I. III. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
En réformant en 2008 son dispositif de CIR dans le sens d'un élargissement de ses conditions d'accès sans précédent, la France s'est dotée d'un instrument de soutien à la R & D comparable dans son ampleur à celui des États-Unis et du Japon, et s'avérant comme l'un des plus favorables au monde .
Les différents rapports rendus récemment sur le sujet , qu'ils émanent du Sénat 24 ( * ) , de l'Assemblée nationale 25 ( * ) , de l'Inspection générale des finances 26 ( * ) , de la Cour des Comptes 27 ( * ) , ont mis en lumière à la fois l'importance prise par ce dispositif, devenu la principale dépense fiscale de l'État, mais aussi les incertitudes et abus auxquels il donne lieu.
L'un de vos rapporteurs pour avis 28 ( * ) a souhaité, cette année encore, se pencher plus spécifiquement sur ce dispositif pour en esquisser un bilan, deux ans après sa dernière grande réforme dont les effets sont encore en cours.
1. Un dispositif puissant aux avantages indéniables
a) La légitimité d'une intervention des pouvoirs publics pour favoriser les dépenses de recherche des entreprises
Ainsi que le souligne la Cour des Comptes dans son rapport, l'intensité des dépenses de R & D publiques et privées dans le PIB décroît depuis une quinzaine d'années, et son niveau (39 milliards d'euros, soit 2,1 % du PIB en 2007) est en deçà de l'objectif de Lisbonne de 3 % du PIB.
Ce chiffre est certes légèrement supérieur à la moyenne de l'Union européenne à 27 (1,8 %), mais inférieur à celui de l'Allemagne (2,5 %), des États-Unis (2,7 %) et du Japon (3,4 %). Il pourrait s'expliquer par les évolutions structurelles de l'économie française, qui a vu la part du secteur industriel - où l'intensité des dépenses en R & D est la plus forte - décroître au profit du secteur des services (cette part est passée de 21 % du PIB en 1987 à 14 % en 2008).
Cette faiblesse des efforts en R & D dans notre pays justifie une intervention incitative des pouvoirs publics , et ceci d'autant plus que toute dépense d'innovation induit des « externalités positives » - c'est-à-dire des effets positifs bénéficiant à d'autres entités que l'auteur des dépenses - pour l'ensemble du tissu économique.
La Cour des Comptes souligne ainsi que « le rendement privé de l'innovation est (...) inférieur à son rendement social, l'écart entre les deux mesurant précisément l'externalité, ce qui induit un niveau de dépenses en R&D sous-optimal. Le rôle de l'État est alors pleinement justifié pour abaisser le coût de l'innovation et ainsi rapprocher son rendement privé du rendement social ».
Cette intervention étatique peut emprunter deux voies :
- celle des aides directes , sous forme de subventions et avances remboursables. Bénéficiant à des secteurs stratégiques, tels que la défense, elles se sont élevées, pour la R & D, à 2,7 milliards d'euros en 2006 ;
- les aides indirectes , constituées des dispositifs fiscaux dérogatoires, parmi lesquelles le CIR (mais également le taux réduit d'impôt sur les sociétés sur les cessions et concessions de brevets, représentant 660 millions d'euros de dépenses fiscales en 2009).
b) Des effets positifs, quoiqu'encore incertains, sur la dépense en R & D, la croissance économique et l'emploi
L'ensemble des études économétriques menées sur le CIR conclut à son efficacité, même si celle-ci est encore assez incertaine quant à son intensité et à sa temporalité.
Les développements du rapport de l'IGF à ce sujet rappellent ainsi l'existence de deux enquêtes évaluant l' efficacité du CIR en France, menées toutefois avant sa grande réforme de 2008. Leurs conclusions sont différentes, mais ne se contredisent pas, en ce qu'elles portent sur des termes distincts :
- l'étude la plus récente 29 ( * ) , relative à la période 1993-2003, conclut que l'effet induit, pour un euro de CIR, se situe à court terme (d'une année sur l'autre) entre 1,01 et 1,12 euros de dépense supplémentaire des entreprises en R & D ;
- une autre étude 30 ( * ) , relative à la période 1979-2003, conclut, quant à elle, que l'effet induit d'un même euro de CIR se situe entre 1 ( à court terme ) et 2,6 ( à long terme ) euros.
