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Projet de loi de finances pour 2011 : Enseignement scolaire

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : UN BUDGET RESPONSABLE, UNE RÉNOVATION COHÉRENTE

BUDGET DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » 2010-2011

Programmes

Crédits de paiements

ouverts LFI 2010 (en millions d'euros)

Crédits de paiements

demandés PLF 2011 (en millions d'euros)

Évolution 2010/2011

Part dans la mission

Plafond d'emplois demandé pour 2011 (en ETPT)

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

17 608, 467

18 041,254

+ 2,46 %

29,1 %

326 271

Dont dépenses de personnel

17 556,124

17 992,044

+ 2,48 %

 

 

141 - Enseignement scolaire public du second degré

29 043,581

29 434,763

+ 1,35 %

47,6 %

451 706

Dont dépenses de personnel

28 888,162

29 282,955

+ 1,37 %

 

 

230 - Vie de l'élève

3 756,881

3 865,014

+ 2,88 %

6,3 %

33 860

Dont dépenses de personnel

1 709,609

1 749,800

+ 2,35 %

 

 

139 - Enseignement privé du premier et du second degrés

7 041,764

7 082,404

+ 0,57 %

11,5 %

132 205

Dont dépenses de personnel

6 286,946

6 335,470

+ 0,77 %

 

 

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

2 106,156

2 081,992

- 0,01 %

3,4 %

24 152

Dont dépenses de personnel

1 327,215

1 348,787

+ 0,66 %

 

 

143 - Enseignement technique agricole

1 259,120

1 291,391

+ 2,56 %

2,1 %

14 876

Dont dépenses de personnel

802,544

819,644

+ 2,13 %

 

 

TOTAL MISSION

60 816,299

61 796,819

+ 1,61 %

100 %

983 070

Dont dépenses de personnel

56 570,601

57 528,699

+ 1,69 %

93,1%

 

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication à partir du projet annuel de performances de la mission enseignement scolaire

I. UN CADRE BUDGÉTAIRE SÉRIEUX POUR UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PERFECTIBLE

A. RETROUVER L'EFFICACITÉ PÉDAGOGIQUE EN MAÎTRISANT LES COÛTS

1. Une évolution contrôlée des crédits

Dans le projet de loi de finances pour 2011, les cinq programmes relevant de l'éducation nationale sont dotés de 60,5 milliards d'euros, soit une progression globale de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Cette augmentation d'un milliard d'euros environ est très loin d'être négligeable dans un contexte économique et budgétaire difficile, puisqu'elle représente l'équivalent du budget d'un département comme la Haute Savoie. Elle est comparable à celle enregistrée déjà l'an dernier. Les mesures de périmètre représentent 16 millions d'euros et ne modifient pas ces évolutions. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques 2011-2013, il est prévu d'allouer à l'éducation nationale environ près de 60,8 milliards d'euros en 2012 et 61 380 milliards d'euros en 2013.

Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel dites de titre 2 représente 56,7 milliards d'euros, soit 93 % du total. Elles progressent d'un peu moins d'1,7 % si bien que l'essentiel de l'augmentation des moyens constatée est affecté à ces dépenses. L'évolution du compte d'affectation spéciale « Pensions », l'évolution du point d'indice de la fonction publique et le glissement-vieillesse-technicité (GVT) conditionnent largement la dérive des dépenses de personnel, que le schéma d'emploi doit contrebalancer. Le budget de l'éducation nationale demeure donc extrêmement rigide et contraint. Il n'est susceptible que d'évolutions à la marge ou de redéploiements internes pour en accroître l'efficience.

En ce qui concerne le détail à périmètre constant des évolutions de chaque programme :

- le premier degré public progresse de près de 2,5 % à 18 milliards d'euros et le second degré public de 1,35 % à 29,4 milliards d'euros ;

- le programme « Vie de l'élève », qui regroupe notamment la santé scolaire et l'action sociale, est en hausse de 2,9 % à un peu moins de 3,9 milliards d'euros ; il a bénéficié d'un abondement de 20 millions de crédits de titre 2 à partir des réserves d'heures supplémentaires d'enseignants du second degré décidé à l'Assemblée nationale pour régler la question des emplois de vie scolaire (EVS) ;

- l'enseignement privé est nettement moins bien traité avec seulement 0,6 % environ d'augmentation pour un budget de 7,1 milliards d'euros ;

- le programme rassemblant l'administration centrale et déconcentrée, les services supports et différents opérateurs comme l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) reste stable à un peu moins de 2,1 milliards d'euros.

Sur ce dernier poste, toujours à structure constante, votre rapporteur tient à signaler une différence de 67 millions d'euros entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Si l'on regarde les autorisations d'engagement, la croissance prévue du budget alloué est de 5 %, soit un taux nettement supérieur à celle consentie à n'importe quel autre programme. Après examen, cette hausse est due essentiellement à des dépenses immobilières, précisément au renouvellement prévisible de 285 baux centraux et déconcentrés, soit un quart du parc locatif du ministère.

