 504	69 888	73 759

Source : Projet annuel de performances - Projet de loi de finances pour 2011

Même si les moyens en ETP ont progressé pour accompagner les créations de parcs nationaux, votre commission est particulièrement inquiète de cette baisse de crédits. Elle intervient alors que la loi dite « Grenelle 2 » vient d'être votée, ce qui peut expliquer des arbitrages en faveur des actions du Grenelle. Cependant votre commission sera particulièrement attentive à l'évolution de ces crédits car les parcs nationaux ont besoin de moyens pour fonctionner et ne doivent pas être négligés par le gouvernement dans les années à venir .

• Les crédits destinés à la connaissance de la biodiversité sont en baisse de 9 % avec 19,3 millions d'euros en AE au lieu de 21,3 . L'observatoire de la biodiversité, autre thème Grenelle, est en légère baisse (- 0,2 million d'euros). Les crédits outre mer diminuent de - 1,4 million d'euros, dont - 0,8 million d'euros au titre de la rationalisation de la dépense et de - 0,6 million d'euros avec le transfert au ministère chargé des DOM pour l'application des contrats de projets État-région (CPER).

Hors Grenelle, on peut toutefois observer que le Museum d'histoire naturelle (MNHN) bénéficie d'une légère hausse (+ 0,6 million d'euros), et le Groupement d'intérêt public Atelier des espaces naturels (GIP ATEN) (+ 0,25 million d'euros) et les conservatoires botaniques (+ 0,15 million d'euros) sont en augmentation ; en revanche une baisse de - 1,4 million d'euros sur les budgets des services, sur les études (- 0,8 million d'euros) et les partenariats (- 0,5 million d'euros est également programmée

• Les milieux marins bénéficient de crédits également en baisse avec 33,1 millions d'euros en AE au lieu de 34,4 millions d'euros , soit - 4 %. Les DOCOB (documents d'objectifs) de Natura 2000 en mer quittent la partie du budget « Grenelle » pour émarger au « hors Grenelle » (- 3,6 millions d'euros). Une baisse de - 3,7 millions d'euros intervient sur les grands fonds et l'agence des aires marines (biodiversité), en cette dernière ayant terminé plusieurs marchés d'études. Enfin, les achats de zones humides par le conservatoire des espaces littoraux et des rivages lacustres aux Salins du Midi sont terminés (- 2,5 millions d'euros). L'agence des aires marines protégées bénéficie de 18 créations d'ETP et le conservatoire de 3 créations d'ETP (+ 0,54 million d'euros).

Toujours sur le Grenelle, l'application des directives européennes fait l'objet d'un redéploiement : la directive cadre sur l'eau, dont la mise en oeuvre est en cours, baisse (- 0,76 million d'euros) au profit de la directive stratégie européenne pour les milieux marins (+ 5,35 millions d'euros), qui bénéficie d'une priorité avec le lancement des travaux. Au total, les deux directives bénéficient de 6,6 millions d'euros d'AE en 2011 au lieu de 2 millions d'euros (+ 4,59 millions d'euros) et la partie « eau » Grenelle hors directives européennes baisse de - 1,7 millions d'euros.

Hors Grenelle, les priorités (+ 2,34 millions d'euros) portent sur la politique contractuelle de Natura 2000 en mer, les sentiers littoraux outre mer, le système d'information sur la nature et les paysages (partie « mer »), la subvention de base à l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et le Centre de documentation, de recherche et d'expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE). La partie DOCOB de Natura 2000 en mer est en légère baisse (- 0,3 million d'euros).

• Sur Natura 2000 , 31,7 millions d'euros en AE sont dégagés (au lieu de 33,7 millions d'euros, soit - 6 %) pour achever en 2012 les documents d'objectifs (DOCOB) destinés à la gestion des 1 700 sites. L'accent sera également mis sur la signature de contrats de gestion et l'animation des DOCOB. La baisse aligne les crédits sur la consommation constatée en 2009.

• Les crédits « eau » sont en réduction de 25 %. La réduction fixe les crédits « eau » à 24,6 millions d'euros en AE (au lieu de 32,9 millions d'euros), conformément aux décisions prises à partir de 2004, avec la poursuite des transferts des financements (sans transfert des crédits du budget général) vers les agences de l'eau et l'ONEMA.

Hors Grenelle, la mesure technique et l'observation de l'état biologique des masses d'eau est également financée par les établissements publics, le pilotage restant du ressort de l'État (- 2,8 millions d'euros). Enfin, la gouvernance (- 1,25 million d'euros) et l'entretien des cours d'eau domaniaux (- 2,1 millions d'euros) sont en baisse, dans le cas du DPF pour aligner les crédits sur l'exécution du Budget 2009. Les crédits informatiques sont en hausse (+ 1,7 million d'euros) notamment pour suivre, en liaison avec le ministère de l'agriculture, l'application des directives européennes.

GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT
Crédits prévus en application de la loi « Grenelle I »

En millions d'euros (AE = CP)	Ouverts en LFI 2009	Ouverts en LFI 2010	Ouverts PLF 2011	Articles de la loi du 3 août 2009
Urbanisme	5	7	8,6	7
Eau	10	9	46	27, 28, 30
Biodiversité	22	45		7, 20, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 56
Total programme 113	37	61	54,6

Source : Projet annuel de performance de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de finances pour 2011