La prise en compte de la réforme de 2008 confirme le rôle globalement positif du CIR sur la croissance : elle accroîtrait en effet l'effort de R & D des entreprises de 0,13 point du PIB . Ceci en faisant l'hypothèse que le CIR n'a qu'un effet additif (c'est-à-dire qu'un euro de CIR engagé engendrerait un euro de dépense de R & D supplémentaire), ce qui correspond à la fourchette basse des estimations économétriques sur données françaises.
S'il existe à plus long terme un effet de levier (c'est-à-dire qu'un euro de CIR engagé engendrerait plus d'un euro de dépense de R & D supplémentaire), par exemple, si un euro de CIR entraînait une hausse de deux euros de la dépense privée (ce qui correspond à la moyenne de la fourchette retenue par la seconde étude précitée), alors la dépense en R & D des entreprises augmenterait de 0,33 point de PIB au cours des dix prochaines années .
Autre point positif relevé par le rapport de l'IGF : la hausse de la R & D induite par le CIR se traduirait, si elle était confirmée, par une hausse des emplois de chercheurs . Une étude récente 31 ( * ) conclut ainsi que la réforme du CIR de 2008 crée un besoin de nouveaux chercheurs en entreprises compris entre 18 000 et 25 000 postes d'ici à 2020 , selon qu'un euro de CIR donne lieu à un ou deux euros de dépenses privées additionnelles.
Ces données ne sont toutefois, vient nuancer le rapport de la Cour des Comptes, que des évaluations ex-ante de la réforme de 2008. Certes intéressantes, elles devront donner lieu à validation au regard d'études ex-post . En effet, les données disponibles sur 2008 restent encore provisoires et la crise rend leur interprétation difficile. En outre, un délai de plusieurs années est nécessaire pour que la réforme porte entièrement ses fruits , les entreprises s'adaptant avec une certaine inertie aux nouveaux régimes fiscaux.
Dernier objet des travaux d'évaluation : l'effet du CIR sur la croissance économique. Là encore, s'ils sont à prendre avec précaution du fait de leur caractère de prévision et non de constat, ils font état d'un effet potentiel de la réforme de 2008 de 0,6 point sur le PIB à long terme , pour un coût de l'ordre de 0,13 point de PIB. Cela signifie que chaque euro de CIR dépensé permettrait une augmentation de 4,5 euros du PIB à long terme, ce qui serait extrêmement significatif.
c) Un dispositif modifié à de multiples reprises
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L'évolution du CIR depuis sa création Créé en 1983 , le CIR était à l'origine égal à 25 % de l'accroissement de l'effort de recherche d'une entreprise, et plafonné à 3 millions de francs par entreprise. Puis, jusqu'en 2003 , il a été révisé à plusieurs reprises en vue d'augmenter le taux de l'accroissement des dépenses de recherche d'une année sur l'autre, de relever le plafond et d'élargir l'assiette des dépenses éligibles. En 2004 , une très importante réforme est menée avec la création d'une part en volume des dépenses, permettant à des entreprises dont les dépenses de R & D stagnent de toucher le CIR. La part en croissance est maintenue, mais ne bénéficie plus que d'une réduction de 45 %. Le plafond global est relevé et un plafond spécifique créé en cas de sous-traitance dans un autre État membre de l'Union européenne. En 2006 , le taux relatif à la part en volume est relevé, celui relatif à la part en accroissement est réduit et les deux plafonds et sous-plafond relevés. En 2007 , le plafond relatif aux frais engagés pour des brevets est supprimé. En 2008 , une vaste réforme du CIR est menée, avec un double objectif.
- supprimant la part en accroissement et le plafond du CIR ; - triplant le taux de CIR applicable à un volume de dépenses éligibles inférieur à 100 millions d'euros. Au delà, est appliqué un taux de 5 % sans limitation de montant ; - introduisant un taux majoré de CIR de 50 % à un volume de dépenses éligibles inférieur à 100 millions d'euros la première année de dépenses en R & D, et de 40 % la deuxième année.