Plus globalement, en 2009, la dépense intérieure d'éducation, qui mesure non pas le coût du système éducatif mais l'investissement de la Nation entière dans l'avenir de ses jeunes, représentait 132,1 milliards d'euros, soit 6,9 % du produit intérieur brut (PIB). Pour l'éducation, la collectivité nationale, tous financeurs confondus, réalise un effort financier à hauteur de 2 050 € par habitant ou 7 990 € par élève ou étudiant.

L'État reste le principal financeur, sa participation représentant 59,2 % de la dépense intérieure d'éducation. La part des collectivités territoriales demeure élevée : elles assurent près d'un quart des dépenses contre 6,7 % pour les entreprises et 7,9 % pour les ménages.

Évolution de la dépense d'éducation (*)

 

1980

1990

2000

2008

2009

Dépense Intérieure d'Éducation (DIE)

         

- aux prix courants (en milliards d'euros)

28,5

68,0

104,9

129,8

132,1

- aux prix 2009 (en milliards d'euros)

71,4

93,1

125,1

130,4

132,1

DIE / PIB en %

6,4 %

6,6 %

7,3 %

6,7 %

6,9 %

DIE / habitant aux prix 2009 (en euros)

1 330

1 600

2 060

2 030

2 050

Dépense moyenne par élève :

         

- aux prix courants (en €)

1 760

4 030

6 200

7 820

7 990

- aux prix 2009 (en €)

4 420

5 510

7 390

7 860

7 990

(*) y compris formation professionnelle continue.

Source : DEPP -MEN

Entre 1980 et 2009, les dépenses moyennes par élève des premier et second degrés ont crû dans des proportions importantes (respectivement de 77 % et 65 %). Dans le même temps, la dépense moyenne par étudiant du supérieur a augmenté de 41 %. La forte hausse des effectifs jusqu'en 1996, puis plus récemment entre 2000 et 2004, a absorbé une grande part de l'augmentation des crédits consacrés à l'enseignement supérieur. Après 2005, la baisse des effectifs du supérieur tend à relever la dépense moyenne par étudiant. Au final, le coût par élève est plus élevé en France que dans les autres pays de l'Union Européenne dans le secondaire, et notamment pour le lycée.

Évolution de la dépense intérieure d'éducation par niveau d'enseignement
(aux prix 2009)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

 

Total (Md€)

Par élève (€)

Total (Md€)

Par élève (€)

Total (Md€)

Par élève (€)

1980

20,7

2 930

32,0

5 850

10,5

7 450

2009

38,2

5 690

55,4

9 380

26,3

11 260

Évolution 2009/1980

+85 %

+77 %

+73 %

+65 %

+151 %

+41 %

Source : ministère de l'éducation nationale (DEPP)

En utilisant non plus les statistiques du ministère de l'éducation nationale, qui tiennent compte des fonds destinés à la formation professionnelle continue mais celles de l'OCDE qui portent sur l'année 2007, on trouve une dépense d'éducation publique et privée égale à 6 % du PIB en France. La moyenne des pays de l'OCDE s'établit à 5,7 % du PIB. Ce pourcentage varie de 4 % pour la Slovaquie à 7,8 % pour l'Islande. La France, située au-dessus de la moyenne, précède les Pays-Bas (5,6 %), l'Allemagne (4,7 %) mais se situe notamment derrière les États-Unis (7,6 %), la Suède (6,3 %) et la Corée (7 %). Le traitement de ces données par la Cour des comptes a bien montré que « la France se situe par rapport à la moyenne de l'OCDE, à un niveau de dépenses annuelles par élève inférieur de 5 % pour l'école maternelle et de 15 % pour le primaire, mais en revanche supérieur de 10 % pour le collège, et surtout de 26 % pour le lycée. »1(*)

Votre rapporteur estime qu'en règle générale, l'affectation des moyens entre les niveaux d'enseignement doit favoriser davantage le primaire et le collège, auxquels la loi de 2005 a donné conjointement un objectif clair et primordial : l'acquisition par tous les élèves du socle commun de connaissances et de compétences. Aujourd'hui, le lycée est très nettement mieux doté, alors qu'il n'est pas le maillon le plus fragile de notre système éducatif. Ce principe étant posé, alors qu'une réforme des trois voies professionnelle, générale et technologique se met progressivement en oeuvre, il est légitime de sanctuariser transitoirement les moyens alloués au lycée.


* 1 Cour des Comptes, rapport public thématique, L'éducation nationale face à l'objectif de la réussite de tous les élèves, mai 2010, p. 42.