PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « SÉCURITÉ »
Avant d'en venir à l'examen des crédits de la mission « sécurité » pour 2011, votre commission a souhaité rendre hommage aux 24 policiers et gendarmes qui ont perdu la vie en 2009 dans l'exercice de leurs fonctions.
Le budget de la mission « sécurité » pour 2011 est d'abord encadré par la programmation triennale du budget de l'Etat. Celle-ci prévoit une augmentation modérée des crédits affectés à la mission. Ils passeront en effet de 16,8 milliards d'euros en 2011, à 17 milliards d'euros en 2012 et 17,2 milliards d'euros en 2013 (en crédits de paiement), soit une hausse de 2,6% environ. La mission « sécurité » est ainsi dans une situation relativement favorable par rapport à la majorité des missions du budget de l'Etat, qui connaîtront une hausse moins importante voire une baisse significative de leurs crédits pendant la même période. L'année 2011 est par ailleurs la troisième année d'exécution de la LOPPSI, qui comporte également une programmation, cette fois quinquennale (2009-2013), pour les missions « Sécurité » et « Sécurité civile ». Ce projet de loi est toutefois toujours en instance en seconde lecture à l'Assemblée nationale, la première lecture ayant permis de compléter le texte par de nombreuses dispositions relatives notamment à la sécurité quotidienne, à la lutte contre les violences sportives et dans les transports publics de voyageurs, en cohérence avec les priorités dégagées par le gouvernement en matière de lutte contre la délinquance.
Les crédits inscrits au budget dans le cadre de la LOPPSI concernent en particulier la « mise à jour » technologique de la police et de la gendarmerie. En effet, si l'effort accompli en ce domaine dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 a permis d'assurer l'efficacité des forces de l'ordre entre 2003 et 2008, il était nécessaire de renouveler cet effort pour une nouvelle période de 5 ans.
En ce qui concerne la police nationale, pour 2011, près de 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement seront ainsi consacrés dans le cadre de la LOPPSI aÌ la modernisation technologique, à l'équipement des fonctionnaires et aux projets immobiliers. Pour la gendarmerie, il est prévu de consacrer 130 millions d'euros en autorisations d'engagement et 133 millions d'euros en crédits de paiement aux mesures associées à la LOPPSI, avec notamment des progrès technologiques en matière de programmes informatiques et d'équipements (vidéoprotection, géolocalisation des patrouilles et les dispositifs d'analyse de données informatiques et de téléphones portables, équipements de police technique et scientifique, nouvelles tenues des motocyclistes et de maintien de l'ordre, etc).
Enfin, l'année 2011 marquera une nouvelle étape dans le rapprochement entre la police et la gendarmerie nationales, après d'importants progrès réalisés en 2010 et dont il convient de faire le bilan.
I. DES DÉPENSES TOUJOURS CONTENUES, DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS
A. UN BUDGET ET DES EFFECTIFS STABLES
1. Des crédits en légère augmentation du fait des dépenses de personnel
Les crédits de la mission s'élèvent à 16 818 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 16 819 millions d'euros en crédits de paiement inscrits pour l'ensemble de la mission, en augmentation respectivement de 1,1 % et 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 .
Malgré l'effort accompli sur les effectifs, l'augmentation des charges de personnel représente une part essentielle de cette progression : les crédits du titre 2 représentaient 85,90 % des dotations de la mission en LFI 2010 ; en projet de loi de finances 2011, ces crédits représenteront près de 87% des dépenses prévues pour l'ensemble de la mission (14 622 millions d'euros sur 16 818 millions d'euros de crédits).
Le titre 2 du programme police nationale s'élève, au PLF 2011, à 8 121 millions d'euros contre 7 718 millions d'euros dans la loi de finances initiale (LFI) 2010, ce qui représente une progression de 404 millions d'euros, soit +5,2%. Celui du programme gendarmerie passe de 6 367 millions d'euros à 6 500 millions d'euros, soit une hausse de 2,1 %.
Cette augmentation des dépenses de personnel est due principalement au financement des mesures catégorielles négociées depuis 2004 et au vieillissement de la population policière, lié notamment à la suppression des limites d'âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1er janvier 2010.
2. Des effectifs stabilisés
Le plafond d'emplois du programme « police nationale » augmente en 2011 de 714 ETPT à 145 504 ETPT. Le « schéma d'emploi » du programme, qui retrace la différence entre les entrées et les sorties, devrait connaître quant à lui une réduction de 712 ETP due en partie à l'anticipation de 500 recrutements d'adjoints de sécurité de janvier 2011 en décembre 2010. Toutefois, cette diminution de 712 ETPT reflète également une diminution de 1925 ETPT des effectifs du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, compensée par une augmentation de 1780 ETPT des effectifs des adjoints de sécurité (ADS) . Cette dernière augmentation correspond à un recrutement en 2011 de 4075 ADS, après un recrutement de 1500 ADS en 2010. Il convient à ce propos de noter que les ADS recrutés en 2011 devraient l'être sous le nouveau régime juridique défini par la LOPPSI, c'est-à-dire avec des contrats de 3 ans renouvelables une fois et non plus de 5 ans non renouvelables. En outre, la limite d'âge de recrutement des ADS passera de 26 à 30 ans.