Enfin, en 2009 , dans le cadre du « grand emprunt », est institué le remboursement immédiat des créances de CIR, mesure reconduite en 2010 et, avec quelques aménagements, en 2011. Le CIR revient à imputer sur l'impôt sur les bénéfices des sociétés 33 ( * ) une quote-part des dépenses de R & D engagées au titre de l'année. Les dépenses éligibles sont de deux ordres : - en interne, les dépenses d'amortissement des immobilisations affectées à la recherche, de matériel nécessaire à la recherche, d'amortissement des brevets acquis en vue de réaliser la recherche, des dépenses de personnel, accessoires et charges sociales afférentes ; - en externe, les honoraires versés pour réaliser des recherches confiées à des organismes de recherche privés agréés. Un taux de 30 % est appliqué à cette assiette de dépenses éligibles, -porté à 50 % puis 40 % les deux premières années- pour une entreprise primo accédante au CIR ou qui n'y a pas eu droit depuis plus de cinq ans. Le taux de réduction passe à 5 % au-delà d'un plafond de 100 millions d'euros. Depuis 2009, les entreprises peuvent également obtenir la restitution immédiate des CIR au titre des années 2005, 2006 et 2007 non imputés sur l'impôt dû, au lieu d'attendre trois ans. |
d) La principale dépense fiscale de l'État
Du fait des élargissements successifs de son périmètre d'application, et notamment de celui de 2008, le coût du CIR a connu une très forte augmentation , notamment après sa dernière grande réforme en 2008. D'un montant de 457 millions d'euros en 2000, le coût du CIR était de 700 millions d'euros en 2005 et de 1,5 milliard d'euros en 2008. Le remboursement accéléré et anticipé des créances du CIR a considérablement accru le coût du dispositif, qui devrait atteindre 5,8 milliards d'euros en 2009 et 4,2 milliards d'euros en 2010 .
Evolution du coût du CIR de 2001 à 2010 (en millions d'euros)
Source : direction du budget.
Parallèlement, le nombre d'entreprises déclarantes a augmenté à la suite de la réforme de 2004, de plus de 61 % entre 2003 et 2007 (9 658 bénéficiaires en 2007). La réforme de 2008, de par la modification des taux et des plafonds, et, depuis 2009, le remboursement anticipé et accéléré des créances, a conduit à un nouvel accroissement des bénéficiaires (+ 34 %). Au nombre de 14 727 en 2009 , les nouveaux déclarants sont très majoritairement des PME, voire des très petites entreprises (TPE).
e) Une répartition entre secteurs d'activité relativement équilibrée
Si la réforme de 2008, en prenant en compte le seul volume de dépenses en R & D et en déplafonnant le crédit d'impôt, a été favorable aux grandes entreprises, qui bénéficient en 2008 d'une part plus importante du CIR qu'auparavant, les PME restent surreprésentées dans la créance de CIR par rapport à leur part dans les dépenses de CIR. Votre rapporteur pour avis s'en félicite, tant celles-ci ont davantage besoin que leurs grandes consoeurs d'être soutenues en ce domaine .
Ainsi, selon la ventilation opérée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les grandes entreprises totalisent les deux-tiers des dépenses de R & D mais n'ont reçu, en 2008, « que » 45 % du volume des créances de CIR, soit une part toutefois en augmentation puisqu'elle était de 39 % l'année précédente. Les PME, quant à elles, ont vu leur part reculer de 29 à 25 % de 2007 à 2008, mais celle-ci demeure bien supérieure à la part des investissements en R & D prise en charge par les entreprises privées.
On peut, s'agissant des PME, se féliciter de ce que les députés aient souhaité, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2011, maintenir à leur profit la mesure de remboursement immédiat des créances de CIR par l'État, que le Gouvernement a entendu supprimer pour les autres types d'entreprises cette année.
Créance de CIR en 2008 par taille d'entreprise
Source : direction générale des finances publiques.
S'agissant de la répartition par secteurs d'activité, l'industrie reste légèrement sous-représentée au regard de son poids dans les dépenses de R & D. En 2008, elle bénéficiait de 65 % des créances de CIR. Or, selon les dernières données détaillées du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche portant sur l'année 2007, 88 % de la R & D est le fait d'entreprises industrielles, et 12 % seulement d'entreprises de services.
On atténuera néanmoins cette remarque en faisant observer que l'industrie progresse en termes de bénéfice de CIR, puisqu'elle n'en percevait que 62 % des créances totales en 2007.
f) Un facteur d'investissement en France pour les entreprises étrangères
Le CIR - et cela a été clairement indiqué dès sa création - a, parmi ses objectifs, d'inciter des entreprises étrangères à implanter leurs centres de recherche et laboratoires sur le territoire français.
Or, cet effet incitatif semble avéré . La France est aujourd'hui le deuxième pays d'accueil des investissements étrangers . En 2009, 639 décisions d'investissement étranger créateur d'emplois ont ainsi été enregistrées, soit plus qu'en 2007 (624) et presque autant qu'en 2008 (641). Par ailleurs, 41 projets d'implantation de centres de R & D ont été annoncés en France en 2009, devant permettre de créer 2 115 emplois.
2. Un mécanisme qu'il convient tout à la fois de stabiliser et de mieux encadrer
a) Assurer la stabilité et la lisibilité globale du dispositif
Soumis à d'incessantes modifications depuis sa création en 1983, le CIR constitue certes un instrument de levier efficace pour inciter les entreprises à accroître leurs dépenses en R & D, mais cette efficacité est en partie bridée par l'instabilité de son régime . Celui-ci peut en effet décourager des entreprises qui, surtout pour les plus petites d'entre elles, doivent investir du temps et des moyens pour en connaître les rouages.
Le CIR ne connaîtra donc une pleine et entière efficience que lorsqu'il aura fait l'objet - et l'ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis s'est accordé sur ce point - d'une pérennisation sur plusieurs années successives . Il est en effet important que les acteurs économiques aptes à l'utiliser en connaissent les « règles du jeu » suffisamment à l'avance, et que celles-ci ne changent pas de façon intempestive, remettant ainsi en cause leur stratégie de développement.
La réforme de 2008 doit donc voir son application pérennisée dans le temps. « Une remise en cause de ses paramètres fondamentaux deux ans après (...) endommagerait durablement la crédibilité des incitations fiscales à la R & D en France » souligne ainsi l'IGF, qui demande à ce que le régime ne soit pas modifié jusqu'à ce qu'une évaluation économétrique ait pu avoir lieu en 2013.
Votre rapporteur pour avis estime, à cet égard, que l'initiative des députés , lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, de ramener de 75 % à 50 % le montant des dépenses de fonctionnement retenues dans l'assiette des dépenses éligibles au crédit d'impôt , tout en élargissant cette assiette en y incluant la dotation aux amortissements des équipements de recherche, sur laquelle il est prévu d'appliquer un forfait de 75 %, ne favorise ni la continuité, ni la bonne compréhension du régime du CIR par ceux qui l'utilisent.
Au surplus, la lisibilité du dispositif ne passe pas que par sa pérennité, mais également par sa clarification , et ce, notamment en ce qui concerne la définition de ce qui , à l'intérieur des dépenses en R & D des entreprises, est ou n'est pas éligible au CIR.
Certes, il existe un guide officiel du CIR, élaboré par les services de l'administration fiscale, qui énumère les critères définissant les activités de R & D éligibles. Mais son contenu, du fait qu'il diffère de celui du manuel de Frascati, qui fait référence au niveau des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), reste imprécis.
Comme le souligne la Cour des Comptes, selon laquelle la portée du dispositif dépend en partie « de sa clarté et de sa simplicité », il serait donc particulièrement opportun que ce guide, qui fait aujourd'hui l'objet de travaux de révision, soit modifié de façon à le faire coïncider parfaitement avec le contenu du manuel de Frascati .
b) Soutenir davantage le passage de la R & D à l'innovation, tout en écartant l'idée d'un crédit d'impôt innovation
S'il est important, et même essentiel, pour un pays souhaitant demeurer aux premières places dans les secteurs hautement technologiques, de soutenir sa R & D, il importe également de maintenir une action volontariste pour que ce surcroît de recherche se traduise bien par des innovations technologiques susceptibles d'être commercialisées de façon viable, et de faire gagner des parts de marché à nos entreprises dans la compétition internationale.