Votre rapporteur souligne que plusieurs représentants syndicaux entendus lors de la préparation du présent avis ont regretté cette substitution d'ADS aux gardiens de la paix et aux membres du corps d'encadrement et d'application. En outre, les personnels administratifs et techniques devraient également connaître une diminution d'environ 300 ETPT, ce qui, comme l'ont également souligné ces représentants syndicaux, rendra plus difficile la poursuite de la politique de substitution entre ces personnels et les personnels actifs, qui vise à permettre le retour de ces derniers sur le terrain.
En tout état de cause, lors de son audition par votre commission, M. Hortefeux, ministre de l'Intérieur, a précisé que ce schéma d'emploi en baisse n'aurait pas pour effet une diminution de la présence policière sur le terrain . Le projet annuel de performance prévoit ainsi pour l'indicateur « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » une stabilisation à 41,5% en 2011 (même chiffre en 2010).
Les effectifs de la gendarmerie nationale subiront quant à eux, en 2010, une diminution de 96 ETPT hors transfert. Le plafond d'ETPT devrait diminuer de 957 emplois, pour un total de 97 198 ETPT en 2011 contre 98 155 EPTP en 2010. La baisse du plafond d'emploi ne se traduira pas par une baisse significative du nombre de gendarmes en activité , celui-ci ayant été maintenu nettement en dessous du plafond d'emplois au cours des années précédentes.
3. Des dépenses de fonctionnement et d'investissement en nette diminution
Parallèlement, les dépenses de fonctionnement et d'investissement de la police nationale diminuent de 6,4% et celles de la gendarmerie nationale d'environ 2,9% . Alors que l'effort d'investissement dans le cadre de la LOPPSI est maintenu, ce sont surtout les dépenses de fonctionnement courant qui sont affectées par la baisse . Votre rapporteur souligne que, si les effets d'une telle diminution des crédits sur le fonctionnement des services peuvent être amorti pendant quelques temps par un moindre renouvellement de certains équipements, il sera ensuite nécessaire de retrouver des moyens pour ne pas risquer d'aboutir à une baisse de la qualité du service.
En ce qui concerne la police nationale, les crédits d'investissement liés à la programmation associée à la LOPPSI s'élevaient pour 2009 à 113,2 millions d'euros en autorisation d'engagement et 61 millions d'euros en crédits de paiement et atteindront en 2010 un montant de 279,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 127,5 millions d'euros en crédits de paiement. Pour 2011, 147,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 146,9 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés aÌ la modernisation technologique, à l'équipement des fonctionnaires et aux projets immobiliers . Votre rapporteur se félicite ainsi que l'effort de modernisation des forces de sécurité se poursuive en 2011 à un niveau comparable à celui de 2010 .
Par ailleurs, une partie des crédits d'investissement sera consacré au renouvellement du parc de véhicules légers : 900 véhicules pourront ainsi être acquis. Certains syndicats de police ont d'ailleurs regretté lors de leur audition par votre rapporteur l'état d'usure des véhicules acquis il y a plusieurs années grâce aux crédits inscrits dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité du 29 août 2002.
Enfin, certains projets immobiliers devraient également être menés à bien, les crédits y afférents étant de 42,9 millions d'euros en autorisation d'engagement et 62,4 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'agit en particulier de la rénovation du patrimoine immobilier des CRS , dans le cadre d'une rationalisation de l'implantation des structures correspondant aux besoins opérationnels, de la construction de nouveaux cantonnements en Île-de-France afin de réduire les coûts d'hébergement des unités ; de la restructuration de la formation des agents, avec la fermeture de plusieurs sites de formation, de la réalisation des travaux préalables au transfert à Lognes de l'Institut national de la formation des personnels administratifs, techniques et scientifiques (INFPATS), ou encore de la modernisation et du développement des capacités des laboratoires de police technique et scientifique.
En ce qui concerne la gendarmerie, en 2011, il est prévu de consacrer 130 millions d'euros AE et 133 millions d'euros CP aux mesures associées à la LOPPSI, comprenant des progrès technologiques en matière de programmes informatiques et d'équipements (vidéoprotection, géolocalisation des patrouilles et les dispositifs d'analyse de données informatiques et de téléphones portables, équipements de police technique et scientifique, nouvelles tenues des motocyclistes et de maintien de l'ordre) ; ainsi que les nouveaux projets immobiliers domaniaux.