Or, et comme l'a fait remarquer à votre rapporteur pour avis M. François Drouin, président d'Oséo, le soutien à l'innovation est bien moins important que celui consenti à la recherche. La dotation de l'État pour l'innovation dans les PME n'est en effet que de 300 millions d'euros , largement inférieure à la part du CIR bénéficiant aux mêmes PME. Il importe donc d'appuyer l'innovation, notamment dans les PME, ce qui passe moins par des systèmes fiscaux dérogatoires comme le CIR que par des aides « discernantes » du type de celles qu'Oséo est amenée à proposer, et que les entreprises peuvent d'ailleurs cumuler avec des mesures telles que le CIR.
L' idée d'un crédit d'impôt innovation , qui a pu être avancée, par exemple dans le cadre des États généraux de l'industrie, et connaît encore des partisans, ne paraît pas devoir être retenue , et ce pour plusieurs raisons. Tout d'abord, la notion même d'innovation semble très délicate à circonscrire, plus encore sans doute que celle de recherche. D'autre part, comme le fait remarquer la Cour des Comptes dans son rapport, « les dépenses d'innovation hors R&D ne contribuent en revanche pas à accroître le stock de connaissances et n'engendrent donc pas d'effets externes liés à la diffusion de ces dernières. » Enfin, un crédit d'impôt innovation ne permettrait pas de cibler les entreprises les plus contraintes et ouvrirait la voie à d'importants effets d'aubaine.
c) Combattre plus efficacement les abus engendrés par le régime du CIR
Comme l'ont montré les différents rapports récents sur le sujet, le CIR peut donner lieu à deux types d'abus principaux.
Le premier consiste, pour les plus grandes sociétés cherchant à en bénéficier, à pratiquer une stratégie d'optimisation fiscale à l'échelle de leur groupe . Un certain nombre de grandes entreprises profite en effet de ce que le CIR est calculé filiale par filiale - et non à l'échelle du groupe - pour faire porter par leurs filiales leurs dépenses de recherche et ainsi éviter de dépasser le seuil de 100 millions d'euros au-delà duquel le CIR passe de 30 à 5 %.
5 groupes sur les 19 atteignant ce seuil de 100 millions d'euros ont accru le nombre de leurs filiales entre 2007 et 2008, selon le rapport de l'IGF. En parallèle, alors que le montant global de dépenses de R & D a décliné de 618 millions d'euros, les dépenses en-deçà du seuil de 100 millions d'euros augmentaient de 184 millions d'euros, ce qui, pour l'IGF, « suggère l'existence de pratiques d'optimisation fiscale ».
Votre rapporteur pour avis note, à cet égard, l'engagement devant l'Assemblée nationale de la ministre en charge de l'économie, Mme Christine Lagarde, de réaliser une étude sur « les conditions d'optimisation ». Il soutient par ailleurs les deux amendements adoptés au projet de loi de finances pour 2011 par la commission des finances du Sénat, visant à renforcer l'information de l'administration en vue de combattre ces abus.
Le deuxième type de pratiques à encadrer plus sévèrement ne remet pas en cause les entreprises cherchant à bénéficier du CIR, mais celles les conseillant dans cette démarche.
Bien que plus simple depuis 2008, la compréhension de son régime, ainsi que son calcul, demeurent en effet délicats pour grand nombre d'entreprises, notamment celles ne bénéficiant pas de services juridiques et financiers spécialisés 34 ( * ) . Selon une étude assez récente citée par l'IGF 35 ( * ) , un quart des entreprises s'adressent à de tels cabinets. Or, toujours selon le haut corps d'inspection, « les prestations servies par les cabinets de conseil varient beaucoup » dans leur champ et leur qualité. Et la rémunération qu'ils perçoivent, sous forme de reversement d'une partie de la créance de CIR obtenue, varie aux alentours de 15 % de celle-ci, voire bien plus et jusqu'à 40 % dans certains cas.
Ces pratiques, qui touchent logiquement davantage les PME, doivent donc être strictement régulées, au besoin par des interventions législatives. A cet égard, votre rapporteur pour avis prend acte de la modification introduite par l'Assemblée nationale dans le projet de loi de finances pour 2011, visant à imposer à ces entreprises de conseil aux PME un taux de rémunération de 15 à 16 %.
Au final, votre rapporteur pour avis vous propose d'adopter trois amendements sur le CIR.
Les deux premiers, à l'article 15 du projet de loi de finances, reprennent deux amendements adoptés par la commission des finances :
- l'un prévoit la transmission des informations relatives au CIR aux services chargés de la réalisation d'études économiques relevant du ministère chargé de l'économie et de l'industrie , afin de leur permettre de réaliser de telles études. Actuellement, seul le ministère chargé de la recherche bénéficie de cette transmission ;
- l'autre tend à améliorer la transparence dont doivent faire preuve les plus importants bénéficiaires du CIR quant à l'usage qu'ils font de leur crédit d'impôt. Il prévoit que les entreprises déclarant plus de 100 millions d'euros de dépenses éligibles , et se situant donc pour partie dans la tranche de CIR de 5 %, transmettent annuellement à l'administration fiscale des informations sur leurs travaux de R&D en cours pour lesquels ils bénéficient du CIR.
En outre, votre rapporteur pour avis vous propose d'adopter un amendement insérant, après l'article 15, un article additionnel octroyant une bonification du taux de CIR à 50 % aux PME se regroupant en recourant à un groupement d'employeurs pour mutualiser leurs moyens de recherche .
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En conclusion, vos rapporteurs pour avis ne partagent pas un même point de vue sur les crédits de la MIRES pour 2011. L'un d'eux 36 ( * ) se félicite de la priorité donnée à nouveau par le Gouvernement à la recherche et de l'augmentation globale des crédits de la mission ; le second 37 ( * ) relativise fortement cette hausse, qui masque selon lui une stagnation de l'enveloppe en termes constants.
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Lors d'une réunion tenue le 16 novembre 2010, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, suivant l'avis de M. Michel Houel, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 , le groupes socialiste, le groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche votant contre. Elle a par ailleurs adopté à l'unanimité les trois amendements présentés par M. Daniel Raoul. |
* 24 Le crédit d'impôt recherche à l'heure du bilan de la réforme de 2008 : des débuts encourageants, un rapport efficacité-coût perfectible, rapport fait par Christian Gaudin au nom de la commission des finances du Sénat, n° 493 (2009-2010).
* 25 Crédit d'impôt recherche et régime de groupe : la fin des stratégies d'optimisation fiscale ?, rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le crédit d'impôt recherche, juin 2010.
* 26 Mission d'évaluation sur le crédit d'impôt recherche, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010.
* 27 Entreprises et niches fiscales et sociales, Conseil des prélèvements obligatoires de la Cour des Comptes, octobre 2010, p. 287 et s.
* 28 M. Daniel Raoul.
* 29 L'effet du crédit d'impôt recherche sur le financement privé de la recherche : une évaluation économétrique, étude réalisée pour le ministère de l'enseignement supérieur et la recherche par Emmanuel Duguet, 2007.
* 30 Financing R & D through tax credit in France , Jacques Mairesse et Benoît Mulkay, 2008.
* 31 Les effets économiques de la réforme du crédit d'impôt recherche de 2008, Cahu, Demmou et Masse, Trésor éco, janvier 2009.
* 32 Procédure permettant au contribuable de demander à l'administration de prendre formellement position sur sa situation de fait au regard d'un texte fiscal, le silence de l'administration valant approbation passé un certain délai.
* 33 Ou sur l'impôt sur le revenu pour les sociétés de personnes.
* 34 Voir supra , les développements sur la nécessaire simplification du CIR.
* 35 Analyse d'opinion relative au crédit d'impôt recherche, cabinet Deloitte, juillet 2008.
* 36 M. Michel Houel.
* 37 M. Daniel Raoul.